Страница:
С такой же проблемой учета трудовых мигрантов сталкиваются практически все государства СНГ. Например, в конце прошлого года я встречался с заместителем председателя статкомитета Украины и заместителем руководителя Национального банка Украины. По их оценке, численность трудовых мигрантов, выезжающих на работу за пределы этого государства, колеблется от 2 до 7 млн человек!
При этом наиболее точно подсчитано количество граждан Украины, выезжающих на работу именно в Европу. Достигнуто это было благодаря тому, что в решении этого вопроса оказался заинтересован Евросоюз. И с его помощью были профинансированы и внедрены специальные программы подсчета этих мигрантов, изменена применяемая методика.
Я несколько лет в Федеральной миграционной службе напрямую занимался вопросами трудовой миграции и могу с уверенностью сказать, что принятая у нас методика учета трудовой миграции крайне приблизительна, не приспособлена под учет сезонной и краткосрочной миграции, постоянно допускает двойной счет.
В отношении методики и практики учета денежных переводов мигрантов также имеется целый ряд вопросов.
Решить все эти и многие другие проблемы можно только сообща, объединив усилия всех участников процесса, всех заинтересованных сторон. И финансовые ресурсы вполне можно было бы найти, тем более что затраты на преобразования будут весьма незначительны на фоне наблюдаемых сейчас финансовых потерь.
В целях совершенствования учета данных о трудовой миграции и ряда других факторов на постсоветском пространстве по инициативе Всемирного банка при содействии правительств государств этого региона начал реализовываться проект МИРПАЛ. Посвящен проект тому, чтобы объединить экспертов и практиков в сфере миграции и денежных переводов на пространстве СНГ. В создаваемую сеть специалистов входят представители государственных, коммерческих банковских структур, науки, бизнеса, общественных организаций и объединений. Представляемый мной Фонд «Миграция XXI век» является координатором работы этой сети.
В рамках проекта его участникам предоставляется уникальная возможность приобщиться к лучшим мировым практикам в рассматриваемой области и встретиться с ведущими специалистами мирового уровня. В работе этой сети необходимо активизировать участие заинтересованных министерств и ведомств. И очень радует, что в ряде ответственных структур есть понимание важности и необходимости такого проекта. Например, Центробанк, Минфин активно включились в работу, поддержали проект. Жаль, что со стороны российских ведомств, курирующих вопросы миграции, статистики, рынка труда, пока нет такой же заинтересованности.
И, наконец, еще одна, быть может, основная проблема. У нас нет институциональной и инфраструктурной среды, способной обеспечивать необходимую России миграцию. Ведь что мы сейчас имеем в миграционной сфере? В основном мы пытаемся копировать лучшие зарубежные модели. Но мы же понимаем, что невозможно просто поставить на «Жигули» мотор от «Ягуара». «Жигули» не превратятся в престижную машину. Они просто не поедут. Для того чтобы «приспособить» этот качественный зарубежный мотор, с «Жигулями» необходимо проделать целый комплекс преобразований. И внедрение западного опыта в российские реалии без такой же коренной «перекройки» просто невозможно.
Мы пытаемся втиснуть передовые нововведения в неподготовленную для них и, следовательно, не принимающую, бойкотирующую их среду.
КВАРТИРЫ С «ПРИВИДЕНИЯМИ»
Часть II
ДИКАЯ ДИВИЗИЯ
При этом наиболее точно подсчитано количество граждан Украины, выезжающих на работу именно в Европу. Достигнуто это было благодаря тому, что в решении этого вопроса оказался заинтересован Евросоюз. И с его помощью были профинансированы и внедрены специальные программы подсчета этих мигрантов, изменена применяемая методика.
Я несколько лет в Федеральной миграционной службе напрямую занимался вопросами трудовой миграции и могу с уверенностью сказать, что принятая у нас методика учета трудовой миграции крайне приблизительна, не приспособлена под учет сезонной и краткосрочной миграции, постоянно допускает двойной счет.
В отношении методики и практики учета денежных переводов мигрантов также имеется целый ряд вопросов.
Решить все эти и многие другие проблемы можно только сообща, объединив усилия всех участников процесса, всех заинтересованных сторон. И финансовые ресурсы вполне можно было бы найти, тем более что затраты на преобразования будут весьма незначительны на фоне наблюдаемых сейчас финансовых потерь.
В целях совершенствования учета данных о трудовой миграции и ряда других факторов на постсоветском пространстве по инициативе Всемирного банка при содействии правительств государств этого региона начал реализовываться проект МИРПАЛ. Посвящен проект тому, чтобы объединить экспертов и практиков в сфере миграции и денежных переводов на пространстве СНГ. В создаваемую сеть специалистов входят представители государственных, коммерческих банковских структур, науки, бизнеса, общественных организаций и объединений. Представляемый мной Фонд «Миграция XXI век» является координатором работы этой сети.
В рамках проекта его участникам предоставляется уникальная возможность приобщиться к лучшим мировым практикам в рассматриваемой области и встретиться с ведущими специалистами мирового уровня. В работе этой сети необходимо активизировать участие заинтересованных министерств и ведомств. И очень радует, что в ряде ответственных структур есть понимание важности и необходимости такого проекта. Например, Центробанк, Минфин активно включились в работу, поддержали проект. Жаль, что со стороны российских ведомств, курирующих вопросы миграции, статистики, рынка труда, пока нет такой же заинтересованности.
И, наконец, еще одна, быть может, основная проблема. У нас нет институциональной и инфраструктурной среды, способной обеспечивать необходимую России миграцию. Ведь что мы сейчас имеем в миграционной сфере? В основном мы пытаемся копировать лучшие зарубежные модели. Но мы же понимаем, что невозможно просто поставить на «Жигули» мотор от «Ягуара». «Жигули» не превратятся в престижную машину. Они просто не поедут. Для того чтобы «приспособить» этот качественный зарубежный мотор, с «Жигулями» необходимо проделать целый комплекс преобразований. И внедрение западного опыта в российские реалии без такой же коренной «перекройки» просто невозможно.
Мы пытаемся втиснуть передовые нововведения в неподготовленную для них и, следовательно, не принимающую, бойкотирующую их среду.
КВАРТИРЫ С «ПРИВИДЕНИЯМИ»
Полмиллиарда долларов в год – в такую сумму оценивают эксперты емкость рынка услуг по постановке иностранных граждан на миграционный учет в России. Какую долю на этом рынке занимает теневой, а то и криминальный «прописочный» бизнес, высчитать невозможно. Однако, судя по многочисленным фактам, когда в квартирах россиян появляются неизвестные жильцы, доля эта немалая.
В конце прошлого года жители столичного района Люблино, куда после закрытия Черкизовского рынка переместилась значительная часть китайских торговцев, пережили настоящий шок. Получив очередные квитанции на оплату жилищно-коммунальных услуг, некоторые граждане обнаружили, что в их квартирах числятся лишние люди. Ими оказались гости из Поднебесной, коих хозяева квартир в глаза не видели и уж тем более не вселяли к себе.
Происшествие получило широкую огласку. Управление ФМС России по г. Москве провело собственное расследование и установило, что непрошеных гостей подселила к москвичам фирма «Китай-тур», занимающаяся легализацией иностранцев в России. Она и выступала в данном случае в качестве принимающей стороны. Как пояснила пресс-секретарь столичного УФМС Залина Корнилова, представители компании сослались на некий договор аренды помещения, на основании которого китайцы и были поставлены на миграционный учет. Предъявить договор они, впрочем, не смогли.
В настоящее время гости «выписаны», в отношении «Китай-тура» возбуждено административное производство. Сотрудники УФМС направили в жилищную организацию письмо с просьбой не начислять хозяевам жилья дополнительные платежи за тот период, когда у них «проживали» незваные постояльцы. Самим владельцам «нехороших квартир» миграционщики посоветовали обратиться в суд с иском к компании «Китай-тур» и пообещали оказать юридическую поддержку. Хотя не факт, что мошенников удастся призвать к ответу: фирма внезапно выехала из офиса, который занимала в центре столицы, телефоны молчат…
А недавно «люблинский» сюжет повторился в другом районе Москвы. Семья пенсионеров, проживающая в районе Зюзино, обратилась в межрайонную прокуратуру за защитой своих жилищных прав. В их квартире оказался прописан иностранец, о чем пенсионеры узнали, также получив платежку за жилье. Выяснилось, что на миграционный учет его поставило отделение УФМС по району Зюзино. А принимающей стороной выступал собственник другой квартиры, расположенной в том же доме. В качестве места пребывания иностранца он указал… квартиру соседей. Сведения о новом постояльце УФМС направило в Инженерную службу района Зюзино, и та начислила пенсионерам дополнительные коммунальные платежи. По требованию прокуратуры незваного гостя сняли с учета, квартплату пересчитали. «Рассматривается вопрос об ответственности лиц, виновных в незаконной регистрации иностранного гражданина», – сообщили в прокуратуре.
К сожалению, в России человек действительно может годами жить и не знать, что в его квартире поселились «призраки». Обнаруживается их присутствие, как правило, случайно: то вдруг приходят коммунальные платежки с резко выросшими суммами, то в почтовом ящике начинают появляться письма из банков, судов, налоговых органов, ГИБДД и так далее, адресованные неизвестным лицам. Бывают и вовсе аховые ситуации, когда органы ФМС пытаются оштрафовать ничего не подозревающего владельца жилья за нарушение режима пребывания иностранного гражданина: мол, тот не снял вовремя своего временного жильца с миграционного учета.
Когда подобные факты становятся достоянием гласности, общественное мнение быстро находит «виноватых»: конечно же, это сотрудники органов ФМС! Это они отвечают за постановку иностранцев на учет, с них и спрос.
В ФМС России не отрицают, что встречаются в ее рядах недобросовестные сотрудники, и с ними само ведомство разбирается довольно сурово. Однако в большинстве случаев миграционные работники не имеют никакого отношения к «серым», а точнее – к нелегальным схемам.
– Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», вступивший в силу с 2007 года, имел целью сделать процедуру легализации иностранных граждан максимально либеральной и удобной, – говорит заместитель начальника управления организации визовой и регистрационной работы ФМС России Андрей Викторович Бабицкий. – Концепция его заключается в том, что ответственность за иностранного гражданина, пока он находится в России, несет принимающая сторона – юридическое или физическое лицо. Именно она отвечает за достоверность сведений, необходимых для миграционного учета.
Процедура легализации иностранцев действительно получилась максимально либеральной, куда более простой, чем, например, временная регистрация россиян. Если наши соотечественники, чтобы «прописаться» по месту пребывания (временно), должны получить согласие собственника жилья, лично посетить жилищную организацию и местный миграционный орган, то от иностранных гостей в той же ситуации требуется минимум «телодвижений». Их дело – заполнить бланк уведомления о прибытии в место пребывания и передать его принимающей стороне вместе с паспортом и миграционной картой. Дальнейшие хлопоты уже на ней, да и хлопот-то, откровенно говоря, немного.
Поставить мигранта на учет можно не только в территориальном подразделении ФМС России, но и через почтовое отделение, что гораздо проще и быстрее. Принимающая сторона должна предъявить всего три-четыре документа: уведомление о прибытии, миграционную карту, паспорт гостя (для приехавших из визовых государств – копию визы) и, наконец, свой собственный паспорт. Если в качестве принимающей стороны выступает юридическое лицо, то к перечню документов добавляются еще сведения об организации, а «принимателем» значится уполномоченный сотрудник юрлица. В этом случае «прописать» иностранца можно и в нежилое помещение, как правило, по фактическому адресу юрлица. Если постановка на учет идет в почтовом отделении, то к документам надо приложить копии (их почта передаст в местное подразделение ФМС России вместе с уведомлением о прибытии). Недолгая процедура уведомления заканчивается выдачей отрывного талона – и мигрант легализован. Как правило, временная «прописка» оформляется сроком до одного года. Кстати, иностранец может поставить себя на учет самостоятельно, если принимающая сторона даст на то письменное согласие.
Весь процесс постановки на миграционный учет регулируется тремя основополагающими документами: Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и Административным регламентом по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации (утв. приказом ФМС России от 6 июля 2009 г. № 159). И ни в одном из этих документов не содержится абсолютно никаких требований к месту пребывания иностранного гражданина. Ни по норме жилой площади, ни по санитарно-техническим характеристикам, ни по статусу. Это может быть как жилое помещение, так и нежилое. При этом принимающая сторона не обязана предъявлять документ, подтверждающий право собственности или право пользования данным помещением, – к примеру, договор аренды или найма. Единственное, что требуется от «принимателя», это подпись в уведомлении о прибытии иностранца: «Достоверность представленных сведений, а также согласие на временное нахождение у меня подтверждаю». Сама формулировка – «у меня» – допускает множество толкований. Более того, это самое «у меня» может не совпадать с адресом, где зарегистрирована (прописана постоянно) сама принимающая сторона. По крайней мере ни в законе, ни в подзаконных актах этот момент не обговаривается. Именно поэтому ушлый житель Зюзина смог подселить иностранца в квартиру соседей-пенсионеров, ни сном ни духом не ведавших о новом жильце.
– При уведомлении о прибытии иностранца принимающая сторона – организация или частное лицо указывает фактическое место пребывания иностранного гражданина. По закону это место, где прибывший находится постоянно или преимущественно. Соответственно, у почты и органов ФМС нет законных прав контролировать, насколько сведения, указанные в самом уведомлении о прибытии, соответствуют законности пребывания иностранца в этом помещении. Это уже ответственность принимающей стороны. Если вернуться к случаю с «Китай-туром», то при постановке китайцев на учет ни ФМС, ни почта не должны требовать у организации подтверждения прав на жилые помещения жителей Люблино. То есть требовать-то они могут, но это не есть требование закона, – поясняет независимый миграционный консультант Сергей Килязов.
По его словам, роль Федеральной миграционной службы здесь просто «техническая» – зафиксировать прибытие иностранного гражданина в указанное им место пребывания. Впрочем, в реальности для подстраховки сотрудники Службы выходят за рамки «технического учета».
– Если постановка иностранца на учет происходит в УФМС, то от принимающей стороны «по умолчанию» требуют представить правоустанавливающие документы на помещение, куда регистрируется гость, – говорит С. Килязов. – Договор аренды, найма, свидетельство о праве собственности. Хотя это не предусмотрено действующим законодательством. Тем не менее определенный контроль есть. На почте, как правило, никаких документов, кроме указанных в перечне, не требуют. И я не знаю случаев, чтобы ФМС предъявляла к почте какие-то претензии.
Претензии к почтовому ведомству сегодня предъявить действительно сложно. По словам заместителя начальника управления ФМС России Андрея Бабицкого, почтовики должны были издать свой ведомственный приказ о порядке приема документов для миграционного учета, согласованный с ФМС России.
– Мы пытаемся координировать с ними действия, была какая-то редакция проекта приказа, но «на выходе» документа нет, – констатирует А. Бабицкий.
А на нет и суда нет. Сегодня территориальные органы ФМС России вынуждены просто фиксировать документы миграционного учета, направленные почтовым уведомлением. Проанализировать их достоверность практически невозможно, да и ответственность за это несет не ФМС, а почта. Следовательно, огромная часть работы по учету иностранцев остается неподконтрольной ведомству, отвечающему за миграционную политику в стране. Нонсенс.
Сверхлиберальная процедура «прописки» мигрантов вызывает просто зуд в руках у некоторых недобросовестных граждан. В 2009 году, к примеру, «отметились» сотрудники одного из почтовых отделений Новосибирска. Воспользовавшись ксерокопиями паспортов, которые нередко оставляют клиенты для оформления подписки, почтовики стали нелегально «подселять» к ним приезжих. За смешную по нынешним временам мзду – 100–200 рублей с человека. Махинация раскрылась, когда одной из пострадавших жительниц пришло требование об уплате штрафа за восьмерых граждан Таджикистана, у которых истек срок пребывания в России. По 2 тысячи рублей «за голову».
В отношении почтовых работниц возбуждено четыре уголовных дела, в новосибирских отделениях «Почты России» идет массовая сверка подписей в документах миграционного учета.
В Алтайском крае был выявлен криминальный дуэт, который специализировался на подделке миграционных карт и постановке иностранцев на учет. Причем мошенники «прописывали» мигрантов в квартиры наркоманов и алкоголиков, чьи паспорта находились в их распоряжении. В Ярославле одна предприимчивая председательница ЖСК тайком поставила на учет к жильцам своего кооператива более 50 выходцев с Кавказа. Такой поток регистрирующихся в одном доме насторожил работников миграционной службы, они вышли по адресам с проверкой, подозрения подтвердились. Милиция возбудила против домоправительницы уголовное дело.
– Любая регистрация или постановка на учет в жилое помещение без ведома хозяев – это чистый криминал, – комментирует депутат Госдумы Галина Хованская. – Причину массовости подобных нарушений я вижу только в одном: собственник жилья вообще исключен из этого процесса. Какие-то мошенники прописывают в его квартиру чужих людей, управляющие компании спокойно вносят их в финансово-лицевые счета, и сам собственник узнает об этом последним.
Возникает вопрос: может быть, мы все-таки поторопились с либерализацией миграционного законодательства? И должны существовать какие-то ограничения для постановки иностранцев на учет? Один из сотрудников центрального аппарата ФМС России в частной беседе категорически заявил: никаких пробелов в отечественном законодательстве он не видит, и попытка установить любые ограничения (например, введение нормы жилплощади, требование о согласии собственника жилья на вселение иностранца и так далее) вернет нас в ситуацию, от которой мы с таким трудом ушли. «По улицам ходили толпы мигрантов, и большинство из них были нелегалами. Мы их видели, но их как будто не было. Многие не регистрировались именно из-за сложности самой процедуры. В течение трех дней рабочий человек был должен не только найти жилое помещение для регистрации, но и отстоять огромные очереди в жилищных конторах и паспортно-визовых отделах. А если иностранный гражданин вообще приехал на неделю? Каково ему тратить три дня на регистрационные процедуры? В 2007 году, когда на смену разрешительной процедуре регистрации пришел миграционный учет, число иностранцев, желающих легализоваться, возросло в разы. По крайней мере теперь мы их «видим». И есть принимающая сторона, которая отвечает за соблюдение режима пребывания иностранного гражданина», – говорит чиновник.
Что касается миграционных нарушений, то ни одна страна в мире полностью не контролирует ситуацию, отмечает он. Даже в США, по данным службы натурализации, число нелегальных мигрантов составляет около 100 миллионов человек. Что уж говорить о России, которая этой проблемой занимается всего-то 15 лет? Но для того и существует иммиграционный контроль, чтобы не допускать и пресекать нарушения, подчеркнул собеседник.
И тем не менее, если суммировать сказанное, вывод напрашивается неутешительный. Законодательство о миграционном учете защищает в первую очередь интересы граждан любых государств, но только не России. Право иностранцев становиться на учет по любому (!) указанному адресу без обязательства принимающей стороны подтверждать законность предоставления этого помещения оборачивается порой нарушением жилищных прав россиян. Да, конечно, любой человек может стать жертвой мошенничества в любой сфере жизни. Но, думается, сам закон как минимум не должен провоцировать жуликов на его нарушение.
Иностранцы-«призраки» создают головную боль и для коммунальщиков. Миллионы «гастарбайтеров» где-то числятся, где-то пребывают, однако в большинстве случаев не платят ни за свет, ни за воду, ни за прочие блага цивилизации. Хотя странно представить, что они всем этим не пользуются. В этом смысле само понятие «место пребывания» – нечто сюрреалистическое. Иностранец там «постоянно или преимущественно находится», то есть основное время жизни проводит по данному адресу, но при этом… пребывает, а не проживает. Действительно, чем не привидение?
Проблема в том, что миграционное и жилищное законодательство – это две разные сферы права. Между ними существует разрыв, провал, в котором как раз и «исчезают» наши дорогие иностранные гости.
– Миграционное законодательство предусматривает лишь уведомление, что гражданин иностранного государства пребывает на территории России по такому-то почтовому адресу. Где он живет – это уже его дело. Если он зарегистрирован по адресу юрлица, то здесь вообще речи о жилье не идет. Если же по адресу физического лица, то вступают в силу нормы жилищного законодательства, согласно которым каждый, кто пользуется жилым помещением и коммунальными услугами, обязан их оплачивать. И граждане, которые сегодня «прописывают» к себе иностранцев «пачками», обрекают себя в будущем на большие тяготы, – говорит А. Бабицкий.
Однако для того, чтобы заставить «гастарбайтера» платить за свет и воду, жилищные организации (ЖЭКи, управляющие компании и т. п.) должны как минимум знать об их присутствии на территории вверенного жилфонда. Сегодня такой информацией многие муниципалитеты не обладают. У органов ФМС нет обязанности извещать жилищные организации о постановке иностранцев на учет или снятии с него. Кстати, еще и по этой причине нелегальные жильцы остаются «призраками». Если они никак не отражены в платежках, то хозяин квартиры вообще может не узнать об их появлении.
Москва одна из первых начала наводить порядок с «жилищным» учетом иностранцев. 14 сентября 2007 г. вышло распоряжение столичного правительства № 1996-РП «Об упорядочении системы учета иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих в городе Москве, и мерах по повышению собираемости платежей за коммунальные и прочие услуги». Любопытно, что правовой основой для появления этого документа стало, как сказано в постановлении, «согласие УФМС по г. Москве осуществлять передачу информации в Государственное унитарное предприятие города Москвы «Московский городской единый информационно-аналитический центр». Эта информация и является основанием для начисления коммунальных платежей за «временно прописанных» иностранцев.
– На самом деле это постановление носит рекомендательный характер, – комментирует Сергей Килязов. – Если говорить об иностранцах, нелегально вселенных к москвичам, то тут все просто. Передали жилконторам сведения по ним – мошенничество обнаружится, не передали – значит, не выявится.
Как показывают последние события, добровольный договор между столичным УФМС и правительством Москвы все же позволяет перекинуть мостик через правовой провал между «пребыванием» гостя – как основанием для постановки на миграционный учет и его проживанием – как основанием для начисления платежей. Но мостик, как известно, – сооружение хрупкое и недолговечное.
В конце прошлого года жители столичного района Люблино, куда после закрытия Черкизовского рынка переместилась значительная часть китайских торговцев, пережили настоящий шок. Получив очередные квитанции на оплату жилищно-коммунальных услуг, некоторые граждане обнаружили, что в их квартирах числятся лишние люди. Ими оказались гости из Поднебесной, коих хозяева квартир в глаза не видели и уж тем более не вселяли к себе.
Происшествие получило широкую огласку. Управление ФМС России по г. Москве провело собственное расследование и установило, что непрошеных гостей подселила к москвичам фирма «Китай-тур», занимающаяся легализацией иностранцев в России. Она и выступала в данном случае в качестве принимающей стороны. Как пояснила пресс-секретарь столичного УФМС Залина Корнилова, представители компании сослались на некий договор аренды помещения, на основании которого китайцы и были поставлены на миграционный учет. Предъявить договор они, впрочем, не смогли.
В настоящее время гости «выписаны», в отношении «Китай-тура» возбуждено административное производство. Сотрудники УФМС направили в жилищную организацию письмо с просьбой не начислять хозяевам жилья дополнительные платежи за тот период, когда у них «проживали» незваные постояльцы. Самим владельцам «нехороших квартир» миграционщики посоветовали обратиться в суд с иском к компании «Китай-тур» и пообещали оказать юридическую поддержку. Хотя не факт, что мошенников удастся призвать к ответу: фирма внезапно выехала из офиса, который занимала в центре столицы, телефоны молчат…
А недавно «люблинский» сюжет повторился в другом районе Москвы. Семья пенсионеров, проживающая в районе Зюзино, обратилась в межрайонную прокуратуру за защитой своих жилищных прав. В их квартире оказался прописан иностранец, о чем пенсионеры узнали, также получив платежку за жилье. Выяснилось, что на миграционный учет его поставило отделение УФМС по району Зюзино. А принимающей стороной выступал собственник другой квартиры, расположенной в том же доме. В качестве места пребывания иностранца он указал… квартиру соседей. Сведения о новом постояльце УФМС направило в Инженерную службу района Зюзино, и та начислила пенсионерам дополнительные коммунальные платежи. По требованию прокуратуры незваного гостя сняли с учета, квартплату пересчитали. «Рассматривается вопрос об ответственности лиц, виновных в незаконной регистрации иностранного гражданина», – сообщили в прокуратуре.
К сожалению, в России человек действительно может годами жить и не знать, что в его квартире поселились «призраки». Обнаруживается их присутствие, как правило, случайно: то вдруг приходят коммунальные платежки с резко выросшими суммами, то в почтовом ящике начинают появляться письма из банков, судов, налоговых органов, ГИБДД и так далее, адресованные неизвестным лицам. Бывают и вовсе аховые ситуации, когда органы ФМС пытаются оштрафовать ничего не подозревающего владельца жилья за нарушение режима пребывания иностранного гражданина: мол, тот не снял вовремя своего временного жильца с миграционного учета.
Когда подобные факты становятся достоянием гласности, общественное мнение быстро находит «виноватых»: конечно же, это сотрудники органов ФМС! Это они отвечают за постановку иностранцев на учет, с них и спрос.
В ФМС России не отрицают, что встречаются в ее рядах недобросовестные сотрудники, и с ними само ведомство разбирается довольно сурово. Однако в большинстве случаев миграционные работники не имеют никакого отношения к «серым», а точнее – к нелегальным схемам.
– Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», вступивший в силу с 2007 года, имел целью сделать процедуру легализации иностранных граждан максимально либеральной и удобной, – говорит заместитель начальника управления организации визовой и регистрационной работы ФМС России Андрей Викторович Бабицкий. – Концепция его заключается в том, что ответственность за иностранного гражданина, пока он находится в России, несет принимающая сторона – юридическое или физическое лицо. Именно она отвечает за достоверность сведений, необходимых для миграционного учета.
Процедура легализации иностранцев действительно получилась максимально либеральной, куда более простой, чем, например, временная регистрация россиян. Если наши соотечественники, чтобы «прописаться» по месту пребывания (временно), должны получить согласие собственника жилья, лично посетить жилищную организацию и местный миграционный орган, то от иностранных гостей в той же ситуации требуется минимум «телодвижений». Их дело – заполнить бланк уведомления о прибытии в место пребывания и передать его принимающей стороне вместе с паспортом и миграционной картой. Дальнейшие хлопоты уже на ней, да и хлопот-то, откровенно говоря, немного.
Поставить мигранта на учет можно не только в территориальном подразделении ФМС России, но и через почтовое отделение, что гораздо проще и быстрее. Принимающая сторона должна предъявить всего три-четыре документа: уведомление о прибытии, миграционную карту, паспорт гостя (для приехавших из визовых государств – копию визы) и, наконец, свой собственный паспорт. Если в качестве принимающей стороны выступает юридическое лицо, то к перечню документов добавляются еще сведения об организации, а «принимателем» значится уполномоченный сотрудник юрлица. В этом случае «прописать» иностранца можно и в нежилое помещение, как правило, по фактическому адресу юрлица. Если постановка на учет идет в почтовом отделении, то к документам надо приложить копии (их почта передаст в местное подразделение ФМС России вместе с уведомлением о прибытии). Недолгая процедура уведомления заканчивается выдачей отрывного талона – и мигрант легализован. Как правило, временная «прописка» оформляется сроком до одного года. Кстати, иностранец может поставить себя на учет самостоятельно, если принимающая сторона даст на то письменное согласие.
Весь процесс постановки на миграционный учет регулируется тремя основополагающими документами: Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и Административным регламентом по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации (утв. приказом ФМС России от 6 июля 2009 г. № 159). И ни в одном из этих документов не содержится абсолютно никаких требований к месту пребывания иностранного гражданина. Ни по норме жилой площади, ни по санитарно-техническим характеристикам, ни по статусу. Это может быть как жилое помещение, так и нежилое. При этом принимающая сторона не обязана предъявлять документ, подтверждающий право собственности или право пользования данным помещением, – к примеру, договор аренды или найма. Единственное, что требуется от «принимателя», это подпись в уведомлении о прибытии иностранца: «Достоверность представленных сведений, а также согласие на временное нахождение у меня подтверждаю». Сама формулировка – «у меня» – допускает множество толкований. Более того, это самое «у меня» может не совпадать с адресом, где зарегистрирована (прописана постоянно) сама принимающая сторона. По крайней мере ни в законе, ни в подзаконных актах этот момент не обговаривается. Именно поэтому ушлый житель Зюзина смог подселить иностранца в квартиру соседей-пенсионеров, ни сном ни духом не ведавших о новом жильце.
– При уведомлении о прибытии иностранца принимающая сторона – организация или частное лицо указывает фактическое место пребывания иностранного гражданина. По закону это место, где прибывший находится постоянно или преимущественно. Соответственно, у почты и органов ФМС нет законных прав контролировать, насколько сведения, указанные в самом уведомлении о прибытии, соответствуют законности пребывания иностранца в этом помещении. Это уже ответственность принимающей стороны. Если вернуться к случаю с «Китай-туром», то при постановке китайцев на учет ни ФМС, ни почта не должны требовать у организации подтверждения прав на жилые помещения жителей Люблино. То есть требовать-то они могут, но это не есть требование закона, – поясняет независимый миграционный консультант Сергей Килязов.
По его словам, роль Федеральной миграционной службы здесь просто «техническая» – зафиксировать прибытие иностранного гражданина в указанное им место пребывания. Впрочем, в реальности для подстраховки сотрудники Службы выходят за рамки «технического учета».
– Если постановка иностранца на учет происходит в УФМС, то от принимающей стороны «по умолчанию» требуют представить правоустанавливающие документы на помещение, куда регистрируется гость, – говорит С. Килязов. – Договор аренды, найма, свидетельство о праве собственности. Хотя это не предусмотрено действующим законодательством. Тем не менее определенный контроль есть. На почте, как правило, никаких документов, кроме указанных в перечне, не требуют. И я не знаю случаев, чтобы ФМС предъявляла к почте какие-то претензии.
Претензии к почтовому ведомству сегодня предъявить действительно сложно. По словам заместителя начальника управления ФМС России Андрея Бабицкого, почтовики должны были издать свой ведомственный приказ о порядке приема документов для миграционного учета, согласованный с ФМС России.
– Мы пытаемся координировать с ними действия, была какая-то редакция проекта приказа, но «на выходе» документа нет, – констатирует А. Бабицкий.
А на нет и суда нет. Сегодня территориальные органы ФМС России вынуждены просто фиксировать документы миграционного учета, направленные почтовым уведомлением. Проанализировать их достоверность практически невозможно, да и ответственность за это несет не ФМС, а почта. Следовательно, огромная часть работы по учету иностранцев остается неподконтрольной ведомству, отвечающему за миграционную политику в стране. Нонсенс.
Сверхлиберальная процедура «прописки» мигрантов вызывает просто зуд в руках у некоторых недобросовестных граждан. В 2009 году, к примеру, «отметились» сотрудники одного из почтовых отделений Новосибирска. Воспользовавшись ксерокопиями паспортов, которые нередко оставляют клиенты для оформления подписки, почтовики стали нелегально «подселять» к ним приезжих. За смешную по нынешним временам мзду – 100–200 рублей с человека. Махинация раскрылась, когда одной из пострадавших жительниц пришло требование об уплате штрафа за восьмерых граждан Таджикистана, у которых истек срок пребывания в России. По 2 тысячи рублей «за голову».
В отношении почтовых работниц возбуждено четыре уголовных дела, в новосибирских отделениях «Почты России» идет массовая сверка подписей в документах миграционного учета.
В Алтайском крае был выявлен криминальный дуэт, который специализировался на подделке миграционных карт и постановке иностранцев на учет. Причем мошенники «прописывали» мигрантов в квартиры наркоманов и алкоголиков, чьи паспорта находились в их распоряжении. В Ярославле одна предприимчивая председательница ЖСК тайком поставила на учет к жильцам своего кооператива более 50 выходцев с Кавказа. Такой поток регистрирующихся в одном доме насторожил работников миграционной службы, они вышли по адресам с проверкой, подозрения подтвердились. Милиция возбудила против домоправительницы уголовное дело.
– Любая регистрация или постановка на учет в жилое помещение без ведома хозяев – это чистый криминал, – комментирует депутат Госдумы Галина Хованская. – Причину массовости подобных нарушений я вижу только в одном: собственник жилья вообще исключен из этого процесса. Какие-то мошенники прописывают в его квартиру чужих людей, управляющие компании спокойно вносят их в финансово-лицевые счета, и сам собственник узнает об этом последним.
Возникает вопрос: может быть, мы все-таки поторопились с либерализацией миграционного законодательства? И должны существовать какие-то ограничения для постановки иностранцев на учет? Один из сотрудников центрального аппарата ФМС России в частной беседе категорически заявил: никаких пробелов в отечественном законодательстве он не видит, и попытка установить любые ограничения (например, введение нормы жилплощади, требование о согласии собственника жилья на вселение иностранца и так далее) вернет нас в ситуацию, от которой мы с таким трудом ушли. «По улицам ходили толпы мигрантов, и большинство из них были нелегалами. Мы их видели, но их как будто не было. Многие не регистрировались именно из-за сложности самой процедуры. В течение трех дней рабочий человек был должен не только найти жилое помещение для регистрации, но и отстоять огромные очереди в жилищных конторах и паспортно-визовых отделах. А если иностранный гражданин вообще приехал на неделю? Каково ему тратить три дня на регистрационные процедуры? В 2007 году, когда на смену разрешительной процедуре регистрации пришел миграционный учет, число иностранцев, желающих легализоваться, возросло в разы. По крайней мере теперь мы их «видим». И есть принимающая сторона, которая отвечает за соблюдение режима пребывания иностранного гражданина», – говорит чиновник.
Что касается миграционных нарушений, то ни одна страна в мире полностью не контролирует ситуацию, отмечает он. Даже в США, по данным службы натурализации, число нелегальных мигрантов составляет около 100 миллионов человек. Что уж говорить о России, которая этой проблемой занимается всего-то 15 лет? Но для того и существует иммиграционный контроль, чтобы не допускать и пресекать нарушения, подчеркнул собеседник.
И тем не менее, если суммировать сказанное, вывод напрашивается неутешительный. Законодательство о миграционном учете защищает в первую очередь интересы граждан любых государств, но только не России. Право иностранцев становиться на учет по любому (!) указанному адресу без обязательства принимающей стороны подтверждать законность предоставления этого помещения оборачивается порой нарушением жилищных прав россиян. Да, конечно, любой человек может стать жертвой мошенничества в любой сфере жизни. Но, думается, сам закон как минимум не должен провоцировать жуликов на его нарушение.
Иностранцы-«призраки» создают головную боль и для коммунальщиков. Миллионы «гастарбайтеров» где-то числятся, где-то пребывают, однако в большинстве случаев не платят ни за свет, ни за воду, ни за прочие блага цивилизации. Хотя странно представить, что они всем этим не пользуются. В этом смысле само понятие «место пребывания» – нечто сюрреалистическое. Иностранец там «постоянно или преимущественно находится», то есть основное время жизни проводит по данному адресу, но при этом… пребывает, а не проживает. Действительно, чем не привидение?
Проблема в том, что миграционное и жилищное законодательство – это две разные сферы права. Между ними существует разрыв, провал, в котором как раз и «исчезают» наши дорогие иностранные гости.
– Миграционное законодательство предусматривает лишь уведомление, что гражданин иностранного государства пребывает на территории России по такому-то почтовому адресу. Где он живет – это уже его дело. Если он зарегистрирован по адресу юрлица, то здесь вообще речи о жилье не идет. Если же по адресу физического лица, то вступают в силу нормы жилищного законодательства, согласно которым каждый, кто пользуется жилым помещением и коммунальными услугами, обязан их оплачивать. И граждане, которые сегодня «прописывают» к себе иностранцев «пачками», обрекают себя в будущем на большие тяготы, – говорит А. Бабицкий.
Однако для того, чтобы заставить «гастарбайтера» платить за свет и воду, жилищные организации (ЖЭКи, управляющие компании и т. п.) должны как минимум знать об их присутствии на территории вверенного жилфонда. Сегодня такой информацией многие муниципалитеты не обладают. У органов ФМС нет обязанности извещать жилищные организации о постановке иностранцев на учет или снятии с него. Кстати, еще и по этой причине нелегальные жильцы остаются «призраками». Если они никак не отражены в платежках, то хозяин квартиры вообще может не узнать об их появлении.
Москва одна из первых начала наводить порядок с «жилищным» учетом иностранцев. 14 сентября 2007 г. вышло распоряжение столичного правительства № 1996-РП «Об упорядочении системы учета иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих в городе Москве, и мерах по повышению собираемости платежей за коммунальные и прочие услуги». Любопытно, что правовой основой для появления этого документа стало, как сказано в постановлении, «согласие УФМС по г. Москве осуществлять передачу информации в Государственное унитарное предприятие города Москвы «Московский городской единый информационно-аналитический центр». Эта информация и является основанием для начисления коммунальных платежей за «временно прописанных» иностранцев.
– На самом деле это постановление носит рекомендательный характер, – комментирует Сергей Килязов. – Если говорить об иностранцах, нелегально вселенных к москвичам, то тут все просто. Передали жилконторам сведения по ним – мошенничество обнаружится, не передали – значит, не выявится.
Как показывают последние события, добровольный договор между столичным УФМС и правительством Москвы все же позволяет перекинуть мостик через правовой провал между «пребыванием» гостя – как основанием для постановки на миграционный учет и его проживанием – как основанием для начисления платежей. Но мостик, как известно, – сооружение хрупкое и недолговечное.
Часть II
ЭТНИЧЕСКИЙ ЭКСТРЕМИЗМ
ДИКАЯ ДИВИЗИЯ
В армейских частях всплеск казарменного насилия. Все чаще приходят известия об острых межнациональных конфликтах в армейских рядах. Да, в довесок к «дедовщине» в армию пришли землячества. В Таманскую бригаду, что в Москве в Теплом Стане, в спортивную роту призвали чеченцев. Солдат было немного, но очень скоро они установили свои порядки не только в роте, но чуть ли не во всей бригаде. Тех, кто не подчинялся приказам чеченцев, избивали. В том числе и офицеров. Военному командованию пришлось срочно расформировать роту, направить чеченцев на службу в разные военные округа.
Уже тогда военным чиновникам, и не только им, надо было сделать из случившегося выводы. Например, направлять призывников из кавказских республик в разные гарнизоны. Но тогда, как и теперь, слово «национализм» по отношению к нерусским представителям произносить боялись. ЧП в спортивной роте посчитали случайностью. Изменения в правила призыва солдат никто вносить не собирался и не собирается.
Но дух непримиримости, к сожалению, у представителей некоторых кавказских народностей не угас с годами. Пример тому – побоище, которое произошло в одной из частей, расположенной в Подмосковье.
Вот что рассказал о случившемся очевидец. «За день до этой драки были мелкие столкновения дагестанцев и русских разведчиков-срочников в местном клубе. Затем те и другие «забили стрелку» на следующий день на плацу в 8 вечера. Но «даги» повели себя нечестно: они напали огромной толпой на шестерых разведчиков еще днем. И понеслось. Разведчики заметили, что «наших бьют», – кто успел, тот выбежал на помощь. Тем не менее «дагов» было больше, и они, конечно, замесили наших ребят. Затем на плац выехал командир бригады и пустил очередь из «калаша». Все и закончилось. Итог: 10 человек в больницу, нескольких дагестанцев отправили на гауптвахту. Затем в течение недели-двух и русских, и кавказцев гоняли на марш-броски. Сейчас в Кантемировской дивизии (по нынешним правилам она преобразована в две бригады) собираются организовать отдельную роту ребят со спортивными разрядами, которые будут хоть как-то контролировать горячих южан».
Вот и все выводы, что были сделаны из этого ЧП. Впрочем, не случайно. О произошедшем в Кантемировской бригаде категорически запрещено под страхом наказания рассказывать кому-либо. Словом, по мнению начальства, случай единичный, нетипичный. А ведь подобных «нетипичных» случаев в последнее время было множество.
Вот лишь некоторые примеры межэтнических конфликтов, которые стали известны благодаря средствам массовой информации.
В одну из воинских частей привезли 70 солдат. Почти все дагестанцы. А в этой части уже проходили службу около ста призывников с Северного Кавказа. Объединение земляков произошло быстро, и они начали наводить в части свои порядки: отнимали у других солдат личные вещи, всячески унижали и избивали их.
На жалобы командир части не реагировал. Русские военнослужащие избрали формой протеста побег из части. Правда, перед этим написали командиру, почему они покинули часть. В конечном итоге беглецов вернули. Никаких разборок не было, просто дагестанцев перевели в другую часть.
Уже тогда военным чиновникам, и не только им, надо было сделать из случившегося выводы. Например, направлять призывников из кавказских республик в разные гарнизоны. Но тогда, как и теперь, слово «национализм» по отношению к нерусским представителям произносить боялись. ЧП в спортивной роте посчитали случайностью. Изменения в правила призыва солдат никто вносить не собирался и не собирается.
Но дух непримиримости, к сожалению, у представителей некоторых кавказских народностей не угас с годами. Пример тому – побоище, которое произошло в одной из частей, расположенной в Подмосковье.
Вот что рассказал о случившемся очевидец. «За день до этой драки были мелкие столкновения дагестанцев и русских разведчиков-срочников в местном клубе. Затем те и другие «забили стрелку» на следующий день на плацу в 8 вечера. Но «даги» повели себя нечестно: они напали огромной толпой на шестерых разведчиков еще днем. И понеслось. Разведчики заметили, что «наших бьют», – кто успел, тот выбежал на помощь. Тем не менее «дагов» было больше, и они, конечно, замесили наших ребят. Затем на плац выехал командир бригады и пустил очередь из «калаша». Все и закончилось. Итог: 10 человек в больницу, нескольких дагестанцев отправили на гауптвахту. Затем в течение недели-двух и русских, и кавказцев гоняли на марш-броски. Сейчас в Кантемировской дивизии (по нынешним правилам она преобразована в две бригады) собираются организовать отдельную роту ребят со спортивными разрядами, которые будут хоть как-то контролировать горячих южан».
Вот и все выводы, что были сделаны из этого ЧП. Впрочем, не случайно. О произошедшем в Кантемировской бригаде категорически запрещено под страхом наказания рассказывать кому-либо. Словом, по мнению начальства, случай единичный, нетипичный. А ведь подобных «нетипичных» случаев в последнее время было множество.
Вот лишь некоторые примеры межэтнических конфликтов, которые стали известны благодаря средствам массовой информации.
В одну из воинских частей привезли 70 солдат. Почти все дагестанцы. А в этой части уже проходили службу около ста призывников с Северного Кавказа. Объединение земляков произошло быстро, и они начали наводить в части свои порядки: отнимали у других солдат личные вещи, всячески унижали и избивали их.
На жалобы командир части не реагировал. Русские военнослужащие избрали формой протеста побег из части. Правда, перед этим написали командиру, почему они покинули часть. В конечном итоге беглецов вернули. Никаких разборок не было, просто дагестанцев перевели в другую часть.