Страница:
Для ускорения рассмотрения дел по челобитьям Екатерина II определила новый порядок производства дел в Сенате. Указами от 5 июля 1762 г. и от 4 февраля 1764 г. было установлено, что в Сенате должны вестись повседневные журналы и протоколы за «скрепою» (подписью) обер-секретаря сенатской канцелярии, а также за подписью только тех из сенаторов, которые находились в тот день в Сенате[142]. Для предупреждения нарушений законов при рассмотрении различных жалоб в марте 1764 г. был установлен порядок, по которому всякое решение прежде внесения его к подписанию сенаторами представлялось на просмотр генерал-прокурору, а по департаментам Сената – обер-прокурорам. Генерал-прокурор или обер-прокуроры в случае согласия с проектом решения ставили свою резолюцию «Читал». Уже после подписания решения сенаторами, оно вновь возвращалось генерал-прокурору, а по департаментам обер-прокурорам, которые ставили резолюцию «Исполнить»[143]. Согласно указу Екатерины II от 2 июля 1763 г., Сенат обо всех решенных делах обязан был подавать царице ежедневные мемории[144].
Главным направлением новой административной реформы, проведенной Екатериной II, на основе указа от 7 ноября 1775 г. под названием «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи»[145] было разделение местной власти на судебную и административную, при этом каждому губернскому административному и судебному учреждению предписывались определенные правила исполнения возложенных обязанностей для устранения запутанности в делах[146].
Осуществление преобразований растянулось на десятилетие – с 1775 до 1785 г., но решение этих двух задач коренным образом изменило весь порядок местного управления, созданный Петром I и его преемниками. В результате была сформирована длинная иерархическая лестница административных и судебных инстанций. Число местных административных и судебных учреждений по сравнению с 1760 годами выросло более чем в пять раз, что должно было по замыслу Екатерины II значительно ускорить рассмотрение дел, в том числе различного рода челобитий[147]. Штат канцелярских служащих, как это было установлено еще в Генеральном регламенте 1720 г., составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые другие. Кроме того, канцелярские служащие по роду дел, как в приказной системе, делились на столы. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя готовить дела к рассмотрению. Значительное время занимала подготовительная работа по составлению доклада – наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. К тому же передача дела по челобитью в вышестоящую инстанцию требовала представления материалов предшествующего делопроизводства. Достаточно сложной была процедура документирования деятельности самого присутственного места. Для этих целей вводился протокол, или журнал заседания. Журналы подробным образом фиксировали всю деятельность присутствия по решению всех дел. Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому фиксировалась в специальных реестрах[148].
Екатерина II решила не ограничиваться лишь организационными мерами по исправлению недостатков управления и формированию преданной самодержавию служилой бюрократии. Для сохранения самодержавной власти, по ее мнению, требовалось решить один из важных для России вопросов, а именно: упорядочить производство рассмотрения челобитий. Из-за огромного количества жалоб их разбирательством занимались более 50 центральных учреждений Российской империи (Сенат, Синод, коллегии, особые канцелярии, конторы, приказы, палаты и др.) и местных провинциальных органов (епархиальные, губернские, уездные канцелярии).
Будучи почитательницей взглядов французского философа Ш. Монтескье на роль монархии в государстве, Екатерина II понимала серьезную опасность для самодержавия, которую представляло злоупотребление властью должностными лицами на всех иерархических уровнях, но особенно в провинции. Значительную роль в борьбе с этим злом играл институт челобитий. Поэтому в самом начале своего царствования, 14 июня 1763 г. Екатерина II издает Манифест «О подавании ее императорскому величеству доношений, кои следуют к единственному ее императорского величества прочтению, за печатью и с подписью: в собственные руки»[149], что упрочило право подданных Российской империи представлять жалобы в различные губернские и центральные государственные органы, в том числе государю. Этим актом также впервые было введено разделение челобитий на подлежащие рассмотрению в административном или в судебном порядке. Но роль субъекта, надзирающего за законностью, продолжала играть сама императрица, поскольку функция надзора, в которую входил институт челобитий, считалась частью власти монарха. Не случайно, несмотря на сохранение запрета подавать жалобы лично императрице, статс-секретари Кабинета Екатерины II продолжали брать к рассмотрению челобитные следующего содержания: 1) жалобы по поводу действий административных органов; 2) специальные обращения «в собственные руки».
23 июня 1763 г. была издана инструкция статс-секретарям, в которой определен порядок приема челобитных[150]. В обязанности статс-секретарей было вменено принимать жалобы на государственные учреждения в случае волокиты или отказа принять прошение. Вводилась система делопроизводства по быстрому решению дел и контролю за их исполнением. На основе резолюций Екатерины II большая часть прошений и их копий отправлялась статс-секретарями в различные государственные учреждения, а царские указы по прошениям устно передавались в основном в Сенат и генерал-прокурору. Статс-секретари отправляли запросы генерал-прокурору, генерал-рекетмейстеру и в различные государственные учреждения, т. е. вели всю переписку по прошениям на имя государыни. Таким образом сложилось несколько самостоятельных канцелярий, которые именовались по фамилиям статс-секретарей, а наименование «кабинет-секретарь» или «статс-секретарь» было неофициальным, в документах их положение определялось как служба «при собственных Ее Императорского Величества делах» или «у принятия челобитен».
Екатерина II установила новые правила составления всеподданнейших жалоб. Прежде всего это относилось к употреблению старинного русского слова «челобитье». Царским указом от 19 февраля 1786 г. из Правительствующего Сената во всенародное известие «Об употреблении слов и речений «бьет челом» и замене их на «просит имярек»» было указано, что «…вместо подаваемых до сего дня на имя Ее Величества челобитен, как к Ее Величеству, так и в присутственные места по исковым и другим делам.» было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен», а также было запрещено писать, как установил Петр I еще в 1702 г., «бьет челом всеподданнейший раб», а вместо этого было указано писать: «приносит жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верный подданный»[151], что, безусловно, более соответствовало идеям и настроениям века Просвещения.
Продолжая политику Екатерины II по ограничению властных полномочий центральных учреждений, Павел I стремился в максимальной мере сосредоточить в своих руках управление государством. Поэтому в декабре 1796 г. им было утверждено новое положение о Сенате, которым устанавливалось точное распределение функций и полномочий всех департаментов Сената. При каждом из них учреждались должности стряпчих для исполнения роли частных поверенных челобитчиков. Особое внимание Павел I уделил укреплению порядка в сенатском делопроизводстве, для чего штат канцелярии Сената был увеличен – введены должность правителя канцелярии[152] и четырех делопроизводителей.
Царь решил положить в основу своей государственной деятельности стремление улучшить политическое и материальное положение большинства своих подданных. Он хорошо понимал, что именно через челобитные осуществлялся важнейший монархический принцип, благодаря которому царь воспринимался в народном сознании как воплощение справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к нему со своей нуждой и жалобой. Не случайно Павел I после восшествия на престол своим указом от 5 июня 1797 г. восстанавливает ликвидированную Екатериной II рекетмейстерскую контору, правда, под новым названием – Канцелярия рекетмейстерских дел[153], поскольку царь решает возобновить древнюю традицию обращений с челобитьями напрямую к государю, отмененную Петром I в 1714 г. Павел Петрович думал уничтожить всякую несправедливость в России, чтобы голос из любого сословия был услышан царем[154].
Возмущение екатерининских вельмож, забывших, как можно жить без взяток и казнокрадства, вызвала попытка Павла I сделать доступной для любого подданного возможность письменно обратиться к царю. Для этого, по примеру «долгого ящика» своего прапрадеда царя Алексея Михайловича, в Зимнем дворце по указанию Павла I был поставлен «желтый ящик» с прорезью (или, как его называли иначе, «окно»), вделанный в широкий проем одной из стен дворца, куда каждый подданный мог опустить письмо императору с уверенностью, что тот его прочтет[155]. Письма-прошения попадали прямо в комнату, расположенную ниже этого «окна», ключ от которой находился только у царя. Ежедневно Павел I заглядывал в свою тайную комнату, собирал корреспонденцию, полученную накануне, собственноручно ее помечал и затем сам прочитывал прошения или заставлял читать их вслух одного из своих статс-секретарей. Резолюции или ответы на эти прошения всегда были написаны царем лично или скреплены его подписью, а затем публиковались в газете «Санкт-Петербургские Ведомости». По жалобам на неправосудие и притеснения возбуждались подробные расследования и пересмотр подлинных дел самим государем. Однако для проверки исполнения решений требовались профессиональные чиновники, а формирование профессионального аппарата в России было только начато усилиями Павла I и завершилось в царствование его сына Николая Павловича.
Понятно, что объем правомочий лиц, выступающих с обращениями к царю или к государевым ведомствам, был различным и зависел от их сословной принадлежности. Самым большим объемом полномочий обладали собрания дворянства, которые имели право направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы – Сенату и царю[156]. Все новые слои населения Российского государства наделялись правом жалобы. Для купеческо-ремесленного населения в 1754 г. в целях рассмотрения торговых дел по словесной просьбе был разрешен словесный суд. С появлением посессионных рабочих им разрешалось жаловаться на фабриканта и подавать жалобы в департамент мануфактур и внутренней торговли. При этом следует отметить, что если в XVII в. за крестьянами признавалось право жаловаться правительству на своих владельцев, то в XVIII в. крестьянам позволялось направлять челобитные только должностным лицам местного уровня, им было запрещено жаловаться на помещиков, которым они принадлежали, тем не менее жалобы крепостных принимались, если они были переданы по установленным каналам[157]. А городские сообщества в соответствии с Грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. (ст. 36) прошения о своих общественных нуждах и пользах могли направлять лишь губернатору[158].
В целом следует признать, что активизация законотворчества и реформирование коллежской системы управления со стороны самодержавной власти, в том числе в области реализации права подданных на обращение с жалобами и прошениями в центральные и провинциальные органы управления, приводили к противоречию, особо остро ощущавшемуся в конце XVIII в., когда еще не была окончательно отработана законодательная процедура, между фактическим состоянием самодержавной власти в государстве и стремлением этой власти к детальной (если не сказать, мелочной) регламентации жизни общества и частной жизни подданных.
Вопросы и задания для самопроверки
Темы рефератов
Примечания
Глава 4
Главным направлением новой административной реформы, проведенной Екатериной II, на основе указа от 7 ноября 1775 г. под названием «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи»[145] было разделение местной власти на судебную и административную, при этом каждому губернскому административному и судебному учреждению предписывались определенные правила исполнения возложенных обязанностей для устранения запутанности в делах[146].
Осуществление преобразований растянулось на десятилетие – с 1775 до 1785 г., но решение этих двух задач коренным образом изменило весь порядок местного управления, созданный Петром I и его преемниками. В результате была сформирована длинная иерархическая лестница административных и судебных инстанций. Число местных административных и судебных учреждений по сравнению с 1760 годами выросло более чем в пять раз, что должно было по замыслу Екатерины II значительно ускорить рассмотрение дел, в том числе различного рода челобитий[147]. Штат канцелярских служащих, как это было установлено еще в Генеральном регламенте 1720 г., составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые другие. Кроме того, канцелярские служащие по роду дел, как в приказной системе, делились на столы. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя готовить дела к рассмотрению. Значительное время занимала подготовительная работа по составлению доклада – наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. К тому же передача дела по челобитью в вышестоящую инстанцию требовала представления материалов предшествующего делопроизводства. Достаточно сложной была процедура документирования деятельности самого присутственного места. Для этих целей вводился протокол, или журнал заседания. Журналы подробным образом фиксировали всю деятельность присутствия по решению всех дел. Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому фиксировалась в специальных реестрах[148].
Екатерина II решила не ограничиваться лишь организационными мерами по исправлению недостатков управления и формированию преданной самодержавию служилой бюрократии. Для сохранения самодержавной власти, по ее мнению, требовалось решить один из важных для России вопросов, а именно: упорядочить производство рассмотрения челобитий. Из-за огромного количества жалоб их разбирательством занимались более 50 центральных учреждений Российской империи (Сенат, Синод, коллегии, особые канцелярии, конторы, приказы, палаты и др.) и местных провинциальных органов (епархиальные, губернские, уездные канцелярии).
Будучи почитательницей взглядов французского философа Ш. Монтескье на роль монархии в государстве, Екатерина II понимала серьезную опасность для самодержавия, которую представляло злоупотребление властью должностными лицами на всех иерархических уровнях, но особенно в провинции. Значительную роль в борьбе с этим злом играл институт челобитий. Поэтому в самом начале своего царствования, 14 июня 1763 г. Екатерина II издает Манифест «О подавании ее императорскому величеству доношений, кои следуют к единственному ее императорского величества прочтению, за печатью и с подписью: в собственные руки»[149], что упрочило право подданных Российской империи представлять жалобы в различные губернские и центральные государственные органы, в том числе государю. Этим актом также впервые было введено разделение челобитий на подлежащие рассмотрению в административном или в судебном порядке. Но роль субъекта, надзирающего за законностью, продолжала играть сама императрица, поскольку функция надзора, в которую входил институт челобитий, считалась частью власти монарха. Не случайно, несмотря на сохранение запрета подавать жалобы лично императрице, статс-секретари Кабинета Екатерины II продолжали брать к рассмотрению челобитные следующего содержания: 1) жалобы по поводу действий административных органов; 2) специальные обращения «в собственные руки».
23 июня 1763 г. была издана инструкция статс-секретарям, в которой определен порядок приема челобитных[150]. В обязанности статс-секретарей было вменено принимать жалобы на государственные учреждения в случае волокиты или отказа принять прошение. Вводилась система делопроизводства по быстрому решению дел и контролю за их исполнением. На основе резолюций Екатерины II большая часть прошений и их копий отправлялась статс-секретарями в различные государственные учреждения, а царские указы по прошениям устно передавались в основном в Сенат и генерал-прокурору. Статс-секретари отправляли запросы генерал-прокурору, генерал-рекетмейстеру и в различные государственные учреждения, т. е. вели всю переписку по прошениям на имя государыни. Таким образом сложилось несколько самостоятельных канцелярий, которые именовались по фамилиям статс-секретарей, а наименование «кабинет-секретарь» или «статс-секретарь» было неофициальным, в документах их положение определялось как служба «при собственных Ее Императорского Величества делах» или «у принятия челобитен».
