Страница:
Светлана Владимировна Матиящук
Рынок тепловой энергии: вопросы теории и практики
Введение
Технологические и экономические особенности деятельности по централизованному теплоснабжению потребителей непосредственно связаны с ее предметом – тепловой энергией. Однако это не единственный фактор, который оказывает влияние на ее специфику. Реалии таковы, что суровые климатические условия России предопределяют зависимость ее населения от тепловой энергии, поскольку даже в Средней полосе страны отопительный сезон длится около семи месяцев в году. Об этом свидетельствует и тот факт, что в таком секторе экономики, как теплоснабжение, потребляется примерно 40 процентов энергоресурсов, используемых в стране, при этом более половины из них приходится на коммунально-бытовые нужды[1]. Поэтому вопросы, связанные с теплоснабжением, затрагивают интересы каждого без исключения.
Коренные изменения в российской экономике, начавшиеся в 90-е гг. ХХ в., с неизбежностью повлекли за собой значительные перемены во всех сферах жизни российского общества. Это также касается и отношений по снабжению потребителей тепловой энергией. Одной из составляющих государственной политики в области теплоснабжения России является формирование нового механизма управления этим сектором.
Отношения, связанные со снабжением тепловой энергией, обладают рядом особенностей, обусловливающих необходимость сохранения в ближайшей перспективе преимущественно государственного управления их развитием. К числу главных особенностей данного сектора экономики прежде всего относятся его особая важность для обеспечения беспрепятственного и бесперебойного снабжения отечественных потребителей тепловой энергией, а также монопольное положение субъектов этой деятельности.
За более чем вековую историю развития теплоснабжения в России возник рынок тепловой энергии как сфера проявления экономических отношений по поводу обращения особого товара – тепловой энергии. Бесспорно, его развитие невозможно без разработки юридических моделей и институтов, адекватных характеру и природе развивающихся социально-экономических отношений.
Значимость проблеме придает не только особая роль, которая в отечественной экономике традиционно принадлежит такой важной отрасли, как энергетика, но и жесткая зависимость от нее ряда других отраслей хозяйства. Однако на практике создать необходимый правовой механизм регулирования отношений по снабжению потребителей тепловой энергией оказалось непросто. Этому препятствуют экономические трудности переходного периода, а также недостаточно проработанная концепция построения новых отношений в сфере теплоснабжения, и, как следствие, на сегодняшний день многие вопросы, связанные со снабжением тепловой энергией, не урегулированы на законодательном уровне.
Анализу указанных и других проблем правового регулирования отношений по теплоснабжению посвящена настоящая работа.
Коренные изменения в российской экономике, начавшиеся в 90-е гг. ХХ в., с неизбежностью повлекли за собой значительные перемены во всех сферах жизни российского общества. Это также касается и отношений по снабжению потребителей тепловой энергией. Одной из составляющих государственной политики в области теплоснабжения России является формирование нового механизма управления этим сектором.
Отношения, связанные со снабжением тепловой энергией, обладают рядом особенностей, обусловливающих необходимость сохранения в ближайшей перспективе преимущественно государственного управления их развитием. К числу главных особенностей данного сектора экономики прежде всего относятся его особая важность для обеспечения беспрепятственного и бесперебойного снабжения отечественных потребителей тепловой энергией, а также монопольное положение субъектов этой деятельности.
За более чем вековую историю развития теплоснабжения в России возник рынок тепловой энергии как сфера проявления экономических отношений по поводу обращения особого товара – тепловой энергии. Бесспорно, его развитие невозможно без разработки юридических моделей и институтов, адекватных характеру и природе развивающихся социально-экономических отношений.
Значимость проблеме придает не только особая роль, которая в отечественной экономике традиционно принадлежит такой важной отрасли, как энергетика, но и жесткая зависимость от нее ряда других отраслей хозяйства. Однако на практике создать необходимый правовой механизм регулирования отношений по снабжению потребителей тепловой энергией оказалось непросто. Этому препятствуют экономические трудности переходного периода, а также недостаточно проработанная концепция построения новых отношений в сфере теплоснабжения, и, как следствие, на сегодняшний день многие вопросы, связанные со снабжением тепловой энергией, не урегулированы на законодательном уровне.
Анализу указанных и других проблем правового регулирования отношений по теплоснабжению посвящена настоящая работа.
Глава 1
Общие вопросы правового регулирования отношений, вызываемых обращением тепловой энергии
1.1. Оборот тепловой энергии: исторический аспект
Тепловая энергия является особым объектом экономического оборота и правовых отношений в силу своих качеств, свойств, функций и роли в жизни нашей страны. В процессе исторического развития претерпевали изменения не только технологические и экономические отношения по теплоснабжению, но соответственно изменялось и правовое регулирование договоров, связанных со снабжением тепловой энергией. Обращение к истории возникновения и развития рынка тепловой энергии России является не только интересным аспектом познания прошлого, но и необходимым компонентом в процессе формирования новых экономических отношений в данной сфере и разработки адекватных правовых конструкций и институтов для их регулирования. История рынка теплоэнергии, в широком смысле история моделей организации оборота тепловой энергии, – это интересная тема, ибо климатические условия России предопределяют зависимость ее населения от тепловой энергии. Знание истории дает возможность обнаружить закономерности развития рынка теплоэнергии и на основании тенденций развития с определенной долей вероятности предвосхитить будущие его преобразования. За более чем вековую историю в своем развитии рынок тепловой энергии нашей страны прошел несколько этапов.
