Страница:
4) создание социальных и административно-правовых регуляторов, гарантирующих провозглашенный комплекс прав и свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования, защиту окружающей природной среды.
В государственном управлении общество рассматривается как объект управления, т. е. управляемая система. Эффективное управляющее воздействие предполагает изучение объекта управления – системы управляемой. Управляемая система – это общество в целом и те его компоненты, которые подвержены государственному воздействию – важнейшие сферы жизнедеятельности, общественные процессы, отрасли народного хозяйства, территориальные образования, государственные и общественные организации. В рамках системы государственно-управляющего воздействия выделяются в первую очередь организационные объекты. Объекты государственного управления связаны между собой как части одного целого: общество, его сферы жизнедеятельности, отрасли внутри каждой сферы, комплексы, регионы и административно-территориальные единицы, низовые объекты.
Управляемая система отличается от управляющей системы. Для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений. Формирование и развитие гражданского общества более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.
Важнейшим инструментом социального управляющего воздействия являются нормы – общеобязательные правила поведения. Наибольшим регулятивным свойством обладают моральные и правовые нормы, а также и политические нормы. Мораль рассматривается как совокупность норм и принципов, созданных обществом в историческом процессе, регулирующих отношения человека к обществу и другим личностям с точки зрения идеалов добра и зла, должного, справедливого и т. п.
Право – система правил, устанавливаемых и обеспечиваемых государством. Государство берет на себя роль инициатора норм, регулятора на их основе общественных отношений и процессов, охранителя норм.
В механизме государственного управления важнейшим его блоком является целеполагание как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Цель управления – это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто. Сформулировать и обосновать цели государственного управления – крайне сложная и ответственная задача. Цель определяется субъектом управления осознанно, поэтому содержит субъективный, ценностный ориентир. Цель всегда выступает как единство мотивов, средств и результатов.
Для государственных органов и организаций существуют три вида целей: цели-задания, цели-ориентации, цели самосохранения. Цели-задания – это собственно управленческие цели, т. е. цели управления социальной системой. Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, закрепляются нормативно. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воздействия должны соответствовать социальным целям-задачам, сводиться к поиску правильного ответа на вопрос о конечном результате функционирования коллектива, его должностных лиц и работников. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность.
Управленческие коммуникации – это целостная совокупность информационных связей, взаимодействие между субъектами управленческой деятельности по вертикали, горизонтали и с внешней общественной средой.
Можно выделить виды коммуникаций как социальной технологии:
1) по месту возникновения: внешние и внутренние;
2) по способу возникновения: формальные, внеформальные и неформальные;
3) по направленности:
а) горизонтальные: по месту – внутри подразделения и между подразделениями; по составу участников – между руководителями и между сотрудниками;
б) вертикальные: по направленности – восходящие и нисходящие: по составу – руководитель—подчиненный, руководитель—коллектив, руководители различного уровня.
Коммуникативные сети подразделяются на централизованные и децентрализованные. То есть в первом случае вся коммуникация замыкается на руководителе, а во втором она распределяется между всеми членами организации.
Государственная кадровая политика – общенациональная стратегия формирования, развития, востребованности и рационального использования профессионального потенциала общества.
Профессиональная культура управления характеризует поведение и отношение людей одной из малых социальных групп. Она может быть изучена на основе трех ее уровней:
1) на общенациональном уровне государственной службы;
2) на уровне государственного учреждения с его стилем работы;
3) на уровне личности государственного служащего.
Необходимо также осветить вопрос ответственности в государственном управлении.
Социальная ответственность – объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых взаимных требований. В структуре социальной ответственности можно выделить несколько видов: материальную, моральную, нравственную, политическую, юридическую. В зависимости от субъекта ответственных действий выделяют индивидуальную, коллективную, групповую ответственность.
Ответственность в государственном управлении приобретает особый характер, поскольку многие управленческие решения и действия порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей.
Ответственность – объективное явление, проявляется в конкретных действиях, она может быть оценена, видима. Содержание ответственности раскрывается в действиях по восстановлению нарушенных необходимых связей, норм, отношений. Содержание ответственности имеет свою меру. Мера ответственности связана с пониманием, установлением социальных последствий допущенного отклонения от законных норм, отношений.