Екатерина II установила новые правила составления всеподданнейших жалоб. Прежде всего это относилось к употреблению старинного русского слова «челобитье». Царским указом от 19 февраля 1786 г. из Правительствующего Сената во всенародное известие «Об употреблении слов и речений «бьет челом» и замене их на «просит имярек»» было указано, что «…вместо подаваемых до сего дня на имя Ее Величества челобитен, как к Ее Величеству, так и в присутственные места по исковым и другим делам.» было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен», а также было запрещено писать, как установил Петр I еще в 1702 г., «бьет челом всеподданнейший раб», а вместо этого было указано писать: «приносит жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верный подданный»[151], что, безусловно, более соответствовало идеям и настроениям века Просвещения.
Продолжая политику Екатерины II по ограничению властных полномочий центральных учреждений, Павел I стремился в максимальной мере сосредоточить в своих руках управление государством. Поэтому в декабре 1796 г. им было утверждено новое положение о Сенате, которым устанавливалось точное распределение функций и полномочий всех департаментов Сената. При каждом из них учреждались должности стряпчих для исполнения роли частных поверенных челобитчиков. Особое внимание Павел I уделил укреплению порядка в сенатском делопроизводстве, для чего штат канцелярии Сената был увеличен – введены должность правителя канцелярии[152] и четырех делопроизводителей.
Царь решил положить в основу своей государственной деятельности стремление улучшить политическое и материальное положение большинства своих подданных. Он хорошо понимал, что именно через челобитные осуществлялся важнейший монархический принцип, благодаря которому царь воспринимался в народном сознании как воплощение справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к нему со своей нуждой и жалобой. Не случайно Павел I после восшествия на престол своим указом от 5 июня 1797 г. восстанавливает ликвидированную Екатериной II рекетмейстерскую контору, правда, под новым названием – Канцелярия рекетмейстерских дел[153], поскольку царь решает возобновить древнюю традицию обращений с челобитьями напрямую к государю, отмененную Петром I в 1714 г. Павел Петрович думал уничтожить всякую несправедливость в России, чтобы голос из любого сословия был услышан царем[154].
Возмущение екатерининских вельмож, забывших, как можно жить без взяток и казнокрадства, вызвала попытка Павла I сделать доступной для любого подданного возможность письменно обратиться к царю. Для этого, по примеру «долгого ящика» своего прапрадеда царя Алексея Михайловича, в Зимнем дворце по указанию Павла I был поставлен «желтый ящик» с прорезью (или, как его называли иначе, «окно»), вделанный в широкий проем одной из стен дворца, куда каждый подданный мог опустить письмо императору с уверенностью, что тот его прочтет[155]. Письма-прошения попадали прямо в комнату, расположенную ниже этого «окна», ключ от которой находился только у царя. Ежедневно Павел I заглядывал в свою тайную комнату, собирал корреспонденцию, полученную накануне, собственноручно ее помечал и затем сам прочитывал прошения или заставлял читать их вслух одного из своих статс-секретарей. Резолюции или ответы на эти прошения всегда были написаны царем лично или скреплены его подписью, а затем публиковались в газете «Санкт-Петербургские Ведомости». По жалобам на неправосудие и притеснения возбуждались подробные расследования и пересмотр подлинных дел самим государем. Однако для проверки исполнения решений требовались профессиональные чиновники, а формирование профессионального аппарата в России было только начато усилиями Павла I и завершилось в царствование его сына Николая Павловича.
Понятно, что объем правомочий лиц, выступающих с обращениями к царю или к государевым ведомствам, был различным и зависел от их сословной принадлежности. Самым большим объемом полномочий обладали собрания дворянства, которые имели право направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы – Сенату и царю[156]. Все новые слои населения Российского государства наделялись правом жалобы. Для купеческо-ремесленного населения в 1754 г. в целях рассмотрения торговых дел по словесной просьбе был разрешен словесный суд. С появлением посессионных рабочих им разрешалось жаловаться на фабриканта и подавать жалобы в департамент мануфактур и внутренней торговли. При этом следует отметить, что если в XVII в. за крестьянами признавалось право жаловаться правительству на своих владельцев, то в XVIII в. крестьянам позволялось направлять челобитные только должностным лицам местного уровня, им было запрещено жаловаться на помещиков, которым они принадлежали, тем не менее жалобы крепостных принимались, если они были переданы по установленным каналам[157]. А городские сообщества в соответствии с Грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. (ст. 36) прошения о своих общественных нуждах и пользах могли направлять лишь губернатору[158].
В целом следует признать, что активизация законотворчества и реформирование коллежской системы управления со стороны самодержавной власти, в том числе в области реализации права подданных на обращение с жалобами и прошениями в центральные и провинциальные органы управления, приводили к противоречию, особо остро ощущавшемуся в конце XVIII в., когда еще не была окончательно отработана законодательная процедура, между фактическим состоянием самодержавной власти в государстве и стремлением этой власти к детальной (если не сказать, мелочной) регламентации жизни общества и частной жизни подданных.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Объясните, как менялось значение должности генерал-рекетмейстера в царствования первых преемников Петра I в 17251762 гг.
2. В чем проявилось влияние реформы Сената Екатериной II на совершенствование порядка рассмотрения челобитий?
3. Как повлияла губернская реформа Екатерины II в 1775 г. на расширение возможности различных сословий решать свои вопросы в центральных и местных органах управления?
4. Какое значение имел Манифест Екатерины II о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя (1763 г.)?
5. Объясните, почему Екатерина II в 1786 г. запретила употреблять слово «челобитная» и вместо него ввела слово «прошение»?
6. В чем состояла деятельность Павла I по улучшению порядка рассмотрения прошений центральными и губернскими органами управления?
2. В чем проявилось влияние реформы Сената Екатериной II на совершенствование порядка рассмотрения челобитий?
3. Как повлияла губернская реформа Екатерины II в 1775 г. на расширение возможности различных сословий решать свои вопросы в центральных и местных органах управления?
4. Какое значение имел Манифест Екатерины II о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя (1763 г.)?
5. Объясните, почему Екатерина II в 1786 г. запретила употреблять слово «челобитная» и вместо него ввела слово «прошение»?
6. В чем состояла деятельность Павла I по улучшению порядка рассмотрения прошений центральными и губернскими органами управления?
Темы рефератов
1. Значение генерал-рекетмейстера по рассмотрению жалоб на высочайшее имя в царствования первых преемников Петра I в 1725–1762 гг.
2. Влияние губернской реформы 1775 г. на расширение возможности подачи жалоб и прошений в центральные и местные органы управления.
3. Сущность политики просвещенного абсолютизма и деятельность Екатерины II по совершенствованию порядка подачи и рассмотрения прошений на высочайшее имя.
4. Формирование взглядов Павла I на предназначение государя и его деятельность по упорядочиванию рассмотрения прошений подданных Российской империи.
2. Влияние губернской реформы 1775 г. на расширение возможности подачи жалоб и прошений в центральные и местные органы управления.
3. Сущность политики просвещенного абсолютизма и деятельность Екатерины II по совершенствованию порядка подачи и рассмотрения прошений на высочайшее имя.
4. Формирование взглядов Павла I на предназначение государя и его деятельность по упорядочиванию рассмотрения прошений подданных Российской империи.
Примечания
Схема 6
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ (ПРОШЕНИЯ) В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1760-1790-е годы)
Схема 7
ГУБЕРНСКИЕ И УЕЗДНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (с 1775 г.)
Схема 8
ГОРОДСКИЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ (1775–1864 гг.)
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ (ПРОШЕНИЯ) В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1760-1790-е годы)
ГУБЕРНСКИЕ И УЕЗДНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (с 1775 г.)
ГОРОДСКИЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ (1775–1864 гг.)
Глава 4
Модернизация правового и документационного обеспечения института обращений в министерской системе управления (XIX – начало XX в.)
В начале XIX в. административная система петровских коллегий со всей очевидностью показала свою отсталость, непрофессионализм и неэффективность. Ярким примером стала беспомощность царской власти XVIII в. в решении одной из главных задач управления – осуществления обратной связи при реализации права жалобы на имя государя. Это право то запрещалось, то вновь разрешалось, вводились и изменялись государственные должности, учреждались специальные ведомства по рассмотрению прошений, но вся коллегиальная система управления и делопроизводства не справлялась с потоком челобитий, которые годами, а иногда целыми десятилетиями безрезультатно рассматривались центральными и провинциальными органами.
Продолжая политику централизации управления для сохранения самодержавия, начатую Екатериной II и Павлом I, царь Александр I после вступления на престол Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. учредил восемь министерств. Впервые за всю историю России центральные органы управления были реально увязаны с местными. В это время создавалась и отлаживалась так называемая линейная система: губернаторы становились чиновниками МВД, назначались по представлению соответствующего министра, от него получали указания, перед ним отчитывались – точно так же, как капитан-исправник, начальник уезда, получал указания от губернатора и перед ним был ответственен за свою деятельность. Аналогично пронизывали всю страну линии Минфина – через губернскую казенную палату вплоть до уездного казначея; Минюста – через губернские и уездные суды. Все министры, за исключением военного, морского и коммерции, получали помощников со званием товарищ министра, в обязанности которых входило замещать их по всем делам.
Главным отличием нового центрального управления от предыдущей коллегиальной системы стал принцип единоначалия в административной деятельности министров, что позволяло: 1) повысить оперативность управления; 2) усилить персональную ответственность руководителей и исполнителей; 3) увеличить значение канцелярий и делопроизводства.