Первый из них начался в XIX в. Развитие многоэтажного городского каменного строительства в крупных промышленных городах России обусловило необходимость замены печного отопления зданий с использованием дров, угля или торфа на отопление центральное с применением новых теплоносителей – пара и горячей воды. Так, в 1844 г. горячая вода была впервые применена для централизованного нагревания воздуха в водо-воздушной системе отопления и вентиляции здания Петербургской Академии художеств. Такая установка обогревала два больших зала объемом более 3000 куб. метров[2]. А уже в 1909 г. в здании петербургского Михайловского театра была смонтирована первая в стране насосно-водяная система отопления. Автором проекта этой системы был инженер Н. П. Мельников[3].
Тем не менее подобных систем до революции в России было выполнено сравнительно мало. Теплоснабжение жилых домов и промышленных предприятий было децентрализовано, поскольку предприятия имели свои индивидуальные котельные, а большинство жилых домов отапливалось с помощью дровяных печей. Так, в том же Петербурге до революции насчитывалось всего 102 дома (из, примерно, 40 тысяч) с центральным отоплением от местных котельных[4].
Таким образом, на этом этапе в России устройство центральных систем водяного отопления носило локальный характер и в основном сосредоточивалось в таких крупных городах России, как Петербург и Москва.
По окончании Гражданской войны в крупных городах страны развернулось строительство и встал вопрос о рациональном способе теплоснабжения жилых зданий и промышленных предприятий. Острый топливный кризис вынуждал искать новые, более эффективные способы снабжения потребителей тепловой энергией. Большая заслуга в разрешении этой технической проблемы принадлежит инженеру В. В. Дмитриеву, который обосновал целесообразность использования отработанного пара от электростанций для отопления. Еще в 1903 г. по его проекту впервые в нашей стране была сооружена уникальная система, отапливавшая 13 корпусов детской больницы принца Ольденбургского (ныне больница им. Раухфуса) на основе отработанного пара турбины местной электростанции[5].
Суть этого технического решения заключается в том, что при выработке электрической энергии образуются тепловые отходы (тепловая энергия отработанного пара), которые можно использовать для снабжения потребителей теплом. Это и положило начало формированию процесса централизованного теплоснабжения на базе комбинированной, т. е. объединенной выработки тепловой и электрической энергии, который стал именоваться теплофикацией.
Второй этап начался в 1920 г., когда VIII Всероссийским съездом Советов был принят план электрификации России (ГОЭЛРО). Этим планом, рассчитанным на 10–15 лет, предусматривалось строительство 30 электростанций общей мощностью 1,75 млн кВт., что и послужило определенным толчком к развитию теплофикации в стране[6]. Этот период характеризовался государственным финансированием строительства крупных теплоэнергетических установок, переоборудованием существующих электростанций в теплоэлектростанции (ТЭЦ), отапливающих отдельные здания, промышленные предприятия и прилегающие поселки, а также установлением государственного контроля над энергетической отраслью в целом. Советская теплофикация развивалась по особому, отличному от практики других стран пути как составная часть общего плана электрификации страны.
Так, 25 ноября 1924 г. от 3-й Ленинградской ГЭС было подано тепло по проложенному теплопроводу для отопления шестиэтажного дома № 96 на набережной реки Фонтанки. Интересно отметить, что эти первые установки теплоснабжения были выполнены по закрытой независимой схеме. В следующем году от этой же ГЭС были отоплены корпуса Обуховской больницы (ныне больница им. Нечаева) и горячая сетевая вода стала подаваться в Егорьевские бани. Вскоре по трубопроводам тепло стало поступать в Александрийский театр, Публичную библиотеку и Госбанк. Впоследствии была проложена Рузовская магистраль, для теплоснабжения зданий по загородному проспекту и Рузовских казарм. 3-я Ленинградская ГЭС, от которой производилось теплоснабжение всех этих зданий, была переоборудована для комбинированной (т. е. объединенной) выработки тепловой и электрической энергии. В итоге она стала первой отечественной теплоцентралью, и как следствие, оказалась прообразом будущих отопительных ТЭЦ[7].
В Москве с 1928 г. начали проводиться аналогичные работы. Так, на базе принятого плана ГОЭЛРО и рекомендаций комиссии по теплофикации при Главэнерго было принято решение о централизованном теплоснабжении города Москвы на базе теплофикации. Началом теплофикации Москвы явилась прокладка в 1928 г. паропровода от экспериментальной ТЭЦ ВТИ к заводам «Динамо», «Парострой» и другим близлежащим объектам. В 1929 г. была построена Краснопресненская ТЭЦ, снабжавшая паром текстильную мануфактуру – Трехгорную[8].
Однако до 1930 г. строительство новых ТЭЦ отличалось небольшими масштабами. Так, по всему СССР было пущено в эксплуатацию всего семь ТЭЦ[9].
В 1930 г. СНК СССР принял специальное постановление о дальнейшем развитии теплофикации в стране, и поэтому при проектировании городов, поселков городского типа, а также промышленных предприятий предпочтение отдавалось централизованному теплоснабжению на базе комбинированной, т. е. объединенной выработки тепловой и электрической энергии. Этот новый способ снабжения тепловой энергией потребителей стал быстро распространяться, поскольку он был наиболее эффективным и экономически выгодным. Уже в конце 1930 г. с первой Московской ТЭЦ высокого давления был подан пар на заводы «Клейтук», «Новый мыловар» и Первый подшипниковый завод по паропроводам диаметром 300 мм и протяженностью 1,5 км. В те же годы со строительством новых ТЭЦ проводились работы по теплофикации центра города. Так, в 1931 г. от ГЭС-1 был проложен первый в Москве водяной двухтрубный трубопровод диаметром 250 мм по Раушской набережной, Старому Москворецкому мосту, по улице Разина (Варварка) к зданию ВСНХ на пл. Ногина (Китай-город). 28 января 1931 г. для проектирования, строительства и эксплуатации тепловых сетей Москвы было создано специализированное предприятие – Теплосеть Мосэнерго, а в конце года организован Всесоюзный трест «Теплосетьстрой»[10].
В конце 1931 г. было принято специальное обращение ЦК и Совнаркома СССР о превращении Ленинграда в образцовый центргородского хозяйства. Так, например, если в Ленинграде в 1928 г. централизованно отапливалось всего 32 здания, а протяженность тепловых сетей в городе составляла лишь 5 километров, то в 1935 г. длина тепловых сетей увеличилась до 56 километров, к которым было подключено около 400 зданий[11].
Включение в работу первых теплофикационных установок в Ленинграде и Москве явилось мощным стимулом для развития теплофикации в Казани, Ростове, Самаре и других городах. Развернутое строительство теплоэлектроцентралей в крупных индустриальных центрах началось после июньского Пленума ЦК ВКП(б) в 1931 г. В постановлении Пленума было указано, что в дальнейшем плане электрификации страны должна быть во всем объеме учтена задача развернутого строительства ТЭЦ, в первую очередь в крупных индустриальных центрах. Это и послужило толчком к началу строительства уже крупных промышленных теплоэлектроцентралей для районного теплоснабжения в Сталинграде, Харькове, Казани, Кузнецке и в других городах.
За годы Великой Отечественной войны много предприятий и электростанций было эвакуировано на восток, около 60 крупных станций было разрушено[12]. Поэтому основной задачей следующего периода развития энергетики (1945–1950 г.г.) было не только восстановление разрушенного теплоэнергетического хозяйства, но и обеспечение стремительно возрастающей потребности в топливе городов и поселков страны.
Начиная с 1950 г. началось резкое нарастание темпов строительства. Осуществление сплошной теплофикации городов и промышленных центров позволило создать в СССР самую мощную систему теплофикации и централизованного теплоснабжения, отличающуюся по своим масштабам от систем других стран мира. К основным причинам сооружения крупных систем теплофикации и централизованного теплоснабжения в подавляющей части крупных и средних городов нашей страны можно отнести следующее:
Во-первых, основные запасы органического топлива (угля, нефти, газа) расположены в восточной части страны, чаще всего в труднодоступных районах, поэтому экономически более целесообразно было развивать централизованное теплоснабжение за счет строительства мощных ТЭЦ и котельных, что позволило получать значительную экономию топлива. Кроме того, как уже не раз отмечалось, комбинированное производство тепловой и электрической энергии на ТЭЦ обеспечивает значительно более эффективное использования органического топлива по сравнению с их раздельным производством.
Во-вторых, отсутствие частной собственности на землю в СССР способствовало без особых проблем прокладке под землей трубопроводов, а также строительству станций, котельных и т. п. Например, сооружение централизованных систем теплоснабжения в западных странах было осложнено процедурами согласования с собственниками земельных участков вопросов по прокладке на их территориях тепловых сетей, а также и их содержания. Наглядной иллюстрацией тому является Германия, в которой на протяжении десятилетий не могли сформировать централизованную систему теплоснабжения, и только после вмешательства государства удалось создать необходимые условия для централизованного снабжения потребителей тепловой энергией[13].
В-третьих, на крупных теплоэнергетических установках (ТЭЦ, котельных) возможно организовать экологически чистое сжигание низкосортных видов топлива, что практически неосуществимо на автономных мелких тепловых установках.
В итоге теплофикация и централизованное теплоснабжение приобрело доминирующую роль в обеспечении тепловой энергией городов и промышленных комплексов нашей страны. Во многих городах были созданы уникальные по своим размерам системы централизованного теплоснабжения, охватывающие всю городскую инженерную инфраструктуру. Сформированная теплоэнергетическая система в СССР характеризовалась рядом особенностей, из которых главными были следующие:
• во-первых, сооружение крупных теплоэнергетических установок (ТЭЦ, котельных) экономически было целесообразно лишь при наличии большого количества централизованных потребителей тепловой энергии, а в населенных пунктах с малой плотностью застройки эффективно было строить автономные, т. е. децентрализованные тепловые установки;
• во-вторых, в отличие от практики других стран основным теплоносителем в централизованных системах теплоснабжения нашей страны является горячая вода, пар же как теплоноситель применялся только на промышленных объектах, где это обусловливалось нуждами самого производства;
• в-третьих, советское государство, оказывая экономическую поддержку разработкам по созданию централизованных систем теплоснабжения и используя для этого все рычаги государственного регулирования, создало систему государственного управления и контроля в сфере снабжения потребителей тепловой энергией;
• в-четвертых, плата за потребленную тепловую энергию для населения страны была установлена в несколько раз ниже себестоимости, и все расходы покрывались как за счет увеличения тарифов для промышленных потребителей, так и за счет бюджетных средств.
Начиная с 1975 г. темпы строительства источников теплоэнергообеспечения объектов стали замедляться, и одновременно начал нарастать процесс старения основных фондов.
Перестройка политической системы и преобразования в экономике страны, начавшиеся в 90-е гг. ХХ в., с неизбежностью повлекли за собой значительные перемены во всех сферах жизни российского общества. Это в полной мере коснулось и такой отрасли экономики, как энергетика. Одной из составляющих государственной политики в области теплоснабжения потребителей России стало формирование нового механизма управления этим сектором экономики.
Первые реформы, которые изменили экономическую среду в российской энергетике, были осуществлены в начале – середине 1990-х гг. В отрасли была проведена частичная приватизация предприятий. Были созданы региональные акционерные общества энергетики и электрификации (АО-энерго). Для управления энергетическим комплексом в 1992 г. было создано Российское акционерное общество энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (далее – РАО «ЕЭС России»). Магистральные трубопроводы вместе с ТЭЦ в большинстве своем были переданы в ведение региональных дочерних предприятий РАО «ЕЭС России» (ОАО «Мосэнерго», ОАО «Алтайэнерго» и т. п.), а котельные, распределительные сети и т. п. – в ведение муниципальных предприятий. Одной из главных задач реформы, проводимой в сфере снабжения потребителей тепловой энергии, явилось формирование нового рыночного механизма управления этим сектором, а также обеспечение рентабельной и безубыточной работы теплоснабжающих организаций и эффективное использование топливных ресурсов.
В итоге за период с 1990 по 1999 г. в России не было построено ни одной теплоэлектроцентрали, а отпуск тепловой энергии от действующих ТЭЦ сократился более чем на 34 %[14]. Этот период характеризовался преобладающим развитием децентрализованных автономных систем с использованием в основном импортного оборудования, а также разрушением десятилетиями складывающейся городской инженерной инфраструктуры. Оценивая состояние в сфере отечественной теплофикации и централизованного теплоснабжения, можно отметить следующее:
• во-первых, высокую степень физического и морального износа основного технологического оборудования систем теплофикации и централизованного теплоснабжения, их неоптимальные схемные и конструктивные решения, включая внутридомовые сети отопления и горячего водоснабжения, местные и центральные тепловые пункты, магистральные и распределительные тепловые сети, домовые, квартальные и районные котельные, а также теплоэлектроцентрали;
• во-вторых, в результате рыночных преобразований сложилась ситуация, при которой объекты систем теплофикации и централизованного теплоснабжения оказались разделенными между владельцами различных форм собственности;
• в-третьих, необоснованное увеличение тарифов на тепловую энергию, которое привело, в частности, к сооружению многими промышленными предприятиями собственных котельных и отказу от тепловой энергии, производимой в режиме комбинированной выработки;
• в-четвертых, большие потери тепловой энергии в теплосетях при ее транспортировке;
• в-пятых, снижение качества теплоснабжения из-за несоблюдения теплоснабжающими организациями температурных графиков и перепадов давления воды в сетях;
• в-шестых, ликвидация государственной системы управления и контроля в сфере снабжения потребителей тепловой энергией.
В 2003 г. был принят Федеральный закон «Об электроэнергетике»[15], который положил начало реструктуризации электроэнергетической отрасли. Он закрепил основы и процедуры преобразования организаций этого сектора экономики. Главной задачей реформы является создание новой системы организации торговли электрической энергией на конкурентной основе. Выбранная модель организации оборота электроэнергии привела к созданию на базе активов ОАО РАО «ЕЭС России», которое с 01 июля 2008 г. прекратило свое существование, таких новых субъектов рынков энергии, как территориальные генерирующие компании (ТГК), магистральные сетевые компании (МРСК) и генерирующие компании оптового рынка электроэнергии (ОГК), в число которых вошли ТЭЦ, производящие электрическую и тепловую энергию в режиме комбинированной выработки. Но несмотря на серьезное обновление законодательства, регулирующего отношения на энергетических рынках страны, анализ его положений позволяет обратить внимание на неопределенность в вопросе правового регулирования отношений по комбинированной, т. е. объединенной выработке тепловой и электрической энергии.
По мнению ряда специалистов, новая система организации торговли электрической энергией на так называемой конкурентной основе создается без учета особенностей производства электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки. Так, например, в ночные часы, когда спрос на электроэнергию снижается и экономически может оказаться выгодным ТЭЦ временно остановить, и как следствие, потребители могут остаться без тепла[16]. Кроме того, не безосновательно высказываются сомнения о возможности формирования в нашей стране конкурентного рынка тепловой энергии, поскольку деятельность по централизованному снабжению потребителей тепловой энергией относится к числу естественно-монопольных. Рыночные механизмы для обеспечения стабильной работы централизованного теплоснабжения непригодны в России. Сделанный вывод основывается на следующих положениях.
Свободное перемещение товара (т. е. тепловой энергии) не приемлемо в этом секторе экономики, поскольку, во-первых, неразрывность во времени процессов производства, передачи и потребления тепловой энергии определяет невозможность создания ее запасов; во-вторых, экономическая неэффективность передачи тепловой энергии на большие расстояния обусловливает создание только местных (локальных) ее рынков, в отличие от рынка электрической энергии, который, как известно, имеет двухуровневую структуру; и в-третьих, сооружение и эксплуатация тепловых энергоустановок, предназначенных для выработки тепловой энергии, а также тепловых сетей и систем теплопотребления требуют огромных затрат капитала, что делает совершенно немыслимым проведение двух или трех параллельных друг другу систем теплоснабжения между одними и теми же пунктами.
Более того, конкуренция предполагает наличие избыточных мощностей, т. е. неполную загрузку тепловых источников (ТЭЦ, котельных и др.), а в свою очередь недозагрузка теплоисточников приводит к повышению затрат на производство тепловой энергии.
Конкуренция также базируется на свободном ценообразовании, а, как известно, даже самые смелые реформаторы отстаивают идею либерализации рынка только при условии сохранения обеспечения потребителей тепловой энергией по регулируемым ценам, так как вопросы, связанные с теплоснабжением, относятся к вопросам энергетической безопасности России.
В целом российский опыт показывает, что попытка внедрить рыночные начала в теплоэнергетическое хозяйство привела к разрушению десятилетиями складывающейся инженерной инфраструктуры (большинство домов снабжалось теплом автономно либо от электрических нагревателей и т. п.), необоснованному увеличению тарифов на тепловую энергию и др… Как отмечают эксперты, с началом XXI в. отечественная теплоэнергетика в стране стала постепенно возрождаться. Яркий пример тому – пуск в Санкт-Петербурге первого блока Северо-западной парогазовой ТЭЦ.
Первый из них начался в XIX в. Развитие многоэтажного городского каменного строительства в крупных промышленных городах России обусловило необходимость замены печного отопления зданий с использованием дров, угля или торфа на отопление центральное с применением новых теплоносителей – пара и горячей воды. Так, в 1844 г. горячая вода была впервые применена для централизованного нагревания воздуха в водо-воздушной системе отопления и вентиляции здания Петербургской Академии художеств. Такая установка обогревала два больших зала объемом более 3000 куб. метров[2]. А уже в 1909 г. в здании петербургского Михайловского театра была смонтирована первая в стране насосно-водяная система отопления. Автором проекта этой системы был инженер Н. П. Мельников[3].
Тем не менее подобных систем до революции в России было выполнено сравнительно мало. Теплоснабжение жилых домов и промышленных предприятий было децентрализовано, поскольку предприятия имели свои индивидуальные котельные, а большинство жилых домов отапливалось с помощью дровяных печей. Так, в том же Петербурге до революции насчитывалось всего 102 дома (из, примерно, 40 тысяч) с центральным отоплением от местных котельных[4].
Таким образом, на этом этапе в России устройство центральных систем водяного отопления носило локальный характер и в основном сосредоточивалось в таких крупных городах России, как Петербург и Москва.
По окончании Гражданской войны в крупных городах страны развернулось строительство и встал вопрос о рациональном способе теплоснабжения жилых зданий и промышленных предприятий. Острый топливный кризис вынуждал искать новые, более эффективные способы снабжения потребителей тепловой энергией. Большая заслуга в разрешении этой технической проблемы принадлежит инженеру В. В. Дмитриеву, который обосновал целесообразность использования отработанного пара от электростанций для отопления. Еще в 1903 г. по его проекту впервые в нашей стране была сооружена уникальная система, отапливавшая 13 корпусов детской больницы принца Ольденбургского (ныне больница им. Раухфуса) на основе отработанного пара турбины местной электростанции[5].
Суть этого технического решения заключается в том, что при выработке электрической энергии образуются тепловые отходы (тепловая энергия отработанного пара), которые можно использовать для снабжения потребителей теплом. Это и положило начало формированию процесса централизованного теплоснабжения на базе комбинированной, т. е. объединенной выработки тепловой и электрической энергии, который стал именоваться теплофикацией.
Второй этап начался в 1920 г., когда VIII Всероссийским съездом Советов был принят план электрификации России (ГОЭЛРО). Этим планом, рассчитанным на 10–15 лет, предусматривалось строительство 30 электростанций общей мощностью 1,75 млн кВт., что и послужило определенным толчком к развитию теплофикации в стране[6]. Этот период характеризовался государственным финансированием строительства крупных теплоэнергетических установок, переоборудованием существующих электростанций в теплоэлектростанции (ТЭЦ), отапливающих отдельные здания, промышленные предприятия и прилегающие поселки, а также установлением государственного контроля над энергетической отраслью в целом. Советская теплофикация развивалась по особому, отличному от практики других стран пути как составная часть общего плана электрификации страны.
Так, 25 ноября 1924 г. от 3-й Ленинградской ГЭС было подано тепло по проложенному теплопроводу для отопления шестиэтажного дома № 96 на набережной реки Фонтанки. Интересно отметить, что эти первые установки теплоснабжения были выполнены по закрытой независимой схеме. В следующем году от этой же ГЭС были отоплены корпуса Обуховской больницы (ныне больница им. Нечаева) и горячая сетевая вода стала подаваться в Егорьевские бани. Вскоре по трубопроводам тепло стало поступать в Александрийский театр, Публичную библиотеку и Госбанк. Впоследствии была проложена Рузовская магистраль, для теплоснабжения зданий по загородному проспекту и Рузовских казарм. 3-я Ленинградская ГЭС, от которой производилось теплоснабжение всех этих зданий, была переоборудована для комбинированной (т. е. объединенной) выработки тепловой и электрической энергии. В итоге она стала первой отечественной теплоцентралью, и как следствие, оказалась прообразом будущих отопительных ТЭЦ[7].
В Москве с 1928 г. начали проводиться аналогичные работы. Так, на базе принятого плана ГОЭЛРО и рекомендаций комиссии по теплофикации при Главэнерго было принято решение о централизованном теплоснабжении города Москвы на базе теплофикации. Началом теплофикации Москвы явилась прокладка в 1928 г. паропровода от экспериментальной ТЭЦ ВТИ к заводам «Динамо», «Парострой» и другим близлежащим объектам. В 1929 г. была построена Краснопресненская ТЭЦ, снабжавшая паром текстильную мануфактуру – Трехгорную[8].
Однако до 1930 г. строительство новых ТЭЦ отличалось небольшими масштабами. Так, по всему СССР было пущено в эксплуатацию всего семь ТЭЦ[9].
В 1930 г. СНК СССР принял специальное постановление о дальнейшем развитии теплофикации в стране, и поэтому при проектировании городов, поселков городского типа, а также промышленных предприятий предпочтение отдавалось централизованному теплоснабжению на базе комбинированной, т. е. объединенной выработки тепловой и электрической энергии. Этот новый способ снабжения тепловой энергией потребителей стал быстро распространяться, поскольку он был наиболее эффективным и экономически выгодным. Уже в конце 1930 г. с первой Московской ТЭЦ высокого давления был подан пар на заводы «Клейтук», «Новый мыловар» и Первый подшипниковый завод по паропроводам диаметром 300 мм и протяженностью 1,5 км. В те же годы со строительством новых ТЭЦ проводились работы по теплофикации центра города. Так, в 1931 г. от ГЭС-1 был проложен первый в Москве водяной двухтрубный трубопровод диаметром 250 мм по Раушской набережной, Старому Москворецкому мосту, по улице Разина (Варварка) к зданию ВСНХ на пл. Ногина (Китай-город). 28 января 1931 г. для проектирования, строительства и эксплуатации тепловых сетей Москвы было создано специализированное предприятие – Теплосеть Мосэнерго, а в конце года организован Всесоюзный трест «Теплосетьстрой»[10].
В конце 1931 г. было принято специальное обращение ЦК и Совнаркома СССР о превращении Ленинграда в образцовый центргородского хозяйства. Так, например, если в Ленинграде в 1928 г. централизованно отапливалось всего 32 здания, а протяженность тепловых сетей в городе составляла лишь 5 километров, то в 1935 г. длина тепловых сетей увеличилась до 56 километров, к которым было подключено около 400 зданий[11].
Включение в работу первых теплофикационных установок в Ленинграде и Москве явилось мощным стимулом для развития теплофикации в Казани, Ростове, Самаре и других городах. Развернутое строительство теплоэлектроцентралей в крупных индустриальных центрах началось после июньского Пленума ЦК ВКП(б) в 1931 г. В постановлении Пленума было указано, что в дальнейшем плане электрификации страны должна быть во всем объеме учтена задача развернутого строительства ТЭЦ, в первую очередь в крупных индустриальных центрах. Это и послужило толчком к началу строительства уже крупных промышленных теплоэлектроцентралей для районного теплоснабжения в Сталинграде, Харькове, Казани, Кузнецке и в других городах.
За годы Великой Отечественной войны много предприятий и электростанций было эвакуировано на восток, около 60 крупных станций было разрушено[12]. Поэтому основной задачей следующего периода развития энергетики (1945–1950 г.г.) было не только восстановление разрушенного теплоэнергетического хозяйства, но и обеспечение стремительно возрастающей потребности в топливе городов и поселков страны.
Начиная с 1950 г. началось резкое нарастание темпов строительства. Осуществление сплошной теплофикации городов и промышленных центров позволило создать в СССР самую мощную систему теплофикации и централизованного теплоснабжения, отличающуюся по своим масштабам от систем других стран мира. К основным причинам сооружения крупных систем теплофикации и централизованного теплоснабжения в подавляющей части крупных и средних городов нашей страны можно отнести следующее:
Во-первых, основные запасы органического топлива (угля, нефти, газа) расположены в восточной части страны, чаще всего в труднодоступных районах, поэтому экономически более целесообразно было развивать централизованное теплоснабжение за счет строительства мощных ТЭЦ и котельных, что позволило получать значительную экономию топлива. Кроме того, как уже не раз отмечалось, комбинированное производство тепловой и электрической энергии на ТЭЦ обеспечивает значительно более эффективное использования органического топлива по сравнению с их раздельным производством.
Во-вторых, отсутствие частной собственности на землю в СССР способствовало без особых проблем прокладке под землей трубопроводов, а также строительству станций, котельных и т. п. Например, сооружение централизованных систем теплоснабжения в западных странах было осложнено процедурами согласования с собственниками земельных участков вопросов по прокладке на их территориях тепловых сетей, а также и их содержания. Наглядной иллюстрацией тому является Германия, в которой на протяжении десятилетий не могли сформировать централизованную систему теплоснабжения, и только после вмешательства государства удалось создать необходимые условия для централизованного снабжения потребителей тепловой энергией[13].
В-третьих, на крупных теплоэнергетических установках (ТЭЦ, котельных) возможно организовать экологически чистое сжигание низкосортных видов топлива, что практически неосуществимо на автономных мелких тепловых установках.
В итоге теплофикация и централизованное теплоснабжение приобрело доминирующую роль в обеспечении тепловой энергией городов и промышленных комплексов нашей страны. Во многих городах были созданы уникальные по своим размерам системы централизованного теплоснабжения, охватывающие всю городскую инженерную инфраструктуру. Сформированная теплоэнергетическая система в СССР характеризовалась рядом особенностей, из которых главными были следующие:
• во-первых, сооружение крупных теплоэнергетических установок (ТЭЦ, котельных) экономически было целесообразно лишь при наличии большого количества централизованных потребителей тепловой энергии, а в населенных пунктах с малой плотностью застройки эффективно было строить автономные, т. е. децентрализованные тепловые установки;
• во-вторых, в отличие от практики других стран основным теплоносителем в централизованных системах теплоснабжения нашей страны является горячая вода, пар же как теплоноситель применялся только на промышленных объектах, где это обусловливалось нуждами самого производства;
• в-третьих, советское государство, оказывая экономическую поддержку разработкам по созданию централизованных систем теплоснабжения и используя для этого все рычаги государственного регулирования, создало систему государственного управления и контроля в сфере снабжения потребителей тепловой энергией;
• в-четвертых, плата за потребленную тепловую энергию для населения страны была установлена в несколько раз ниже себестоимости, и все расходы покрывались как за счет увеличения тарифов для промышленных потребителей, так и за счет бюджетных средств.
Начиная с 1975 г. темпы строительства источников теплоэнергообеспечения объектов стали замедляться, и одновременно начал нарастать процесс старения основных фондов.
Перестройка политической системы и преобразования в экономике страны, начавшиеся в 90-е гг. ХХ в., с неизбежностью повлекли за собой значительные перемены во всех сферах жизни российского общества. Это в полной мере коснулось и такой отрасли экономики, как энергетика. Одной из составляющих государственной политики в области теплоснабжения потребителей России стало формирование нового механизма управления этим сектором экономики.
Первые реформы, которые изменили экономическую среду в российской энергетике, были осуществлены в начале – середине 1990-х гг. В отрасли была проведена частичная приватизация предприятий. Были созданы региональные акционерные общества энергетики и электрификации (АО-энерго). Для управления энергетическим комплексом в 1992 г. было создано Российское акционерное общество энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (далее – РАО «ЕЭС России»). Магистральные трубопроводы вместе с ТЭЦ в большинстве своем были переданы в ведение региональных дочерних предприятий РАО «ЕЭС России» (ОАО «Мосэнерго», ОАО «Алтайэнерго» и т. п.), а котельные, распределительные сети и т. п. – в ведение муниципальных предприятий. Одной из главных задач реформы, проводимой в сфере снабжения потребителей тепловой энергии, явилось формирование нового рыночного механизма управления этим сектором, а также обеспечение рентабельной и безубыточной работы теплоснабжающих организаций и эффективное использование топливных ресурсов.
В итоге за период с 1990 по 1999 г. в России не было построено ни одной теплоэлектроцентрали, а отпуск тепловой энергии от действующих ТЭЦ сократился более чем на 34 %[14]. Этот период характеризовался преобладающим развитием децентрализованных автономных систем с использованием в основном импортного оборудования, а также разрушением десятилетиями складывающейся городской инженерной инфраструктуры. Оценивая состояние в сфере отечественной теплофикации и централизованного теплоснабжения, можно отметить следующее:
• во-первых, высокую степень физического и морального износа основного технологического оборудования систем теплофикации и централизованного теплоснабжения, их неоптимальные схемные и конструктивные решения, включая внутридомовые сети отопления и горячего водоснабжения, местные и центральные тепловые пункты, магистральные и распределительные тепловые сети, домовые, квартальные и районные котельные, а также теплоэлектроцентрали;
• во-вторых, в результате рыночных преобразований сложилась ситуация, при которой объекты систем теплофикации и централизованного теплоснабжения оказались разделенными между владельцами различных форм собственности;
• в-третьих, необоснованное увеличение тарифов на тепловую энергию, которое привело, в частности, к сооружению многими промышленными предприятиями собственных котельных и отказу от тепловой энергии, производимой в режиме комбинированной выработки;
• в-четвертых, большие потери тепловой энергии в теплосетях при ее транспортировке;
• в-пятых, снижение качества теплоснабжения из-за несоблюдения теплоснабжающими организациями температурных графиков и перепадов давления воды в сетях;
• в-шестых, ликвидация государственной системы управления и контроля в сфере снабжения потребителей тепловой энергией.
В 2003 г. был принят Федеральный закон «Об электроэнергетике»[15], который положил начало реструктуризации электроэнергетической отрасли. Он закрепил основы и процедуры преобразования организаций этого сектора экономики. Главной задачей реформы является создание новой системы организации торговли электрической энергией на конкурентной основе. Выбранная модель организации оборота электроэнергии привела к созданию на базе активов ОАО РАО «ЕЭС России», которое с 01 июля 2008 г. прекратило свое существование, таких новых субъектов рынков энергии, как территориальные генерирующие компании (ТГК), магистральные сетевые компании (МРСК) и генерирующие компании оптового рынка электроэнергии (ОГК), в число которых вошли ТЭЦ, производящие электрическую и тепловую энергию в режиме комбинированной выработки. Но несмотря на серьезное обновление законодательства, регулирующего отношения на энергетических рынках страны, анализ его положений позволяет обратить внимание на неопределенность в вопросе правового регулирования отношений по комбинированной, т. е. объединенной выработке тепловой и электрической энергии.
По мнению ряда специалистов, новая система организации торговли электрической энергией на так называемой конкурентной основе создается без учета особенностей производства электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки. Так, например, в ночные часы, когда спрос на электроэнергию снижается и экономически может оказаться выгодным ТЭЦ временно остановить, и как следствие, потребители могут остаться без тепла[16]. Кроме того, не безосновательно высказываются сомнения о возможности формирования в нашей стране конкурентного рынка тепловой энергии, поскольку деятельность по централизованному снабжению потребителей тепловой энергией относится к числу естественно-монопольных. Рыночные механизмы для обеспечения стабильной работы централизованного теплоснабжения непригодны в России. Сделанный вывод основывается на следующих положениях.
Свободное перемещение товара (т. е. тепловой энергии) не приемлемо в этом секторе экономики, поскольку, во-первых, неразрывность во времени процессов производства, передачи и потребления тепловой энергии определяет невозможность создания ее запасов; во-вторых, экономическая неэффективность передачи тепловой энергии на большие расстояния обусловливает создание только местных (локальных) ее рынков, в отличие от рынка электрической энергии, который, как известно, имеет двухуровневую структуру; и в-третьих, сооружение и эксплуатация тепловых энергоустановок, предназначенных для выработки тепловой энергии, а также тепловых сетей и систем теплопотребления требуют огромных затрат капитала, что делает совершенно немыслимым проведение двух или трех параллельных друг другу систем теплоснабжения между одними и теми же пунктами.
Более того, конкуренция предполагает наличие избыточных мощностей, т. е. неполную загрузку тепловых источников (ТЭЦ, котельных и др.), а в свою очередь недозагрузка теплоисточников приводит к повышению затрат на производство тепловой энергии.
Конкуренция также базируется на свободном ценообразовании, а, как известно, даже самые смелые реформаторы отстаивают идею либерализации рынка только при условии сохранения обеспечения потребителей тепловой энергией по регулируемым ценам, так как вопросы, связанные с теплоснабжением, относятся к вопросам энергетической безопасности России.
В целом российский опыт показывает, что попытка внедрить рыночные начала в теплоэнергетическое хозяйство привела к разрушению десятилетиями складывающейся инженерной инфраструктуры (большинство домов снабжалось теплом автономно либо от электрических нагревателей и т. п.), необоснованному увеличению тарифов на тепловую энергию и др… Как отмечают эксперты, с началом XXI в. отечественная теплоэнергетика в стране стала постепенно возрождаться. Яркий пример тому – пуск в Санкт-Петербурге первого блока Северо-западной парогазовой ТЭЦ.