Ответственность имеет несколько видов и уровней.
Политическая ответственность наступает за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Она возникает тогда, когда у политического лидера, должностного лица наступает осознание его долга, оценка поведения. Политическая ответственность характеризуется либо положительно, либо негативно. В Конституции РФ предусмотрен механизм политической ответственности высших должностных лиц. Так, к примеру, ст. 93 Конституции РФ говорит о возможности отстранить от должности Президента РФ; согласно ст. 98 Конституции РФ по представлению Генерального прокурора возможно лишение неприкосновенности депутатов Государственной Думы; ст. 109 предусматривает возможность роспуска Государственной Думы; ст. 111, 112 Конституции РФ дают возможность отправить в отставку Правительство РФ.
Нравственная ответственность в государственном управлении не зафиксирована нормативно. Нравственная ответственность – это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали.
Юридическая ответственность в государственном управлении наступает за нарушение конкретных норм правовых актов, применяется в определенных процессуальных формах уполномоченными органами и (или) должностными лицами государственной власти и местного самоуправления. Признаками юридической ответственности являются:
1) юридическая ответственность распространяется как на субъект государственно-административного управления, так и на объект;
2) наступает только в том случае, если объект управления допустил неправомерные действия, поступки, решения, повлекшие нарушение закона;
4) предполагает определение состава правонарушения, наличие вины;
5) основана на зависимости меры ответственности от причинно-следственных связей содеянного проступка или преступления;
6) связана с применением санкций.
Существуют следующие виды юридической ответственности: материальная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная и уголовная. В рамках изучения государственного управления нас будут интересовать только три последние.
Дисциплинарная ответственность связана с нарушением норм труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Дисциплинарные взыскания налагаются, как правило, вышестоящим руководителем в порядке подчиненности, имеют определенный срок действия, могут сниматься.
Административная ответственность – один из видов юридической ответственности граждан и должностных лиц за совершение ими административного правонарушения. Совершившие его несут административную ответственность перед государством в лице полномочного административного органа либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного наказания. Административная ответственность проявляется как характер взаимоотношений между гражданами и государственными органами, должностными лицами в процессе осуществления правовых норм административного законодательства. При применении административной ответственности обычно отсутствуют отношения служебного подчинения между административным органом, применяющим меры административного наказания, и лицом, нарушившим правовую норму. Административные наказания применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления и судьями.
В системе исполнительной власти имеют место и уголовные деяния (действие и бездействие).
3.2. Муниципальное управление
В государственном управлении общество рассматривается как объект управления, т. е. управляемая система. Эффективное управляющее воздействие предполагает изучение объекта управления – системы управляемой. Управляемая система – это общество в целом и те его компоненты, которые подвержены государственному воздействию – важнейшие сферы жизнедеятельности, общественные процессы, отрасли народного хозяйства, территориальные образования, государственные и общественные организации. В рамках системы государственно-управляющего воздействия выделяются в первую очередь организационные объекты. Объекты государственного управления связаны между собой как части одного целого: общество, его сферы жизнедеятельности, отрасли внутри каждой сферы, комплексы, регионы и административно-территориальные единицы, низовые объекты.
Управляемая система отличается от управляющей системы. Для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений. Формирование и развитие гражданского общества более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.
Важнейшим инструментом социального управляющего воздействия являются нормы – общеобязательные правила поведения. Наибольшим регулятивным свойством обладают моральные и правовые нормы, а также и политические нормы. Мораль рассматривается как совокупность норм и принципов, созданных обществом в историческом процессе, регулирующих отношения человека к обществу и другим личностям с точки зрения идеалов добра и зла, должного, справедливого и т. п.
Право – система правил, устанавливаемых и обеспечиваемых государством. Государство берет на себя роль инициатора норм, регулятора на их основе общественных отношений и процессов, охранителя норм.
В механизме государственного управления важнейшим его блоком является целеполагание как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Цель управления – это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто. Сформулировать и обосновать цели государственного управления – крайне сложная и ответственная задача. Цель определяется субъектом управления осознанно, поэтому содержит субъективный, ценностный ориентир. Цель всегда выступает как единство мотивов, средств и результатов.
Для государственных органов и организаций существуют три вида целей: цели-задания, цели-ориентации, цели самосохранения. Цели-задания – это собственно управленческие цели, т. е. цели управления социальной системой. Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, закрепляются нормативно. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воздействия должны соответствовать социальным целям-задачам, сводиться к поиску правильного ответа на вопрос о конечном результате функционирования коллектива, его должностных лиц и работников. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность.
Управленческие коммуникации – это целостная совокупность информационных связей, взаимодействие между субъектами управленческой деятельности по вертикали, горизонтали и с внешней общественной средой.
Можно выделить виды коммуникаций как социальной технологии:
1) по месту возникновения: внешние и внутренние;
2) по способу возникновения: формальные, внеформальные и неформальные;
3) по направленности:
а) горизонтальные: по месту – внутри подразделения и между подразделениями; по составу участников – между руководителями и между сотрудниками;
б) вертикальные: по направленности – восходящие и нисходящие: по составу – руководитель—подчиненный, руководитель—коллектив, руководители различного уровня.
Коммуникативные сети подразделяются на централизованные и децентрализованные. То есть в первом случае вся коммуникация замыкается на руководителе, а во втором она распределяется между всеми членами организации.
Государственная кадровая политика – общенациональная стратегия формирования, развития, востребованности и рационального использования профессионального потенциала общества.
Профессиональная культура управления характеризует поведение и отношение людей одной из малых социальных групп. Она может быть изучена на основе трех ее уровней:
1) на общенациональном уровне государственной службы;
2) на уровне государственного учреждения с его стилем работы;
3) на уровне личности государственного служащего.
Необходимо также осветить вопрос ответственности в государственном управлении.
Социальная ответственность – объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых взаимных требований. В структуре социальной ответственности можно выделить несколько видов: материальную, моральную, нравственную, политическую, юридическую. В зависимости от субъекта ответственных действий выделяют индивидуальную, коллективную, групповую ответственность.
Ответственность в государственном управлении приобретает особый характер, поскольку многие управленческие решения и действия порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей.
Ответственность – объективное явление, проявляется в конкретных действиях, она может быть оценена, видима. Содержание ответственности раскрывается в действиях по восстановлению нарушенных необходимых связей, норм, отношений. Содержание ответственности имеет свою меру. Мера ответственности связана с пониманием, установлением социальных последствий допущенного отклонения от законных норм, отношений.
Ответственность имеет несколько видов и уровней.
Политическая ответственность наступает за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Она возникает тогда, когда у политического лидера, должностного лица наступает осознание его долга, оценка поведения. Политическая ответственность характеризуется либо положительно, либо негативно. В Конституции РФ предусмотрен механизм политической ответственности высших должностных лиц. Так, к примеру, ст. 93 Конституции РФ говорит о возможности отстранить от должности Президента РФ; согласно ст. 98 Конституции РФ по представлению Генерального прокурора возможно лишение неприкосновенности депутатов Государственной Думы; ст. 109 предусматривает возможность роспуска Государственной Думы; ст. 111, 112 Конституции РФ дают возможность отправить в отставку Правительство РФ.
Нравственная ответственность в государственном управлении не зафиксирована нормативно. Нравственная ответственность – это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали.
Юридическая ответственность в государственном управлении наступает за нарушение конкретных норм правовых актов, применяется в определенных процессуальных формах уполномоченными органами и (или) должностными лицами государственной власти и местного самоуправления. Признаками юридической ответственности являются:
1) юридическая ответственность распространяется как на субъект государственно-административного управления, так и на объект;
2) наступает только в том случае, если объект управления допустил неправомерные действия, поступки, решения, повлекшие нарушение закона;
4) предполагает определение состава правонарушения, наличие вины;
5) основана на зависимости меры ответственности от причинно-следственных связей содеянного проступка или преступления;
6) связана с применением санкций.
Существуют следующие виды юридической ответственности: материальная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная и уголовная. В рамках изучения государственного управления нас будут интересовать только три последние.
Дисциплинарная ответственность связана с нарушением норм труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Дисциплинарные взыскания налагаются, как правило, вышестоящим руководителем в порядке подчиненности, имеют определенный срок действия, могут сниматься.
Административная ответственность – один из видов юридической ответственности граждан и должностных лиц за совершение ими административного правонарушения. Совершившие его несут административную ответственность перед государством в лице полномочного административного органа либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного наказания. Административная ответственность проявляется как характер взаимоотношений между гражданами и государственными органами, должностными лицами в процессе осуществления правовых норм административного законодательства. При применении административной ответственности обычно отсутствуют отношения служебного подчинения между административным органом, применяющим меры административного наказания, и лицом, нарушившим правовую норму. Административные наказания применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления и судьями.
В системе исполнительной власти имеют место и уголовные деяния (действие и бездействие).
3.2. Муниципальное управление
По своей природе муниципальное управление является частью управления – специфического вида человеческой деятельности. Процесс управления часто воспринимается как воздействие субъекта на объект. Для муниципального управления важны обратные связи, т. е. воздействие объекта на управляющий субъект: реакция населения на управленческие меры органов муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения.
Система муниципального управления «формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципальное образование и муниципальное хозяйство)».[15]
Чтобы понять процесс муниципального управления, необходимо иметь четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицы выступает само население или избранные им органы. В качестве объекта – вопросы местного значения и муниципальная собственность, которую Конституция Российской Федерации относит к объектам территориального управления.
В процессе управления муниципальным образованием между элементами системы складываются экономические, организационные, правовые и управленческие отношения. Предметом муниципального управления являются управленческие отношения.
На местах, в территориальных единицах, складываются территориальные коллективы – муниципальные образования. В таких муниципальных образованиях создаются органы, отдаленно напоминающие государственные органы. Органы местного самоуправления представлены местным представительным органом, главой муниципального образования, администрацией муниципального образования, департаментов. На муниципальном уровне управления нет третьей ветви – судебной власти: прокуратуры, органов конституционного контроля.
Органы муниципального образования осуществляют управление от имени всех членов территориального коллектива. Так как основные органы муниципального образования избираются, то такая форма управления на местах называется местным самоуправлением.
Местное самоуправление решает задачи, которые отличаются от тех, которые стоят перед органами государственной власти. На местах, однако, кроме органов местного самоуправления, могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством. Они наделяются полномочиями государства, непосредственно осуществляющими связь между государством и местным самоуправлением.
Процесс муниципального управления – это разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения. Цели такого воздействия определяются и корректируются указанными органами и лицами с учетом обратных связей с населением. Это особого рода социальная деятельность, в процессе которой особая группа на основе закона и иных правовых актов целенаправленно использует публичную власть. Данная деятельность осуществляется на профессиональных началах.
Местное самоуправление имеет определенные преимущества:
1) местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, которые и участвуют в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованы в успешной деятельности органов местного самоуправления;
2) местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил;
3) общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномерно распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными;
4) местное самоуправление связывает администрацию с народом;
5) местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами;
6) местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.
Правовую основу местного самоуправления составляет система законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование.
Муниципальное хозяйство является составной частью муниципального образования, его объектом управления. Муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на реализацию коллективных интересов его населения.
Содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления разделяется на два направления: властное и экономическое. Основные сферы жизни муниципального образования: производственно-экономическая, социально-психологическая и духовно-идеологическая. Поэтому можно выделить четыре вида управления:
1) управление производством;
2) экономическое управление;
3) социально-политическое управление;
4) управление духовной сферой жизни территории.
Все субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на:
1) муниципальные предприятия и учреждения;
2) предприятия и учреждения иных форм собственности.
Управление государством как сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, т. е. распределения их по уровням управления. Нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой, самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач и наделяться необходимыми для этого властными полномочиями.
Местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей определяет и права:
1) право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия;
2) право распоряжения муниципальным имуществом: установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий;
3) право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;
4) право установления местных налогов и сборов, распоряжения муниципальными финансами;
5) право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями;
6) право выкупа частного имущества;
7) право всякого органа власти – право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений;
8) право санкций, т. е. право наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов;
9) право надзора за соблюдением правовых актов, которые состоят из ряда более конкретных прав;
10) право принуждения, требующее предоставить местному самоуправлению права содержать муниципальную полицию.
Текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация;
4) контрольный орган;
5) иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Представительный орган играет особую роль в системе местного самоуправления. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относится:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление местных налогов и сборов;
4) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
5) контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования как его председатель, имеющий право решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является его председателем;
4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района становится его председателем.
Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования образуется для контроля над исполнением местного бюджета, порядком подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также для контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Местное самоуправление – один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Раскрывая этот принципиальный, основополагающий тезис концепции дальнейшего строительства России, подчеркивается актуальность изучения данного вопроса.
Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Необходимо рассмотреть содержание термина «местное самоуправление», политико-правовую природу самого явления.
Основные различия в теориях местного самоуправления касаются таких вопросов, как:
1) способ формирования местных властных учреждений;
2) характер их взаимоотношений с центральной властью;
3) объем и содержание дел, им подведомственных.
Природу местного самоуправления трудно определить однозначно. Иногда затруднительно четко отделить местные дела, отличные от государственных.
Понятие местного самоуправления можно рассматривать в следующих аспектах:
право граждан на самостоятельное заведование местными делами;
основополагающий принцип конституционного строя и организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления как деление власти по вертикали;
способ осуществления народом принадлежащей власти, предполагающей выборность органов местного самоуправления и ответственность их перед населением;
самоуправление предполагает воздействие на поведение и отношение людей, что невозможно без власти. Органы местного самоуправления – носители местной (муниципальной) власти. Юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной единицы субъекта РФ, что означает признание муниципального образования субъектом публичного права;
деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления имеет своей целью объединение людей, превращение их в общность с близкими интересами. Поэтому местное самоуправление является настоящим институтом народовластия, необходимым для демократической организации государственной и общественной жизни;
образ жизни людей на высоком уровне развития общества;
показатель степени развития демократии, зрелости общества.
Атрибутами местного самоуправления в соответствии с действующим российским законодательством являются:
1) территория;
2) население;
3) выборные органы;
4) формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении;
5) местный бюджет, местные налоги и сборы;
6) муниципальная собственность;
7) местные нормативные акты.
Можно выделить основополагающие принципы организации и функционирования местного самоуправления:
1) приоритет прав и свобод человека;
2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом;
3) взаимодействие органов местного самоуправления с вертикалью исполнительной власти;
4) наличие у местного самоуправления общественной компетенции;
5) осуществление местного самоуправления на основе соблюдения иерархии нормативных правовых актов;
6) самостоятельное определение населением территории и структуры органов местного самоуправления;
7) гарантии местного самоуправления при условии их финансовой, организационной самостоятельности;
8) двойная ответственность перед государством и населением.
Концепции негосударственной природы местного самоуправления служит принцип децентрализации публичной власти. Достижение подлинной децентрализации возможно при соблюдении двух условий:
1) необходимо, чтобы Конституция РФ или закон признали наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории;
2) необходимо, чтобы эти специфические интересы обеспечивались решениями и средствами, независимыми от федеральной (региональной) власти. Это означает, что органы, принимающие соответствующие решения, должны располагать определенной независимостью от государственных органов.
Юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной единицы субъекта РФ, что означает признание муниципального образования субъектом права.
Вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ.
Современная концепция местного самоуправления в законодательстве на федеральном уровне России основана на принципе децентрализации публичной власти, являющемся частью более широкой политико-правовой доктрины. Независимость органов местного самоуправления поддерживается не только установлением норм, непосредственно регламентирующих их собственную деятельность. Местная автономия как принцип независимости и жизнедеятельности органов местного самоуправления гарантируется также нормами, регулирующими их отношения с государственными федеральными и региональными властными структурами.
