Страница:
Сергей Николаевич Братановский, Александр Владимирович Ерхов
Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект)
ВВЕДЕНИЕ
Строительство представляет собой одну из важнейших отраслей экономики страны, которая призвана обеспечивать производственное, жилищно-коммунальное, дорожно-транспортное развитие Российской Федерации. В этой сфере сходятся интересы Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований. Вопросы строительства сосредоточены в руках различных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
В настоящее время в России существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области градостроительной деятельности не адекватны сложившимся общественным отношениям. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем в сфере строительной деятельности. Противоречивы развивающиеся взаимоотношения органов государственной власти с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере, с руководством строительных предприятий и организаций, приоритетность запросов населения к обеспечению современным жильём, отвечающим технико-экономическим и социальным требованиям, требует выработки рационально разработанной административно-правовой организации градостроительства в России. Несмотря на относительно недолгое существование Градостроительного кодекса РФ, внесённых в него изменений и дополнений, многие его положения не отвечают сложившимся реалиям, прежде всего в организационно-правовом аспекте. Регулирование отношений, возникающих в связи с организацией территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, информационного обеспечения градостроительной деятельности, зачастую является малоэффективным, особенно с учётом в значительной степени сложившихся рыночных отношений. Проблема и вызывает много споров (об этом постоянно напоминают средства массовой информации) правоприменительная деятельность, связанная с реализацией юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Для устранения этих негативных явлений необходимо совершенствовать систему управления градостроительством в России, разработать правовую регламентацию функционирования этой системы, повысить эффективность работы и ответственность строительных предприятий и организаций. Сильная политика государства в области градостроительства должна быть направлена на сохранение единого федерального градостроительного пространства, но с другой стороны учитывать социально-экономические условия регионов, а это требует чёткого разграничения полномочий, федеральных, региональных и местных органов власти.
Все перечисленные факторы обуславливают необходимость теоретического анализа названных проблем, обобщения опыта деятельности органов градостроительного управления, обоснования собственного видения организационно-правовых проблем в области градостроительной деятельности и разработки предложений по совершенствованию организации и деятельности как указанных выше органов управления, так и управляемых объектов – строительных предприятий и организаций. Жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого осмысления новых подходов, новых форм и методов административно-правового регулирования в области градостроительной деятельности.
В настоящее время в России существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области градостроительной деятельности не адекватны сложившимся общественным отношениям. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем в сфере строительной деятельности. Противоречивы развивающиеся взаимоотношения органов государственной власти с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере, с руководством строительных предприятий и организаций, приоритетность запросов населения к обеспечению современным жильём, отвечающим технико-экономическим и социальным требованиям, требует выработки рационально разработанной административно-правовой организации градостроительства в России. Несмотря на относительно недолгое существование Градостроительного кодекса РФ, внесённых в него изменений и дополнений, многие его положения не отвечают сложившимся реалиям, прежде всего в организационно-правовом аспекте. Регулирование отношений, возникающих в связи с организацией территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, информационного обеспечения градостроительной деятельности, зачастую является малоэффективным, особенно с учётом в значительной степени сложившихся рыночных отношений. Проблема и вызывает много споров (об этом постоянно напоминают средства массовой информации) правоприменительная деятельность, связанная с реализацией юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Для устранения этих негативных явлений необходимо совершенствовать систему управления градостроительством в России, разработать правовую регламентацию функционирования этой системы, повысить эффективность работы и ответственность строительных предприятий и организаций. Сильная политика государства в области градостроительства должна быть направлена на сохранение единого федерального градостроительного пространства, но с другой стороны учитывать социально-экономические условия регионов, а это требует чёткого разграничения полномочий, федеральных, региональных и местных органов власти.
Все перечисленные факторы обуславливают необходимость теоретического анализа названных проблем, обобщения опыта деятельности органов градостроительного управления, обоснования собственного видения организационно-правовых проблем в области градостроительной деятельности и разработки предложений по совершенствованию организации и деятельности как указанных выше органов управления, так и управляемых объектов – строительных предприятий и организаций. Жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого осмысления новых подходов, новых форм и методов административно-правового регулирования в области градостроительной деятельности.
ГЛАВА 1 Понятие, правовая природа и становление градостроительного комплекса в Российской Федерации
1.1. Генезис организационно-правовых форм управления градостроительным комплексом в России
История организационно-правовых форм управления строительством относится к глубокой древности. Уже первые племена, жившие на территории древней Руси, были заняты постройкой жилищ и общественных зданий, а также оборонительных сооружений. Организацию и управление этими процессами вначале осуществляла сама община, а с появлением государства и права на различных этапах эволюции – публичные органы общей и специальной компетенции в соответствии с нормами права, регулирующими строительную деятельность.[1]
Исторические сведения о порядке управления строительством содержатся в работах видных историков,[2] а также учёных-юристов: административистов,[3] государственного (конституционного) права.[4]
В советский период генезису управления в сфере строительства не было уделено достаточно внимания. Единственная монография Н. П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России», посвящённая развитию системы публичного управления с древних времён до начала XX века,[5] не переиздавалась с 1983 года, а в настоящее время её отдельные научные положения нуждаются в дальнейшем аналитическом обосновании.
Советский период государственно-управленческой деятельности представлен трудами известных учёных в этой сфере, которые отражают XX век до середины 90-х годов.[6] Проблема публичного регулирования строительства в нашем государстве после 90-х годов прошлого столетия исследована в трудах А. С. Сенина, В. В. Ильина и А. С. Ахиезера.[7] Необходимо отметить, что в перечисленных трудах система управления строительством представлена без учёта исторического развития Российского государства, и в этой связи, как правильно считает С. А. Кузнецова, «невозможно объективно воссоздать историческую картину зарождения, развития и функционирования отечественной государственной системы управления строительством».[8]
С середины XVI века и до второй половины XIX века градостроительной политикой в России ведало полицейское ведомство в различных организационно-правовых формах.
Исследуя эволюцию организационно-правовых форм управления строительным комплексом, можно прийти к выводу, что до середины XIX столетия не было специальных учреждений, правил и норм строительства.
С. А. Кузнецова историю развития органов управления строительством условно подразделяет на четыре периода.[9] Первый из них – с IX по XV вв., когда государственное управление осуществлялось князем и его дружиной. Со второй половины XV века (этот процесс в основном завершился лишь к 50-м годам XVI столетия) начинается переход от индивидуальных, субъективных принципов управления строительством к коллегиальным управленческим началам, основанным на деятельности специальных учреждений, т. е. к созданию особого государственного аппарата.
В XVII–XVIII века специальные органы власти называются приказами, которые впоследствии заменяются коллегиями. Несмотря на то, что в этот второй период количество зданий и сооружений значительно возрастает, сама система государственного управления строительством всё ещё отсутствует.
С образованием министерств в начале XIX века начинается третий период в сфере управления строительством. Однако организационно-правовые формы управления строительством по-прежнему относятся к одной из функций полицейского ведомства. В то же время начинает формироваться градостроительная политика, образуется архитектурно-строительный контроль, начинают устанавливаться правовые основы этой деятельности. Исследование материалов, относящихся к эволюции управления строительным комплексом, представляет определённый интерес. Так, например, Устав Строительный – первый кодификационный акт в сфере строительства, утверждённый в 1875 году,[10] включает в себя систему норм, регламентирующих порядок проектирования, строительства и благоустройства, определяет перечень технических требований к производству строительных работ, устанавливает систему органов управления строительством, возглавляемую Техническо-строительным комитетом, входившим в ведомство Министерства внутренних дел, а статусом территориальных органов данного комитета были наделены строительные отделения.
Учреждённый Техническо-строительный комитет, в рамках своей компетенции осуществлял функции, свойственные современному Госстрою России. Сфера полномочий данного органа охватывала установление порядка строительства гражданских сооружений, осуществление технического надзора за строительной деятельностью, а также подготовку гражданских инженеров-строителей. В компетенцию комитета также входило разрешение административных споров в сфере строительства.
Нам представляется, что третий период развития организационно-правовых форм управления строительством завершился в конце XIX века, с появлением качественно новых направлений в строительном комплексе, таких как – мостостроение и метростроение.
Четвёртый период начинается в 40–50 годы 19-го столетия, когда строительство становится одной из ведущих отраслей народного хозяйства России.
В 50-е годы входят в оборот такие понятия, как «гражданское строительство», «оборонное строительство», «промышленное строительство».
Большими надзорными полномочиями за строительной деятельностью в IXX – начале XX в России обладала строительная полиция того времени. Так, например, И. Т. Тарасов, характеризуя полномочия строительной полиции на основе общности объектов регулирования правом общественных отношений, выделяет следующие объекты: очистка улиц, дворов и жилищ; постройка городских и сельских жилищ; устройство кладбищ. Однако, С. А. Кузнецова уточняет, что исходя, из анализа узаконений, постановлений и распоряжений, касающихся полиции следует, что таких объектов было больше, чем указывает И. Т. Тарасов.[11] В то же время нужно заметить, что они, к тому времени, уже подразделялись в зависимости от их функционального назначения: объекты историко-культурного назначения; промышленные здания; частные и иные постройки, включая ветхие и аварийные здания, а также улицы, площади, мосты; внутреннее устройство помещений, порядок применения материалов во избежание пожаров.[12]
После Великой Октябрьской революции 1917 года образовались новые органы управления во всех отраслях, включая строительство. Технико-строительный комитет, с 1865 года действовавший в ведомстве Министерства внутренних дел, в 1918 году вошёл в состав образованного Комитета Государственных сооружений Высшего Совета Народного Хозяйства[13] (Наркомат по строительству или Наркомстрой).
В компетенцию Наркомата по строительству входило не только выполнение функций государственного управления строительной деятельностью, но и строительство промышленных зданий.[14]
В годы Великой Отечественной войны Наркомстрой наряду со специально созданным для этих целей Главным управлением строительства предприятий машиностроения при СНК СССР осуществлял возведение объектов военного назначения.
1942–1943 гг. – начало активного восстановительного строительства. В эти годы был учреждён Комитет по делам архитектуры при СНК СССР и передаче в его ведение основного научного центра – Академии архитектуры, которая до этого времени входила в состав Комитета по делам искусств СССР.[15] Комитет по делам архитектуры обладал полномочиями в области строительной деятельности. В его компетенцию, кроме того входило: утверждение проектов застройки городов и посёлков, развитие строительного нормирования и типового проектирования, руководство научными и учебными архитектурными заведениями. Одновременно были созданы и местные органы Комитета: Управления по делам архитектуры в Москве, Ленинграде и Киеве, при СНК союзных и автономных республик; краевые и областные отделы по делам архитектуры.
Наделение вышеуказанного Комитета нормотворческими, разрешительными и контрольными полномочиями укрепило тенденцию развития гражданского строительства в рассматриваемый период. Одновременно, была введена должность главного архитектора города.[16]
В послевоенные годы система управления строительством неоднократно пересматривалась. Так, в январе 1946 года на базе Наркомстроя и других организаций по отраслевому принципу создаются Наркомат по строительству военных и военно-морских предприятий, Наркомат по строительству предприятий тяжёлой индустрии, Наркомат по строительству топливных предприятий. Последний в 1948 году был ликвидирован, а его функции переданы Министерству топливной промышленности.[17]
В 1946 году СНК СССР был преобразован в Совет Министров СССР, а СНК республик в Советы Министров республик. В июне 1949 года было организовано Министерство городского строительства. Задачи, возложенные на это министерство, практически отождествлялись с целями Комитета по делам архитектуре, а его структурные подразделения, по существу, дублировали структуру Комитета.
К концу войны непригодность в новых условиях актов строительного законодательства, принятых ещё в 20-е – начала 30-х гг., представляла собой очевидную предпосылку их кодификации. Были попытки разработать Градостроительный Устав, а также Урочное Положение для строительства. В состав последнего предполагалось включить технико-экономические показатели, представляющие собой эталонные нормативные описания продукции проектно-строительного процесса по массовым объектам строительства. Вступившее в действие Урочное Положение стало первым отечественным техническим регламентом.[18]
В мае 1950 года был образован Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который был наделён полномочиями общесоюзного органа по вопросам градостроительства и промышленности строительных материалов.[19]
В мае 1957 года некоторые строительные министерства были упразднены, В этот период на территории СССР было организовано 105 экономических административных районов, в которых были созданы Советы народного хозяйства (совнархозы), где сосредоточилось большинство строительных организаций.[20] К ведению совнархозов были отнесены отдельные полномочия в сфере строительства.[21]
Осуществление совнархозами своих полномочий не отразилось на сложившейся системе архитектурно-строительного контроля. В этот период контрольными полномочиями обладали публичные субъекты, проектные организации, банки, а также заказчики (застройщики).[22] При этом функциями государственного контроля были наделены только органы государственного архитектурно-строительного контроля (Госстройконтроля), созданные при Советах Министров союзных и автономных республик, исполкомах областных, краевых и городских Советов. В их компетенцию входили следующие вопросы: выдача разрешений на производство строительных работ, проверка застройки крупных городов и населённых пунктов городского типа, а также выполнение контрольных функций за качеством строительства объектов жилищно-гражданского назначения независимо от их ведомственной подчинённости.[23]
После Пленума ЦК КПСС в июне 1962 года строительные организации были преобразованы в главные территориальные управления по строительству, подчинённые министерствам строительства республик. За совнархозами были оставлены только функции застройщиков.
Законом от 2 октября 1965 года Госкомитет по делам строительства СССР был преобразован в союзно-республиканский орган государственного управления. Были выделены в отдельные системы строительные и производственные организации: специализированные (по транспорту, производству строительных материалов, монтажным и специальным работам) и общие (по республиканским министерствам строительства).[24]
По мнению В.Г. Вишнякова, в этот период в строительстве, в отличие от промышленности, преобладала система республиканского подчинения. Функции Госстроя СССР были связаны в основном с осуществлением единой технической политики, руководством архитектурой, планировкой городов и т. д., ввиду чего Госстрой СССР не занимался оперативным руководством и хозяйственным управлением строительными предприятиями.[25]
Указом от 21 февраля 1967 года «Об образовании строительных министерств СССР» Президиум Верховного Совета СССР учредил систему соответствующих союзно-республиканских министерств СССР, охватывающих предприятия тяжёлой индустрии, промышленного производства, сельского строительства,[26] которые были переведены на двойное подчинение – Советам Министров союзных республик и союзно-республиканским министерствам СССР.
Утверждённое 26 января 1968 года Советом Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР) определило сферу компетенции Комитета.[27] В его полномочия совместно с министерствами была включена: разработка основных направлений по повышению технического уровня и индустриализации строительства, инженерного оборудования городов, предприятий, зданий и сооружений; составление и утверждение годовых и перспективных планов типового проектирования, иных мероприятий в области строительства и архитектуры. Как заметил В.Г. Вишняков, особенность новой системы управления строительством состояла в сочетании отраслевого принципа с территориальным единством подрядных организаций.[28]
Это означало, что в рассматриваемой сфере отсутствовало единое руководство, строительство однородных объектов осуществлялось различными организациями, не было утверждённых генеральных планов развития городов.
17 октября 1969 года Советом Министров СССР было утверждено Положение о Министерстве строительства СССР.[29] В компетенцию указанного государственного органа входило руководство строительством промышленных предприятий, зданий и сооружений, жилых домов и объектов культурно-бытового назначения независимо от того, к каким отраслям народного хозяйства они были отнесены; контроль за выполнением заданий по вводу в действие производственных мощностей и объектов.
Особая роль в управлении строительством принадлежала союзно-республиканскому Государственному Комитету СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 года нёс ответственность за проведение единой технической политики в строительстве, совершенствование проектно-сметного дела, повышение качества проектирования; а также за улучшение архитектурного облика городов, промышленных центров и посёлков. Действуя в области технического регулирования, Госстрой СССР утверждал общегосударственные нормативы, сметные нормы, правила, инструкции и другие нормативные акты по строительству, обязательные для исполнения всеми министерствами и ведомствами, а также предприятиями и организациями независимо от их подчинённости.[30]
При Госстрое СССР был образован Государственный Комитет по гражданскому строительству и архитектуре, наделённый полномочиями по проведению единой градостроительной политики, направленной на развитие городов и посёлков.
Система строительных министерств, сформированная в 60-е годы, функционировала на основе сочетания территориального и отраслевого принципов.[31] Отрасли строительства – промышленное, сельскохозяйственное, жилищно-гражданское – в качестве объекта регулирования были рассредоточены по многочисленным отраслевым и территориальным органам управления. Построение такой системы управления строительной деятельностью в СССР и республиках препятствовало специализации строительства (увеличивалось количество дублирующих друг друга организаций на одной и той же территории).[32]
Рассмотренные органы управления строительством просуществовали до реформ начала 90-х годов. С распадом СССР в декабре 1991 года были ликвидированы союзные органы управления строительством. Некоторое последующее время продолжали действовать строительные министерства и ведомства РСФСР, система которых была изменена с принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ и иных правовых актов.
В результате исторического анализа рассматриваемой сферы, можно сделать вывод, что процесс зарождения и становления организации и управления строительным комплексом был последовательным и соответствовал тому или иному периоду государства.
Считаем, что после 1993 года по настоящее время развитие органов управления строительным комплексом в Российской Федерации можно признать пятым периодом в рамках эволюции рассматриваемой сферы, кроме четырёх рассмотренных ранее С. А. Кузнецовой.[33]
Исторический анализ возникновения и развития организационно-правовых форм строительного комплекса в России свидетельствует об активной роли государства и правящей Коммунистической (большевистской) партии в руководстве данным комплексом. За годы советской власти была создана в целом жизнеспособная хозяйственно-социальная структура, решающая как специфические технические проблемы строительной индустрии, так и общесоциальные (обеспечение населения жильём, решение задач промышленного и сельскохозяйственного строительства, специального строительства и т. д.). Особенно яркое выражение успехов в строительстве имело в период решения одной из самых актуальных проблем в СССР – переселении подавляющей части советских граждан из бараков и коммуналок в благоустроенные квартиры. Целенаправленная деятельность государства выдвинула СССР в число ведущих держав мира по масштабам и темпам строительства.
Исторические сведения о порядке управления строительством содержатся в работах видных историков,[2] а также учёных-юристов: административистов,[3] государственного (конституционного) права.[4]
В советский период генезису управления в сфере строительства не было уделено достаточно внимания. Единственная монография Н. П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России», посвящённая развитию системы публичного управления с древних времён до начала XX века,[5] не переиздавалась с 1983 года, а в настоящее время её отдельные научные положения нуждаются в дальнейшем аналитическом обосновании.
Советский период государственно-управленческой деятельности представлен трудами известных учёных в этой сфере, которые отражают XX век до середины 90-х годов.[6] Проблема публичного регулирования строительства в нашем государстве после 90-х годов прошлого столетия исследована в трудах А. С. Сенина, В. В. Ильина и А. С. Ахиезера.[7] Необходимо отметить, что в перечисленных трудах система управления строительством представлена без учёта исторического развития Российского государства, и в этой связи, как правильно считает С. А. Кузнецова, «невозможно объективно воссоздать историческую картину зарождения, развития и функционирования отечественной государственной системы управления строительством».[8]
С середины XVI века и до второй половины XIX века градостроительной политикой в России ведало полицейское ведомство в различных организационно-правовых формах.
Исследуя эволюцию организационно-правовых форм управления строительным комплексом, можно прийти к выводу, что до середины XIX столетия не было специальных учреждений, правил и норм строительства.
С. А. Кузнецова историю развития органов управления строительством условно подразделяет на четыре периода.[9] Первый из них – с IX по XV вв., когда государственное управление осуществлялось князем и его дружиной. Со второй половины XV века (этот процесс в основном завершился лишь к 50-м годам XVI столетия) начинается переход от индивидуальных, субъективных принципов управления строительством к коллегиальным управленческим началам, основанным на деятельности специальных учреждений, т. е. к созданию особого государственного аппарата.
В XVII–XVIII века специальные органы власти называются приказами, которые впоследствии заменяются коллегиями. Несмотря на то, что в этот второй период количество зданий и сооружений значительно возрастает, сама система государственного управления строительством всё ещё отсутствует.
С образованием министерств в начале XIX века начинается третий период в сфере управления строительством. Однако организационно-правовые формы управления строительством по-прежнему относятся к одной из функций полицейского ведомства. В то же время начинает формироваться градостроительная политика, образуется архитектурно-строительный контроль, начинают устанавливаться правовые основы этой деятельности. Исследование материалов, относящихся к эволюции управления строительным комплексом, представляет определённый интерес. Так, например, Устав Строительный – первый кодификационный акт в сфере строительства, утверждённый в 1875 году,[10] включает в себя систему норм, регламентирующих порядок проектирования, строительства и благоустройства, определяет перечень технических требований к производству строительных работ, устанавливает систему органов управления строительством, возглавляемую Техническо-строительным комитетом, входившим в ведомство Министерства внутренних дел, а статусом территориальных органов данного комитета были наделены строительные отделения.
Учреждённый Техническо-строительный комитет, в рамках своей компетенции осуществлял функции, свойственные современному Госстрою России. Сфера полномочий данного органа охватывала установление порядка строительства гражданских сооружений, осуществление технического надзора за строительной деятельностью, а также подготовку гражданских инженеров-строителей. В компетенцию комитета также входило разрешение административных споров в сфере строительства.
Нам представляется, что третий период развития организационно-правовых форм управления строительством завершился в конце XIX века, с появлением качественно новых направлений в строительном комплексе, таких как – мостостроение и метростроение.
Четвёртый период начинается в 40–50 годы 19-го столетия, когда строительство становится одной из ведущих отраслей народного хозяйства России.
В 50-е годы входят в оборот такие понятия, как «гражданское строительство», «оборонное строительство», «промышленное строительство».
Большими надзорными полномочиями за строительной деятельностью в IXX – начале XX в России обладала строительная полиция того времени. Так, например, И. Т. Тарасов, характеризуя полномочия строительной полиции на основе общности объектов регулирования правом общественных отношений, выделяет следующие объекты: очистка улиц, дворов и жилищ; постройка городских и сельских жилищ; устройство кладбищ. Однако, С. А. Кузнецова уточняет, что исходя, из анализа узаконений, постановлений и распоряжений, касающихся полиции следует, что таких объектов было больше, чем указывает И. Т. Тарасов.[11] В то же время нужно заметить, что они, к тому времени, уже подразделялись в зависимости от их функционального назначения: объекты историко-культурного назначения; промышленные здания; частные и иные постройки, включая ветхие и аварийные здания, а также улицы, площади, мосты; внутреннее устройство помещений, порядок применения материалов во избежание пожаров.[12]
После Великой Октябрьской революции 1917 года образовались новые органы управления во всех отраслях, включая строительство. Технико-строительный комитет, с 1865 года действовавший в ведомстве Министерства внутренних дел, в 1918 году вошёл в состав образованного Комитета Государственных сооружений Высшего Совета Народного Хозяйства[13] (Наркомат по строительству или Наркомстрой).
В компетенцию Наркомата по строительству входило не только выполнение функций государственного управления строительной деятельностью, но и строительство промышленных зданий.[14]
В годы Великой Отечественной войны Наркомстрой наряду со специально созданным для этих целей Главным управлением строительства предприятий машиностроения при СНК СССР осуществлял возведение объектов военного назначения.
1942–1943 гг. – начало активного восстановительного строительства. В эти годы был учреждён Комитет по делам архитектуры при СНК СССР и передаче в его ведение основного научного центра – Академии архитектуры, которая до этого времени входила в состав Комитета по делам искусств СССР.[15] Комитет по делам архитектуры обладал полномочиями в области строительной деятельности. В его компетенцию, кроме того входило: утверждение проектов застройки городов и посёлков, развитие строительного нормирования и типового проектирования, руководство научными и учебными архитектурными заведениями. Одновременно были созданы и местные органы Комитета: Управления по делам архитектуры в Москве, Ленинграде и Киеве, при СНК союзных и автономных республик; краевые и областные отделы по делам архитектуры.
Наделение вышеуказанного Комитета нормотворческими, разрешительными и контрольными полномочиями укрепило тенденцию развития гражданского строительства в рассматриваемый период. Одновременно, была введена должность главного архитектора города.[16]
В послевоенные годы система управления строительством неоднократно пересматривалась. Так, в январе 1946 года на базе Наркомстроя и других организаций по отраслевому принципу создаются Наркомат по строительству военных и военно-морских предприятий, Наркомат по строительству предприятий тяжёлой индустрии, Наркомат по строительству топливных предприятий. Последний в 1948 году был ликвидирован, а его функции переданы Министерству топливной промышленности.[17]
В 1946 году СНК СССР был преобразован в Совет Министров СССР, а СНК республик в Советы Министров республик. В июне 1949 года было организовано Министерство городского строительства. Задачи, возложенные на это министерство, практически отождествлялись с целями Комитета по делам архитектуре, а его структурные подразделения, по существу, дублировали структуру Комитета.
К концу войны непригодность в новых условиях актов строительного законодательства, принятых ещё в 20-е – начала 30-х гг., представляла собой очевидную предпосылку их кодификации. Были попытки разработать Градостроительный Устав, а также Урочное Положение для строительства. В состав последнего предполагалось включить технико-экономические показатели, представляющие собой эталонные нормативные описания продукции проектно-строительного процесса по массовым объектам строительства. Вступившее в действие Урочное Положение стало первым отечественным техническим регламентом.[18]
В мае 1950 года был образован Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который был наделён полномочиями общесоюзного органа по вопросам градостроительства и промышленности строительных материалов.[19]
В мае 1957 года некоторые строительные министерства были упразднены, В этот период на территории СССР было организовано 105 экономических административных районов, в которых были созданы Советы народного хозяйства (совнархозы), где сосредоточилось большинство строительных организаций.[20] К ведению совнархозов были отнесены отдельные полномочия в сфере строительства.[21]
Осуществление совнархозами своих полномочий не отразилось на сложившейся системе архитектурно-строительного контроля. В этот период контрольными полномочиями обладали публичные субъекты, проектные организации, банки, а также заказчики (застройщики).[22] При этом функциями государственного контроля были наделены только органы государственного архитектурно-строительного контроля (Госстройконтроля), созданные при Советах Министров союзных и автономных республик, исполкомах областных, краевых и городских Советов. В их компетенцию входили следующие вопросы: выдача разрешений на производство строительных работ, проверка застройки крупных городов и населённых пунктов городского типа, а также выполнение контрольных функций за качеством строительства объектов жилищно-гражданского назначения независимо от их ведомственной подчинённости.[23]
После Пленума ЦК КПСС в июне 1962 года строительные организации были преобразованы в главные территориальные управления по строительству, подчинённые министерствам строительства республик. За совнархозами были оставлены только функции застройщиков.
Законом от 2 октября 1965 года Госкомитет по делам строительства СССР был преобразован в союзно-республиканский орган государственного управления. Были выделены в отдельные системы строительные и производственные организации: специализированные (по транспорту, производству строительных материалов, монтажным и специальным работам) и общие (по республиканским министерствам строительства).[24]
По мнению В.Г. Вишнякова, в этот период в строительстве, в отличие от промышленности, преобладала система республиканского подчинения. Функции Госстроя СССР были связаны в основном с осуществлением единой технической политики, руководством архитектурой, планировкой городов и т. д., ввиду чего Госстрой СССР не занимался оперативным руководством и хозяйственным управлением строительными предприятиями.[25]
Указом от 21 февраля 1967 года «Об образовании строительных министерств СССР» Президиум Верховного Совета СССР учредил систему соответствующих союзно-республиканских министерств СССР, охватывающих предприятия тяжёлой индустрии, промышленного производства, сельского строительства,[26] которые были переведены на двойное подчинение – Советам Министров союзных республик и союзно-республиканским министерствам СССР.
Утверждённое 26 января 1968 года Советом Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР) определило сферу компетенции Комитета.[27] В его полномочия совместно с министерствами была включена: разработка основных направлений по повышению технического уровня и индустриализации строительства, инженерного оборудования городов, предприятий, зданий и сооружений; составление и утверждение годовых и перспективных планов типового проектирования, иных мероприятий в области строительства и архитектуры. Как заметил В.Г. Вишняков, особенность новой системы управления строительством состояла в сочетании отраслевого принципа с территориальным единством подрядных организаций.[28]
Это означало, что в рассматриваемой сфере отсутствовало единое руководство, строительство однородных объектов осуществлялось различными организациями, не было утверждённых генеральных планов развития городов.
17 октября 1969 года Советом Министров СССР было утверждено Положение о Министерстве строительства СССР.[29] В компетенцию указанного государственного органа входило руководство строительством промышленных предприятий, зданий и сооружений, жилых домов и объектов культурно-бытового назначения независимо от того, к каким отраслям народного хозяйства они были отнесены; контроль за выполнением заданий по вводу в действие производственных мощностей и объектов.
Особая роль в управлении строительством принадлежала союзно-республиканскому Государственному Комитету СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 года нёс ответственность за проведение единой технической политики в строительстве, совершенствование проектно-сметного дела, повышение качества проектирования; а также за улучшение архитектурного облика городов, промышленных центров и посёлков. Действуя в области технического регулирования, Госстрой СССР утверждал общегосударственные нормативы, сметные нормы, правила, инструкции и другие нормативные акты по строительству, обязательные для исполнения всеми министерствами и ведомствами, а также предприятиями и организациями независимо от их подчинённости.[30]
При Госстрое СССР был образован Государственный Комитет по гражданскому строительству и архитектуре, наделённый полномочиями по проведению единой градостроительной политики, направленной на развитие городов и посёлков.
Система строительных министерств, сформированная в 60-е годы, функционировала на основе сочетания территориального и отраслевого принципов.[31] Отрасли строительства – промышленное, сельскохозяйственное, жилищно-гражданское – в качестве объекта регулирования были рассредоточены по многочисленным отраслевым и территориальным органам управления. Построение такой системы управления строительной деятельностью в СССР и республиках препятствовало специализации строительства (увеличивалось количество дублирующих друг друга организаций на одной и той же территории).[32]
Рассмотренные органы управления строительством просуществовали до реформ начала 90-х годов. С распадом СССР в декабре 1991 года были ликвидированы союзные органы управления строительством. Некоторое последующее время продолжали действовать строительные министерства и ведомства РСФСР, система которых была изменена с принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ и иных правовых актов.
В результате исторического анализа рассматриваемой сферы, можно сделать вывод, что процесс зарождения и становления организации и управления строительным комплексом был последовательным и соответствовал тому или иному периоду государства.
Считаем, что после 1993 года по настоящее время развитие органов управления строительным комплексом в Российской Федерации можно признать пятым периодом в рамках эволюции рассматриваемой сферы, кроме четырёх рассмотренных ранее С. А. Кузнецовой.[33]
Исторический анализ возникновения и развития организационно-правовых форм строительного комплекса в России свидетельствует об активной роли государства и правящей Коммунистической (большевистской) партии в руководстве данным комплексом. За годы советской власти была создана в целом жизнеспособная хозяйственно-социальная структура, решающая как специфические технические проблемы строительной индустрии, так и общесоциальные (обеспечение населения жильём, решение задач промышленного и сельскохозяйственного строительства, специального строительства и т. д.). Особенно яркое выражение успехов в строительстве имело в период решения одной из самых актуальных проблем в СССР – переселении подавляющей части советских граждан из бараков и коммуналок в благоустроенные квартиры. Целенаправленная деятельность государства выдвинула СССР в число ведущих держав мира по масштабам и темпам строительства.