Продолжая совершенствовать новую структуру управления, Александр I подписал 25 июня 1811 г. Манифест «Общее учреждение министерств»[171]. Этим актом была завершена министерская реформа, начатая в 1802 г., и в России окончательно утвердился отраслевой принцип организации управления, начало которому положила коллежская система. Манифестом устанавливалось, что «порядок производства дел во всех министерствах, департаментах и отделениях учреждается на общих правилах единообразно». Параграф 91 гласил, что о поступивших делах, в том числе прошениях, министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве.
Общий порядок движения дел по жалобам и прошениям в министерствах строго регламентировался, и редкое дело не проходило весь путь его подготовки и рассмотрения – от отдельного стола в составе того или иного отделения через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности вопроса, указанного в жалобе или прошении[172].
Чтобы приостановить растущий поток прошений с мест, каждое министерство ежегодно рассылало множество циркуляров, регламентирующих даже мелкие вопросы деятельности местных властей и предоставления значительного числа обязательных сведений в форме отчетов и донесений. Противоположным потоком бумаг с мест, связанных с прошениями, были так называемые представления о разрешении – ходатайства лишенных управленческой инициативы местных властей о разрешении самостоятельных действий по многим конкретным случаям хозяйственного управления. Очень часто подобные представления сопровождались длительной перепиской, состоящей из справок, смет, пояснений, отношений с другими учреждениями на местах и в центре[173].
Правление нового царя Николая Павловича с декабря 1825 г. стало периодом совершенствования структуры министерской системы управления, профессионализации служилой бюрократии, что повлекло и усложнение формы рассмотрения прошений на имя царя. При этом институт прошений, а правильнее сказать, процедурная (канцелярская) рационализация порядка подачи и рассмотрения жалоб и просьб приобретали особую значимость для власти. Стремление Николая I к унификации делопроизводственной процедуры во всех присутственных учреждениях привело к тому, что рассмотрение апелляционного дела в Сенате принципиально не отличалось от процедуры в нижестоящих инстанциях[174].
В X томе Свода законов Российской империи содержалось подробное предписание, как составлять записку для доклада в присутствие Сената (ст. 571), что должно было обеспечить объективность выносимого решения. Во избежание волокиты в сенатском делопроизводстве Сводом законов устанавливались порядок и время ознакомления заинтересованных сторон и сенаторов с докладными записками. В случае неудовлетворенности решением Сената жалобщик мог подать прошение царю в Комиссию прошений. При этом в соответствии со ст. 602 он должен был дать «предварительную подписку в том, что он ведает законы, строго запрещающие подавать несправедливые жалобы на Сенат»[175]. Подобная оговорка была подтверждением верности петровским традициям и служила превентивной мерой от засорения необоснованными жалобами Комиссии прошений, готовившей материалы для Высочайшего рассмотрения.
Перемены, связанные с реформаторской деятельностью Николая I, коснулись и Государственного Совета, который с момента создания стал занимать важное место в механизме управления Российской империи, особенно в области жалоб и прошений. В общественном сознании царь Николай Павлович настойчиво формирует представление: государь – это хранитель правосудия, но одновременно провозглашает и другую идею: самодержавный государь – милостивый монарх. Но, чтобы быть «милостивым государем» при рассмотрении прошений на его имя, монарх должен быть одновременно и «праведным судьей» (т. е. точно следовать закону), а для этого лично у него должен быть специальный аппарат по примеру реорганизованной в 1826 г. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, ставшей, по сути, высшим органом управления государством.
С этой целью указом от 20 февраля 1828 г. «Образование канцелярии статс-секретаря Е. И. В. для принятия прошений, на Высочайшее имя приносимых» при статс-секретаре Комиссии прошений была образована специальная канцелярия, состоящая из пяти экспедиций[176]. Важно подчеркнуть, что Николаем I для улучшения работы Комиссии прошений в целом в каждой экспедиции была введена специальная должность – правителя дел (делопроизводителя). Первая экспедиция рассматривала жалобы на решения департаментов Государственного Совета, Комитета министров, Второго, Четвертого и Межевого департаментов Сената. Вторая экспедиция рассматривала жалобы и решения Первого, Шестого, Седьмого и Восьмого департаментов Сената. Третья экспедиция рассматривала жалобы на Третий и Пятый департаменты Сената. Четвертая экспедиция рассматривала прошения различного порядка, в том числе прошения об узаконении детей, жалобы на Синод и ходатайства о пенсиях. Пятая экспедиция рассматривала прошения разного содержания на иностранных языках и прошения о пособиях[177]. Производитель дел был обязан обеспечивать регистрацию жалоб и прошений, поступавших в его экспедицию, а также составлять журнал с решением Комиссии прошений по ним, при необходимости наводить справки, составлять докладные записки и зачитывать их в Комиссии прошений, следить за очередностью рассмотрения жалоб и прошений.
Но даже после реорганизации, по мнению государя, Комиссия прошений в составе Государственного Совета не справлялась с возложенными на нее обязанностями, в ее деятельности обнаруживались медлительность и многочисленные нарушения установленных правил. Поэтому 18 января 1835 г. Николай I своим указом выделяет Комиссию прошений в самостоятельное государственное учреждение, которое с этого времени состояло в непосредственном ведении императора и возглавлялось особым статс-секретарем для принятия прошений[178]. Специальный статус, приданный комиссии, позволял ей при рассмотрении жалоб и прошений запрашивать необходимые документы из всех без исключения государственных учреждений и от всех должностных лиц империи.
Значительный поток жалоб на имя царя из провинций империи обратил внимание Николая I на необходимость реформы местного управления, в котором с 1775 г. практически ничего не менялось. Согласно Манифесту царя «Общий наказ гражданским губернаторам» и Высочайше утвержденному «Положению о порядке производства дел в Губернских Правлениях», изданным 3 июня 1837 г., усиливалась власть губернаторов, соединившая в их лице функции управления и надзора[179]. Однако количество прошений с мест уменьшилось совсем незначительно, и это показало, что система провинциального управления и делопроизводства продолжала функционировать неэффективно. Поэтому Николаем I был издан 2 января 1845 г. именной Указ «Учреждение Губернских Правлений»[180]. Из преамбулы указа следовало, что для уменьшения накопления нерассмотренных и незаконченных прошений в присутственных местах царь решил «допустить в порядке производства и решения дел значительные облегчения и сокращения труда» канцелярий и чиновников, а также более точно определить обязанности членов губернских правлений и других чинов[181].
Особое значение для сокращения документооборота просительской документации в провинции имела его правильная организация. Вся система делопроизводства в губернских правлениях в соответствии с Указом «Учреждение Губернских Правлений» была разделена на три группы: 1) дела судебные, решаемые коллегиальным порядком большинством голосов; 2) дела распорядительные, для которых требовалось утверждение губернатора; 3) дела исполнительные, имевшие в основном исполнительский характер и решавшиеся членами правления без участия губернатора. Но важным нововведением стало то, что штат каждого отделения был усилен за счет должности секретаря, который организовывал все делопроизводство в отделении[182].
Для ускорения рассмотрения жалоб и прошений, помимо общей канцелярии губернского правления, впервые с 1845 г. в отдельную структурную единицу была выделена специальная канцелярия присутствия правления, что стало важным шагом по улучшению организации документооборота. Канцелярия присутствия занималась регистрацией документов, в ее ведение входили «экзекуторская, хозяйственно-распорядительная» деятельность, дела ревизионного стола, а также секретные дела. Канцелярией присутствия управлял старший секретарь. В ее состав входили два его помощника, регистратор с помощниками, экзекутор с помощниками, а также помощники столоначальников и канцелярские служители.
Нормы Указа «Учреждение Губернских Правлений» давали возможность улучшить и ускорить делопроизводство по рассмотрению различных прошений[183]. Во-первых, сокращалось количество форм внутренних документов: устанавливалось наличие одного общего реестра входящих бумаг вместо предшествующего деления на общий и частные регистры документов. Во-вторых, было упрощено документирование процесса доклада и решения дела. Докладная записка, докладной регистр и протокол с 1845 г. заменялись составлением одного документа – журнала присутствия губернского правления, форма которого, впрочем, развилась из формы протокола, утвержденного «Положением о порядке производства дел в Губернских Правлениях» 1837 г.
В целом следует отметить, что при попытке модернизировать местные учреждения Николай I основное внимание уделил решению практических вопросов, связанных с организацией канцелярского порядка[184]. Но в силу присущего ему «административного идеализма» постепенно процедуры улучшения делопроизводства заслонили саму проблему реформирования системы губернского управления. Ввести раз и навсегда совершенный порядок делопроизводства путем издания законодательного акта не удалось и в этом случае. Как после «Общего учреждения министерств» 1811 г., так и после принятия законов 1837 г. и 1845 г. следовали те же жалобы губернаторов на запутанность и большой объем их переписки, те же обнаруженные при ревизиях скопления нерешенных дел в губернских правлениях, жалобы на имя царя представителей разных сословий на волокиту и злоупотребления чиновников при разборе прошений.
Поражение России в Крымской войне (1854–1855) потрясло страну. Столкновение старых традиций и новых требований развития государства ставило Россию перед неизбежностью радикальных реформ. В силу особенностей государственного устройства и традиционного уклада жизни движение вперед было возможно лишь при содействии монарха. Взошедший на царский престол в феврале 1855 г. новый царь Александр Николаевич получил в наследство довольно развитую и действовавшую по накатанной колее систему высших, центральных и местных учреждений, использующих налаженное делопроизводство. Главными недостатками этой системы были ее слабая способность к реформированию и низкая эффективность, прежде всего на уровне местного управления. Эти изъяны новый царь хорошо осознавал. Поэтому все преобразования в структуре и организации деятельности как высших и центральных, так и местных учреждений во время правления Александра II были осознанным шагом, направленным на модернизацию и повышение эффективности государственной машины.
Даже в 1860-1870-х годах сохранение самодержавия в прежнем виде и его необходимость не вызывали сомнений среди дворянства и у других сословий. Поэтому в первые годы своего царствования Александр II отождествлял монархию с реформами – крестьянской (освобождение крестьян от крепостного права 19 февраля 1861 г.), университетской (1863 г.), земской (1 января 1864 г.), судебной (20 ноября 1864 г.), печати (1865 г.), городской (16 июня 1870 г.), военной (1874 г.), которые осуществлялись правительственными чиновниками. Следует отметить, что, в отличие от преобразований Петра I, которые были не столько подчинены какому-то верховному замыслу, сколько обусловливались неведомым власти стихийным потоком, реформы 1860-х годов, наоборот, были фактически лишены какой-либо импровизации и случайности. Именно эти реформы способствовали сохранению неразрывной связи сословий с бюрократией и царем. Монархическое государство по-прежнему рассматривалось как основа для развития народного единства и его олицетворения в государе и подвластных ему институтах самодержавия.
Нельзя не подчеркнуть, что политика традиционного патернализма (т. е. отеческого самовластия) обернулась во 2-й половине XIX в. невиданным усилением роли административного аппарата (бюрократии): Российское государство превратилось в гигантского опекуна, обремененного ответственностью даже за мелкие хозяйственные нужды[185]. Все подданные царя получали право обжаловать действия либо бездействие чиновников. Жалоба как инструмент защиты прав и законных интересов приобретает в этот период чрезвычайно важное значение[186]. Например, результатом крестьянской реформы стало предоставление юридических прав, правда, весьма ограниченных, самой многочисленной части населения страны – крестьянам, в том числе право обращаться с жалобами и прошениями в центральные и местные органы власти, которого они были лишены практически весь XVIII в. Крестьяне разных губерний в жалостливых прошениях к губернаторам, министрам и к самому царю взывали о наделении их «где-либо землею», о замене неудобных земель удобными, об ограждении от произвола губернских и уездных властей. Получив право предъявлять жалобы, возбуждать судебные иски, прибегать к защите закона, крестьяне в первые послереформенные десятилетия много сил и внимания отдавали легальным средствам воздействия на власть. Их писцы и ходоки адресовали во все мыслимые инстанции – от «его благородия» мирового посредника до царского «величества» – тысячи и тысячи жалоб и прошений[187].
В деятельности министерств работа с жалобами и прошениями составляла значительную часть деятельности аппарата, что специально регулировалось законодательными нормами. Например, в 1869 г. в Своде Военных Постановлений было особо оговорено, что «делопроизводство по частным просьбам», поступающим на имя военного министра, поручается лицам из числа состоящих в распоряжении самого министра. Круг обязанностей этих лиц являлся своего рода основой для учреждения Особой комиссии, позже преобразованной в Особую канцелярию для приема посетителей и разбора просьб, подаваемых военному министру. Комиссия занималась в основном жалобами на неправильное назначение дополнительно выделяемых от ведомств или предприятий эмеритальных пенсий или неправильный отказ в назначении таких пенсий, а также вопросами, касающимися гербового сбора, назначения единовременных пособий, наград и милостей[188]. Особые канцелярии для приема посетителей и рассмотрения жалоб были введены практически во всех министерствах и главных управлениях.
Судебная реформа 1864 г. впервые в истории России в качестве чрезвычайного порядка обжалования ввела кассационное обжалование вступивших в законную силу судебных решений, для чего в 1866 г. были созданы кассационные департаменты Правительствующего Сената (Уголовный и Гражданский). Прошения о кассации судебных решений допускались в случае: 1) явного нарушения прямого смысла закона или его толкования (т. е. нарушения или неправильного применения норм материального права); 2) нарушения обрядов и форм судопроизводства, столь существенных, что вследствие этого судебное решение нельзя признать законным[189]. Многие дела по жалобам и прошениям не могли найти своего разрешения на местах и попадали в Сенат из-за туманности, размытости или противоречивости законодательных норм.
Чтобы иметь понятие о появившихся возможностях подачи жалоб и прошений в органы власти, необходимо представлять основные звенья новых судебных установлений[190]. Ими стали судебные палаты, окружные суды и мировые суды. Окружные суды образовывались обычно на территории нескольких уездов с учетом численности населения. Председатели и члены этих судов назначались императором по представлению министра юстиции. Судебные уставы 1864 г. вводили институт присяжных поверенных – адвокатуру, а также институт судебных следователей. Рассмотрение уголовных дел с участием присяжных допускалось только в окружных судах[191]. Вышестоящими по отношению к окружным судам инстанциями были судебные палаты. Создавались они, как правило, на территориях нескольких губерний. Председатели и члены этих судов тоже назначались царем[192]. Повсеместно образовывались местные судебные установления – мировые суды, которые действовали на территории судебных участков (по нескольку в каждом уезде). До введения института мирового суда лиц, приходивших с жалобами на обиду или насилие, если они принадлежали к низшим сословиям, как правило, гнали из канцелярий полицейских участков, чтобы они «не беспокоили начальство». С началом работы мировых судей жалобы и прошения начали принимать, где бы ни встретил проситель судью.
Не вызывает сомнения, что пореформенные общие судебные учреждения были для народа непривычны и новы и обращались к ним не так часто, как к мировому судье. Недаром этого судью, судившего по совести и естественной справедливости, в народе с самого начала стали коротко и фамильярно называть «мировым». У населения появилась уверенность в том, что он решит дело в соответствии с законом, не отдавая предпочтения более богатому или знатному лицу[193]. Но судебная реформа, которая должна была способствовать улучшению порядка рассмотрения жалоб и прошений подданных царя, так и не обеспечила бессословности суда. Сохранились особые суды для крестьян (волостной суд) и духовенства (консистория), остался ведомственный суд и для военных[194].
Возможности подачи жалоб и прошений в местные органы власти значительно расширились в новой системе земских учреждений. В основу земской реформы были положены два новых для самодержавного управления принципа – бессословность и выборность. Распорядительными (или, как принято сейчас говорить, представительными) органами земства стали земские собрания: в уезде – уездное, в губернии – губернское (в волости земство не создавалось[195]). Исполнительными органами земства стали земские управы – уездные и губернские[196]. Следует отметить, что крестьянское население, составлявшее большинство в пределах уезда, принимало незначительное участие в работе земских учреждений. К тому же земствам не хватало государственных дотаций и они увеличивали земские сборы с населения, чем возбуждали против себя крестьян. В результате земство часто воспринималось крестьянами как «наезжающее временами начальство», к которому все-таки было проще обращаться с письменными и устными жалобами, чем к губернским чиновникам[197].
Реформы 1860-х годов не изменили статуса и методов деятельности губернатора как главы местной администрации, установленных еще во времена Екатерины II. За губернатором по-прежнему сохранялись немалая власть в губернии и возможность самостоятельного разрешения многих жалоб и прошений. Он продолжал возглавлять губернское правление, которое с 1865 г. было освобождено от второстепенных административно-хозяйственных функций, переданных земским органам. Во второй половине XIX в. губернское правление окончательно утратило права самостоятельного учреждения и превратилось в исполнительный орган губернатора.
По масштабам документооборота губернское правление занимало ведущее место среди других губернских учреждений. Реформы повлекли за собою создание губернских по крестьянским делам, губернских по земским делам и губернских по городским делам присутствий (во главе с губернаторами), которые стали рассматривать многие жалобы и прошения от городского и сельского населения. Единственной постоянной штатной и оплачиваемой единицей этих присутствий был «непременный член». Он разбирал существо возникшего спора, указываемого в жалобе или прошении, и справлялся с действующим законодательством. Уже на начальной стадии разбирательства жалоб удавалось уладить большую часть споров. Решение присутствия принималось открытым голосованием. При равенстве голосов голос председателя присутствия (губернатора) являлся решающим. Стороны могли не согласиться с решением присутствия и подать жалобу в Первый (административный) департамент Сената[198].
Особое значение в организации деятельности центральных и местных учреждений по рассмотрению прошений и жалоб в пореформенной России имело состояние делопроизводства. Однако даже еще в 70-х годах XIX в. внутри самих ведомств сохранялись архаические формы делопроизводства, бравшие свое начало с зарождения коллегий. Для быстро меняющихся общественных отношений прежняя система общего делопроизводства с ее чрезмерной централизацией документооборота, склонностью к детальному изложению информации, общей медлительностью становилась крайне неудобной[199]. Помимо общего делопроизводства, получают все более последовательное развитие и специальные системы документирования: бухгалтерский и статистический учет, судебная и военная документация. В середине 1870-х годов в системе военного ведомства, а затем и в гражданском делопроизводстве внедряются пишущие машинки. Даже не изменяя ничего в порядке следования бумаг, одного этого хватило для ускорения делопроизводства и уменьшения размеров документов[200].
Для понимания смысла патриархальной традиции обращения к царю в конце XIX в. как народного представления о восстановлении должного правопорядка следует подчеркнуть, что здесь по-прежнему главное значение имели идеи правды и справедливости, царского всемогущества и милосердия, харизматической роли монарха, противостоящего произволу бюрократии и аристократии. На лубках эпохи освобождения крестьян народ представляли в молитвенном коленопреклонении, возносящим благодарность обожаемому царю[201]. На бланках, использовавшихся для подачи жалоб и прошений, обязательная фраза, установленная со времен Петра I, «Всепресветлейший Державнейший Великий Государь Император, Самодержец Всероссийский, Государь Всемилостливейший» приобретала не формальный, а сакральный характер. Но последовавшее в 1881 г. убийство Александра II разрушило веру в то, что монархия, основанная на западной культуре и петровской государственной машине, способна сохранить самодержавную форму власти.
Александр III, вступив на престол, понимал, что следование прежнему пути в условиях быстрого развития болезненных реформ в такой большой и патриархальной стране, как Россия, означало продолжение запуска пружины механизма социального взрыва, уже заложенного под традиционные структуры аграрного общества. В царствование Александра III были пересмотрены земское положение (12 июня 1890 г.) и городовое положение (11 июня 1892 г.). В земстве было увеличено значение сословного начала: усилена роль дворянства, крестьяне были лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением было подчинение органов самоуправления контролю губернских властей с точки зрения не только законности их действий, но и целесообразности, что давало дополнительные основания для жалоб со стороны городского и сельского населения[202].
В 1880-х годах коренным образом изменилось местное судопроизводство. Были упразднены мировые судьи и вместо них созданы несколько типов местных судей с разными функциями: одни являлись исключительно судебными – городской судья и уездный член окружного суда, другие – судебно-административными, т. е. рассматривающими как судебные, так и административные дела: земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия[203].
Общий порядок движения дел по жалобам и прошениям в министерствах строго регламентировался, и редкое дело не проходило весь путь его подготовки и рассмотрения – от отдельного стола в составе того или иного отделения через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности вопроса, указанного в жалобе или прошении[172].
Чтобы приостановить растущий поток прошений с мест, каждое министерство ежегодно рассылало множество циркуляров, регламентирующих даже мелкие вопросы деятельности местных властей и предоставления значительного числа обязательных сведений в форме отчетов и донесений. Противоположным потоком бумаг с мест, связанных с прошениями, были так называемые представления о разрешении – ходатайства лишенных управленческой инициативы местных властей о разрешении самостоятельных действий по многим конкретным случаям хозяйственного управления. Очень часто подобные представления сопровождались длительной перепиской, состоящей из справок, смет, пояснений, отношений с другими учреждениями на местах и в центре[173].
Правление нового царя Николая Павловича с декабря 1825 г. стало периодом совершенствования структуры министерской системы управления, профессионализации служилой бюрократии, что повлекло и усложнение формы рассмотрения прошений на имя царя. При этом институт прошений, а правильнее сказать, процедурная (канцелярская) рационализация порядка подачи и рассмотрения жалоб и просьб приобретали особую значимость для власти. Стремление Николая I к унификации делопроизводственной процедуры во всех присутственных учреждениях привело к тому, что рассмотрение апелляционного дела в Сенате принципиально не отличалось от процедуры в нижестоящих инстанциях[174].
В X томе Свода законов Российской империи содержалось подробное предписание, как составлять записку для доклада в присутствие Сената (ст. 571), что должно было обеспечить объективность выносимого решения. Во избежание волокиты в сенатском делопроизводстве Сводом законов устанавливались порядок и время ознакомления заинтересованных сторон и сенаторов с докладными записками. В случае неудовлетворенности решением Сената жалобщик мог подать прошение царю в Комиссию прошений. При этом в соответствии со ст. 602 он должен был дать «предварительную подписку в том, что он ведает законы, строго запрещающие подавать несправедливые жалобы на Сенат»[175]. Подобная оговорка была подтверждением верности петровским традициям и служила превентивной мерой от засорения необоснованными жалобами Комиссии прошений, готовившей материалы для Высочайшего рассмотрения.
Перемены, связанные с реформаторской деятельностью Николая I, коснулись и Государственного Совета, который с момента создания стал занимать важное место в механизме управления Российской империи, особенно в области жалоб и прошений. В общественном сознании царь Николай Павлович настойчиво формирует представление: государь – это хранитель правосудия, но одновременно провозглашает и другую идею: самодержавный государь – милостивый монарх. Но, чтобы быть «милостивым государем» при рассмотрении прошений на его имя, монарх должен быть одновременно и «праведным судьей» (т. е. точно следовать закону), а для этого лично у него должен быть специальный аппарат по примеру реорганизованной в 1826 г. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, ставшей, по сути, высшим органом управления государством.
С этой целью указом от 20 февраля 1828 г. «Образование канцелярии статс-секретаря Е. И. В. для принятия прошений, на Высочайшее имя приносимых» при статс-секретаре Комиссии прошений была образована специальная канцелярия, состоящая из пяти экспедиций[176]. Важно подчеркнуть, что Николаем I для улучшения работы Комиссии прошений в целом в каждой экспедиции была введена специальная должность – правителя дел (делопроизводителя). Первая экспедиция рассматривала жалобы на решения департаментов Государственного Совета, Комитета министров, Второго, Четвертого и Межевого департаментов Сената. Вторая экспедиция рассматривала жалобы и решения Первого, Шестого, Седьмого и Восьмого департаментов Сената. Третья экспедиция рассматривала жалобы на Третий и Пятый департаменты Сената. Четвертая экспедиция рассматривала прошения различного порядка, в том числе прошения об узаконении детей, жалобы на Синод и ходатайства о пенсиях. Пятая экспедиция рассматривала прошения разного содержания на иностранных языках и прошения о пособиях[177]. Производитель дел был обязан обеспечивать регистрацию жалоб и прошений, поступавших в его экспедицию, а также составлять журнал с решением Комиссии прошений по ним, при необходимости наводить справки, составлять докладные записки и зачитывать их в Комиссии прошений, следить за очередностью рассмотрения жалоб и прошений.
Но даже после реорганизации, по мнению государя, Комиссия прошений в составе Государственного Совета не справлялась с возложенными на нее обязанностями, в ее деятельности обнаруживались медлительность и многочисленные нарушения установленных правил. Поэтому 18 января 1835 г. Николай I своим указом выделяет Комиссию прошений в самостоятельное государственное учреждение, которое с этого времени состояло в непосредственном ведении императора и возглавлялось особым статс-секретарем для принятия прошений[178]. Специальный статус, приданный комиссии, позволял ей при рассмотрении жалоб и прошений запрашивать необходимые документы из всех без исключения государственных учреждений и от всех должностных лиц империи.
Значительный поток жалоб на имя царя из провинций империи обратил внимание Николая I на необходимость реформы местного управления, в котором с 1775 г. практически ничего не менялось. Согласно Манифесту царя «Общий наказ гражданским губернаторам» и Высочайше утвержденному «Положению о порядке производства дел в Губернских Правлениях», изданным 3 июня 1837 г., усиливалась власть губернаторов, соединившая в их лице функции управления и надзора[179]. Однако количество прошений с мест уменьшилось совсем незначительно, и это показало, что система провинциального управления и делопроизводства продолжала функционировать неэффективно. Поэтому Николаем I был издан 2 января 1845 г. именной Указ «Учреждение Губернских Правлений»[180]. Из преамбулы указа следовало, что для уменьшения накопления нерассмотренных и незаконченных прошений в присутственных местах царь решил «допустить в порядке производства и решения дел значительные облегчения и сокращения труда» канцелярий и чиновников, а также более точно определить обязанности членов губернских правлений и других чинов[181].
Особое значение для сокращения документооборота просительской документации в провинции имела его правильная организация. Вся система делопроизводства в губернских правлениях в соответствии с Указом «Учреждение Губернских Правлений» была разделена на три группы: 1) дела судебные, решаемые коллегиальным порядком большинством голосов; 2) дела распорядительные, для которых требовалось утверждение губернатора; 3) дела исполнительные, имевшие в основном исполнительский характер и решавшиеся членами правления без участия губернатора. Но важным нововведением стало то, что штат каждого отделения был усилен за счет должности секретаря, который организовывал все делопроизводство в отделении[182].
Для ускорения рассмотрения жалоб и прошений, помимо общей канцелярии губернского правления, впервые с 1845 г. в отдельную структурную единицу была выделена специальная канцелярия присутствия правления, что стало важным шагом по улучшению организации документооборота. Канцелярия присутствия занималась регистрацией документов, в ее ведение входили «экзекуторская, хозяйственно-распорядительная» деятельность, дела ревизионного стола, а также секретные дела. Канцелярией присутствия управлял старший секретарь. В ее состав входили два его помощника, регистратор с помощниками, экзекутор с помощниками, а также помощники столоначальников и канцелярские служители.
Нормы Указа «Учреждение Губернских Правлений» давали возможность улучшить и ускорить делопроизводство по рассмотрению различных прошений[183]. Во-первых, сокращалось количество форм внутренних документов: устанавливалось наличие одного общего реестра входящих бумаг вместо предшествующего деления на общий и частные регистры документов. Во-вторых, было упрощено документирование процесса доклада и решения дела. Докладная записка, докладной регистр и протокол с 1845 г. заменялись составлением одного документа – журнала присутствия губернского правления, форма которого, впрочем, развилась из формы протокола, утвержденного «Положением о порядке производства дел в Губернских Правлениях» 1837 г.
В целом следует отметить, что при попытке модернизировать местные учреждения Николай I основное внимание уделил решению практических вопросов, связанных с организацией канцелярского порядка[184]. Но в силу присущего ему «административного идеализма» постепенно процедуры улучшения делопроизводства заслонили саму проблему реформирования системы губернского управления. Ввести раз и навсегда совершенный порядок делопроизводства путем издания законодательного акта не удалось и в этом случае. Как после «Общего учреждения министерств» 1811 г., так и после принятия законов 1837 г. и 1845 г. следовали те же жалобы губернаторов на запутанность и большой объем их переписки, те же обнаруженные при ревизиях скопления нерешенных дел в губернских правлениях, жалобы на имя царя представителей разных сословий на волокиту и злоупотребления чиновников при разборе прошений.
Поражение России в Крымской войне (1854–1855) потрясло страну. Столкновение старых традиций и новых требований развития государства ставило Россию перед неизбежностью радикальных реформ. В силу особенностей государственного устройства и традиционного уклада жизни движение вперед было возможно лишь при содействии монарха. Взошедший на царский престол в феврале 1855 г. новый царь Александр Николаевич получил в наследство довольно развитую и действовавшую по накатанной колее систему высших, центральных и местных учреждений, использующих налаженное делопроизводство. Главными недостатками этой системы были ее слабая способность к реформированию и низкая эффективность, прежде всего на уровне местного управления. Эти изъяны новый царь хорошо осознавал. Поэтому все преобразования в структуре и организации деятельности как высших и центральных, так и местных учреждений во время правления Александра II были осознанным шагом, направленным на модернизацию и повышение эффективности государственной машины.
Даже в 1860-1870-х годах сохранение самодержавия в прежнем виде и его необходимость не вызывали сомнений среди дворянства и у других сословий. Поэтому в первые годы своего царствования Александр II отождествлял монархию с реформами – крестьянской (освобождение крестьян от крепостного права 19 февраля 1861 г.), университетской (1863 г.), земской (1 января 1864 г.), судебной (20 ноября 1864 г.), печати (1865 г.), городской (16 июня 1870 г.), военной (1874 г.), которые осуществлялись правительственными чиновниками. Следует отметить, что, в отличие от преобразований Петра I, которые были не столько подчинены какому-то верховному замыслу, сколько обусловливались неведомым власти стихийным потоком, реформы 1860-х годов, наоборот, были фактически лишены какой-либо импровизации и случайности. Именно эти реформы способствовали сохранению неразрывной связи сословий с бюрократией и царем. Монархическое государство по-прежнему рассматривалось как основа для развития народного единства и его олицетворения в государе и подвластных ему институтах самодержавия.
Нельзя не подчеркнуть, что политика традиционного патернализма (т. е. отеческого самовластия) обернулась во 2-й половине XIX в. невиданным усилением роли административного аппарата (бюрократии): Российское государство превратилось в гигантского опекуна, обремененного ответственностью даже за мелкие хозяйственные нужды[185]. Все подданные царя получали право обжаловать действия либо бездействие чиновников. Жалоба как инструмент защиты прав и законных интересов приобретает в этот период чрезвычайно важное значение[186]. Например, результатом крестьянской реформы стало предоставление юридических прав, правда, весьма ограниченных, самой многочисленной части населения страны – крестьянам, в том числе право обращаться с жалобами и прошениями в центральные и местные органы власти, которого они были лишены практически весь XVIII в. Крестьяне разных губерний в жалостливых прошениях к губернаторам, министрам и к самому царю взывали о наделении их «где-либо землею», о замене неудобных земель удобными, об ограждении от произвола губернских и уездных властей. Получив право предъявлять жалобы, возбуждать судебные иски, прибегать к защите закона, крестьяне в первые послереформенные десятилетия много сил и внимания отдавали легальным средствам воздействия на власть. Их писцы и ходоки адресовали во все мыслимые инстанции – от «его благородия» мирового посредника до царского «величества» – тысячи и тысячи жалоб и прошений[187].
В деятельности министерств работа с жалобами и прошениями составляла значительную часть деятельности аппарата, что специально регулировалось законодательными нормами. Например, в 1869 г. в Своде Военных Постановлений было особо оговорено, что «делопроизводство по частным просьбам», поступающим на имя военного министра, поручается лицам из числа состоящих в распоряжении самого министра. Круг обязанностей этих лиц являлся своего рода основой для учреждения Особой комиссии, позже преобразованной в Особую канцелярию для приема посетителей и разбора просьб, подаваемых военному министру. Комиссия занималась в основном жалобами на неправильное назначение дополнительно выделяемых от ведомств или предприятий эмеритальных пенсий или неправильный отказ в назначении таких пенсий, а также вопросами, касающимися гербового сбора, назначения единовременных пособий, наград и милостей[188]. Особые канцелярии для приема посетителей и рассмотрения жалоб были введены практически во всех министерствах и главных управлениях.
Судебная реформа 1864 г. впервые в истории России в качестве чрезвычайного порядка обжалования ввела кассационное обжалование вступивших в законную силу судебных решений, для чего в 1866 г. были созданы кассационные департаменты Правительствующего Сената (Уголовный и Гражданский). Прошения о кассации судебных решений допускались в случае: 1) явного нарушения прямого смысла закона или его толкования (т. е. нарушения или неправильного применения норм материального права); 2) нарушения обрядов и форм судопроизводства, столь существенных, что вследствие этого судебное решение нельзя признать законным[189]. Многие дела по жалобам и прошениям не могли найти своего разрешения на местах и попадали в Сенат из-за туманности, размытости или противоречивости законодательных норм.
Чтобы иметь понятие о появившихся возможностях подачи жалоб и прошений в органы власти, необходимо представлять основные звенья новых судебных установлений[190]. Ими стали судебные палаты, окружные суды и мировые суды. Окружные суды образовывались обычно на территории нескольких уездов с учетом численности населения. Председатели и члены этих судов назначались императором по представлению министра юстиции. Судебные уставы 1864 г. вводили институт присяжных поверенных – адвокатуру, а также институт судебных следователей. Рассмотрение уголовных дел с участием присяжных допускалось только в окружных судах[191]. Вышестоящими по отношению к окружным судам инстанциями были судебные палаты. Создавались они, как правило, на территориях нескольких губерний. Председатели и члены этих судов тоже назначались царем[192]. Повсеместно образовывались местные судебные установления – мировые суды, которые действовали на территории судебных участков (по нескольку в каждом уезде). До введения института мирового суда лиц, приходивших с жалобами на обиду или насилие, если они принадлежали к низшим сословиям, как правило, гнали из канцелярий полицейских участков, чтобы они «не беспокоили начальство». С началом работы мировых судей жалобы и прошения начали принимать, где бы ни встретил проситель судью.
Не вызывает сомнения, что пореформенные общие судебные учреждения были для народа непривычны и новы и обращались к ним не так часто, как к мировому судье. Недаром этого судью, судившего по совести и естественной справедливости, в народе с самого начала стали коротко и фамильярно называть «мировым». У населения появилась уверенность в том, что он решит дело в соответствии с законом, не отдавая предпочтения более богатому или знатному лицу[193]. Но судебная реформа, которая должна была способствовать улучшению порядка рассмотрения жалоб и прошений подданных царя, так и не обеспечила бессословности суда. Сохранились особые суды для крестьян (волостной суд) и духовенства (консистория), остался ведомственный суд и для военных[194].
Возможности подачи жалоб и прошений в местные органы власти значительно расширились в новой системе земских учреждений. В основу земской реформы были положены два новых для самодержавного управления принципа – бессословность и выборность. Распорядительными (или, как принято сейчас говорить, представительными) органами земства стали земские собрания: в уезде – уездное, в губернии – губернское (в волости земство не создавалось[195]). Исполнительными органами земства стали земские управы – уездные и губернские[196]. Следует отметить, что крестьянское население, составлявшее большинство в пределах уезда, принимало незначительное участие в работе земских учреждений. К тому же земствам не хватало государственных дотаций и они увеличивали земские сборы с населения, чем возбуждали против себя крестьян. В результате земство часто воспринималось крестьянами как «наезжающее временами начальство», к которому все-таки было проще обращаться с письменными и устными жалобами, чем к губернским чиновникам[197].
Реформы 1860-х годов не изменили статуса и методов деятельности губернатора как главы местной администрации, установленных еще во времена Екатерины II. За губернатором по-прежнему сохранялись немалая власть в губернии и возможность самостоятельного разрешения многих жалоб и прошений. Он продолжал возглавлять губернское правление, которое с 1865 г. было освобождено от второстепенных административно-хозяйственных функций, переданных земским органам. Во второй половине XIX в. губернское правление окончательно утратило права самостоятельного учреждения и превратилось в исполнительный орган губернатора.
По масштабам документооборота губернское правление занимало ведущее место среди других губернских учреждений. Реформы повлекли за собою создание губернских по крестьянским делам, губернских по земским делам и губернских по городским делам присутствий (во главе с губернаторами), которые стали рассматривать многие жалобы и прошения от городского и сельского населения. Единственной постоянной штатной и оплачиваемой единицей этих присутствий был «непременный член». Он разбирал существо возникшего спора, указываемого в жалобе или прошении, и справлялся с действующим законодательством. Уже на начальной стадии разбирательства жалоб удавалось уладить большую часть споров. Решение присутствия принималось открытым голосованием. При равенстве голосов голос председателя присутствия (губернатора) являлся решающим. Стороны могли не согласиться с решением присутствия и подать жалобу в Первый (административный) департамент Сената[198].
Особое значение в организации деятельности центральных и местных учреждений по рассмотрению прошений и жалоб в пореформенной России имело состояние делопроизводства. Однако даже еще в 70-х годах XIX в. внутри самих ведомств сохранялись архаические формы делопроизводства, бравшие свое начало с зарождения коллегий. Для быстро меняющихся общественных отношений прежняя система общего делопроизводства с ее чрезмерной централизацией документооборота, склонностью к детальному изложению информации, общей медлительностью становилась крайне неудобной[199]. Помимо общего делопроизводства, получают все более последовательное развитие и специальные системы документирования: бухгалтерский и статистический учет, судебная и военная документация. В середине 1870-х годов в системе военного ведомства, а затем и в гражданском делопроизводстве внедряются пишущие машинки. Даже не изменяя ничего в порядке следования бумаг, одного этого хватило для ускорения делопроизводства и уменьшения размеров документов[200].
Для понимания смысла патриархальной традиции обращения к царю в конце XIX в. как народного представления о восстановлении должного правопорядка следует подчеркнуть, что здесь по-прежнему главное значение имели идеи правды и справедливости, царского всемогущества и милосердия, харизматической роли монарха, противостоящего произволу бюрократии и аристократии. На лубках эпохи освобождения крестьян народ представляли в молитвенном коленопреклонении, возносящим благодарность обожаемому царю[201]. На бланках, использовавшихся для подачи жалоб и прошений, обязательная фраза, установленная со времен Петра I, «Всепресветлейший Державнейший Великий Государь Император, Самодержец Всероссийский, Государь Всемилостливейший» приобретала не формальный, а сакральный характер. Но последовавшее в 1881 г. убийство Александра II разрушило веру в то, что монархия, основанная на западной культуре и петровской государственной машине, способна сохранить самодержавную форму власти.
Александр III, вступив на престол, понимал, что следование прежнему пути в условиях быстрого развития болезненных реформ в такой большой и патриархальной стране, как Россия, означало продолжение запуска пружины механизма социального взрыва, уже заложенного под традиционные структуры аграрного общества. В царствование Александра III были пересмотрены земское положение (12 июня 1890 г.) и городовое положение (11 июня 1892 г.). В земстве было увеличено значение сословного начала: усилена роль дворянства, крестьяне были лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением было подчинение органов самоуправления контролю губернских властей с точки зрения не только законности их действий, но и целесообразности, что давало дополнительные основания для жалоб со стороны городского и сельского населения[202].
В 1880-х годах коренным образом изменилось местное судопроизводство. Были упразднены мировые судьи и вместо них созданы несколько типов местных судей с разными функциями: одни являлись исключительно судебными – городской судья и уездный член окружного суда, другие – судебно-административными, т. е. рассматривающими как судебные, так и административные дела: земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия[203].
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента