Страница:
Регулируя правовой режим оборота земельных участков и его объектов, в том числе и под строительство, Земельный кодекс РФ[52] впервые уделил внимание социальным аспектам в земельных отношениях. В этом состоит одно из принципиальных отличий нового Земельного кодекса от предыдущего.[53] Анализ показывает, что отличие заключается и в самих принципах регулирования оборота земельных участков и их объектов.[54] Интересным в этом аспекте представляется позиция Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.М. Козыря которые сформулировали эти принципы следующим образом: приоритет охраны жизни и здоровья человека; участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю; сочетание интересов общества и законных интересов.[55] Представляется, что указанные принципы могут быть положены в правовую основу земельного рынка в строительной деятельности.
Продолжая анализ рассматриваемой проблемы необходимо заметить, что из трех приведённых принципов, наибольший интерес представляет. второй. Связано это с тем, что данный принцип, будучи правовым, нашёл отражение в конкретных нормах Земельного кодекса. В частности, п. 3 ст.31 регламентирует выбор земельных участков для строительства. Регламентация заключается в установлении определённых правил, которые просматриваются и группируются в трех направлениях:
– органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства;
– граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставление этих земельных участков для строительства;
– при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей могут проводится сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путём выкупа, земельных участков для строительства объектов, которых затрагивают законные интересы указанных народов и общностей.
Таким образом, можно сделать вывод, что цель создания единого правового режима недвижимого имущества была поставлена лишь в последние десять лет.[56] В этот же период было разработано правовое обеспечение объектов недвижимости и правовая характеристика субъектов строительной деятельности.
Продолжая анализ правовой сущности градостроительного комплекса как отрасли административно-правового регулирования, отметим существование и других точек зрения. Так, например, А.Г. Чернявский видит этот объект как сосуществование государственного и муниципального управления в сфере строительства.[57] И.М. Смоляр предложил концепцию градостроительного права как самостоятельной отрасли права и законодательства, хотя, на наш взгляд недостаточно аргументировано.[58] Ю.Н. Старилов обосновывает возникновение архитектурно-строительного права в качестве подотрасли административного-права.[59] И.О. Красов утверждает о существовании как самостоятельного градостроительного права, но в контексте института земельного права.[60] В.К. Сидорчук предлагает научную концепцию, которая представляет собой комплекс публичного и частного строительного права.[61]
Анализируя мнения учёных по дискуссионным вопросам в сфере строительства, считаем, что, несмотря на различные точки зрения об определении понятия «строительный комплекс» можно согласиться, что понятие «строительный комплекс» вполне приемлемо для административного права и присутствует не только в производственной практике, но и входит в научный оборот. С. А. Кузнецова также поддерживает суждение о том, что «строительство следует выделять и рассматривать в его пространном истолковании – в виде строительного комплекса».[62]
Таким образом, можно сделать вывод, что градостроительный комплекс в Российской Федерации, являясь объектом административно-правового регулирования, включает в себя систему общественных отношений с учётом строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими или осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
1.3. Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования градостроительного законодательства
Продолжая анализ рассматриваемой проблемы необходимо заметить, что из трех приведённых принципов, наибольший интерес представляет. второй. Связано это с тем, что данный принцип, будучи правовым, нашёл отражение в конкретных нормах Земельного кодекса. В частности, п. 3 ст.31 регламентирует выбор земельных участков для строительства. Регламентация заключается в установлении определённых правил, которые просматриваются и группируются в трех направлениях:
– органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства;
– граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставление этих земельных участков для строительства;
– при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей могут проводится сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путём выкупа, земельных участков для строительства объектов, которых затрагивают законные интересы указанных народов и общностей.
Таким образом, можно сделать вывод, что цель создания единого правового режима недвижимого имущества была поставлена лишь в последние десять лет.[56] В этот же период было разработано правовое обеспечение объектов недвижимости и правовая характеристика субъектов строительной деятельности.
Продолжая анализ правовой сущности градостроительного комплекса как отрасли административно-правового регулирования, отметим существование и других точек зрения. Так, например, А.Г. Чернявский видит этот объект как сосуществование государственного и муниципального управления в сфере строительства.[57] И.М. Смоляр предложил концепцию градостроительного права как самостоятельной отрасли права и законодательства, хотя, на наш взгляд недостаточно аргументировано.[58] Ю.Н. Старилов обосновывает возникновение архитектурно-строительного права в качестве подотрасли административного-права.[59] И.О. Красов утверждает о существовании как самостоятельного градостроительного права, но в контексте института земельного права.[60] В.К. Сидорчук предлагает научную концепцию, которая представляет собой комплекс публичного и частного строительного права.[61]
Анализируя мнения учёных по дискуссионным вопросам в сфере строительства, считаем, что, несмотря на различные точки зрения об определении понятия «строительный комплекс» можно согласиться, что понятие «строительный комплекс» вполне приемлемо для административного права и присутствует не только в производственной практике, но и входит в научный оборот. С. А. Кузнецова также поддерживает суждение о том, что «строительство следует выделять и рассматривать в его пространном истолковании – в виде строительного комплекса».[62]
Таким образом, можно сделать вывод, что градостроительный комплекс в Российской Федерации, являясь объектом административно-правового регулирования, включает в себя систему общественных отношений с учётом строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими или осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
1.3. Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования градостроительного законодательства
Анализ специальной литературы по вопросам нормативно-правового обеспечения градостроительной деятельности свидетельствует о многополярности точек зрения по этому вопросу.
Так, например, по мнению профессора Н. М. Конина, все нормативно-правовые акты по государственному регулированию хозяйственных субъектов в строительном комплексе по их направленности, содержанию и функциональному предназначению можно разделить на две категории:
1. Законодательство о градостроительной деятельности, где главная роль принадлежит Градостроительному кодексу РФ и нормативным актам.
2. Законодательство, устанавливающее нормы, правила и порядок обеспечения экологической, техногенной, пожарной, технологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности, которые должны получать отражение в строительных нормах и правилах регламентирующих сам процесс строительства любых зданий и сооружений.[63]
Приведённая автором классификация заслуживает внимания, однако за последние годы произошли достаточно заметные изменения в различных сферах экономики, в том числе и в градостроительном комплексе Российской Федерации. Так, в 2004 году в России была проведена административно-правовая реформа системы органов исполнительной власти. Кроме того, за прошедший период был принят ряд федеральных законов, регулирующих вопросы градостроительного комплекса. Например, с января 2005 года вступил в действие Градостроительный кодекс РФ, в декабре 2004 г. приняты Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон «О жилищных строительных кооперативах» и др. Поэтому, на наш взгляд, в первую группу, предложенную Н. М. Кониным, после слов к «Градостроительному кодексу РФ и других нормативных акты» необходимо добавить «относящиеся к строительному комплексу».
Достаточно оригинальную классификацию предлагает профессор С. Г. Замойский. В её основу он кладёт целеобразующие критерии нормативно-правовых градостроительных актов.[64] Есть и другие точки зрения.[65] На наш взгляд, в основу системы рассматриваемого анализа должно быть положено расположение и группировка актов в зависимости от их юридической силы.28
Применяемые в сфере управления градостроительным комплексом нормативно-правовые акты можно дифференцировать на законные и подзаконные.
Согласно ст. 3 ГрК РФ отрасль градостроительного права включает в себя Конституцию РФ, настоящий кодекс и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законов в сфере управления строительством является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ и федеральные законы (в первую очередь ГрК РФ), т. е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы. В ней устанавливаются основополагающие принципы организации и деятельности государства, его органов, политической, экономической социально-культурной и иных сфер общества. Конституция РФ также закрепляет права и свободы человека и гражданина, принцип федеративного устройства Российской Федерации. Участие граждан и их объединений в градостроительной деятельности, обеспечение свобод такого участия базируется на ст.32 Конституцией РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ предусматривает право граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам осуществления градостроительной деятельности, ст. 31 Конституции РФ наделяет правом проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется её информационным обеспечением (см. ст. ст. 56–57 гл. 7 ГрК РФ «Информационное обеспечение градостроительной деятельности). Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами (например, проектной строительной документацией), непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Конституционные нормы по вопросам управления градостроительной деятельностью содержатся также в конституциях республик Российской Федерации.[66]
Следующими после Конституции РФ актами высшей юридической силы являются федеральные законы, принимаемые Государственной Думой, Федерального Собрания Российской Федерации.
Федеральные законы, регулирующие градостроительные управленческие отношения, также можно подразделить на два уровня – это Градостроительный кодекс РФ, служащий основой правового статуса физических и юридических лиц в сфере градостроительства и иные федеральные законы.[67]
Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ занимает особое место в системе градостроительного законодательства – он является связующим звеном между Конституцией РФ и остальным массивом законодательства, регулирующим градостроительные отношения. Этот кодекс в ст. 6 устанавливает исключительные полномочия органов государственной власти в сфере градостроительства. В этой части ГрК РФ является законом прямого действия и применяется на всей территории Российской Федерации. ГрК РФ вводит также общие установочные нормы, которые относятся к компетенции исполнительных органов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулированием в сфере градостроительства. (ст.7).
Останавливаясь на федеральном уровне деятельности органов исполнительной власти в исследуемой сфере, отметим, что в частности, Положение о подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации содержит в себе ряд административно-материальных и административно-процессуальных вопросов, решение которых возложено на Правительство РФ. Например, Кодексом установлено, что Правительством Российской Федерации утверждаются схемы территориального планирования Российской Федерации (ч. 1 ст. 11), устанавливаются состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, порядок внесения изменений в такие схемы (ч. 2 ст. 11), порядок согласования проекта схемы территориального планирования РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 12 ст. 12),[68] порядок подготовки и утверждения плана реализации территориального планирования РФ (ч. 4.1 ст. 13), порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 12 ст. 16), порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 3 ст 18).
Анализ содержания ст. 6 ГрК РФ позволяет сделать вывод о наличии полномочий и у других федеральных органов исполнительной власти. Например, в подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации вправе участвовать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, на который возложено право согласовывать проекты схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации в случаях, указанных в ч. 1 ст. 16 ГрК РФ.[69]
Градостроительным кодексом РФ урегулированы основные вопросы, связанные с территориальным планированием и градостроительным зонированием; установлены основы планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства; определены требования к организации информационного обеспечения градостроительной деятельности; установлены основания юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
В настоящее время принципом градостроительного законодательства на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации на практике становится правило – все другие законы о градостроительстве не должны противоречить этому базовому законодательному акту, регулирующему отношения во всей градостроительной сфере. ГрК РФ принадлежит к категории кодифицированных актов, иерархический приоритет которых по отношению к актам текущего законодательства обусловлен структурно-содержательными признаками, присущими первым. Поэтому ч. 2 ст. 3 ГрК РФ прямо предусматривает, что федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ. Аналогичную норму содержит и ч. 3 указанной статьи, относящаяся к нормативным актам субъектов Российской Федерации.
К смежным с градостроительными отношениями относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ.[70]
В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы от 10 января 1996 года N 4-ФЗ «О мелиорации земель»,[71] от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»,[72] от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».[73]
Будучи базисным среди природоресурсного законодательства земельное законодательство включает Федеральные законы от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве»,[74] от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»,[75] от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»[76] и др., всего более сотни федеральных законов.[77]
Регулирование земельных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции РФ, осуществляется также на основе земельных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Лесное законодательство представлено головным актом – Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. (в ред. Федеральных законов от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 10 декабря 2003 г. N 199-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N199-ФЗ, с изм. внесёнными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ).[78] Регулирование лесных отношений осуществляется им с учётом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.[79]
Согласно ст. 133 ЛК РФ леса, расположенные на землях городских поселений, предназначена для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.
В лесах, расположенных на землях городских поселений, запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.
Лесное законодательство содержит постановление Правительства РФ, например, от 17 ноября 2004 г. N 2004 «О расчёте и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий».[80]
Водное законодательство включает, прежде всего, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. Согласно ст. 39 обособленные водные объекты, принадлежащие на правах собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. От имени муниципальных образований права собственности осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 1 ВК РФ обособленный водный объект или замкнутый водоём – это небольшой по площади и непроточный искусственный водоём, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.[81]
Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеет большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК РФ и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты их новых редакций, направленных на разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшения в нём административных начал.
О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорится в ст. 2 ГрК РФ.
В пункте ст. 4 ГрК РФ предусматривается «иное законодательство», которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным составным, не предусмотренным всероссийским классификатором правовых актов.
Ближайшим «иным» законом считается Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия «жилищные отношения» и «участники жилищных отношений», а в ст. 5 – жилищное законодательство, в ст. 8 – применение к жилищным отношениям иного законодательства, в ст. 9 – жилищное законодательство и норы международного права.
В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г., в частности:
ст. 7 – «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха»;
Так, например, по мнению профессора Н. М. Конина, все нормативно-правовые акты по государственному регулированию хозяйственных субъектов в строительном комплексе по их направленности, содержанию и функциональному предназначению можно разделить на две категории:
1. Законодательство о градостроительной деятельности, где главная роль принадлежит Градостроительному кодексу РФ и нормативным актам.
2. Законодательство, устанавливающее нормы, правила и порядок обеспечения экологической, техногенной, пожарной, технологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности, которые должны получать отражение в строительных нормах и правилах регламентирующих сам процесс строительства любых зданий и сооружений.[63]
Приведённая автором классификация заслуживает внимания, однако за последние годы произошли достаточно заметные изменения в различных сферах экономики, в том числе и в градостроительном комплексе Российской Федерации. Так, в 2004 году в России была проведена административно-правовая реформа системы органов исполнительной власти. Кроме того, за прошедший период был принят ряд федеральных законов, регулирующих вопросы градостроительного комплекса. Например, с января 2005 года вступил в действие Градостроительный кодекс РФ, в декабре 2004 г. приняты Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон «О жилищных строительных кооперативах» и др. Поэтому, на наш взгляд, в первую группу, предложенную Н. М. Кониным, после слов к «Градостроительному кодексу РФ и других нормативных акты» необходимо добавить «относящиеся к строительному комплексу».
Достаточно оригинальную классификацию предлагает профессор С. Г. Замойский. В её основу он кладёт целеобразующие критерии нормативно-правовых градостроительных актов.[64] Есть и другие точки зрения.[65] На наш взгляд, в основу системы рассматриваемого анализа должно быть положено расположение и группировка актов в зависимости от их юридической силы.28
Применяемые в сфере управления градостроительным комплексом нормативно-правовые акты можно дифференцировать на законные и подзаконные.
Согласно ст. 3 ГрК РФ отрасль градостроительного права включает в себя Конституцию РФ, настоящий кодекс и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законов в сфере управления строительством является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ и федеральные законы (в первую очередь ГрК РФ), т. е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы. В ней устанавливаются основополагающие принципы организации и деятельности государства, его органов, политической, экономической социально-культурной и иных сфер общества. Конституция РФ также закрепляет права и свободы человека и гражданина, принцип федеративного устройства Российской Федерации. Участие граждан и их объединений в градостроительной деятельности, обеспечение свобод такого участия базируется на ст.32 Конституцией РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ предусматривает право граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам осуществления градостроительной деятельности, ст. 31 Конституции РФ наделяет правом проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется её информационным обеспечением (см. ст. ст. 56–57 гл. 7 ГрК РФ «Информационное обеспечение градостроительной деятельности). Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами (например, проектной строительной документацией), непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Конституционные нормы по вопросам управления градостроительной деятельностью содержатся также в конституциях республик Российской Федерации.[66]
Следующими после Конституции РФ актами высшей юридической силы являются федеральные законы, принимаемые Государственной Думой, Федерального Собрания Российской Федерации.
Федеральные законы, регулирующие градостроительные управленческие отношения, также можно подразделить на два уровня – это Градостроительный кодекс РФ, служащий основой правового статуса физических и юридических лиц в сфере градостроительства и иные федеральные законы.[67]
Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ занимает особое место в системе градостроительного законодательства – он является связующим звеном между Конституцией РФ и остальным массивом законодательства, регулирующим градостроительные отношения. Этот кодекс в ст. 6 устанавливает исключительные полномочия органов государственной власти в сфере градостроительства. В этой части ГрК РФ является законом прямого действия и применяется на всей территории Российской Федерации. ГрК РФ вводит также общие установочные нормы, которые относятся к компетенции исполнительных органов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулированием в сфере градостроительства. (ст.7).
Останавливаясь на федеральном уровне деятельности органов исполнительной власти в исследуемой сфере, отметим, что в частности, Положение о подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации содержит в себе ряд административно-материальных и административно-процессуальных вопросов, решение которых возложено на Правительство РФ. Например, Кодексом установлено, что Правительством Российской Федерации утверждаются схемы территориального планирования Российской Федерации (ч. 1 ст. 11), устанавливаются состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, порядок внесения изменений в такие схемы (ч. 2 ст. 11), порядок согласования проекта схемы территориального планирования РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 12 ст. 12),[68] порядок подготовки и утверждения плана реализации территориального планирования РФ (ч. 4.1 ст. 13), порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 12 ст. 16), порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 3 ст 18).
Анализ содержания ст. 6 ГрК РФ позволяет сделать вывод о наличии полномочий и у других федеральных органов исполнительной власти. Например, в подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации вправе участвовать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, на который возложено право согласовывать проекты схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации в случаях, указанных в ч. 1 ст. 16 ГрК РФ.[69]
Градостроительным кодексом РФ урегулированы основные вопросы, связанные с территориальным планированием и градостроительным зонированием; установлены основы планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства; определены требования к организации информационного обеспечения градостроительной деятельности; установлены основания юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
В настоящее время принципом градостроительного законодательства на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации на практике становится правило – все другие законы о градостроительстве не должны противоречить этому базовому законодательному акту, регулирующему отношения во всей градостроительной сфере. ГрК РФ принадлежит к категории кодифицированных актов, иерархический приоритет которых по отношению к актам текущего законодательства обусловлен структурно-содержательными признаками, присущими первым. Поэтому ч. 2 ст. 3 ГрК РФ прямо предусматривает, что федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ. Аналогичную норму содержит и ч. 3 указанной статьи, относящаяся к нормативным актам субъектов Российской Федерации.
К смежным с градостроительными отношениями относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ.[70]
В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы от 10 января 1996 года N 4-ФЗ «О мелиорации земель»,[71] от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»,[72] от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».[73]
Будучи базисным среди природоресурсного законодательства земельное законодательство включает Федеральные законы от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве»,[74] от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»,[75] от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»[76] и др., всего более сотни федеральных законов.[77]
Регулирование земельных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции РФ, осуществляется также на основе земельных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Лесное законодательство представлено головным актом – Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. (в ред. Федеральных законов от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 10 декабря 2003 г. N 199-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N199-ФЗ, с изм. внесёнными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ).[78] Регулирование лесных отношений осуществляется им с учётом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.[79]
Согласно ст. 133 ЛК РФ леса, расположенные на землях городских поселений, предназначена для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.
В лесах, расположенных на землях городских поселений, запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.
Лесное законодательство содержит постановление Правительства РФ, например, от 17 ноября 2004 г. N 2004 «О расчёте и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий».[80]
Водное законодательство включает, прежде всего, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. Согласно ст. 39 обособленные водные объекты, принадлежащие на правах собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. От имени муниципальных образований права собственности осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 1 ВК РФ обособленный водный объект или замкнутый водоём – это небольшой по площади и непроточный искусственный водоём, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.[81]
Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеет большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК РФ и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты их новых редакций, направленных на разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшения в нём административных начал.
О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорится в ст. 2 ГрК РФ.
В пункте ст. 4 ГрК РФ предусматривается «иное законодательство», которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным составным, не предусмотренным всероссийским классификатором правовых актов.
Ближайшим «иным» законом считается Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия «жилищные отношения» и «участники жилищных отношений», а в ст. 5 – жилищное законодательство, в ст. 8 – применение к жилищным отношениям иного законодательства, в ст. 9 – жилищное законодательство и норы международного права.
В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г., в частности:
ст. 7 – «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха»;