Можно выделить три группы делопроизводственной документации, возникшие в приказной и коллежской системах и перешедшие в министерское управление: 1) переписка учреждений; 2) внутренние документы; 3) просительные документы (часто выступали как инициативные при формировании дела). Нижестоящие учреждения или должностные лица посылали вышестоящим «доношения» (донесения). Донесение нижестоящего должностного лица вышестоящему, а также отсылаемое в Сенат еще с петровских времен называлось «рапортом». Донесение об исполнении какого-либо распоряжения сначала именовалось «экзекуцией», а затем «отчетом»; посылаемые нижестоящим учреждением вышестоящему, пересылаемые друг другу документы учреждений одного уровня назывались «промемориями», в XIX в. они получили название «отношений». Учреждения, не связанные соподчиненностью, могли также посылать друг другу «ведения»[159].
Место Сената, окончательно утратившего в конце XVIII в. законотворческую роль в системе высших государственных учреждений, занял другой законосовещательный орган Российской империи, созданный указом царя от 1 января 1810 г., – Государственный Совет, состав которого назначался лично императором из наиболее заслуженных сановников. В числе структурных подразделений нового органа важное место занимала особая структура для работы с поступающими на имя царя обращениями подданных – Комиссия прошений, возглавляемая одним из членов Государственного Совета[160]. Это было третье рождение Челобитного приказа в истории России.
Следует подчеркнуть особенности создания Комиссии прошений. Во-первых, со времен Петра I впервые формируется специальный полномочный орган, а не персональная должность, что подчеркивает законодательное закрепление самостоятельности такой функции в системе задач государства. Во-вторых, перевод органа по рассмотрению жалоб из состава Сената, обремененного в основном затяжными судебными делами, в Государственный Совет подчеркивал значимость для царской власти института прошений как особого вида взаимодействия царя со своими подданными. В-третьих, Государственный Совет по своему политическому предназначению больше подходил для разбирательств прошений на имя царя, поскольку развитие общественных отношений приводило к естественному устареванию ряда норм права, которые уже не соответствовали уровню современной жизни, но продолжали действовать. Различные прошения были своеобразным сигналом к обновлению правовых норм, которые и был призван обсуждать Государственный Совет.
С учреждением Комиссии прошений должность генерал-рекетмейстера была ликвидирована, а 10 августа 1816 г. издается царский указ об окончании генерал-рекетмейстерских дел в Сенате и о передаче их в архив Кабинета Его Императорского Величества[161]. Комиссия прошений была образована для рассмотрения жалоб на высшие государственные учреждения[162] и удовлетворения прошений о наградах, пенсиях, должностях, смягчении наказаний, о покровительстве разных родов деятельности, «отыскании крестьянами свободы и защиты» от помещичьих злоупотреблений, о помощи в деле образования детей и прочих милостях и просьбах, приносимых на имя императора. Комиссия принимала также проекты преобразований в различных областях государственного устройства, экономии и народного образования, издавала за счет Кабинета Его Императорского Величества труды ученых, произведения писателей и музыкантов, субсидировала постановки спектаклей и была главным проводником «монаршего милосердия», выходящего за рамки закона. 10 августа 1816 г. было принято дополнение к полномочиям Комиссии прошений о том, что в случае «отбытия Государя Императора из столицы для безостановочного по Комиссии производства дел присвояется оной особая степень власти, пространство которой определяется каждый раз Именным Высочайшим указом»[163].
Комиссия состояла из председателя, членов и статс-секретаря, назначавшихся самим царем. Вначале в составе комиссии не было своей канцелярии и письмоводством занимался статс-секретарь комиссии. Поэтому для скорейшей подготовки дел к рассмотрению вводилась практика распределения поступивших прошений между членами комиссии. Не все прошения принимались комиссией. Оставлялись без рассмотрения или, как говорили в то время, «без уважения»: «1) все жалобы на места средние и лица подчиненные, приносимые мимо высшего их начальства; 2) все жалобы по тяжебным делам, решенным в общем Сената собрании»[164]. Кроме того, согласно введенным с 1820 г. дополнениям к полномочиям Комиссии прошений не рассматривались: «1) дела об отыскивающих свободы из помещичьего владения; 2) дела, по коим объявлено будет особое Высочайшее повеление о рассмотрении оных», т. е. «…на решения, по коим поднесены были от Сената Государю Императору всеподданнейшие рапорты»[165].
Жалобы на решения департаментов Сената хотя и допускались к рассмотрению Комиссией прошений, но с условием приложения к самой жалобе непосредственного решения, которое оспаривалось. В этом случае комиссия собирала необходимые справки и делала свое заключение о мерах, которые могли разрешить возникшее противоречие. К содержанию заключения комиссии предъявлялись определенные требования – они должны быть «решительны и не могут состоять единственно в отсылке дела на рассмотрение»[166].
По жалобам на решения министерств Комиссия прошений собирала от министров объяснения, а также готовила заключение о возможных мерах исправления ситуации, указанной в жалобе. По всем таким жалобам делались записи в журналах, которые через статс-секретаря комиссии передавались на Высочайшее усмотрение. В случае если заключение комиссии состояло в предложении отмены внеправового решения министерства или департамента Сената, журнал и само рассматриваемое дело поступали в Государственный Совет по тому же порядку, который был утвержден для дел, вносимых министрами на рассмотрение Государственного Совета[167].
При поступлении прошений о наградах соблюдались те же правила, как и при представлении жалоб. При этом комиссия не рассматривала: «1) прошения о наградах подчиненных лиц, приносимые без ведома их начальств; 2) прошения, по коим сделан уже был отказ»[168]. По всем другим прошениям о наградах комиссией собирались нужные сведения от начальства лиц, представляемых к награждению. Заключения по этим вопросам фиксировались в ее журналах. На основании записей в журналах каждые полгода составлялись списки лиц для награждения, которые представлялись на Высочайшее усмотрение с учетом мнения Министерства финансов о возможности выделения соответствующих средств[169]. Что касается прошений о милостях, то к ним относились просьбы о единовременном подаянии, о пособии по бедности или приключившемуся несчастью. Эти прошения передавались в «особенное общество, для таковых вспоможений здесь учрежденное» и удовлетворялись по мере накопления ежегодных доходов этого общества. В особых случаях комиссия делала свое заключение с предложением о выделении пособия и представляла его на особенное Высочайшее усмотрение[170]. Все проекты, которые получала Комиссия прошений, признававшиеся «уважительными», т. е. заслуживающими внимания, отправлялись к министрам по их принадлежности. Министры поручали рассмотрение проектов «особенным» комитетам, или комиссиям, учрежденным для этих целей, и по их заключениям давали ход тем из них, которые заслуживали особого «уважения». В комиссию не вносились проекты, заключающие в себе очевидные недоразумения.
Продолжая политику централизации управления для сохранения самодержавия, начатую Екатериной II и Павлом I, царь Александр I после вступления на престол Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. учредил восемь министерств. Впервые за всю историю России центральные органы управления были реально увязаны с местными. В это время создавалась и отлаживалась так называемая линейная система: губернаторы становились чиновниками МВД, назначались по представлению соответствующего министра, от него получали указания, перед ним отчитывались – точно так же, как капитан-исправник, начальник уезда, получал указания от губернатора и перед ним был ответственен за свою деятельность. Аналогично пронизывали всю страну линии Минфина – через губернскую казенную палату вплоть до уездного казначея; Минюста – через губернские и уездные суды. Все министры, за исключением военного, морского и коммерции, получали помощников со званием товарищ министра, в обязанности которых входило замещать их по всем делам.
Главным отличием нового центрального управления от предыдущей коллегиальной системы стал принцип единоначалия в административной деятельности министров, что позволяло: 1) повысить оперативность управления; 2) усилить персональную ответственность руководителей и исполнителей; 3) увеличить значение канцелярий и делопроизводства.
Можно выделить три группы делопроизводственной документации, возникшие в приказной и коллежской системах и перешедшие в министерское управление: 1) переписка учреждений; 2) внутренние документы; 3) просительные документы (часто выступали как инициативные при формировании дела). Нижестоящие учреждения или должностные лица посылали вышестоящим «доношения» (донесения). Донесение нижестоящего должностного лица вышестоящему, а также отсылаемое в Сенат еще с петровских времен называлось «рапортом». Донесение об исполнении какого-либо распоряжения сначала именовалось «экзекуцией», а затем «отчетом»; посылаемые нижестоящим учреждением вышестоящему, пересылаемые друг другу документы учреждений одного уровня назывались «промемориями», в XIX в. они получили название «отношений». Учреждения, не связанные соподчиненностью, могли также посылать друг другу «ведения»[159].
Место Сената, окончательно утратившего в конце XVIII в. законотворческую роль в системе высших государственных учреждений, занял другой законосовещательный орган Российской империи, созданный указом царя от 1 января 1810 г., – Государственный Совет, состав которого назначался лично императором из наиболее заслуженных сановников. В числе структурных подразделений нового органа важное место занимала особая структура для работы с поступающими на имя царя обращениями подданных – Комиссия прошений, возглавляемая одним из членов Государственного Совета[160]. Это было третье рождение Челобитного приказа в истории России.
Следует подчеркнуть особенности создания Комиссии прошений. Во-первых, со времен Петра I впервые формируется специальный полномочный орган, а не персональная должность, что подчеркивает законодательное закрепление самостоятельности такой функции в системе задач государства. Во-вторых, перевод органа по рассмотрению жалоб из состава Сената, обремененного в основном затяжными судебными делами, в Государственный Совет подчеркивал значимость для царской власти института прошений как особого вида взаимодействия царя со своими подданными. В-третьих, Государственный Совет по своему политическому предназначению больше подходил для разбирательств прошений на имя царя, поскольку развитие общественных отношений приводило к естественному устареванию ряда норм права, которые уже не соответствовали уровню современной жизни, но продолжали действовать. Различные прошения были своеобразным сигналом к обновлению правовых норм, которые и был призван обсуждать Государственный Совет.
С учреждением Комиссии прошений должность генерал-рекетмейстера была ликвидирована, а 10 августа 1816 г. издается царский указ об окончании генерал-рекетмейстерских дел в Сенате и о передаче их в архив Кабинета Его Императорского Величества[161]. Комиссия прошений была образована для рассмотрения жалоб на высшие государственные учреждения[162] и удовлетворения прошений о наградах, пенсиях, должностях, смягчении наказаний, о покровительстве разных родов деятельности, «отыскании крестьянами свободы и защиты» от помещичьих злоупотреблений, о помощи в деле образования детей и прочих милостях и просьбах, приносимых на имя императора. Комиссия принимала также проекты преобразований в различных областях государственного устройства, экономии и народного образования, издавала за счет Кабинета Его Императорского Величества труды ученых, произведения писателей и музыкантов, субсидировала постановки спектаклей и была главным проводником «монаршего милосердия», выходящего за рамки закона. 10 августа 1816 г. было принято дополнение к полномочиям Комиссии прошений о том, что в случае «отбытия Государя Императора из столицы для безостановочного по Комиссии производства дел присвояется оной особая степень власти, пространство которой определяется каждый раз Именным Высочайшим указом»[163].
Комиссия состояла из председателя, членов и статс-секретаря, назначавшихся самим царем. Вначале в составе комиссии не было своей канцелярии и письмоводством занимался статс-секретарь комиссии. Поэтому для скорейшей подготовки дел к рассмотрению вводилась практика распределения поступивших прошений между членами комиссии. Не все прошения принимались комиссией. Оставлялись без рассмотрения или, как говорили в то время, «без уважения»: «1) все жалобы на места средние и лица подчиненные, приносимые мимо высшего их начальства; 2) все жалобы по тяжебным делам, решенным в общем Сената собрании»[164]. Кроме того, согласно введенным с 1820 г. дополнениям к полномочиям Комиссии прошений не рассматривались: «1) дела об отыскивающих свободы из помещичьего владения; 2) дела, по коим объявлено будет особое Высочайшее повеление о рассмотрении оных», т. е. «…на решения, по коим поднесены были от Сената Государю Императору всеподданнейшие рапорты»[165].
Жалобы на решения департаментов Сената хотя и допускались к рассмотрению Комиссией прошений, но с условием приложения к самой жалобе непосредственного решения, которое оспаривалось. В этом случае комиссия собирала необходимые справки и делала свое заключение о мерах, которые могли разрешить возникшее противоречие. К содержанию заключения комиссии предъявлялись определенные требования – они должны быть «решительны и не могут состоять единственно в отсылке дела на рассмотрение»[166].
По жалобам на решения министерств Комиссия прошений собирала от министров объяснения, а также готовила заключение о возможных мерах исправления ситуации, указанной в жалобе. По всем таким жалобам делались записи в журналах, которые через статс-секретаря комиссии передавались на Высочайшее усмотрение. В случае если заключение комиссии состояло в предложении отмены внеправового решения министерства или департамента Сената, журнал и само рассматриваемое дело поступали в Государственный Совет по тому же порядку, который был утвержден для дел, вносимых министрами на рассмотрение Государственного Совета[167].
При поступлении прошений о наградах соблюдались те же правила, как и при представлении жалоб. При этом комиссия не рассматривала: «1) прошения о наградах подчиненных лиц, приносимые без ведома их начальств; 2) прошения, по коим сделан уже был отказ»[168]. По всем другим прошениям о наградах комиссией собирались нужные сведения от начальства лиц, представляемых к награждению. Заключения по этим вопросам фиксировались в ее журналах. На основании записей в журналах каждые полгода составлялись списки лиц для награждения, которые представлялись на Высочайшее усмотрение с учетом мнения Министерства финансов о возможности выделения соответствующих средств[169]. Что касается прошений о милостях, то к ним относились просьбы о единовременном подаянии, о пособии по бедности или приключившемуся несчастью. Эти прошения передавались в «особенное общество, для таковых вспоможений здесь учрежденное» и удовлетворялись по мере накопления ежегодных доходов этого общества. В особых случаях комиссия делала свое заключение с предложением о выделении пособия и представляла его на особенное Высочайшее усмотрение[170]. Все проекты, которые получала Комиссия прошений, признававшиеся «уважительными», т. е. заслуживающими внимания, отправлялись к министрам по их принадлежности. Министры поручали рассмотрение проектов «особенным» комитетам, или комиссиям, учрежденным для этих целей, и по их заключениям давали ход тем из них, которые заслуживали особого «уважения». В комиссию не вносились проекты, заключающие в себе очевидные недоразумения.