Государственную и муниципальную власть объединяет следующее:
1) четко выраженный институциональный характер власти;
2) юридически закрепленный порядок организации, компетенции и полномочий;
3) наличие специфического обособленного аппарата власти;
4) их деятельность основана на законах и иных нормативно-правовых актах;
5) оказывают управляющее воздействие по отношению ко всем лицам, находящимся на соответствующей территории;
6) имеют право на законные средства принуждения;
7) самостоятельно формируют свой бюджет;
8) устанавливают и собирают налоги.
Муниципальную власть от государственной отличает следующее:
Система муниципального управления «формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципальное образование и муниципальное хозяйство)».[15]
Чтобы понять процесс муниципального управления, необходимо иметь четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицы выступает само население или избранные им органы. В качестве объекта – вопросы местного значения и муниципальная собственность, которую Конституция Российской Федерации относит к объектам территориального управления.
В процессе управления муниципальным образованием между элементами системы складываются экономические, организационные, правовые и управленческие отношения. Предметом муниципального управления являются управленческие отношения.
На местах, в территориальных единицах, складываются территориальные коллективы – муниципальные образования. В таких муниципальных образованиях создаются органы, отдаленно напоминающие государственные органы. Органы местного самоуправления представлены местным представительным органом, главой муниципального образования, администрацией муниципального образования, департаментов. На муниципальном уровне управления нет третьей ветви – судебной власти: прокуратуры, органов конституционного контроля.
Органы муниципального образования осуществляют управление от имени всех членов территориального коллектива. Так как основные органы муниципального образования избираются, то такая форма управления на местах называется местным самоуправлением.
Местное самоуправление решает задачи, которые отличаются от тех, которые стоят перед органами государственной власти. На местах, однако, кроме органов местного самоуправления, могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством. Они наделяются полномочиями государства, непосредственно осуществляющими связь между государством и местным самоуправлением.
Процесс муниципального управления – это разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения. Цели такого воздействия определяются и корректируются указанными органами и лицами с учетом обратных связей с населением. Это особого рода социальная деятельность, в процессе которой особая группа на основе закона и иных правовых актов целенаправленно использует публичную власть. Данная деятельность осуществляется на профессиональных началах.
Местное самоуправление имеет определенные преимущества:
1) местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, которые и участвуют в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованы в успешной деятельности органов местного самоуправления;
2) местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил;
3) общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномерно распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными;
4) местное самоуправление связывает администрацию с народом;
5) местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами;
6) местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.
Правовую основу местного самоуправления составляет система законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование.
Муниципальное хозяйство является составной частью муниципального образования, его объектом управления. Муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на реализацию коллективных интересов его населения.
Содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления разделяется на два направления: властное и экономическое. Основные сферы жизни муниципального образования: производственно-экономическая, социально-психологическая и духовно-идеологическая. Поэтому можно выделить четыре вида управления:
1) управление производством;
2) экономическое управление;
3) социально-политическое управление;
4) управление духовной сферой жизни территории.
Все субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на:
1) муниципальные предприятия и учреждения;
2) предприятия и учреждения иных форм собственности.
Управление государством как сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, т. е. распределения их по уровням управления. Нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой, самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач и наделяться необходимыми для этого властными полномочиями.
Местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей определяет и права:
1) право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия;
2) право распоряжения муниципальным имуществом: установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий;
3) право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;
4) право установления местных налогов и сборов, распоряжения муниципальными финансами;
5) право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями;
6) право выкупа частного имущества;
7) право всякого органа власти – право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений;
8) право санкций, т. е. право наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов;
9) право надзора за соблюдением правовых актов, которые состоят из ряда более конкретных прав;
10) право принуждения, требующее предоставить местному самоуправлению права содержать муниципальную полицию.
Текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация;
4) контрольный орган;
5) иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Представительный орган играет особую роль в системе местного самоуправления. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относится:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление местных налогов и сборов;
4) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
5) контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования как его председатель, имеющий право решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является его председателем;
4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района становится его председателем.
Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования образуется для контроля над исполнением местного бюджета, порядком подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также для контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Местное самоуправление – один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Раскрывая этот принципиальный, основополагающий тезис концепции дальнейшего строительства России, подчеркивается актуальность изучения данного вопроса.
Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях. Необходимо рассмотреть содержание термина «местное самоуправление», политико-правовую природу самого явления.
Основные различия в теориях местного самоуправления касаются таких вопросов, как:
1) способ формирования местных властных учреждений;
2) характер их взаимоотношений с центральной властью;
3) объем и содержание дел, им подведомственных.
Природу местного самоуправления трудно определить однозначно. Иногда затруднительно четко отделить местные дела, отличные от государственных.
Понятие местного самоуправления можно рассматривать в следующих аспектах:
право граждан на самостоятельное заведование местными делами;
основополагающий принцип конституционного строя и организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления как деление власти по вертикали;
способ осуществления народом принадлежащей власти, предполагающей выборность органов местного самоуправления и ответственность их перед населением;
самоуправление предполагает воздействие на поведение и отношение людей, что невозможно без власти. Органы местного самоуправления – носители местной (муниципальной) власти. Юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной единицы субъекта РФ, что означает признание муниципального образования субъектом публичного права;
деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления имеет своей целью объединение людей, превращение их в общность с близкими интересами. Поэтому местное самоуправление является настоящим институтом народовластия, необходимым для демократической организации государственной и общественной жизни;
образ жизни людей на высоком уровне развития общества;
показатель степени развития демократии, зрелости общества.
Атрибутами местного самоуправления в соответствии с действующим российским законодательством являются:
1) территория;
2) население;
3) выборные органы;
4) формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении;
5) местный бюджет, местные налоги и сборы;
6) муниципальная собственность;
7) местные нормативные акты.
Можно выделить основополагающие принципы организации и функционирования местного самоуправления:
1) приоритет прав и свобод человека;
2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом;
3) взаимодействие органов местного самоуправления с вертикалью исполнительной власти;
4) наличие у местного самоуправления общественной компетенции;
5) осуществление местного самоуправления на основе соблюдения иерархии нормативных правовых актов;
6) самостоятельное определение населением территории и структуры органов местного самоуправления;
7) гарантии местного самоуправления при условии их финансовой, организационной самостоятельности;
8) двойная ответственность перед государством и населением.
Концепции негосударственной природы местного самоуправления служит принцип децентрализации публичной власти. Достижение подлинной децентрализации возможно при соблюдении двух условий:
1) необходимо, чтобы Конституция РФ или закон признали наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории;
2) необходимо, чтобы эти специфические интересы обеспечивались решениями и средствами, независимыми от федеральной (региональной) власти. Это означает, что органы, принимающие соответствующие решения, должны располагать определенной независимостью от государственных органов.
Юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной единицы субъекта РФ, что означает признание муниципального образования субъектом права.
Вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ.
Современная концепция местного самоуправления в законодательстве на федеральном уровне России основана на принципе децентрализации публичной власти, являющемся частью более широкой политико-правовой доктрины. Независимость органов местного самоуправления поддерживается не только установлением норм, непосредственно регламентирующих их собственную деятельность. Местная автономия как принцип независимости и жизнедеятельности органов местного самоуправления гарантируется также нормами, регулирующими их отношения с государственными федеральными и региональными властными структурами.
Государственную и муниципальную власть объединяет следующее:
1) четко выраженный институциональный характер власти;
2) юридически закрепленный порядок организации, компетенции и полномочий;
3) наличие специфического обособленного аппарата власти;
4) их деятельность основана на законах и иных нормативно-правовых актах;
5) оказывают управляющее воздействие по отношению ко всем лицам, находящимся на соответствующей территории;
6) имеют право на законные средства принуждения;
7) самостоятельно формируют свой бюджет;
8) устанавливают и собирают налоги.
Муниципальную власть от государственной отличает следующее: