• существенное снижение относительных издержек функционирования государства;
• значительное уменьшение долговой нагрузки на экономику;
• создание эффективной системы межбюджетных отношений на основе четкого разграничения расходов между уровнями бюджетной системы, повышения степени автономности налоговых полномочий и прозрачных объективных процедур распределения финансовой поддержки регионам;
• приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами путем отмены или приостановления нефинансируемых или частично финансируемых обязательств федерального бюджета;
• обеспечение бездефицитности федерального бюджета;
• оценка эффективности бюджетных расходов, концентрация ресурсов федерального бюджета на решение ключевых социально-экономических задач;
• урегулирование кредиторской задолженности государства;
• постепенный отказ от практики предоставления государственных гарантий по иностранным связанным кредитам;
• четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами, завершение реформирования системы финансовой поддержки регионов;
• максимальная консолидация внебюджетных фондов в бюджетах всех уровней, а также ликвидация целевых бюджетных фондов федерального бюджета;
• завершение перевода всех получателей средств федерального бюджета на казначейскую систему, а также перевод бюджетов высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание через органы федерального казначейства;
• обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд.
Основными задачами налоговой политики являются:
• значительное снижение и выравнивание налогового бремени;
• упрощение налоговой системы;
• минимизация издержек исполнения и администрирования налогового законодательства;
• снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;
• уменьшение налогообложения внешнеторговых операций;
• создание условий для легализации прибылей предприятий;
• сокращение количества налогов и ограничение произвола налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков.
В области таможенной политики будут осуществляться изменения с учетом переговорных позиций при вступлении России во Всемирную торговую организацию, стимулирования интеграции российской экономики в систему мировых хозяйственных связей и ее структурной перестройки. Предусматривается также и обеспечение выполнения фискальной функции таможенных пошлин путем унификации таможенных тарифов и штрафов, их существенного сокращения, ликвидации большинства таможенных льгот и улучшения таможенного администрирования.
Денежно-кредитная политика формируется Правительством РФ и Центральным банком РФ и определяет на ближайшие годы следующие основные приоритетные задачи:
• сохранение инфляции на уровне, при котором обеспечиваются условия для экономического роста, включая снижение ставок процента с учетом изменения внешних и внутренних факторов развития экономики;
• продолжение работы Центрального банка РФ по совершенствованию платежной системы, включая создание новых компонентов, основанных на системе расчетов в режиме реального времени, и развитие безналичных расчетов, в том числе за счет применения современных банковских технологий, сети Интернет и расширения использования платежных карт;
• сохранение контроля за денежным предложением за счет установления целевых объемов денежной массы, а также режима плавающего валютного курса. При этом будут сглаживаться резкие колебания на внутреннем валютном рынке и решаться проблемы стерилизации свободной наличности, возникающей в период устойчивого притока иностранной валюты на внутренний рынок и накопления золотовалютных резервов страны.
Правительство РФ намерено погашать задолженность Центральному банку РФ, переоформлять часть имеющегося портфеля его ценных бумаг в рыночную ликвидную форму для последующих возможных операций на открытом рынке.
Реализация финансовой политики государства осуществляется преимущественно через механизм правового регулирования, при этом важную роль играют способы правового регулирования финансовых отношений.
В настоящее время в реализации финансовой политики России, с учетом развития рыночных отношений, более полно будут учитываться возможности финансового рынка для активизации инвестиционной деятельности путем создания стимулов к вовлечению свободных финансовых средств государства, предприятий, учреждений, организаций, международных финансовых институтов и фондов.
Таким образом, в начале XXI века финансовая политика России становится более целенаправленной и урегулированной нормативными актами. В ее реализации участвуют специально созданные государством органы управления государственными финансами.
Теоретическое обобщение содержания финансовой политики позволяет дать ей следующее определение.
Глава 6
6.1. Понятие, роль и принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
6.2. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований
6.3. Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства и муниципальных образований
• значительное уменьшение долговой нагрузки на экономику;
• создание эффективной системы межбюджетных отношений на основе четкого разграничения расходов между уровнями бюджетной системы, повышения степени автономности налоговых полномочий и прозрачных объективных процедур распределения финансовой поддержки регионам;
• приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами путем отмены или приостановления нефинансируемых или частично финансируемых обязательств федерального бюджета;
• обеспечение бездефицитности федерального бюджета;
• оценка эффективности бюджетных расходов, концентрация ресурсов федерального бюджета на решение ключевых социально-экономических задач;
• урегулирование кредиторской задолженности государства;
• постепенный отказ от практики предоставления государственных гарантий по иностранным связанным кредитам;
• четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами, завершение реформирования системы финансовой поддержки регионов;
• максимальная консолидация внебюджетных фондов в бюджетах всех уровней, а также ликвидация целевых бюджетных фондов федерального бюджета;
• завершение перевода всех получателей средств федерального бюджета на казначейскую систему, а также перевод бюджетов высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание через органы федерального казначейства;
• обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд.
Основными задачами налоговой политики являются:
• значительное снижение и выравнивание налогового бремени;
• упрощение налоговой системы;
• минимизация издержек исполнения и администрирования налогового законодательства;
• снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;
• уменьшение налогообложения внешнеторговых операций;
• создание условий для легализации прибылей предприятий;
• сокращение количества налогов и ограничение произвола налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков.
В области таможенной политики будут осуществляться изменения с учетом переговорных позиций при вступлении России во Всемирную торговую организацию, стимулирования интеграции российской экономики в систему мировых хозяйственных связей и ее структурной перестройки. Предусматривается также и обеспечение выполнения фискальной функции таможенных пошлин путем унификации таможенных тарифов и штрафов, их существенного сокращения, ликвидации большинства таможенных льгот и улучшения таможенного администрирования.
Денежно-кредитная политика формируется Правительством РФ и Центральным банком РФ и определяет на ближайшие годы следующие основные приоритетные задачи:
• сохранение инфляции на уровне, при котором обеспечиваются условия для экономического роста, включая снижение ставок процента с учетом изменения внешних и внутренних факторов развития экономики;
• продолжение работы Центрального банка РФ по совершенствованию платежной системы, включая создание новых компонентов, основанных на системе расчетов в режиме реального времени, и развитие безналичных расчетов, в том числе за счет применения современных банковских технологий, сети Интернет и расширения использования платежных карт;
• сохранение контроля за денежным предложением за счет установления целевых объемов денежной массы, а также режима плавающего валютного курса. При этом будут сглаживаться резкие колебания на внутреннем валютном рынке и решаться проблемы стерилизации свободной наличности, возникающей в период устойчивого притока иностранной валюты на внутренний рынок и накопления золотовалютных резервов страны.
Правительство РФ намерено погашать задолженность Центральному банку РФ, переоформлять часть имеющегося портфеля его ценных бумаг в рыночную ликвидную форму для последующих возможных операций на открытом рынке.
Реализация финансовой политики государства осуществляется преимущественно через механизм правового регулирования, при этом важную роль играют способы правового регулирования финансовых отношений.
В настоящее время в реализации финансовой политики России, с учетом развития рыночных отношений, более полно будут учитываться возможности финансового рынка для активизации инвестиционной деятельности путем создания стимулов к вовлечению свободных финансовых средств государства, предприятий, учреждений, организаций, международных финансовых институтов и фондов.
Таким образом, в начале XXI века финансовая политика России становится более целенаправленной и урегулированной нормативными актами. В ее реализации участвуют специально созданные государством органы управления государственными финансами.
Теоретическое обобщение содержания финансовой политики позволяет дать ей следующее определение.
Финансовая политика — это составная часть экономической политики, которая определяет цели, задачи, принципы, а также формы деятельности уполномоченных государственных и иных организаций в области формирования, распределения, управления и контроля за формированием, распределением и использованием денежных фондов в целях эффективного воздействия на развитие экономики страны, повышения благосостояния государства.
Глава 6
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований
6.1. Понятие, роль и принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Финансовая деятельность государства – это особый вид государственной деятельности, поскольку ею занимаются органы государства всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной в пределах своей компетенции.
Возникновение и осуществление финансовой деятельности обусловлено наличием товарно-денежного обращения в стране, необходимостью создания различных фондов денежных средств для финансового обеспечения соответствующих потребностей государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.
Содержание финансовой деятельности государства выражается в многочисленных и разнообразных функциях в сфере образования, распределения и использования государственных денежных фондов (бюджетных и кредитных ресурсов; страховых денежных фондов; финансовых средств отраслей народного хозяйства и государственных предприятий). Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления Российской Федерации и субъектов РФ (министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т. д.) в рамках отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления.
Финансовая деятельность – это вид человеческих действий, имеющий различную степень обобщенности и выражающийся в разных формах: в действиях государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, действующих на основе различных форм собственности, обусловленных наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств.
Понятие «финансовая деятельность» следует подразделять на финансовую деятельность государства, финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности (частная финансовая деятельность)[14].
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований – это деятельность уполномоченных органов, направленная на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций.
Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в действиях соответствующих субъектов, направленных на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений.
Финансовую деятельность государства и муниципальных образований осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется уполномоченными органами с использованием разнообразных методов. Их разнообразие зависит от следующих факторов: субъекта взаимоотношений, условий аккумуляции и использования денежных средств.
В юридической литературе методы осуществления финансовой деятельности принято делить на две группы:
1) методы собирания денежных средств;
2) методы их распределения и использования.
Важнейший метод собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации) и муниципальные бюджеты – налоговый метод – метод установления налогов. В отличие от налогового метода, которому свойствен принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств, применяется также метод добровольных взносов – покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т. д.
При распределении и использовании государственных денежных средств применяются два важнейших метода: финансирования и кредитования.
Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств.
Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях возмездности (платности) и возвратности.
Финансирование применяется в отношении государственных организаций, метод кредитования – как в отношении государственных организаций, так и иных негосударственных организаций.
К другим методам собирания и распределения денежных средств можно отнести:
• добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);
• пошлины, которые в отличие от налогов взимаются, как правило, за какие-либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлина);
• страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;
• иные методы, например штрафы, платежи.
Таким образом, любое мероприятие в государстве невозможно провести без формирования, перераспределения и использования финансовых ресурсов, т. е. без финансовой деятельности государства и муниципальных образований, которая осуществляется в правовой форме.
Основными из них являются: федерализм, законность, гласность, плановость.
Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения.
Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-правовых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.
Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.
Возникновение и осуществление финансовой деятельности обусловлено наличием товарно-денежного обращения в стране, необходимостью создания различных фондов денежных средств для финансового обеспечения соответствующих потребностей государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.
Содержание финансовой деятельности государства выражается в многочисленных и разнообразных функциях в сфере образования, распределения и использования государственных денежных фондов (бюджетных и кредитных ресурсов; страховых денежных фондов; финансовых средств отраслей народного хозяйства и государственных предприятий). Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления Российской Федерации и субъектов РФ (министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т. д.) в рамках отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления.
Финансовая деятельность – это вид человеческих действий, имеющий различную степень обобщенности и выражающийся в разных формах: в действиях государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, действующих на основе различных форм собственности, обусловленных наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств.
Понятие «финансовая деятельность» следует подразделять на финансовую деятельность государства, финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности (частная финансовая деятельность)[14].
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований – это деятельность уполномоченных органов, направленная на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций.
Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в действиях соответствующих субъектов, направленных на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений.
Финансовую деятельность государства и муниципальных образований осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется уполномоченными органами с использованием разнообразных методов. Их разнообразие зависит от следующих факторов: субъекта взаимоотношений, условий аккумуляции и использования денежных средств.
В юридической литературе методы осуществления финансовой деятельности принято делить на две группы:
1) методы собирания денежных средств;
2) методы их распределения и использования.
Важнейший метод собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации) и муниципальные бюджеты – налоговый метод – метод установления налогов. В отличие от налогового метода, которому свойствен принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств, применяется также метод добровольных взносов – покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т. д.
При распределении и использовании государственных денежных средств применяются два важнейших метода: финансирования и кредитования.
Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств.
Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях возмездности (платности) и возвратности.
Финансирование применяется в отношении государственных организаций, метод кредитования – как в отношении государственных организаций, так и иных негосударственных организаций.
К другим методам собирания и распределения денежных средств можно отнести:
• добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);
• пошлины, которые в отличие от налогов взимаются, как правило, за какие-либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлина);
• страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;
• иные методы, например штрафы, платежи.
Таким образом, любое мероприятие в государстве невозможно провести без формирования, перераспределения и использования финансовых ресурсов, т. е. без финансовой деятельности государства и муниципальных образований, которая осуществляется в правовой форме.
Следовательно, финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это основанная на правовых актах, организованная, плановая деятельность государственных и муниципальных органов по формированию, перераспределению и использованию фондов денежных средств в целях бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований.Принципы финансовой деятельности. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований основана на определенных принципах, т. е. основополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наиболее существенные особенности и целенаправленность. Основное содержание этих принципов определяется Конституцией РФ.
Основными из них являются: федерализм, законность, гласность, плановость.
Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения.
Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-правовых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.
Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.
6.2. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Финансовая деятельность, как и иная деятельность государства и муниципальных образований, осуществляется в правовой форме.
Правовое регулирование отношений в сфере финансов и финансовой деятельности государства и муниципальных образований осуществляется с помощью общеобязательных, формально определенных юридических норм, устанавливаемых государством, закрепленных в официальных правовых актах, выражающих консолидированную волю общества (интересы политических сил, стоящих у власти, социальных групп, слоев).
Финансово-правовые акты – это решения компетентных органов государственной власти или муниципальных органов, принятые в определенной форме, регулирующие вопросы по формированию, перераспределению и использованию фондов денежных средств.
Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам; по юридической природе; по органам, их принявшим; по сферам регулируемых отношений и др.
Федеративное устройство России обусловливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, определенном соотношении нормативных правовых актов федерального уровня и нормативных правовых актов субъектов РФ по предметам разграничения полномочий и совместного ведения.
Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня – это официальный документ, принятый компетентным федеральным органом государственной власти, имеющий общеобязательные юридические нормы и официальный характер, выражающий властные предписания, направленные на регулирование финансовой деятельности. Нормативные финансово-правовые акты федерального уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности, отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Среди финансово-правовых актов федерального уровня выделяются законы и подзаконные акты. Они принимаются законодательными и исполнительными органами власти федерального значения, к которым относятся соответственно: Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ. Нормативными правовыми актами федерального значения являются, например, федеральные законы: от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»; Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, а также Правила предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий творческим Союзам (вместе с Правилами предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий на оказание единовременной материальной помощи членам творческих Союзов, Правилами предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий на поддержку развития театральной деятельности), утвержденные постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2009 г. № 1034.
Финансово-правовые акты федерального уровня принимаются также Президентом РФ в форме указов, например, Указ Президента РФ от 23 января 2010 г. № 117 «О денежном поощрении лучших учителей».
Нормативный финансово-правовой акт субъекта РФ – это официальный документ, принятый органом государственной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции, имеющий общеобязательные юридические нормы и официальный характер и направленный на регулирование финансовых отношений внутри соответствующего субъекта РФ.
Нормотворчество субъектов РФ в финансовой сфере обусловлено наличием у них собственной финансовой компетенции. Разносторонний характер финансовой деятельности субъектов РФ обусловил наличие в региональной правовой системе нормативных актов, регулирующих бюджетные, налоговые, кредитные и иные отношения. Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ принимаются и по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований. Примером является Закон Амурской области от 9 февраля 1999 г. № 131-ОЗ «Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амурской области».
В целях развития финансовых законов уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ принимаются подзаконные финансово-правовые акты нормативного содержания.
Финансово-правовой акт органа муниципального образования – это официальный документ, принятый управомоченным органом муниципального образования, имеющий юридическую силу и властный характер, направленный на регулирование финансовых отношений внутри муниципального образования.
Акты, принимаемые муниципальными органами, образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования финансовых отношений муниципального образования.
В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительского органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Ведущим финансово-правовым актом местного самоуправления является устав соответствующего муниципального образования: района, города, района в городе, поселка. Статья 44 указанного Закона устанавливает определенные требования к содержанию устава муниципального образования, в числе которых – финансовая основа осуществления местного самоуправления, вопросы компетенции органов местного самоуправления. Нормы, регулирующие финансовую основу муниципального образования, как правило, выделены в уставах отдельной главой и устанавливают состав местной финансовой и бюджетной систем, права органов местного самоуправления в финансовой сфере, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Устав муниципального образования, как правило, регулирует финансовые полномочия органов местного самоуправления; состав доходов городского бюджета; порядок обеспечения органами государственной власти минимального городского бюджета; финансирование делегированных полномочий; основы установления местных налогов и сборов; порядок образования целевых внебюджетных фондов; кредитные отношения муниципального образования.
Устав муниципального образования регистрируется в порядке, установленном законом субъекта РФ. Подобная регистрация является гарантией законности деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере.
Органы муниципального образования, являясь органами публичной власти на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности вправе издавать нормативно-правовые и правоприменительные акты: постановления, решения, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, правила, временные правила, инструкции, временные инструкции, типовые договоры, регламенты.
Среди финансово-правовых актов по своему содержанию особо выделяются финансово-плановые акты.
Финансово-плановые акты – это акты, принимаемые соответствующими субъектами (государственными, муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями) в процессе своей финансовой деятельности и содержащие плановые показатели по формированию, перераспределению и использованию финансов на определенный период.
К числу финансово-плановых актов можно отнести прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, бюджеты всех уровней бюджетной системы; бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов; сметы бюджетных учреждений; финансовые планы государственных и муниципальных унитарных предприятий; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций и др. Финансово-плановые акты имеют юридическое значение и порождают юридические последствия, поскольку оформляются актами соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.
Правовое регулирование — это нормативно-организационное воздействие комплекса правовых средств на общественные отношения с целью их упорядочения, развития и охраны в соответствии с потребностями общества.Важнейшей составляющей правового регулирования общественных отношений является норма права – правило поведения, установленное или санкционированное государством и муниципальными образованиями, которое представляет собой образец для поведения участников соответствующего правоотношения. Правоотношение также входит в понятие правового регулирования, как и норма права, но в отличие от абстрактной (идеальной) нормы права носит конкретный характер, участники которого реализуют свои субъективные права и исполняют обязанности, предусмотренные соответствующей нормой права. Существенное влияние на правовое регулирование общественных отношений оказывают органы государства и муниципальные органы в процессе применения норм права, которые, по образному выражению С.С. Алексеева, «подхватывают» начатое правотворчеством, обеспечивая проведение в жизнь юридических норм с учетом конкретной жизненной ситуации[15].
Правовое регулирование отношений в сфере финансов и финансовой деятельности государства и муниципальных образований осуществляется с помощью общеобязательных, формально определенных юридических норм, устанавливаемых государством, закрепленных в официальных правовых актах, выражающих консолидированную волю общества (интересы политических сил, стоящих у власти, социальных групп, слоев).
Финансово-правовые акты – это решения компетентных органов государственной власти или муниципальных органов, принятые в определенной форме, регулирующие вопросы по формированию, перераспределению и использованию фондов денежных средств.
Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам; по юридической природе; по органам, их принявшим; по сферам регулируемых отношений и др.
Федеративное устройство России обусловливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, определенном соотношении нормативных правовых актов федерального уровня и нормативных правовых актов субъектов РФ по предметам разграничения полномочий и совместного ведения.
Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня – это официальный документ, принятый компетентным федеральным органом государственной власти, имеющий общеобязательные юридические нормы и официальный характер, выражающий властные предписания, направленные на регулирование финансовой деятельности. Нормативные финансово-правовые акты федерального уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности, отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Среди финансово-правовых актов федерального уровня выделяются законы и подзаконные акты. Они принимаются законодательными и исполнительными органами власти федерального значения, к которым относятся соответственно: Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ. Нормативными правовыми актами федерального значения являются, например, федеральные законы: от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»; Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, а также Правила предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий творческим Союзам (вместе с Правилами предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий на оказание единовременной материальной помощи членам творческих Союзов, Правилами предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий на поддержку развития театральной деятельности), утвержденные постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2009 г. № 1034.
Финансово-правовые акты федерального уровня принимаются также Президентом РФ в форме указов, например, Указ Президента РФ от 23 января 2010 г. № 117 «О денежном поощрении лучших учителей».
Нормативный финансово-правовой акт субъекта РФ – это официальный документ, принятый органом государственной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции, имеющий общеобязательные юридические нормы и официальный характер и направленный на регулирование финансовых отношений внутри соответствующего субъекта РФ.
Нормотворчество субъектов РФ в финансовой сфере обусловлено наличием у них собственной финансовой компетенции. Разносторонний характер финансовой деятельности субъектов РФ обусловил наличие в региональной правовой системе нормативных актов, регулирующих бюджетные, налоговые, кредитные и иные отношения. Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ принимаются и по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований. Примером является Закон Амурской области от 9 февраля 1999 г. № 131-ОЗ «Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амурской области».
В целях развития финансовых законов уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ принимаются подзаконные финансово-правовые акты нормативного содержания.
Финансово-правовой акт органа муниципального образования – это официальный документ, принятый управомоченным органом муниципального образования, имеющий юридическую силу и властный характер, направленный на регулирование финансовых отношений внутри муниципального образования.
Акты, принимаемые муниципальными органами, образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования финансовых отношений муниципального образования.
В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительского органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Ведущим финансово-правовым актом местного самоуправления является устав соответствующего муниципального образования: района, города, района в городе, поселка. Статья 44 указанного Закона устанавливает определенные требования к содержанию устава муниципального образования, в числе которых – финансовая основа осуществления местного самоуправления, вопросы компетенции органов местного самоуправления. Нормы, регулирующие финансовую основу муниципального образования, как правило, выделены в уставах отдельной главой и устанавливают состав местной финансовой и бюджетной систем, права органов местного самоуправления в финансовой сфере, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Устав муниципального образования, как правило, регулирует финансовые полномочия органов местного самоуправления; состав доходов городского бюджета; порядок обеспечения органами государственной власти минимального городского бюджета; финансирование делегированных полномочий; основы установления местных налогов и сборов; порядок образования целевых внебюджетных фондов; кредитные отношения муниципального образования.
Устав муниципального образования регистрируется в порядке, установленном законом субъекта РФ. Подобная регистрация является гарантией законности деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере.
Органы муниципального образования, являясь органами публичной власти на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности вправе издавать нормативно-правовые и правоприменительные акты: постановления, решения, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, правила, временные правила, инструкции, временные инструкции, типовые договоры, регламенты.
Среди финансово-правовых актов по своему содержанию особо выделяются финансово-плановые акты.
Финансово-плановые акты – это акты, принимаемые соответствующими субъектами (государственными, муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями) в процессе своей финансовой деятельности и содержащие плановые показатели по формированию, перераспределению и использованию финансов на определенный период.
К числу финансово-плановых актов можно отнести прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, бюджеты всех уровней бюджетной системы; бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов; сметы бюджетных учреждений; финансовые планы государственных и муниципальных унитарных предприятий; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций и др. Финансово-плановые акты имеют юридическое значение и порождают юридические последствия, поскольку оформляются актами соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.
6.3. Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства и муниципальных образований
Финансовую деятельность осуществляют уполномоченные на то органы государственной власти, наделенные специальной компетенцией, а также муниципальные органы. В то же время практически все без исключения органы государства занимаются финансовой деятельностью. Их относят к органам общей компетенции в финансовой сфере. Среди них – высшие представительные и исполнительные органы государственной власти, субъектов РФ, муниципальных образований, судебные органы, для которых финансовая деятельность является необязательной.
Представительные органы в лице Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представительные органы субъектов РФ и местного самоуправления рассматривают, обсуждают и утверждают соответственно федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.
Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти исходя из положений Конституции РФ и федеральных законов, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию РФ (ст. 80, 84 Конституции РФ).
Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль.
Представительные органы в лице Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представительные органы субъектов РФ и местного самоуправления рассматривают, обсуждают и утверждают соответственно федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.
Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти исходя из положений Конституции РФ и федеральных законов, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию РФ (ст. 80, 84 Конституции РФ).
Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль.