Страница:
Очевидно, что бесперебойное и надежное теплоснабжение потребителей в России возможно только при обязательном государственном регулировании развития и реконструкции систем централизованного снабжения потребителей тепловой энергии, которое должно распространяться на: регулирование тарифов, разработку инженерной инфраструктуры в составе генплана населенных пунктов, а также исключение посредников между производителями и непосредственными потребителями энергии.
Сегодня к числу основных направлений в развитии отечественной теплофикации и централизованного теплоснабжения можно отнести следующее.
Во-первых, поиски разумного сочетания централизованного и децентрализованного теплоснабжения. Теплофикация и централизованное теплоснабжение должны приобрести доминирующую роль в обеспечении тепловой энергией городов и промышленных комплексов нашей страны, а децентрализованное теплоснабжение – населенных пунктов с малой плотностью застройки, зданий и предприятий малого и среднего бизнеса, коттеджной застройки и т. п.
Во-вторых, разработка иерархической системы построения и управление системами централизованного теплоснабжения, в том числе контрольно-распределительными тепловыми подстанциями.
Все это приводит к заключению, что деятельность по снабжению потребителей тепловой энергией является естественно-монопольной и, следовательно, топливно-энергетический комплекс России не может функционировать без активного и расширяющегося участия государства в организации и осуществлении отношений в сфере снабжения потребителей тепловой энергией. Задача надежного и бесперебойного теплоснабжения является неотъемлемым фактором обеспечения цивилизованных условий жизни всех граждан страны, и как следствие, этот сектор экономики должен быть в сфере государственного регулирования.
1.2. Законодательство об обращении особого товара – тепловой энергии
1.3. Правовое регулирование тарифов на тепловую энергию
Сегодня к числу основных направлений в развитии отечественной теплофикации и централизованного теплоснабжения можно отнести следующее.
Во-первых, поиски разумного сочетания централизованного и децентрализованного теплоснабжения. Теплофикация и централизованное теплоснабжение должны приобрести доминирующую роль в обеспечении тепловой энергией городов и промышленных комплексов нашей страны, а децентрализованное теплоснабжение – населенных пунктов с малой плотностью застройки, зданий и предприятий малого и среднего бизнеса, коттеджной застройки и т. п.
Во-вторых, разработка иерархической системы построения и управление системами централизованного теплоснабжения, в том числе контрольно-распределительными тепловыми подстанциями.
Все это приводит к заключению, что деятельность по снабжению потребителей тепловой энергией является естественно-монопольной и, следовательно, топливно-энергетический комплекс России не может функционировать без активного и расширяющегося участия государства в организации и осуществлении отношений в сфере снабжения потребителей тепловой энергией. Задача надежного и бесперебойного теплоснабжения является неотъемлемым фактором обеспечения цивилизованных условий жизни всех граждан страны, и как следствие, этот сектор экономики должен быть в сфере государственного регулирования.
1.2. Законодательство об обращении особого товара – тепловой энергии
Российское дореволюционное законодательство не содержало норм, посвященных регулированию отношений по теплоснабжению и распространяющих свое действие на всю территорию страны. Объясняется это тем, что, как уже отмечалось, централизованных систем снабжения потребителей тепловой энергией до революции в России было сооружено очень мало, промышленные предприятия преимущественно имели свои индивидуальные котельные, а большинство жилых домов отапливалось с помощью дровяных печей.
В советский период развития гражданского права отношения по теплоснабжению преимущественно носили административный характер, что в какой-то мере способствовало стабильности указанных отношений.
На протяжении многих лет вплоть до 1991 г. сложные правоотношения, связанные со снабжением потребителей тепловой энергией, которые касались огромного числа организаций и граждан, регулировались подзаконными, в основном ведомственными, нормативными актами.
К примеру, Правила пользования электрической и тепловой энергией, утвержденные впервые Народным комиссариатом электростанций и электропромышленности СССР в 1939 г.[17], регулировали взаимоотношения энергоснабжающих организаций с потребителями энергии. Нормы права носили обязательный характер для участников соответствующих отношений и, будучи императивными, не могли быть изменены сторонами. В дальнейшем Правила пользования энергией изменялись в 1951, 1952, 1959, 1969 годах. Из числа последних актов такого рода могут быть названы Правила пользования электрической и тепловой энергией, утвержденные приказом Министерства энергетики и электрификации СССР от 06.12.1981 г. № 310[18] (далее – Правила пользования электрической и тепловой энергией 1981 г.).
Так, в соответствии с Правилами пользования электрической и тепловой энергией 1981 г., пользование теплоэнергией допускалось только на основании договора, заключаемого между энергоснабжающей организацией и потребителем (абонентом), теплоустановки которого непосредственно присоединены к сетям энергоснабжающей организации. К договору прилагался акт разграничения балансовой принадлежности теплосетей и эксплуатационной ответственности сторон. Договоры на пользование тепловой энергией заключались в соответствии с типовыми договорами, прилагаемыми к Правилам. При этом лица, теплоустановки которых не были непосредственно присоединены к сетям энергоснабжающей организации (так называемые субабоненты), обязаны были заключить договор на пользование тепловой энергией с абонентами.
В условиях плановой, командно-административной экономики сторонам не позволялось самим регулировать свои правоотношения по снабжению тепловой энергией. Роль ограничителя свободы договора выполняли типовые формы договоров, которые утверждались органами государственного управления. Типовые договоры представляли собой не что иное, как нормативные акты, содержащие императивные нормы, регулирующие основные моменты заключения и исполнения договора теплоснабжения.
В силу этого типовые договоры были обязательными для участников соответствующих правоотношений. Таким образом, в течение нескольких десятилетий процедура заключения договора была абсолютно формализована и носила характер декорации. Несмотря на то что тепловая энергия была предметом гражданского оборота, правовой режим договоров, опосредующих ее передачу потребителям, содержал только императивные нормы.
Впервые правила энергоснабжения были установлены на уровне закона в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.[19], тогда соответствующий договор имел название «Договор о снабжении энергетическими и другими ресурсами через присоединенную сеть». Данному договору была посвящена всего лишь одна статья, состоящая из четырех пунктов. В соответствии со статьей 84 Основ по договору о снабжении энергетическими и другими ресурсами через присоединенную сеть снабжающая сторона обеспечивала другую сторону – потребителя (абонента) – предусмотренными договором ресурсами, а потребитель оплачивал стоимость принятых ресурсов.
В нашей стране лишь только на определенном уровне развития энергетики возникла потребность в правовых нормах, регулирующих отношения по снабжению энергоресурсами. Так, переход России к новой модели экономики обусловил необходимость обновления законодательства по энергоснабжению.
Гражданский кодекс 1996 г. договору по передаче ресурсов через присоединенную сеть посвятил отдельный параграф (§ 6), получивший наименование «Энергоснабжение», выделив этот договор в самостоятельный вид купли-продажи наряду с розничной куплей-продажей, поставкой, контрактацией, продажей недвижимости и предприятия. При этом структура договорных связей по теплоснабжению осталась той же, что была предусмотрена в Правилах пользования электрической и тепловой энергией 1981 г. Многие существенные проблемы оборота тепловой энергии остались нерешенными. Так, до сих пор имеются противоречия в части определения правовой природы отношений в сфере теплоснабжения. Нет должной ясности в терминологии, которая применяется в различных нормативных актах, регулирующих отношения в области снабжения потребителей теплоэнергией. Ряд нормативных актов, необходимых для реализации положений Гражданского кодекса РФ, пока еще не принят, яркий пример тому – проект закона «О теплоснабжении», который находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ уже более десяти лет. Кроме того, в 2006 г. были введены в действие Правила предоставления коммунальных услуг гражданам[20], но их ряд норм сегодня не соответствует гражданскому законодательству. Остались открытыми вопросы государственного регулирования рынка тепловой энергии, прекращения и ограничения подачи тепловой энергии потребителям, формирования тарифов на теплоэнергию и др. Множество проблем связано с передачей ее так называемым субабонентам и поиском модели гражданско-правового договора, опосредующего отношения на рынке тепловой энергии. Нельзя признать решенными проблемы снабжения тепловой энергией потребителей, проживающих в многоквартирных домах.
Вместе с тем эти проблемы обострились и, как никогда, являются актуальными. Пробелы и противоречивость законодательства, безусловно, порождают сложности на практике. Количество споров в сфере теплоснабжения варьирует в различных субъектах РФ, но постоянно растет, судебная же практика не отличается единообразием. Ее обзоры и обобщения по рассмотрению споров в основном касаются административно-правовых вопросов или собственно гражданско-правовых вопросов, тогда как отношения по теплоснабжению имеют сложную правовую природу, включающую как частноправовые элементы, так и публично-правовые элементы.
Важно также учитывать, что снабжение потребителей тепловой энергией независимо от характера отношений и вида сделок, используемых для оборота энергии, представляет собой достаточно сложный комплекс связей, действий и их последствий. Так, например, с приобретением тепловых сетей, подключенных к централизованной системе теплоснабжения, у их собственника или иного законного владельца сразу же появляются новые отношения с лицами, чьи энергоустановки присоединены к этим сетям. Собственник (или иной законный владелец) тепловых сетей оказывается правомочным и обязанным в отношениях с ними[21].
