По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях, в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов; и тематические, которые сводятся к обследованию какой-либо одной сферы финансовой деятельности.
По окончании ревизии членами комиссии составляется акт ревизии – документ, имеющий важное юридическое значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемого юридического лица. В акте ревизии указываются ее цели, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, называются причины, повлекшие данные нарушения, а также виновные в данных нарушениях лица и предлагаются меры по ликвидации названных нарушений и меры ответственности виновных лиц. Руководитель и главный бухгалтер имеют возможность представить по акту ревизии возражения.
На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. Руководитель проверяемой организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии.
Финансово-экономическая экспертиза — проведение специалистами исследования действительных объемов и направлений движения финансовых средств в целях выявления целесообразности, рациональности и эффективности проведенных финансовых операций и финансовой деятельности и контролируемого субъекта за проверяемый период. Этот прием финансового контроля является наиболее сложным, трудоемким, но важным и необходимым как для контролирующего органа, так и для подконтрольного субъекта. В ходе проведения экономической экспертизы финансовой деятельности какого-либо субъекта анализу подвергаются планы-прогнозы развития территорий, бизнес-планы предприятий, периодическая и годовая отчетность, на основании которых исследуются главные экономические показатели финансовой деятельности проверяемых субъектов.
7.3. Органы, осуществляющие финансовый контроль
7.4. Аудит – как форма финансового контроля
По окончании ревизии членами комиссии составляется акт ревизии – документ, имеющий важное юридическое значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемого юридического лица. В акте ревизии указываются ее цели, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, называются причины, повлекшие данные нарушения, а также виновные в данных нарушениях лица и предлагаются меры по ликвидации названных нарушений и меры ответственности виновных лиц. Руководитель и главный бухгалтер имеют возможность представить по акту ревизии возражения.
На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. Руководитель проверяемой организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии.
Финансово-экономическая экспертиза — проведение специалистами исследования действительных объемов и направлений движения финансовых средств в целях выявления целесообразности, рациональности и эффективности проведенных финансовых операций и финансовой деятельности и контролируемого субъекта за проверяемый период. Этот прием финансового контроля является наиболее сложным, трудоемким, но важным и необходимым как для контролирующего органа, так и для подконтрольного субъекта. В ходе проведения экономической экспертизы финансовой деятельности какого-либо субъекта анализу подвергаются планы-прогнозы развития территорий, бизнес-планы предприятий, периодическая и годовая отчетность, на основании которых исследуются главные экономические показатели финансовой деятельности проверяемых субъектов.
7.3. Органы, осуществляющие финансовый контроль
Финансовый контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.
Финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием РФ– парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом.
Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством РФ (ст. 114 Конституции РФ), а также отчеты об исполнении государственных внебюджетных фондов денежных средств (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования). Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои контрольные функции через создаваемые ими соответствующие комитеты и комиссии; финансовый контроль осуществляется в процессе проведения Государственной Думой слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание РФ в соответствии с Конституцией РФ создает Счетную палату РФ, которая наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля.
Осуществляется финансовый контроль и Президентом РФ. Президент РФ как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ). Президент РФ осуществляет финансовый контроль через Контрольное управление и другие управления Администрации Президента РФ, а также через полномочных представителей семи федеральных округов.
Главное контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия необходимых мер.
Функции по осуществлению финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на исполнительную власть Российской Федерации – Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ. Правительство РФ осуществляет финансовый контроль в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации».
В соответствии с действующим законодательством также созданы специальные субъекты финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности. К ним относятся Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов России, Федеральное казначейство, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная таможенная служба РФ, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата РФ осуществляет свою деятельность на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ.
Основные задачи Счетной палаты РФ (ст. 2 указанного Закона):
• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходов и расходов статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• проведение финансовой экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;
• осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и др.
Председатель Счетной палаты РФ назначается на должность Государственной Думой сроком на 6 лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты РФ Совет Федерации и Государственная Дума назначают по 6 аудиторов сроком на 6 лет.
Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что включает в себя: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; подготовку и представление заключений в обе палаты парламента по исполнению названных бюджетов и т. д.
Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются: во-первых, на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Счетная палата РФ, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата РФ вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения.
Министерство финансов РФ (Минфин России) действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329. Как отмечалось ранее (см. параграф 6.3), в соответствии с указанным Положением Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федерального казначейства (федеральной службы), Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также финансовый контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Министерство финансов РФ осуществляет общегосударственный финансовый контроль:
• при реализации своих полномочий, связанных с составлением проекта федерального бюджета и составлением отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
• при заключении от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;
• при управлении государственным долгом Российской Федерации;
• при организации формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;
• при проведении конкурсов и заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для нужд Министерства, на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности и т. д.
Федеральное казначейство (см. подробнее параграф 6.3) осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
С целью реализации своих полномочий Федеральное казначейство имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятельности; организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в бюджетной сфере, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.
Органы Федерального казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность.
Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Его роль значительно повышается в связи с передачей ему из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 БК РФ установлено казначейское исполнение бюджетов.
В соответствии с БК РФ руководители органов Федерального казначейства, его территориальных органов имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством случаях операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, как отмечалось ранее (см. параграф 6.3), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Полномочия Службы включают в себя осуществление контроля и надзора: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре; за исполнением бюджетов субъектами Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств и т. д.
Для реализации названных полномочий Служба имеет право:
1) проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях – получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
2) проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов, данных с соответствующими документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);
3) направлять обязательные к исполнению представления и предписания по устранению выявленных нарушений;
4) осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями нарушений законодательства;
5) запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений;
6) давать разъяснения по вопросам компетенции Службы и др.
Федеральная служба по финансовому мониторингу. В ведение Службы переданы контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России. Служба действует на основании Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307.
Служба наделена полномочиями:
1) по осуществлению контроля и надзора за выполнением всеми лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за привлечением к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;
2) по сбору, обработке и анализу информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащими контролю в соответствии с законодательством;
3) по осуществлению проверок полученной информации о названных операциях, получения необходимых разъяснений;
4) по выявлению признаков, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма. Служба также ведет учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, подлежащими контролю, формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеется информация об их участии в экстремистской деятельности; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства в указанной сфере; принимает в пределах компетенции решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации; служба издает постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом.
Служба координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в данной сфере, а также направляет информацию по операциям (сделкам) с денежными средствами или иным имуществом в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных доходов.
Федеральная налоговая служба (ФНС России) в соответствии с Положением о ней, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью их внесения в бюджет, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов.
Служба наделена широким кругом полномочий, включая осуществление контроля и надзора за:
1) соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, иных платежей в бюджет;
2) представлением деклараций об объемах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
3) осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями;
4) соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;
5) полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;
6) проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей. Помимо названного, ФНС России выдает в установленном порядке предусмотренные законодательством лицензии в сфере ее полномочий, осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков и иные полномочия.
Федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба страхового надзора, как и ранее рассмотренные федеральные службы, была создана в связи с реформированием федеральных органов исполнительной власти в 2004 году. В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 330, Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), и находится в ведении Министерства финансов РФ. Федеральная служба страхового надзора осуществляет в области страхового дела большой спектр полномочий, в частности контроль и надзор за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование, нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств, принимает решения о выдаче или в отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыва лицензий субъектам страхового дела, за исключением страховых актуариев; получает, обрабатывает и анализирует отчетность и иные сведения, предоставляемые субъектам страхового дела, и т. д.
Центральный банк РФ (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, действующих в сфере финансов. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
На Центральный банк РФ возложена функция контроля и надзора в банковской сфере.
Среди задач Банка России по совершенствованию банковского надзора в свете совместного программного документа – заявления Правительства РФ и Банка России от 30 декабря 2001 г. «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» в литературе называют проведение во взаимодействии с банковским сообществом работы по подготовке к внедрению международных подходов к оценке достаточности капитала кредитных организаций, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору в рамках новых подходов к оценке достаточности капитала банков (Базель), в том числе изучение характера и масштаба необходимых изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты в связи с внедрением указанных подходов[31].
Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции через свое специализированное подразделение – Комитет банковского надзора Банка России, который является постоянно действующим органом, чья компетенция определяется Положением о нем, утвержденным решением Совета директоров Банка России от 10 августа 2004 г. (протокол № 21)[32].
Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием РФ– парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом.
Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством РФ (ст. 114 Конституции РФ), а также отчеты об исполнении государственных внебюджетных фондов денежных средств (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования). Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои контрольные функции через создаваемые ими соответствующие комитеты и комиссии; финансовый контроль осуществляется в процессе проведения Государственной Думой слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание РФ в соответствии с Конституцией РФ создает Счетную палату РФ, которая наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля.
Осуществляется финансовый контроль и Президентом РФ. Президент РФ как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ). Президент РФ осуществляет финансовый контроль через Контрольное управление и другие управления Администрации Президента РФ, а также через полномочных представителей семи федеральных округов.
Главное контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия необходимых мер.
Функции по осуществлению финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на исполнительную власть Российской Федерации – Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ. Правительство РФ осуществляет финансовый контроль в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации».
В соответствии с действующим законодательством также созданы специальные субъекты финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности. К ним относятся Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов России, Федеральное казначейство, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная таможенная служба РФ, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата РФ осуществляет свою деятельность на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ.
Основные задачи Счетной палаты РФ (ст. 2 указанного Закона):
• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходов и расходов статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• проведение финансовой экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;
• осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и др.
Председатель Счетной палаты РФ назначается на должность Государственной Думой сроком на 6 лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты РФ Совет Федерации и Государственная Дума назначают по 6 аудиторов сроком на 6 лет.
Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что включает в себя: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; подготовку и представление заключений в обе палаты парламента по исполнению названных бюджетов и т. д.
Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются: во-первых, на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Счетная палата РФ, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата РФ вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения.
Министерство финансов РФ (Минфин России) действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329. Как отмечалось ранее (см. параграф 6.3), в соответствии с указанным Положением Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федерального казначейства (федеральной службы), Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также финансовый контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Министерство финансов РФ осуществляет общегосударственный финансовый контроль:
• при реализации своих полномочий, связанных с составлением проекта федерального бюджета и составлением отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
• при заключении от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;
• при управлении государственным долгом Российской Федерации;
• при организации формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;
• при проведении конкурсов и заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для нужд Министерства, на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности и т. д.
Федеральное казначейство (см. подробнее параграф 6.3) осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
С целью реализации своих полномочий Федеральное казначейство имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятельности; организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в бюджетной сфере, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.
Органы Федерального казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность.
Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Его роль значительно повышается в связи с передачей ему из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 БК РФ установлено казначейское исполнение бюджетов.
В соответствии с БК РФ руководители органов Федерального казначейства, его территориальных органов имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством случаях операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, как отмечалось ранее (см. параграф 6.3), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Полномочия Службы включают в себя осуществление контроля и надзора: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре; за исполнением бюджетов субъектами Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств и т. д.
Для реализации названных полномочий Служба имеет право:
1) проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях – получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
2) проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов, данных с соответствующими документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);
3) направлять обязательные к исполнению представления и предписания по устранению выявленных нарушений;
4) осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями нарушений законодательства;
5) запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений;
6) давать разъяснения по вопросам компетенции Службы и др.
Федеральная служба по финансовому мониторингу. В ведение Службы переданы контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России. Служба действует на основании Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307.
Служба наделена полномочиями:
1) по осуществлению контроля и надзора за выполнением всеми лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за привлечением к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;
2) по сбору, обработке и анализу информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащими контролю в соответствии с законодательством;
3) по осуществлению проверок полученной информации о названных операциях, получения необходимых разъяснений;
4) по выявлению признаков, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма. Служба также ведет учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, подлежащими контролю, формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеется информация об их участии в экстремистской деятельности; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства в указанной сфере; принимает в пределах компетенции решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации; служба издает постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом.
Служба координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в данной сфере, а также направляет информацию по операциям (сделкам) с денежными средствами или иным имуществом в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных доходов.
Федеральная налоговая служба (ФНС России) в соответствии с Положением о ней, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью их внесения в бюджет, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов.
Служба наделена широким кругом полномочий, включая осуществление контроля и надзора за:
1) соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, иных платежей в бюджет;
2) представлением деклараций об объемах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
3) осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями;
4) соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;
5) полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;
6) проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей. Помимо названного, ФНС России выдает в установленном порядке предусмотренные законодательством лицензии в сфере ее полномочий, осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков и иные полномочия.
Федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба страхового надзора, как и ранее рассмотренные федеральные службы, была создана в связи с реформированием федеральных органов исполнительной власти в 2004 году. В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 330, Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), и находится в ведении Министерства финансов РФ. Федеральная служба страхового надзора осуществляет в области страхового дела большой спектр полномочий, в частности контроль и надзор за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование, нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств, принимает решения о выдаче или в отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыва лицензий субъектам страхового дела, за исключением страховых актуариев; получает, обрабатывает и анализирует отчетность и иные сведения, предоставляемые субъектам страхового дела, и т. д.
Центральный банк РФ (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, действующих в сфере финансов. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
На Центральный банк РФ возложена функция контроля и надзора в банковской сфере.
Среди задач Банка России по совершенствованию банковского надзора в свете совместного программного документа – заявления Правительства РФ и Банка России от 30 декабря 2001 г. «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» в литературе называют проведение во взаимодействии с банковским сообществом работы по подготовке к внедрению международных подходов к оценке достаточности капитала кредитных организаций, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору в рамках новых подходов к оценке достаточности капитала банков (Базель), в том числе изучение характера и масштаба необходимых изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты в связи с внедрением указанных подходов[31].
Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции через свое специализированное подразделение – Комитет банковского надзора Банка России, который является постоянно действующим органом, чья компетенция определяется Положением о нем, утвержденным решением Совета директоров Банка России от 10 августа 2004 г. (протокол № 21)[32].
Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
7.4. Аудит – как форма финансового контроля
Развитие системы финансового контроля на этапе внедрения в российскую действительность многоукладной экономики и рыночных отношений происходило особым образом. Российская специфика в развитии системы финансового контроля заключалась в том, что становление двух отдельных элементов данной системы – государственного и негосударственного финансового контроля – осуществлялось в полном отрыве друг от друга. При внедрении в негосударственном секторе новой формы внешнего финансового контроля – аудита его развитие было оторвано от ранее существующих форм и опыта, накопленного ранее органами государственного финансового контроля.