Алексей Сергеевич Широбоков. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель»

Михаил Викторович Пономарев, Владимир Владимирович Попов, Иван Геннадьевич Иутин, Алексей Сергеевич Широбоков
Постатейный комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель»

Коллектив авторов

   Пономарев Михаил Вячеславович, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – ответственный редактор, комментарий к преамбуле, гл. I, IV, ст. 17, ст. 18 Попов Владимир Владимирович, доцент кафедры гражданского права и процесса Государственного университета управления, кандидат юридических наук – комментарий к гл. Ill, ст. 20, ст. 21, ст. 31 (в соавт. с И.Г. Путиным), гл. VIII
   Путин Иван Геннадьевич, старший преподаватель кафедры правоведения Московского государственного университета геодезии и картографии, кандидат юридических наук – комментарий к гл. II, ст. 20, ст. 21, к гл. VI, IX, ст. 31 (в соавт. с В.В. Поповым)
   Широбоков Алексей Сергеевич, старший преподаватель кафедры земельного и экологического права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук – комментарий к ст. 23, гл. VII

Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель»

   КОММЕНТАРИЙ
   к Федеральному закону
   от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ
   «О МЕЛИОРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ»
 
   (в ред. федеральных законов от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. 29 декабря 2004 г.), от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. № ЗОЭ-ФЗ)

   Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.

   Земли сельскохозяйственного назначения являются основой жизни и деятельности человека, а также средством производства в сельском хозяйстве, именно поэтому создание эффективных способов обеспечения их рационального использования и охраны приобретает большое значение, особенно в условиях реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса». Мелиорация земель представляет собой систему мероприятий, направленных на повышение качества сельскохозяйственных земель, улучшение их плодородия и иных характеристик. Именно система мелиоративных мероприятий позволяет обеспечить надлежащее состояние сельскохозяйственных угодий и использование их в целях сельскохозяйственного товаропроизводства.
   Следует отметить, что комментируемый Федеральный закон имеет более конкретный и узкий предмет законодательного регулирования, нежели Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»^[1], положения которого закрепляют основные направления государственной деятельности по обеспечению воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности.
   Круг отношений, регулируемых положениями комментируемого Федерального закона, во многом определен его преамбулой. Вместе с тем перечень вопросов, являющихся предметом данного Федерального закона, значительно шире, нежели полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также права и обязанности физических и юридических лиц в сфере мелиорации земель. Так, согласно ст. 4 комментируемого Федерального закона, законодательство Российской Федерации в области мелиорации земель регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления мелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции.

Глава I Общие положения

Статья 1. Задачи мелиорации земель

   Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

   Положения комментируемой статьи закрепляют общие задачи мелиорации земель как особого вида землепользования, направленного на улучшение качественного состояния земель и плодородия почв. Первой и основной задачей в данной сфере является повышение продуктивности и устойчивости земледелия, при этом об эффективности деятельности органов государственной власти в данном направлении свидетельствуют статистические данные. Согласно Государственному (национальному) докладу о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 г.^[2] в стадии мелиоративного строительства и восстановления плодородия на 2008 г. в целом по Российской Федерации находилось 503,3 тыс. га. На отчетную дату в Российской Федерации во всех категориях земель имелось 11,0 млн га мелиорируемых угодий, из них 9,0 млн га составили сельскохозяйственные угодья. Орошаемые сельскохозяйственные угодья занимали площадь 4,2 млн га, осушаемые – 4,8 млн га. Хорошее мелиоративное состояние земель наблюдалось на 3,0 млн га угодий, удовлетворительное – на 3,4 млн га и неудовлетворительное – на 2,6 млн га. Общая площадь, на которой требуется улучшение земель и технического уровня мелиоративных систем, составила 4,7 млн га. За отчетный год площадь мелиорируемых земель сократилась на 114,7 тыс. га, в том числе орошаемых земель – на 88,5 тыс. га, осушаемых – на 26,2 тыс. га. Значительное сокращение орошаемых земель и перевод их в богарные наблюдалось в Свердловской (16,4 тыс. га), Челябинской (10,6 тыс. га), Волгоградской (8,5 тыс. га) областях. Значительное сокращение осушаемых земель отмечено в Свердловской области (15,0 тыс. га).
   Одной из основных задач в сфере мелиорации земель в соответствии с положениями комментируемой статьи является обеспечение гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель. Вместе с тем согласно данным указанного Государственного доклада по состоянию на 2008 г. продолжает оставаться актуальной проблема отсутствия финансовых средств у производителей сельскохозяйственной продукции, в связи с чем не выполняются мероприятия по сохранению и повышению плодородия почв, не соблюдается порядок проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных мероприятий, допускается длительное неиспользование земель и др., что в результате приводит к потере продуктивности ценных земель, зарастанию их кустарником и лесом или к деградации.
   Важной задачей мелиорации земель также является создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Вместе с тем в указанной сфере в настоящее время имеются некоторые проблемы. Согласно указанному Государственному докладу сокращение площади сельскохозяйственных угодий в 2008 г. подтверждают результаты инвентаризации земель, съемок и корректировок, по материалам которых из состава земель, используемых производителями сельскохозяйственной продукции, в 2008 г. было выведено около 50 тыс. га сельскохозяйственных угодий.
   Наряду с перечисленными продолжают развиваться следующие негативные процессы:
   дальнейшее сокращение общей площади сельскохозяйственных угодий;
   уменьшение площади орошаемых и осушенных земель, ухудшение их мелиоративного состояния и хозяйственного использования; нарастание отрицательного баланса гумуса на пашне; загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами.

Статья 2. Основные понятия

   В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:
   мелиорация земель – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий;
   мелиоративные мероприятия – проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ;
   мелиорируемые земли – земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий;
   мелиорированные земли – земли, на которых проведены мелиоративные мероприятия;
   мелиоративные системы – комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях;
   государственные мелиоративные системы – мелиоративные системы, находящиеся в государственной собственности и обеспечивающие межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту, а также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения, которые необходимы для обеспечения государственных нужд;
   мелиоративные системы общего пользования – мелиоративные системы, находящиеся в общей собственности двух или нескольких лиц либо переданные в установленном порядке в пользование нескольким гражданам (физическим лицам) и (или) юридическим лицам, а также защитные лесные насаждения, необходимые для нужд указанных лиц;
   мелиоративные системы индивидуального пользования – мелиоративные системы, находящиеся в собственности гражданина (физического лица) или юридического лица либо переданные в установленном порядке в пользование гражданину (физическому лицу) или юридическому лицу, а также защитные лесные насаждения, необходимые указанным лицам только для их нужд;
   отдельно расположенные гидротехнические сооружения – инженерные сооружения и устройства, не входящие в мелиоративные системы, обеспечивающие регулирование, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод воде помощью мелиоративных систем, защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.

   Ключевым в понятийном аппарате комментируемого Федерального закона является понятие «мелиорация земель». Определение данного понятия, закрепленное рассматриваемой статьей, определяет инструментарий мелиорации земель. К основным способам (методам) мелиорации в соответствии с ее положениями относятся гидротехнические, культуртехнические, химические, противоэрозионные, агролесомелиоративные, агротехнические мероприятия. При этом указанный перечень мелиоративных мероприятий является открытым, что означает, что в целях осуществления коренного улучшения земель могут осуществляться и иные виды мелиоративных мероприятий.
   В определении понятия «мелиоративные мероприятия», закрепленного комментируемой статьей, приводится их возможный перечень. К мелиоративным мероприятиям следует относить:
   а) проектирование, строительство, эксплуатацию и реконструкцию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений.
   Данная деятельность должна осуществляться с соблюдением общих требований, закрепленных в гл. VII Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»^[3], в частности ст. 43 указанного Федерального закона, согласно которой при осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий. При этом мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем;
   б) обводнение пастбищ (при этом, как указывает Т.Г. Калиниченко, оросительные (ирригационные), а тем более осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных пастбищ, в соответствии с положениями Водного кодекса РФ 1995 г. водными объектами не признавались, так как согласно ст. 10 Кодекса к поверхностным водным объектам относились лишь каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов. Между тем в действующем Водном кодексе РФ 2006 г. все каналы признаются водными объектами. Таким образом, можно считать, что каналы, ранее являвшиеся водохозяйственными сооружениями, стали водными объектами. Однако неясен правовой режим каналов, расположенных на территории земельных участков, принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве частной собственности и используемых для орошения, обводнения, водоснабжения и т. д.^[4]);
   в) создание систем защитных лесных насаждений (защитные лесные насаждения в соответствии с положениями Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ^[5] относятся к категории защитных лесов. Согласно подп. «а» и «б» п. 4 ч. 2 ст. 102 Кодекса к защитным лесам, в частности, относятся государственные защитные лесные полосы, а также противоэрозионные леса (лесные насаждения, выполняющие функции защиты от эрозии почв и видов негативного воздействия);
   г) проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв и производственно-техническое обеспечение указанных работ.
   Следует отметить, что ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» отличает содержание мелиоративных мероприятий от содержания агротехнических, агрохимических, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий. Так, суть агротехнических и агрохимических мероприятий состоит в применении научно обоснованных приемов обработки почв, а также агрохимикатов и пестицидов (при обеспечении безопасности обращения с ними для окружающей среды) в целях воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Фитосанитарные мероприятия направлены на выявление и устранение засоренности почв сорными растениями, а также зараженности почв болезнями и вредителями сельскохозяйственных растений. В свою очередь, противоэрозионные мероприятия заключаются в защите почв от водной, ветровой и механической эрозии.
   Существенным образом различаются содержание используемых в комментируемом законе понятий «мелиорируемые земли» и «мелиорированные земли». К первым относятся те земли, на которых ввиду их недостаточных плодородных качеств должны осуществляться или осуществляются мероприятия по мелиорации, ко вторым, в свою очередь – те земли, на которых уже были проведены мелиоративные мероприятия. При этом в качестве характеризующего признака мелиорированных земель не указано, произошло ли в результате осуществления указанных мероприятий коренное улучшения состояния указанных земель или нет.
   Согласно содержанию законодательного определения понятия «мелиоративные системы» в их состав могут входить не только гидротехнические, но и иные сооружения и устройства, основными характеризующими признаками которых является их взаимосвязь и целевое назначение – обеспечение создания оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях. Исходя из положений комментируемой статьи, для того, чтобы мелиоративные системы признавались государственными, они должны не только находиться в государственной собственности и обеспечивать при этом межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту, а также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения, которые необходимы для обеспечения государственных нужд.
   Конкретизируя содержание предыдущего понятия, положения комментируемой статьи закрепляют понятия «мелиоративные системы общего пользования» и «мелиоративные системы индивидуального пользования». Основным критерием, позволяющим различать данные виды мелиоративных систем, является возможность их нахождения в индивидуальной или общей собственности граждан или юридических лиц, а также в их индивидуальном или общем пользовании. При этом следует отметить, что согласно ст. 10 данного Федерального закона мелиоративные системы могут находиться в государственной (федеральной и субъектов РФ), муниципальной и частной собственности.
   Вместе с тем мелиоративные системы представляют собой один из видов гидротехнических сооружений, вопросы обеспечения безопасности эксплуатации которых предусмотрены положениями Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»^[6]. Согласно ст. 3 данного Федерального закона, закрепляющей его понятийный аппарат, от имени собственника гидротехнического сооружения, которым признаются Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, физическое или юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, имеющие права владения, пользования и распоряжения гидротехническим сооружением, управление ими осуществляет эксплуатирующая организация – государственное или муниципальное унитарное предприятие либо организация любой другой организационно-правовой формы, на балансе которой находится гидротехническое сооружение.
   В качестве характеризующих признаков, закрепленных определением понятия «отдельно расположенные гидротехнические сооружения», закрепленного положениями комментируемой статьи, указывается на то, что данные инженерные сооружения и устройства не входят в мелиоративные системы, однако при этом выполняют их функции, в частности, обеспечение регулирования, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод вод с помощью мелиоративных систем, а также защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.
   Согласно Правилам эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, утв. Минсельхозпродом России 26 мая 1998 г., главной задачей технической эксплуатации гидротехнических сооружений любого типа и назначения (в том числе и отдельно расположенных, используемых в мелиоративных целях) является контроль за их работой, безопасным состоянием и обеспечение их работы в необходимом режиме, своевременное принятие мер по предупреждению и устранению дефектов, выявление причин нарушения нормального функционирования сооружения и его элементов, каковыми могут быть:
   постепенный износ (физическое старение, амортизация) и моральный износ сооружений и оборудования;
   воздействие стихийных и чрезвычайных факторов, которые не могли быть предусмотрены проектом (исключительный паводок, сверхнеобычный ледоход и др.);
   неправильные действия эксплуатационного персонала (несвоевременное открытие затворов, подъем воды сверх предельных уровней, перелив воды через стенки и т. п.).

Статья 3. Законодательство Российской Федерации в области мелиорации земель

   Законодательство Российской Федерации в области мелиорации земель состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
   Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области мелиорации земель являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации.
   Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации в области мелиорации земель, применяются правила Международного договора.

   Законодательство о мелиорации земель является одним из самостоятельных направлений земельного законодательства и представляет собой комплекс нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере обеспечения коренного улучшения состояния земель при помощи системы мелиоративных мероприятий.
   Действующий Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, являющийся законодательным актом, комплексно регулирующим земельные отношения, затрагивает отношения в сфере мелиорации земель лишь косвенно. В силу указанных обстоятельств данная сфера земельных отношений требует более детального регулирования, что и осуществляется на уровне комментируемого Федерального закона, в соответствии с которым, согласно положениям рассматриваемой статьи, принимаются иные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. Настоящий Федеральный закон был принят в период действия предшествующего Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1, и действующий ЗК РФ аналогичным образом урегулировал лишь общие вопросы, касающиеся мелиорации земель, оставив процедурные моменты в указанной сфере для регулирования специальным законом.
   Помимо общих положений Земельного кодекса РФ, законодательное регулирование вопросов в сфере улучшения состояния земель сельскохозяйственного назначения осуществляется более «специальным» законодательным актом, которым является Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»^[7]. Вместе с тем Федеральный закон «О мелиорации земель» имеет более узкий предмет законодательного регулирования, устанавливая основы проведения мелиоративных мероприятий как средства обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
   В соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, равно как и вопросы владения, пользования и распоряжения землей, относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Отнесение земельного законодательства к предметам совместного ведения означает, что субъекты РФ вправе принимать в данной сфере свои законодательные и иные нормативные правовые акты, которые должны соответствовать и не должны противоречить положениям федеральных законов.
   Законодательство субъектов РФ в сфере мелиорации земель представляет собой весьма неоднородную картину. В некоторых из субъектов РФ действуют специальные Законы, регулирующие данные отношения, например, Закон Республики Башкортостан от 11 ноября 1997 г. № 120-з «О мелиорации земель»^[8], Закон Республики Дагестан от 15 декабря 1998 г. № 26 «О мелиорации земель»^[9], Закон Кабардино-Балкарской Республики от 14 октября 1996 г. № 23-P3 «О мелиорации земель»^[10]; Закон Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2003 г. 77-3 № 167-III «О мелиорации земель в Республике Саха (Якутия) (новая редакция)»^[11]; Закон Республики Тыва от 18 марта 1997 г. № 741 «О мелиорации земель»^[12]; Закон Краснодарского края от 6 ноября 1997 г. № 105-КЗ «О мелиорации земель»^[13]; Закон Приморского края от 15 мая 2006 г. № 362-K3 «О мелиорации земель в Приморском крае»^[14]; Закон Калининградской области от 20 января 1998 г. № 47 «О мелиорации земель Калининградской области»^[15]. В иных субъектах Российской Федерации специальных законов о мелиорации нет, а правовое регулирования вопросов мелиорации земель осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ.