Страница:
Следует отметить, что, согласно ст. 77 Конституции РФ, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Субъекты РФ самостоятельны в выборе организационно-правовых форм органов государственной власти.
Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют:
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
При этом, как уже отмечалось, исполнительно-распорядительную деятельность в данной сфере, входящую в содержание понятия «управление», осуществляют именно органы исполнительной власти, наделенные властными полномочиями¸ функциями и прочими элементами, составляющими в совокупности их компетенцию. Субъекты РФ самостоятельны в выборе типов органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в рассматриваемой сфере (это могут быть и министерства, и комитеты, и службы, и департаменты и т.п.).
Муниципальные образования, в соответствии с комментируемой статьей, являются полноправными участниками отношений в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов. От лица муниципальных образований в данных отношениях участвуют органы местного самоуправления, которые, согласно ст. 35 Федерального закона об охоте могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», таким образом, собственными полномочиями в данной сфере органы местного самоуправления не обладают. Это в полной мере подтверждается тем, что указанный Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации»в числе вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов вопросы, связанные с охотой и сохранением охотничьих ресурсов, не закрепляет.
Следует отметить, что ст. 8 Закона «О животном мире» конкретизирует порядок и условия передачи отдельных государственных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, устанавливая, что они передаются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации с передачей необходимых для осуществления указанных полномочий материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Отсутствие у органов местного самоуправления собственных полномочий в сфере использования и охраны животного мира, а также в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов объясняется исключительной государственной собственностью на объекты животного мира, закрепленной ст. 4 Закона «О животном мире» (более подробно о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов см. комментарий к ст. 35).
Комментируемый Федеральный закон, признавая граждан и юридических лиц участниками отношений в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, не закрепляет единого перечня их прав и обязанностей в данной сфере. Вместе с тем Закон «О животном мире» предусматривает формы участия данных субъектов в отношениях в сфере использования и охраны объектов животного мира.
Одним из важнейших принципов государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира, закрепленных ст. 12 Закона «О животном мире», является принцип привлечения граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира. Следует отметить, что порядок участия граждан и юридических лиц в охране и использовании объектов животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания, в частности их права и обязанности в данной сфере, закреплены ст. 10 Закона «О животном мире». Основной обязанностью граждан и юридических лиц, включая общественные объединения и религиозные организации, является участие в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Указанной статьей закреплены следующие их права:
получать от органов государственной власти соответствующую информацию, если иное не установлено законодательством Российской Федерации;
проводить общественную экологическую экспертизу;
осуществлять общественный контроль;
проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания;
содействовать реализации соответствующих государственных программ.
Данные права во многом соответствуют основным экологическим правам граждан и общественных, и иных некоммерческих объединений, закрепленным ст. 10 и 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Одними из перечисленных выше прав в данной сфере является право проводить общественную экологическую экспертизу.
В соответствии со ст. 20 Закона «О животном мире» порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз устанавливается Правительством РФ. Однако в настоящее время порядок и условия проведения общественной экологической экспертизы в отдельных сферах хозяйственной деятельности установлен положениями ст. 20 – 25 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Согласно ст. 21 данного Федерального закона общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов государственной экологической экспертизы, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. Помимо перечней объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней, закрепленных ст. 11 и 12 указанного Федерального закона, ст. 20 Закона «О животном мире» устанавливает, что обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов. Статья 10 Закона «О животном мире» также устанавливает, что органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания учитывают предложения и рекомендации граждан и юридических лиц.
Статья 6. Мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры
Среди полномочий федеральных органов государственной власти в области охоты, закрепленных ст. 32 комментируемого Федерального закона, есть ряд полномочий, связанных с сохранением охотничьих ресурсов и созданием охотничьей инфраструктуры.
Среди данных полномочий следует выделить полномочия по:
организации и проведению мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и среды их обитания;
установлению порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и порядка применения его данных;
осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
установлению порядка осуществления государственного охотничьего контроля и надзора;
осуществлению государственного охотничьего контроля и надзора на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
определению видов и состава биотехнических мероприятий, а также порядка их проведения;
утверждению формы разрешения на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также порядка подачи заявления на получение указанного разрешения, порядка принятия решения о выдаче указанного разрешения, об отказе в его выдаче или о его аннулировании;
утверждению формы разрешения на проведение акклиматизации, переселения или гибридизации охотничьих ресурсов, а также установление порядка подачи заявления на получение указанного разрешения, порядка принятия решения о его выдаче, об отказе в его выдаче или о его аннулировании;
определению порядка установления на местности границ зон охраны охотничьих ресурсов.
Органы государственной власти субъектов РФ также наделены некоторыми полномочиями в области сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания. При этом, как уже отмечалось ранее, особое место в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ занимают отдельные полномочия, переданные им для исполнения федеральными органами государственной власти. Такие полномочия осуществляются за счет средств, переданных в форме субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (см. ч. 2 ст. 33 Закона об охоте). Данный перечень закреплен в ч. 1 ст. 33 комментируемого Федерального закона.
Из них к полномочиям в сфере сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, а также создания охотничьей инфраструктуры, переданным для исполнения органам государственной власти субъектов РФ, следует отнести полномочия по:
организации и осуществлению сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
регулированию численности охотничьих ресурсов, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
ведению государственного охотхозяйственного реестра и осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
выдаче разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (кроме охотничьих ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации), за исключением разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания;
осуществлению государственного охотничьего контроля и надзора на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Перечень собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемых ими за счет бюджетов субъектов РФ, закрепленный ст. 34 Закона об охоте (см. комментарий к ст. 34), является достаточно узким. Выделяя среди них те, которые непосредственно направлены на сохранение охотничьих ресурсов и их среды обитания, а также создание охотничьей инфраструктуры, отдельно следует отметить полномочия по утверждению указанными органами схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта РФ, по установлению перечня охотничьих ресурсов, в отношении которых допускается осуществление промысловой охоты, и ряд иных полномочий.
В комментируемой статье указывается, что проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, а также деятельность, связанная с созданием охотничьей инфраструктуры, обеспечивается органами государственной власти в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данное положение означает, что осуществление указанной деятельности для государственных и муниципальных нужд может поручаться органами государственной власти различным организациям на основании результатов торгов.
Комментируемая статья также закрепила возможность участия в проведении мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, а также в создании охотничьей инфраструктуры, субъектов предпринимательской деятельности – юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом их участие в указанной деятельности допускается лишь в случаях, предусмотренных Законом об охоте. К таким случаям следует отнести, прежде всего, предоставление органами государственной власти юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям земельных и лесных участков в пределах границ охотничьих угодий на основании охотхозяйственных соглашений для проведения мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и их среды обитания, а также создания охотничьей инфраструктуры (см. гл. 4 Закона об охоте и комментарий к ст. 27 – 29).
Статья 7. Охотничьи угодья
Следует отметить, что такое понимание охотничьих угодий существенным образом умаляет их природную ценность, так как именно охотничьи угодья являются не только пространственным базисом для размещения объектов охотничьей инфраструктуры (см. ст. 53 и 54 Закона об охоте и комментарий к ним), но и, прежде всего, местом обитания охотничьих животных, а также природным комплексом, который может включать помимо земельных участков, указанных комментируемой статьей, также и водные объекты, лесные насаждения и иные природные объекты. При этом допустимость использования той или иной территории в качестве охотничьих угодий определяется отнюдь не только правовым режимом земельных участков, но и правовым режимом иных природных объектов, находящихся в их границах.
Земельное законодательство исходит из того, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 8 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ). При этом ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются требованиями специальных федеральных законов.
Очевидно, что правовой режим земельных участков определяется отнюдь не только их целевым назначением, а исходя из этого и принадлежностью к той или иной категории земель, но и рядом иных факторов. Так, О.И. Крассов, дополняя общепризнанное представление о правовом режиме земель как совокупности правовых норм, определяющих сущность и состав элементов этого понятия (права собственности на землю, прав на землю лиц – несобственников земельных участков, управления в сфере использования и охраны земель, правовой охраны земель, а также нередко включаемых в состав данного понятия мер ответственности за нарушение земельного законодательства), включает в содержание данной правового режима земель также ограничения прав на землю и публичные сервитуты, правовая природа которых приближается к ограничениям[27].
В соответствии с ч. 3 ст. 78 Земельного кодекса РФ для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено Земельным кодексом РФ, допускается использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель.
Часть 5 ст. 93 Земельного кодекса РФ также предусматривает возможность передачи органами исполнительной власти земельных участков из состава земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования. Порядок предоставления данных земельных участков установлен Правилами передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, утв. постановлением Правительства РФ от 31 марта 2006 г. № 176 (в ред. от 29 декабря 2008 г.). Данными Правилами предусматривается передача из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, и при этом находящихся в федеральной собственности земельных участков, временно не используемых для указанных нужд, юридическим лицам и гражданам в аренду или безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования (например, для ведения охотничьего хозяйства), не связанного со строительством (за исключением строительства временных сооружений), без изменения их целевого назначения в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом действие настоящих Правил не распространяется на земельные участки, которые предназначены для обеспечения деятельности особорежимных объектов Российской Федерации.
Согласно п. 8 ч. 3 ст. 23 Земельного кодекса РФ пользование чужим земельным участком или его частью (включая земли, которые могут находиться в государственной или муниципальной собственности) для осуществления охоты может оформляться в форме установления публичного сервитута.
2. Классификация охотничьих угодий, установленная ч. 2 комментируемой статьи, на общедоступные и закрепленные охотничьи угодья не нова для системы охотничьего хозяйства. Как уже отмечалось, главным критерием разграничения охотничьих угодий на данные группы является осуществление предпринимательской деятельности, так как закрепленные угодья предоставляются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для охоты, добычи охотничьих ресурсов и осуществления иных видов деятельности, связанных с ведением охотничьего хозяйства, являющихся предпринимательской деятельностью. В свою очередь, на общедоступных охотничьих угодьях физические лица могут свободно пребывать в целях осуществления охоты. При этом, согласно ч. 4 комментируемой статьи, как общедоступные, так и закрепленные охотничьи угодья могут использоваться как для одного, так и для нескольких видов охоты одновременно.
Статья 8. Право на добычу охотничьих ресурсов
Охотничьими ресурсами согласно ст. 1 Закона об охоте признаются объекты животного мира, которые в соответствии с указанным Федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации используются или могут быть использованы в целях охоты. Перечень охотничьих ресурсов закреплен ст. 11 комментируемого Федерального закона. К ним относятся различные виды млекопитающих животных (копытных, пушных животных, медведи), а также птиц.
В соответствии с ч. 1 и ч. 4 комментируемой статьи специальные основания и порядок приобретения и прекращения физическими и юридическими лицами права на добычу охотничьих ресурсов предусмотрены Законом об охоте, при этом согласно ч. 3 рассматриваемой статьи данное право возникает исключительно с момента выдачи разрешения на добычу охотничьих ресурсов. Под данным разрешением, согласно ст. 1 комментируемого Федерального закона, понимается документ, удостоверяющий право на добычу охотничьих ресурсов. Форма такого разрешения закреплена в Приложении № 2 к приказу Минприроды России от 23 апреля 2010 г. № 121 «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов и формы бланка разрешения на добычу охотничьих ресурсов» (в ред. от 20 августа 2010 г.).
Общий порядок и основания прекращения прав на добычу охотничьих ресурсов установлены ст. 47 Закона «О животном мире».
Согласно указанной статье право пользования животным миром прекращается соответственно полностью или частично в случаях:
отказа от пользования;
истечения установленного срока пользования;
нарушения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и условий, указанных в документах, на основании которых осуществляется пользование животным миром;
возникновения необходимости в изъятии из пользования объектов животного мира в целях их охраны;
использования территории, акватории для государственных нужд, исключающих пользование животным миром;
ликвидации предприятия, учреждения, организации – пользователей животным миром.
При этом принудительное прекращение права пользования животным миром осуществляется в судебном порядке.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что право на добычу охотничьих ресурсов реализуется физическими и юридическими лицами в пределах охотничьих угодий, тем самым устанавливая территориальное ограничение на осуществление данного вида деятельности. Как отмечалось в ст. 7 Закона об охоте, для данных целей могут использоваться как общедоступные, так и закрепленные охотничьи угодья.
Субъекты РФ самостоятельны в выборе организационно-правовых форм органов государственной власти.
Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют:
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
При этом, как уже отмечалось, исполнительно-распорядительную деятельность в данной сфере, входящую в содержание понятия «управление», осуществляют именно органы исполнительной власти, наделенные властными полномочиями¸ функциями и прочими элементами, составляющими в совокупности их компетенцию. Субъекты РФ самостоятельны в выборе типов органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в рассматриваемой сфере (это могут быть и министерства, и комитеты, и службы, и департаменты и т.п.).
Муниципальные образования, в соответствии с комментируемой статьей, являются полноправными участниками отношений в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов. От лица муниципальных образований в данных отношениях участвуют органы местного самоуправления, которые, согласно ст. 35 Федерального закона об охоте могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», таким образом, собственными полномочиями в данной сфере органы местного самоуправления не обладают. Это в полной мере подтверждается тем, что указанный Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации»в числе вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов вопросы, связанные с охотой и сохранением охотничьих ресурсов, не закрепляет.
Следует отметить, что ст. 8 Закона «О животном мире» конкретизирует порядок и условия передачи отдельных государственных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, устанавливая, что они передаются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации с передачей необходимых для осуществления указанных полномочий материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Отсутствие у органов местного самоуправления собственных полномочий в сфере использования и охраны животного мира, а также в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов объясняется исключительной государственной собственностью на объекты животного мира, закрепленной ст. 4 Закона «О животном мире» (более подробно о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов см. комментарий к ст. 35).
Комментируемый Федеральный закон, признавая граждан и юридических лиц участниками отношений в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, не закрепляет единого перечня их прав и обязанностей в данной сфере. Вместе с тем Закон «О животном мире» предусматривает формы участия данных субъектов в отношениях в сфере использования и охраны объектов животного мира.
Одним из важнейших принципов государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира, закрепленных ст. 12 Закона «О животном мире», является принцип привлечения граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира. Следует отметить, что порядок участия граждан и юридических лиц в охране и использовании объектов животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания, в частности их права и обязанности в данной сфере, закреплены ст. 10 Закона «О животном мире». Основной обязанностью граждан и юридических лиц, включая общественные объединения и религиозные организации, является участие в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Указанной статьей закреплены следующие их права:
получать от органов государственной власти соответствующую информацию, если иное не установлено законодательством Российской Федерации;
проводить общественную экологическую экспертизу;
осуществлять общественный контроль;
проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания;
содействовать реализации соответствующих государственных программ.
Данные права во многом соответствуют основным экологическим правам граждан и общественных, и иных некоммерческих объединений, закрепленным ст. 10 и 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Одними из перечисленных выше прав в данной сфере является право проводить общественную экологическую экспертизу.
В соответствии со ст. 20 Закона «О животном мире» порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз устанавливается Правительством РФ. Однако в настоящее время порядок и условия проведения общественной экологической экспертизы в отдельных сферах хозяйственной деятельности установлен положениями ст. 20 – 25 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Согласно ст. 21 данного Федерального закона общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов государственной экологической экспертизы, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. Помимо перечней объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней, закрепленных ст. 11 и 12 указанного Федерального закона, ст. 20 Закона «О животном мире» устанавливает, что обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов. Статья 10 Закона «О животном мире» также устанавливает, что органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания учитывают предложения и рекомендации граждан и юридических лиц.
Статья 6. Мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры
Проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры обеспечиваются органами государственной власти в пределах их полномочий, определенных статьями 32 – 34 настоящего Федерального закона, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.Согласно положениям комментируемой статьи органы государственной власти не участвуют непосредственно в данной деятельности, а «обеспечивают» ее в соответствии с своими полномочиями (ст. 32 – 34 Закона об охоте ), а также в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Среди полномочий федеральных органов государственной власти в области охоты, закрепленных ст. 32 комментируемого Федерального закона, есть ряд полномочий, связанных с сохранением охотничьих ресурсов и созданием охотничьей инфраструктуры.
Среди данных полномочий следует выделить полномочия по:
организации и проведению мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и среды их обитания;
установлению порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и порядка применения его данных;
осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
установлению порядка осуществления государственного охотничьего контроля и надзора;
осуществлению государственного охотничьего контроля и надзора на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
определению видов и состава биотехнических мероприятий, а также порядка их проведения;
утверждению формы разрешения на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также порядка подачи заявления на получение указанного разрешения, порядка принятия решения о выдаче указанного разрешения, об отказе в его выдаче или о его аннулировании;
утверждению формы разрешения на проведение акклиматизации, переселения или гибридизации охотничьих ресурсов, а также установление порядка подачи заявления на получение указанного разрешения, порядка принятия решения о его выдаче, об отказе в его выдаче или о его аннулировании;
определению порядка установления на местности границ зон охраны охотничьих ресурсов.
Органы государственной власти субъектов РФ также наделены некоторыми полномочиями в области сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания. При этом, как уже отмечалось ранее, особое место в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ занимают отдельные полномочия, переданные им для исполнения федеральными органами государственной власти. Такие полномочия осуществляются за счет средств, переданных в форме субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (см. ч. 2 ст. 33 Закона об охоте). Данный перечень закреплен в ч. 1 ст. 33 комментируемого Федерального закона.
Из них к полномочиям в сфере сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, а также создания охотничьей инфраструктуры, переданным для исполнения органам государственной власти субъектов РФ, следует отнести полномочия по:
организации и осуществлению сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
регулированию численности охотничьих ресурсов, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
ведению государственного охотхозяйственного реестра и осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
выдаче разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (кроме охотничьих ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации), за исключением разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания;
осуществлению государственного охотничьего контроля и надзора на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Перечень собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемых ими за счет бюджетов субъектов РФ, закрепленный ст. 34 Закона об охоте (см. комментарий к ст. 34), является достаточно узким. Выделяя среди них те, которые непосредственно направлены на сохранение охотничьих ресурсов и их среды обитания, а также создание охотничьей инфраструктуры, отдельно следует отметить полномочия по утверждению указанными органами схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта РФ, по установлению перечня охотничьих ресурсов, в отношении которых допускается осуществление промысловой охоты, и ряд иных полномочий.
В комментируемой статье указывается, что проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, а также деятельность, связанная с созданием охотничьей инфраструктуры, обеспечивается органами государственной власти в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данное положение означает, что осуществление указанной деятельности для государственных и муниципальных нужд может поручаться органами государственной власти различным организациям на основании результатов торгов.
Комментируемая статья также закрепила возможность участия в проведении мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, а также в создании охотничьей инфраструктуры, субъектов предпринимательской деятельности – юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом их участие в указанной деятельности допускается лишь в случаях, предусмотренных Законом об охоте. К таким случаям следует отнести, прежде всего, предоставление органами государственной власти юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям земельных и лесных участков в пределах границ охотничьих угодий на основании охотхозяйственных соглашений для проведения мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и их среды обитания, а также создания охотничьей инфраструктуры (см. гл. 4 Закона об охоте и комментарий к ст. 27 – 29).
Статья 7. Охотничьи угодья
1. В границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает содержание понятия «охотничьи угодья». Определение данного понятия содержится в ст. 1 Закона об охоте (см. комментарий к ст. 1). Согласно данной статье охотничьими угодьями признаются территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. При этом данное определение позволяет судить об охотничьих угодьях только как о территориях, а комментируемая статья упоминает о том, что в их границы включаются земли, имеющие правовой режим, позволяющий использовать их для осуществления различных видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
2. Охотничьи угодья подразделяются на:
1) охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных настоящим Федеральным законом (далее – закрепленные охотничьи угодья);
2) охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты (далее – общедоступные охотничьи угодья).
3. Общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее чем двадцать процентов от общей площади охотничьих угодий субъекта Российской Федерации.
4. Охотничьи угодья могут использоваться для осуществления одного или нескольких видов охоты.
Следует отметить, что такое понимание охотничьих угодий существенным образом умаляет их природную ценность, так как именно охотничьи угодья являются не только пространственным базисом для размещения объектов охотничьей инфраструктуры (см. ст. 53 и 54 Закона об охоте и комментарий к ним), но и, прежде всего, местом обитания охотничьих животных, а также природным комплексом, который может включать помимо земельных участков, указанных комментируемой статьей, также и водные объекты, лесные насаждения и иные природные объекты. При этом допустимость использования той или иной территории в качестве охотничьих угодий определяется отнюдь не только правовым режимом земельных участков, но и правовым режимом иных природных объектов, находящихся в их границах.
Земельное законодательство исходит из того, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 8 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ). При этом ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются требованиями специальных федеральных законов.
Очевидно, что правовой режим земельных участков определяется отнюдь не только их целевым назначением, а исходя из этого и принадлежностью к той или иной категории земель, но и рядом иных факторов. Так, О.И. Крассов, дополняя общепризнанное представление о правовом режиме земель как совокупности правовых норм, определяющих сущность и состав элементов этого понятия (права собственности на землю, прав на землю лиц – несобственников земельных участков, управления в сфере использования и охраны земель, правовой охраны земель, а также нередко включаемых в состав данного понятия мер ответственности за нарушение земельного законодательства), включает в содержание данной правового режима земель также ограничения прав на землю и публичные сервитуты, правовая природа которых приближается к ограничениям[27].
В соответствии с ч. 3 ст. 78 Земельного кодекса РФ для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено Земельным кодексом РФ, допускается использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель.
Часть 5 ст. 93 Земельного кодекса РФ также предусматривает возможность передачи органами исполнительной власти земельных участков из состава земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования. Порядок предоставления данных земельных участков установлен Правилами передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, утв. постановлением Правительства РФ от 31 марта 2006 г. № 176 (в ред. от 29 декабря 2008 г.). Данными Правилами предусматривается передача из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, и при этом находящихся в федеральной собственности земельных участков, временно не используемых для указанных нужд, юридическим лицам и гражданам в аренду или безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования (например, для ведения охотничьего хозяйства), не связанного со строительством (за исключением строительства временных сооружений), без изменения их целевого назначения в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом действие настоящих Правил не распространяется на земельные участки, которые предназначены для обеспечения деятельности особорежимных объектов Российской Федерации.
Согласно п. 8 ч. 3 ст. 23 Земельного кодекса РФ пользование чужим земельным участком или его частью (включая земли, которые могут находиться в государственной или муниципальной собственности) для осуществления охоты может оформляться в форме установления публичного сервитута.
2. Классификация охотничьих угодий, установленная ч. 2 комментируемой статьи, на общедоступные и закрепленные охотничьи угодья не нова для системы охотничьего хозяйства. Как уже отмечалось, главным критерием разграничения охотничьих угодий на данные группы является осуществление предпринимательской деятельности, так как закрепленные угодья предоставляются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для охоты, добычи охотничьих ресурсов и осуществления иных видов деятельности, связанных с ведением охотничьего хозяйства, являющихся предпринимательской деятельностью. В свою очередь, на общедоступных охотничьих угодьях физические лица могут свободно пребывать в целях осуществления охоты. При этом, согласно ч. 4 комментируемой статьи, как общедоступные, так и закрепленные охотничьи угодья могут использоваться как для одного, так и для нескольких видов охоты одновременно.
Статья 8. Право на добычу охотничьих ресурсов
1. Право на добычу охотничьих ресурсов возникает у физических лиц и юридических лиц по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом.Добыча охотничьих ресурсов – это юридически значимая деятельность физических и (или) юридических лиц, связанная с изъятием охотничьих животных и птиц (путем отстрела, отлова) из их естественной среды обитания. В целях упорядочения указанных отношений и обеспечения сохранения охотничьих ресурсов данная деятельность регулируется государством путем установления особых оснований и порядка приобретения и прекращения прав на их добычу.
2. Физические лица и юридические лица осуществляют право на добычу охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
3. Право на добычу охотничьих ресурсов возникает с момента выдачи разрешения на их добычу.
4. Прекращение права на добычу охотничьих ресурсов осуществляется по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» (далее – Федеральный закон «О животном мире») и настоящим Федеральным законом.
Охотничьими ресурсами согласно ст. 1 Закона об охоте признаются объекты животного мира, которые в соответствии с указанным Федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации используются или могут быть использованы в целях охоты. Перечень охотничьих ресурсов закреплен ст. 11 комментируемого Федерального закона. К ним относятся различные виды млекопитающих животных (копытных, пушных животных, медведи), а также птиц.
В соответствии с ч. 1 и ч. 4 комментируемой статьи специальные основания и порядок приобретения и прекращения физическими и юридическими лицами права на добычу охотничьих ресурсов предусмотрены Законом об охоте, при этом согласно ч. 3 рассматриваемой статьи данное право возникает исключительно с момента выдачи разрешения на добычу охотничьих ресурсов. Под данным разрешением, согласно ст. 1 комментируемого Федерального закона, понимается документ, удостоверяющий право на добычу охотничьих ресурсов. Форма такого разрешения закреплена в Приложении № 2 к приказу Минприроды России от 23 апреля 2010 г. № 121 «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов и формы бланка разрешения на добычу охотничьих ресурсов» (в ред. от 20 августа 2010 г.).
Общий порядок и основания прекращения прав на добычу охотничьих ресурсов установлены ст. 47 Закона «О животном мире».
Согласно указанной статье право пользования животным миром прекращается соответственно полностью или частично в случаях:
отказа от пользования;
истечения установленного срока пользования;
нарушения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и условий, указанных в документах, на основании которых осуществляется пользование животным миром;
возникновения необходимости в изъятии из пользования объектов животного мира в целях их охраны;
использования территории, акватории для государственных нужд, исключающих пользование животным миром;
ликвидации предприятия, учреждения, организации – пользователей животным миром.
При этом принудительное прекращение права пользования животным миром осуществляется в судебном порядке.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что право на добычу охотничьих ресурсов реализуется физическими и юридическими лицами в пределах охотничьих угодий, тем самым устанавливая территориальное ограничение на осуществление данного вида деятельности. Как отмечалось в ст. 7 Закона об охоте, для данных целей могут использоваться как общедоступные, так и закрепленные охотничьи угодья.