В связи с тем что отношения по теплоснабжению фактически регулируются различными актами, важно определить, в каком случае должны применяться те или иные нормы законодательства. Все высказанные в юридической литературе по этому поводу воззрения можно свести к двум позициям.
Первая из них представлена соображениями, которые исходят из приоритета специальных нормативных правовых актов по отношению к Гражданскому кодексу РФ и иным актам законодательства (А. В. Чибис, С. А. Фаустов).
Так, А. В. Чибис полагает, что при теплоснабжении приоритет в применении сначала должны иметь специальные нормы о теплоснабжении, затем нормы об энергоснабжении (§ 6 главы 30 ГК) и только потом – общие положения о купле-продаже (§ 1 главы 30 ГК), а вот нормы Гражданского кодекса РФ о розничной куплепродаже непосредственно к отношениям теплоснабжения не должны применяться.[22]
Сходную позицию занимает и С. А. Фаустов. Он приходит к выводу, что к отношениям по договору снабжения тепловой энергией правила Гражданского кодекса РФ применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное и, следовательно, к отношениям по договорам теплоснабжения, не урегулированным Гражданским кодексом РФ, должны применяться законы и иные правовые акты о теплоснабжении, а также обязательные правила, принятые в соответствии с ними[23].
Представители второй позиции отмечают негативную тенденцию отказа от приоритета норм Гражданского кодекса РФ перед иными правовыми актами, регулирующими отношения по снабжению потребителей ресурсами через присоединенную сеть, в том числе теплоэнергией. Кроме того, Е. В. Блинкова обращает особое внимание на вертикальную и горизонтальную иерархию источников правового регулирования отношений по теплоснабжению. К последней, по ее мнению, относится договорное регулирование как самостоятельный правовой способ организации конкретных индивидуальных договорных связей хозяйствующих субъектов, существующих наряду с нормативно-правовой регламентацией указанных отношений[24].
Между тем необходимо учитывать, что для сферы договорного права определяющим является частный интерес. Его удовлетворение и защита потребовали закрепления и соответствующих правовых принципов: недопустимости вмешательства в частные дела, свободы распоряжения собственностью, свободы договора и т. д. Социальная значимость тепловой энергии обусловливает необходимость в отношениях по теплоснабжению не просто присутствия, а доминирования публичного интереса. И как следствие, нормы, регулирующие указанные отношения, должны быть сформированы на основе других принципов. Специфические качества тепловой энергии, а также ее свойства, функции и роль в жизни нашей страны порождают своеобразную структуру правоотношений, особый баланс прав и обязанностей их участников, не совсем свойственный цивилистическому регулированию. В связи с этим законодательство, регулирующее отношения по теплоснабжению, должно основываться на принципах, отличных от некоторых основных принципах гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ), и, следовательно, в этом законодательстве должна найти свое отражение специфика регулирования отношений по централизованному теплоснабжению, включая и производство теплоэнергии в режиме комбинированной выработки.
В 90-х гг. ХХ в. тепловая энергия, являясь объектом экономического оборота, попала в сферу действия гражданского права. Гражданское законодательство регулирует оборот тепловой энергии постольку, поскольку оно регулирует оборот всех других объектов. Теплоэнергия выступает в качестве объекта гражданских прав и к ней применяются общие положения обязательственного права, которые касаются любых объектов гражданских прав. Вместе с тем отношения по теплоснабжению должны регулироваться нормами, которые учитывают его специфику как социального объекта. Особый акцент необходимо делать на социальную значимость тепловой энергии, так как ее включение в сферу гражданского права, как показал российский опыт 1990–1999 гг., привело к кризису. В отношениях, связанных с тепловой энергией, должен превалировать публичный интерес над частным. И именно законодатель должен определить пределы включения тепловой энергии в сферу гражданского оборота. Такой взгляд на сложившуюся ситуацию в сфере регулирования отношений, связных со снабжением потребителей тепловой энергией, в наибольшей степени отвечает потребностям правовой регламентации социальных связей, корректен и юридически сбалансирован.
Проблема состоит как раз еще и в том, чтобы найти общий подход к регулированию отношений как по централизованному, так и децентрализованному теплоснабжению. В этих целях целесообразно разделить все отношения по теплоснабжению на две группы: первая – отношения возникают на основании административно-правовых актов государственных органов и гражданское право в данном случае неприменимо (регулирование тарифов); ко второй группе относятся частноправовые отношения, регулируемые как императивными, так и диспозитивными нормами. Вместе с тем для сферы правового регулирования отношений по теплоснабжению должен быть преимущественно характерен тип разрешительного регулирования.
В России, как отмечается в юридической литературе, происходит становление особой комплексной отрасли, имеющей предметом своего регулирования отношения с энергоресурсами, и отсюда называющейся энергетическим правом[25]. Оно включает в себя гражданско-правовые нормы, а также нормы экологического и административного права.
Таким образом, несмотря на то что в целом можно говорить о возникновении в России рынка тепловой энергии как сферы проявления экономических отношений по поводу обращения особого товара – тепловой энергии, реформирование энергетики – процесс длительный. Требуется дальнейшее конструктивное совершенствование законодательства в этой области, направленное на более четкое правовое регулирование отношений в сфере теплоснабжения. В этом видится главное направление ее развития в Российской Федерации.
В советский период развития гражданского права отношения по теплоснабжению преимущественно носили административный характер, что в какой-то мере способствовало стабильности указанных отношений.
На протяжении многих лет вплоть до 1991 г. сложные правоотношения, связанные со снабжением потребителей тепловой энергией, которые касались огромного числа организаций и граждан, регулировались подзаконными, в основном ведомственными, нормативными актами.
К примеру, Правила пользования электрической и тепловой энергией, утвержденные впервые Народным комиссариатом электростанций и электропромышленности СССР в 1939 г.[17], регулировали взаимоотношения энергоснабжающих организаций с потребителями энергии. Нормы права носили обязательный характер для участников соответствующих отношений и, будучи императивными, не могли быть изменены сторонами. В дальнейшем Правила пользования энергией изменялись в 1951, 1952, 1959, 1969 годах. Из числа последних актов такого рода могут быть названы Правила пользования электрической и тепловой энергией, утвержденные приказом Министерства энергетики и электрификации СССР от 06.12.1981 г. № 310[18] (далее – Правила пользования электрической и тепловой энергией 1981 г.).
Так, в соответствии с Правилами пользования электрической и тепловой энергией 1981 г., пользование теплоэнергией допускалось только на основании договора, заключаемого между энергоснабжающей организацией и потребителем (абонентом), теплоустановки которого непосредственно присоединены к сетям энергоснабжающей организации. К договору прилагался акт разграничения балансовой принадлежности теплосетей и эксплуатационной ответственности сторон. Договоры на пользование тепловой энергией заключались в соответствии с типовыми договорами, прилагаемыми к Правилам. При этом лица, теплоустановки которых не были непосредственно присоединены к сетям энергоснабжающей организации (так называемые субабоненты), обязаны были заключить договор на пользование тепловой энергией с абонентами.
В условиях плановой, командно-административной экономики сторонам не позволялось самим регулировать свои правоотношения по снабжению тепловой энергией. Роль ограничителя свободы договора выполняли типовые формы договоров, которые утверждались органами государственного управления. Типовые договоры представляли собой не что иное, как нормативные акты, содержащие императивные нормы, регулирующие основные моменты заключения и исполнения договора теплоснабжения.
В силу этого типовые договоры были обязательными для участников соответствующих правоотношений. Таким образом, в течение нескольких десятилетий процедура заключения договора была абсолютно формализована и носила характер декорации. Несмотря на то что тепловая энергия была предметом гражданского оборота, правовой режим договоров, опосредующих ее передачу потребителям, содержал только императивные нормы.
Впервые правила энергоснабжения были установлены на уровне закона в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.[19], тогда соответствующий договор имел название «Договор о снабжении энергетическими и другими ресурсами через присоединенную сеть». Данному договору была посвящена всего лишь одна статья, состоящая из четырех пунктов. В соответствии со статьей 84 Основ по договору о снабжении энергетическими и другими ресурсами через присоединенную сеть снабжающая сторона обеспечивала другую сторону – потребителя (абонента) – предусмотренными договором ресурсами, а потребитель оплачивал стоимость принятых ресурсов.
В нашей стране лишь только на определенном уровне развития энергетики возникла потребность в правовых нормах, регулирующих отношения по снабжению энергоресурсами. Так, переход России к новой модели экономики обусловил необходимость обновления законодательства по энергоснабжению.
Гражданский кодекс 1996 г. договору по передаче ресурсов через присоединенную сеть посвятил отдельный параграф (§ 6), получивший наименование «Энергоснабжение», выделив этот договор в самостоятельный вид купли-продажи наряду с розничной куплей-продажей, поставкой, контрактацией, продажей недвижимости и предприятия. При этом структура договорных связей по теплоснабжению осталась той же, что была предусмотрена в Правилах пользования электрической и тепловой энергией 1981 г. Многие существенные проблемы оборота тепловой энергии остались нерешенными. Так, до сих пор имеются противоречия в части определения правовой природы отношений в сфере теплоснабжения. Нет должной ясности в терминологии, которая применяется в различных нормативных актах, регулирующих отношения в области снабжения потребителей теплоэнергией. Ряд нормативных актов, необходимых для реализации положений Гражданского кодекса РФ, пока еще не принят, яркий пример тому – проект закона «О теплоснабжении», который находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ уже более десяти лет. Кроме того, в 2006 г. были введены в действие Правила предоставления коммунальных услуг гражданам[20], но их ряд норм сегодня не соответствует гражданскому законодательству. Остались открытыми вопросы государственного регулирования рынка тепловой энергии, прекращения и ограничения подачи тепловой энергии потребителям, формирования тарифов на теплоэнергию и др. Множество проблем связано с передачей ее так называемым субабонентам и поиском модели гражданско-правового договора, опосредующего отношения на рынке тепловой энергии. Нельзя признать решенными проблемы снабжения тепловой энергией потребителей, проживающих в многоквартирных домах.
Вместе с тем эти проблемы обострились и, как никогда, являются актуальными. Пробелы и противоречивость законодательства, безусловно, порождают сложности на практике. Количество споров в сфере теплоснабжения варьирует в различных субъектах РФ, но постоянно растет, судебная же практика не отличается единообразием. Ее обзоры и обобщения по рассмотрению споров в основном касаются административно-правовых вопросов или собственно гражданско-правовых вопросов, тогда как отношения по теплоснабжению имеют сложную правовую природу, включающую как частноправовые элементы, так и публично-правовые элементы.
Важно также учитывать, что снабжение потребителей тепловой энергией независимо от характера отношений и вида сделок, используемых для оборота энергии, представляет собой достаточно сложный комплекс связей, действий и их последствий. Так, например, с приобретением тепловых сетей, подключенных к централизованной системе теплоснабжения, у их собственника или иного законного владельца сразу же появляются новые отношения с лицами, чьи энергоустановки присоединены к этим сетям. Собственник (или иной законный владелец) тепловых сетей оказывается правомочным и обязанным в отношениях с ними[21].
В связи с тем что отношения по теплоснабжению фактически регулируются различными актами, важно определить, в каком случае должны применяться те или иные нормы законодательства. Все высказанные в юридической литературе по этому поводу воззрения можно свести к двум позициям.
Первая из них представлена соображениями, которые исходят из приоритета специальных нормативных правовых актов по отношению к Гражданскому кодексу РФ и иным актам законодательства (А. В. Чибис, С. А. Фаустов).
Так, А. В. Чибис полагает, что при теплоснабжении приоритет в применении сначала должны иметь специальные нормы о теплоснабжении, затем нормы об энергоснабжении (§ 6 главы 30 ГК) и только потом – общие положения о купле-продаже (§ 1 главы 30 ГК), а вот нормы Гражданского кодекса РФ о розничной куплепродаже непосредственно к отношениям теплоснабжения не должны применяться.[22]
Сходную позицию занимает и С. А. Фаустов. Он приходит к выводу, что к отношениям по договору снабжения тепловой энергией правила Гражданского кодекса РФ применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное и, следовательно, к отношениям по договорам теплоснабжения, не урегулированным Гражданским кодексом РФ, должны применяться законы и иные правовые акты о теплоснабжении, а также обязательные правила, принятые в соответствии с ними[23].
Представители второй позиции отмечают негативную тенденцию отказа от приоритета норм Гражданского кодекса РФ перед иными правовыми актами, регулирующими отношения по снабжению потребителей ресурсами через присоединенную сеть, в том числе теплоэнергией. Кроме того, Е. В. Блинкова обращает особое внимание на вертикальную и горизонтальную иерархию источников правового регулирования отношений по теплоснабжению. К последней, по ее мнению, относится договорное регулирование как самостоятельный правовой способ организации конкретных индивидуальных договорных связей хозяйствующих субъектов, существующих наряду с нормативно-правовой регламентацией указанных отношений[24].
Между тем необходимо учитывать, что для сферы договорного права определяющим является частный интерес. Его удовлетворение и защита потребовали закрепления и соответствующих правовых принципов: недопустимости вмешательства в частные дела, свободы распоряжения собственностью, свободы договора и т. д. Социальная значимость тепловой энергии обусловливает необходимость в отношениях по теплоснабжению не просто присутствия, а доминирования публичного интереса. И как следствие, нормы, регулирующие указанные отношения, должны быть сформированы на основе других принципов. Специфические качества тепловой энергии, а также ее свойства, функции и роль в жизни нашей страны порождают своеобразную структуру правоотношений, особый баланс прав и обязанностей их участников, не совсем свойственный цивилистическому регулированию. В связи с этим законодательство, регулирующее отношения по теплоснабжению, должно основываться на принципах, отличных от некоторых основных принципах гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ), и, следовательно, в этом законодательстве должна найти свое отражение специфика регулирования отношений по централизованному теплоснабжению, включая и производство теплоэнергии в режиме комбинированной выработки.
В 90-х гг. ХХ в. тепловая энергия, являясь объектом экономического оборота, попала в сферу действия гражданского права. Гражданское законодательство регулирует оборот тепловой энергии постольку, поскольку оно регулирует оборот всех других объектов. Теплоэнергия выступает в качестве объекта гражданских прав и к ней применяются общие положения обязательственного права, которые касаются любых объектов гражданских прав. Вместе с тем отношения по теплоснабжению должны регулироваться нормами, которые учитывают его специфику как социального объекта. Особый акцент необходимо делать на социальную значимость тепловой энергии, так как ее включение в сферу гражданского права, как показал российский опыт 1990–1999 гг., привело к кризису. В отношениях, связанных с тепловой энергией, должен превалировать публичный интерес над частным. И именно законодатель должен определить пределы включения тепловой энергии в сферу гражданского оборота. Такой взгляд на сложившуюся ситуацию в сфере регулирования отношений, связных со снабжением потребителей тепловой энергией, в наибольшей степени отвечает потребностям правовой регламентации социальных связей, корректен и юридически сбалансирован.
Проблема состоит как раз еще и в том, чтобы найти общий подход к регулированию отношений как по централизованному, так и децентрализованному теплоснабжению. В этих целях целесообразно разделить все отношения по теплоснабжению на две группы: первая – отношения возникают на основании административно-правовых актов государственных органов и гражданское право в данном случае неприменимо (регулирование тарифов); ко второй группе относятся частноправовые отношения, регулируемые как императивными, так и диспозитивными нормами. Вместе с тем для сферы правового регулирования отношений по теплоснабжению должен быть преимущественно характерен тип разрешительного регулирования.
В России, как отмечается в юридической литературе, происходит становление особой комплексной отрасли, имеющей предметом своего регулирования отношения с энергоресурсами, и отсюда называющейся энергетическим правом[25]. Оно включает в себя гражданско-правовые нормы, а также нормы экологического и административного права.
Таким образом, несмотря на то что в целом можно говорить о возникновении в России рынка тепловой энергии как сферы проявления экономических отношений по поводу обращения особого товара – тепловой энергии, реформирование энергетики – процесс длительный. Требуется дальнейшее конструктивное совершенствование законодательства в этой области, направленное на более четкое правовое регулирование отношений в сфере теплоснабжения. В этом видится главное направление ее развития в Российской Федерации.
1.3. Правовое регулирование тарифов на тепловую энергию
Как уже отмечалось, цены на тепловую энергию подлежат государственному регулированию. В отличие от электрической энергии, цены на которую по замыслу реформаторов через несколько лет должны быть свободными, цены на тепловую энергию будут устанавливаться государством. А как известно, цены, которые регулируются государством, именуются тарифами.
К основным нормативным правовым актам, регламентирующим тарифы в энергетике, относятся следующие: Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ; Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию» от 14.04.1995 г. № 41, который утратит силу после окончания переходного периода реформирования электроэнергетики; Постановление Правительства РФ «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ» от 26.02.2004 г. № 109 – данный нормативный акт закрепляет не только методы формирования тарифов, но и порядок принятия регулирующими органами решений по установлению тарифов; Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ.
На ведомственном уровне принимаются в основном методические документы, содержащие механизм расчета тарифов, которые имеет право принимать только Федеральная служба по тарифам. Данная служба кроме установления тарифов обладает полномочиями на принятие обязательных к применению методических указаний.
Особо необходимо отметить, что тарифы на энергию вводятся в действие с начала финансового года и регулирование тарифов привязано к бюджетному процессу. Изменение тарифа в течение финансового года возможно только после внесения изменений в соответствующий бюджет.
По общему правилу соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ осуществляет регулирование тарифов на тепловую энергию. Вместе с тем закон предусматривает некоторые особенности, так органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта РФ полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение теплоэнергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования (за исключением тепловой энергии, производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки).
Хотелось бы обратить внимание на часть восьмую статьи 6 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию», которая вступила в силу с 01.01.2006 г. и принципиально изменяет организационную структуру участия органов местного самоуправления в государственном регулировании тарифов. Так, в частности, органы местного самоуправления вправе устанавливать надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса (в том числе и теплоснабжающих организаций), которые могут увеличивать тарифы в рамках установленных соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ предельных (минимального и /или максимального) уровней тарифов до 01 января 2009 года, а после 1 января 2009 года – превышать эти рамки.
Таким образом, начиная с 01 января 2009 г. органы местного самоуправления практически получили право увеличивать тарифы, установленные соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ, путем утверждения надбавки к ним.
В связи с этим закономерным является вопрос: с какой целью законодатель наделил органы местного самоуправления полномочиями по установлению надбавок к тарифам? Анализ пояснительной записки к данному закону позволяет сделать вывод о том, что введение надбавок связанно с развитием инфраструктуры территории муниципальных образований. Согласно ст. 15 ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» финансирование развития систем коммунальной инфраструктуры осуществляется посредством установления регулируемых:
• надбавок к ценам (тарифам) для потребителей,
• надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса,
• тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры,
• тарифов организаций коммунального комплекса на подключение.
Таким образом организации коммунального комплекса могут реализовывать инвестиционные программы, определяемые органами местного самоуправления, за счет надбавок к тарифам, утверждаемых органами местного самоуправления.
Начиная с 01 января 2009 г. тарифы организаций коммунального комплекса, у которых отсутствуют инвестиционные программы, будут расти темпами не выше прогнозных значений индекса потребительских цен, с учетом индекса роста регулируемых цен на продукцию естественных монополий. Другими словами, соответствующий исполнительный орган субъекта РФ в пределах индексов, утвержденных Федеральной службой по тарифам РФ, как было это и раньше, будет устанавливать предельные индексы роста тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса по муниципальным образованиям субъекта РФ.
Единственная возможность получить тариф выше этих индексов – принятие и реализация инвестиционных программ, причем эти программы должны быть разработаны в соответствии со следующими требованиями.
Прежде всего необходимо сформировать и утвердить программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. В соответствии с законом данная программа разрабатывается органом местного самоуправления и утверждается представительным органом муниципального образования (т. е. на сессии депутатов).
В свою очередь инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации. Это техническое задание формируется в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Подготовка проекта инвестиционной программы и расчет финансовых потребностей, необходимых для реализации данной программы, производятся организацией коммунального комплекса.
Подготовленный проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей предоставляются организацией коммунального комплекса в орган регулирования муниципального образования, который проводит соответствующую проверку.
При соответствии предоставленного проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания и обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей орган регулирования муниципального образования готовит предложения о размере надбавки к тарифам для потребителей и соответствующей надбавке к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, а также предложения о размерах тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и тарифа организации коммунального комплекса на подключение.
Орган регулирования муниципального образования проводит также анализ доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом предлагаемой надбавки к тарифам для потребителей и тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры. Анализ доступности для потребителей проводится как в отношении тарифов для потребителей, так и в отношении тарифов на подключение.
Далее, при вынесении органом регулирования муниципального образования решения о доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса указанный орган регулирования с учетом предложений по частичному обеспечению финансовых потребностей организации коммунального комплекса за счет средств местного бюджета направляет проект инвестиционной программы и предоставленные этой организацией коммунального комплекса расчеты в представительный орган муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает инвестиционную программу организации коммунального комплекса, устанавливает надбавку к тарифам для потребителей.
После утверждения инвестиционной программы организации коммунального комплекса и установления надбавки к тарифам для потребителей орган регулирования муниципального образования устанавливает надбавку к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, тариф на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, а также тариф организации коммунального комплекса на подключение.
После установления всех указанных тарифов и надбавок органы местного самоуправления заключают с организацией коммунального комплекса (в том числе и теплоснабжающими организациями) договор в целях развития системы коммунальной инфраструктуры, определяющий условия реализации утвержденной инвестиционной программы данной организации.
К основным нормативным правовым актам, регламентирующим тарифы в энергетике, относятся следующие: Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ; Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию» от 14.04.1995 г. № 41, который утратит силу после окончания переходного периода реформирования электроэнергетики; Постановление Правительства РФ «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ» от 26.02.2004 г. № 109 – данный нормативный акт закрепляет не только методы формирования тарифов, но и порядок принятия регулирующими органами решений по установлению тарифов; Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ.
На ведомственном уровне принимаются в основном методические документы, содержащие механизм расчета тарифов, которые имеет право принимать только Федеральная служба по тарифам. Данная служба кроме установления тарифов обладает полномочиями на принятие обязательных к применению методических указаний.
Особо необходимо отметить, что тарифы на энергию вводятся в действие с начала финансового года и регулирование тарифов привязано к бюджетному процессу. Изменение тарифа в течение финансового года возможно только после внесения изменений в соответствующий бюджет.
По общему правилу соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ осуществляет регулирование тарифов на тепловую энергию. Вместе с тем закон предусматривает некоторые особенности, так органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта РФ полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение теплоэнергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования (за исключением тепловой энергии, производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки).
Хотелось бы обратить внимание на часть восьмую статьи 6 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию», которая вступила в силу с 01.01.2006 г. и принципиально изменяет организационную структуру участия органов местного самоуправления в государственном регулировании тарифов. Так, в частности, органы местного самоуправления вправе устанавливать надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса (в том числе и теплоснабжающих организаций), которые могут увеличивать тарифы в рамках установленных соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ предельных (минимального и /или максимального) уровней тарифов до 01 января 2009 года, а после 1 января 2009 года – превышать эти рамки.
Таким образом, начиная с 01 января 2009 г. органы местного самоуправления практически получили право увеличивать тарифы, установленные соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ, путем утверждения надбавки к ним.
В связи с этим закономерным является вопрос: с какой целью законодатель наделил органы местного самоуправления полномочиями по установлению надбавок к тарифам? Анализ пояснительной записки к данному закону позволяет сделать вывод о том, что введение надбавок связанно с развитием инфраструктуры территории муниципальных образований. Согласно ст. 15 ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» финансирование развития систем коммунальной инфраструктуры осуществляется посредством установления регулируемых:
• надбавок к ценам (тарифам) для потребителей,
• надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса,
• тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры,
• тарифов организаций коммунального комплекса на подключение.
Таким образом организации коммунального комплекса могут реализовывать инвестиционные программы, определяемые органами местного самоуправления, за счет надбавок к тарифам, утверждаемых органами местного самоуправления.
Начиная с 01 января 2009 г. тарифы организаций коммунального комплекса, у которых отсутствуют инвестиционные программы, будут расти темпами не выше прогнозных значений индекса потребительских цен, с учетом индекса роста регулируемых цен на продукцию естественных монополий. Другими словами, соответствующий исполнительный орган субъекта РФ в пределах индексов, утвержденных Федеральной службой по тарифам РФ, как было это и раньше, будет устанавливать предельные индексы роста тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса по муниципальным образованиям субъекта РФ.
Единственная возможность получить тариф выше этих индексов – принятие и реализация инвестиционных программ, причем эти программы должны быть разработаны в соответствии со следующими требованиями.
Прежде всего необходимо сформировать и утвердить программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. В соответствии с законом данная программа разрабатывается органом местного самоуправления и утверждается представительным органом муниципального образования (т. е. на сессии депутатов).
В свою очередь инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации. Это техническое задание формируется в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Подготовка проекта инвестиционной программы и расчет финансовых потребностей, необходимых для реализации данной программы, производятся организацией коммунального комплекса.
Подготовленный проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей предоставляются организацией коммунального комплекса в орган регулирования муниципального образования, который проводит соответствующую проверку.
При соответствии предоставленного проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания и обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей орган регулирования муниципального образования готовит предложения о размере надбавки к тарифам для потребителей и соответствующей надбавке к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, а также предложения о размерах тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и тарифа организации коммунального комплекса на подключение.
Орган регулирования муниципального образования проводит также анализ доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом предлагаемой надбавки к тарифам для потребителей и тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры. Анализ доступности для потребителей проводится как в отношении тарифов для потребителей, так и в отношении тарифов на подключение.
Далее, при вынесении органом регулирования муниципального образования решения о доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса указанный орган регулирования с учетом предложений по частичному обеспечению финансовых потребностей организации коммунального комплекса за счет средств местного бюджета направляет проект инвестиционной программы и предоставленные этой организацией коммунального комплекса расчеты в представительный орган муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает инвестиционную программу организации коммунального комплекса, устанавливает надбавку к тарифам для потребителей.
После утверждения инвестиционной программы организации коммунального комплекса и установления надбавки к тарифам для потребителей орган регулирования муниципального образования устанавливает надбавку к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, тариф на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, а также тариф организации коммунального комплекса на подключение.
После установления всех указанных тарифов и надбавок органы местного самоуправления заключают с организацией коммунального комплекса (в том числе и теплоснабжающими организациями) договор в целях развития системы коммунальной инфраструктуры, определяющий условия реализации утвержденной инвестиционной программы данной организации.