Страница:
Вернемся к нашему вопросу: какова природа власти руководителей промышленных концернов? Какой властью обладает экономически привилегированное меньшинство?
Термином «власть» мы обозначаем (хотя, возможно, точнее слово «могущество») способность одного человека определять поведение другого или других. В этом смысле почти у каждого есть минимум власти.
Интересующая нас власть обусловлена общественными институтами, местом человека в обществе, будь то предприятие или же социальная система в целом. В этом, посвященном политическому режиму курсе для нас важнее всего государственная власть.
На предприятиях власть в руках директоров. Они принимают решения, затрагивающие интересы всех работников. При этом власть, которой располагает руководитель национализированной фирмы, по сути, не отличается от власти руководителя частного предприятия. Законная экономическая власть обеспечивает и власть фактическую, обусловленную техническими нуждами, административными требованиями и социальными традициями. Власть директоров предприятий может быть большей или меньшей в разных странах, в различных отраслях промышленности. Однако в своей основе она не зависит от статуса собственности. Руководители компании «Рено» представляют ее коллектив, а руководители «Ситроена» — акционерную компанию. У тех и у других в руках один и тот же вид власти, с помощью которой они выполняют одни и те же управляющие функции.
Нас больше интересует другое: как соотносятся решения государственной администрации или политических деятелей с властью руководителей фирм? Глав компаний упрекают не в том, что они хозяева на своих предприятиях,— такая деятельность и очевидна и законна,— а в том, что подлинная их власть, скрытая, распространяется на государственных служащих и политиков, под их контролем оказываются политические сферы. Сейчас ни для кого не секрет, что главы корпораций влияют на некоторые решения, принимаемые органами власти. Здесь необходимо различать три аспекта: воздействие, чаще всего скрытое, на государственных служащих; пропагандистское воздействие, проводниками которого служат ведомственно-профессиональные газеты или национальная печать; наконец, прямое, непосредственное воздействие на министров.
Следует различать воздействия экономических руководителей на политическую власть, преследующие цель принять административные меры или законодательные решения (выгодные для предприятия или отрасли промышленности) и воздействия, которые предпринимают, чтобы навязать правителям определенные решения в области «большой политики». Главная проблема — именно в этой, второй форме воздействия. В самом деле, для изучения первой требуются прежде всего бесчисленные специализированные исследования, модные в настоящее время, но малоэффективные. Официально групп, связанных общностью интересов, не существует. Лишь в США в политическом обиходе есть такие понятия, как «французское лобби» или «китайское лобби», то есть существуют организованные группы, цель которых — оказывать давление на членов конгресса во имя интересов китайской или французской политики. Разумеется, могут создавать свои лобби и отрасли промышленности.
Во всех странах с конституционно-плюралистическими режимами подобного рода воздействия зачастую довольно эффективны. Например, выпускающие ту или иную продукцию могут добиться экспортных субсидий или таможенных льгот, заслуживающих, с точки зрения общих интересов, критики. Нередко представителям частного капитала удается получить от администрации или политического руководства уступки, в которых им отказали бы просвещенные деспоты. Несомненно, в этом смысле результаты конституционно-демократических режимов в плане рационального ведения хозяйства неудовлетворительны.
Важно другое: в какой мере руководящие экономикой меньшинства диктуют общую политику режима?
Не оказывают ли они парализующее влияние на социальные реформы? Тут поистине бесценен имеющийся опыт: достаточно проследить полувековую социальную эволюцию, чтобы прийти к однозначному заключению — экономическое меньшинство, которое считается всемогущим, ни в одной западноевропейской стране не смогло предотвратить преобразований, к которым испытывало неизменную враждебность. Оно не смогло воспрепятствовать ни национализации части промышленных предприятий во Франции и в Великобритании, ни расширению сферы социального законодательства.
Марксист может возразить: и все же экономическое меньшинство воспрепятствовало уничтожению капитализма. Бесспорно, в конституционно-плюралистических режимах право собственности на средства производства не отменено. Курс режимов не нанес смертельных ударов по интересам тех, кого считают экономически привилегированными меньшинствами. Единственный известный нам пример полного уничтожения капитализма — исчезновение самого режима. С полным упразднением права собственности на средства производства упразднено было и соперничество партий. В проведении же реформ социалистического толка в конституционно-плюралистических режимах устанавливались до сих пор определенные пределы. Однако не столь жесткие, как казалось. Многие социалистические теоретики утверждали: так называемый класс капиталистов не захочет смириться со столь масштабными реформами, какие провели английские лейбористы в 1945 году.
Вопреки (а может быть, благодаря) экономически привилегированным меньшинствам возможности внутриполитических реформ чрезвычайно широки. И ныне нельзя установить границу, за которой сопротивление привилегированных меньшинств становится непреодолимым, если не прибегнуть к насилию.
Возможно, главное все-таки в ином. Верно ли, что политику государств тайно диктуют те, кого без затей называют монополистами,— руководители крупных промышленных предприятий?
Вести дискуссию на эту тему непросто. Многие мои слушатели и читатели заранее убеждены в верности такой гипотезы. Я не в силах поколебать их уверенность, ибо они считают, что заблуждаюсь я. Опираясь на свои представления о функционировании конституционных режимов, они полагают, будто я закрываю глаза на некоторые явления, и не потому, что сознательно пренебрегаю истиной, а по причине своего социального положения.
Вот как мне представляется эта проблема теперь, когда я покончил с предварительными замечаниями.
Уже лет десять, как превратности моей карьеры заставляют меня наблюдать за французской политикой с более близкой дистанции, чем во времена моего студенчества. Мне пришлось убедиться (и это стало одной из причин моего разочарования), что у тех, кто, согласно марксистскому мировоззрению, определяет ход событий, чаще всего нет никаких политических концепций. И если взять большинство важнейших политических вопросов, которые обсуждала Франция последние десять лет, просто невозможно уяснить, что хотели крупные, мелкие и средние французские капиталисты, монополисты, представители трестов. Я встречался с представителями «проклятой породы» капиталистов, но так и не обнаружил твердого, единого мнения, скажем, по поводу курса в Индокитае, в Марокко или в Алжире. Готов допустить, что те, чьи интересы связаны с какой-то конкретной точкой земного шара, восприимчивы к определенным аргументам. Впрочем, эта банальная мысль не вполне верна. Что касается Марокко, «крупные французские капиталисты» разделились на две группы, одна из которых полагала, будто в независимом Марокко ей представятся более благоприятные возможности действовать, другая же от независимости Марокко ожидала самого худшего. Разнобой мнений царил среди капиталистов и по основополагающему вопросу:
какая колониальная политика наиболее соответствует их интересам?
В группе «монополистов», или «крупных капиталистов», я вновь столкнулся с той же неуверенностью, с теми же сомнениями и сварами, которые наблюдались и в печати, и в парламенте, и во всем обществе.
Можно ли обобщать подобный опыт? Совсем не очевидно, что такое же положение в других странах. Сегодня в США руководители крупных компаний оказывают влияние на правительственные круги, причем влияние на республиканскую администрацию сильнее, чем несколько лет назад — на демократическую. При любой администрации у промышленников всегда есть представители в Вашингтоне, которые действуют официально или неофициально, произносят речи, дают советы, предпринимают практические шаги.
Представляют ли они какое-то одно направление в политике?
Меня вновь охватывают сомнения. Не думаю, что «монополисты» США едины в готовности проводить некий конкретный дипломатический курс. Если у них и есть какие-то предпочтения, то, думаю, они часто противоположны тем, которые им приписывают. Например, крупный американский капитал никогда не был абсолютно убежден в том, что антикоммунистические страсти полностью оправданны. Многие представители делового мира скорее склонялись к соглашению с Советским Союзом, чем к агрессивному курсу. В одной из книг Джеймса Бернхема есть полная иронии глава под названием «О склонности американского капитализма к самоубийству». Автор упрекает бизнесменов в стремлении наживаться на сделках с худшим врагом. Американские промышленники внесли большой вклад в успех первой советской пятилетки. Им настолько не хватает умения предвидеть будущее, что в своей стратегии они готовы, видимо, подчинить политический интерес жажде прибылей.
Не стану утверждать, будто так всегда настроены экономически привилегированные классы во всем капиталистическом мире. В большинстве случаев, когда я мог наблюдать их непосредственно, представители крупного капитализма не столь «политизированы», как это принято считать. Их политические убеждения не так тесно связаны с их бизнесом, как многие полагают.
Мне могут возразить, что эти примеры нарочно подобраны, чтобы подкреплять мою точку зрения. Они относятся в основном к периоду после второй мировой войны. Именно тогда капиталисты открыли, что империализм бесплоден. Стало ясно, что война стала слишком дорогостоящей затеей, что слаборазвитые страны больше не приносят доходов метрополиям, что последним, напротив, самим приходится вкладывать капиталы. Но не связано ли все это с утратой бывшими империалистами единства взглядов — как наилучшим образом сохранить или ликвидировать империализм? В таком подходе, вероятно, есть доля истины. Прежде вмешательство крупных экономических интересов в политические дела бывало более явным. И все же исследования, посвященные роли экономических интересов в колониальных завоеваниях, не приводят к простым концепциям или категорическим выводам. Случалось, что к завоеваниям подстрекала экономика, но чаще инициатива принадлежала все-таки политикам. Известно высказывание одного крупного германского чиновника перед первой мировой войной: «Стоит мне заговорить о Марокко, как банки тут же грозят забастовкой». Вильгельмштрассе (МИД Германии) проявляла к Марокко больше интереса, чем крупные капиталисты. Французские и немецкие экономические лидеры были готовы пойти на компромиссы по марокканскому вопросу.
Не стану отрицать, что в некоторых случаях представители капитала оказывали давление на государственных деятелей. Несомненно, однако, другое: неверно, будто меньшинство, руководящее крупными промышленными концернами, образует единую группу с общим мировоззрением и единой политической волей. Никогда и нигде хозяева экономики не создавали класс, осознающий себя таковым.
Насколько можно судить по предшествующему опыту, неверно и то, что представители крупных экономических интересов «тиранят» политических деятелей, навязывая им свои решения. Те, кто вершат дела в крупных промышленных компаниях, могут и законными способами влиять на политику страны. Называть их деспотами, дергающими за ниточки политических марионеток, значит поступаться истиной в угоду мифологии. Представители крупных экономических интересов не заслуживают ни чрезмерных почестей, ни открытого презрения.
Слишком много чести приписывать им сверхъестественный ум и полагать, что они
способны, раз уж управляют заводами, «дергать за ниточки» печать, партии и парламент. Руководители промышленных компаний похожи на всех прочих людей. Воображать, будто политическая жизнь всего лишь ширма, прикрывающая их всемогущество,— глубокое заблуждение, которое можно объяснить только ненавистью к экономической системе. Чтобы приписывать главам крупных фирм особую злокозненность, надо испытывать к ним глубокую неприязнь. Более умеренные полагают, что капиталисты не отличаются от обычных людей, только очень заняты — прежде всего своими делами, ради которых и добиваются уступок от политиков. Следовательно, какое-то их особое мировоззрение и уж тем более их тесная сплоченность, якобы дающая им возможность повелевать, тут вовсе ни при чем.
Не заслуживают они и неприязни. Если бы эти деспоты были и впрямь наделены дьявольскими чертами, их жажда прибыли вовлекла бы человечество в войну. Некогда полагали, что достаточно национализировать заводы, на которых производится оружие,— и мир обеспечен. Национализация полезна уже потому, что рассеяла эти иллюзии. Отношения между нациями не стали мирными, когда владельцы заводов лишились возможности обогащаться, производя пушки.
При конституционно-плюралистических режимах правящее в экономике меньшинство оказывает определенное влияние, различное в разных странах в разные эпохи, но не обладает силой, которую можно было бы использовать во благо или во зло.
VIII. В поисках устойчивости и эффективности
Термином «власть» мы обозначаем (хотя, возможно, точнее слово «могущество») способность одного человека определять поведение другого или других. В этом смысле почти у каждого есть минимум власти.
Интересующая нас власть обусловлена общественными институтами, местом человека в обществе, будь то предприятие или же социальная система в целом. В этом, посвященном политическому режиму курсе для нас важнее всего государственная власть.
На предприятиях власть в руках директоров. Они принимают решения, затрагивающие интересы всех работников. При этом власть, которой располагает руководитель национализированной фирмы, по сути, не отличается от власти руководителя частного предприятия. Законная экономическая власть обеспечивает и власть фактическую, обусловленную техническими нуждами, административными требованиями и социальными традициями. Власть директоров предприятий может быть большей или меньшей в разных странах, в различных отраслях промышленности. Однако в своей основе она не зависит от статуса собственности. Руководители компании «Рено» представляют ее коллектив, а руководители «Ситроена» — акционерную компанию. У тех и у других в руках один и тот же вид власти, с помощью которой они выполняют одни и те же управляющие функции.
Нас больше интересует другое: как соотносятся решения государственной администрации или политических деятелей с властью руководителей фирм? Глав компаний упрекают не в том, что они хозяева на своих предприятиях,— такая деятельность и очевидна и законна,— а в том, что подлинная их власть, скрытая, распространяется на государственных служащих и политиков, под их контролем оказываются политические сферы. Сейчас ни для кого не секрет, что главы корпораций влияют на некоторые решения, принимаемые органами власти. Здесь необходимо различать три аспекта: воздействие, чаще всего скрытое, на государственных служащих; пропагандистское воздействие, проводниками которого служат ведомственно-профессиональные газеты или национальная печать; наконец, прямое, непосредственное воздействие на министров.
Следует различать воздействия экономических руководителей на политическую власть, преследующие цель принять административные меры или законодательные решения (выгодные для предприятия или отрасли промышленности) и воздействия, которые предпринимают, чтобы навязать правителям определенные решения в области «большой политики». Главная проблема — именно в этой, второй форме воздействия. В самом деле, для изучения первой требуются прежде всего бесчисленные специализированные исследования, модные в настоящее время, но малоэффективные. Официально групп, связанных общностью интересов, не существует. Лишь в США в политическом обиходе есть такие понятия, как «французское лобби» или «китайское лобби», то есть существуют организованные группы, цель которых — оказывать давление на членов конгресса во имя интересов китайской или французской политики. Разумеется, могут создавать свои лобби и отрасли промышленности.
Во всех странах с конституционно-плюралистическими режимами подобного рода воздействия зачастую довольно эффективны. Например, выпускающие ту или иную продукцию могут добиться экспортных субсидий или таможенных льгот, заслуживающих, с точки зрения общих интересов, критики. Нередко представителям частного капитала удается получить от администрации или политического руководства уступки, в которых им отказали бы просвещенные деспоты. Несомненно, в этом смысле результаты конституционно-демократических режимов в плане рационального ведения хозяйства неудовлетворительны.
Важно другое: в какой мере руководящие экономикой меньшинства диктуют общую политику режима?
Не оказывают ли они парализующее влияние на социальные реформы? Тут поистине бесценен имеющийся опыт: достаточно проследить полувековую социальную эволюцию, чтобы прийти к однозначному заключению — экономическое меньшинство, которое считается всемогущим, ни в одной западноевропейской стране не смогло предотвратить преобразований, к которым испытывало неизменную враждебность. Оно не смогло воспрепятствовать ни национализации части промышленных предприятий во Франции и в Великобритании, ни расширению сферы социального законодательства.
Марксист может возразить: и все же экономическое меньшинство воспрепятствовало уничтожению капитализма. Бесспорно, в конституционно-плюралистических режимах право собственности на средства производства не отменено. Курс режимов не нанес смертельных ударов по интересам тех, кого считают экономически привилегированными меньшинствами. Единственный известный нам пример полного уничтожения капитализма — исчезновение самого режима. С полным упразднением права собственности на средства производства упразднено было и соперничество партий. В проведении же реформ социалистического толка в конституционно-плюралистических режимах устанавливались до сих пор определенные пределы. Однако не столь жесткие, как казалось. Многие социалистические теоретики утверждали: так называемый класс капиталистов не захочет смириться со столь масштабными реформами, какие провели английские лейбористы в 1945 году.
Вопреки (а может быть, благодаря) экономически привилегированным меньшинствам возможности внутриполитических реформ чрезвычайно широки. И ныне нельзя установить границу, за которой сопротивление привилегированных меньшинств становится непреодолимым, если не прибегнуть к насилию.
Возможно, главное все-таки в ином. Верно ли, что политику государств тайно диктуют те, кого без затей называют монополистами,— руководители крупных промышленных предприятий?
Вести дискуссию на эту тему непросто. Многие мои слушатели и читатели заранее убеждены в верности такой гипотезы. Я не в силах поколебать их уверенность, ибо они считают, что заблуждаюсь я. Опираясь на свои представления о функционировании конституционных режимов, они полагают, будто я закрываю глаза на некоторые явления, и не потому, что сознательно пренебрегаю истиной, а по причине своего социального положения.
Вот как мне представляется эта проблема теперь, когда я покончил с предварительными замечаниями.
Уже лет десять, как превратности моей карьеры заставляют меня наблюдать за французской политикой с более близкой дистанции, чем во времена моего студенчества. Мне пришлось убедиться (и это стало одной из причин моего разочарования), что у тех, кто, согласно марксистскому мировоззрению, определяет ход событий, чаще всего нет никаких политических концепций. И если взять большинство важнейших политических вопросов, которые обсуждала Франция последние десять лет, просто невозможно уяснить, что хотели крупные, мелкие и средние французские капиталисты, монополисты, представители трестов. Я встречался с представителями «проклятой породы» капиталистов, но так и не обнаружил твердого, единого мнения, скажем, по поводу курса в Индокитае, в Марокко или в Алжире. Готов допустить, что те, чьи интересы связаны с какой-то конкретной точкой земного шара, восприимчивы к определенным аргументам. Впрочем, эта банальная мысль не вполне верна. Что касается Марокко, «крупные французские капиталисты» разделились на две группы, одна из которых полагала, будто в независимом Марокко ей представятся более благоприятные возможности действовать, другая же от независимости Марокко ожидала самого худшего. Разнобой мнений царил среди капиталистов и по основополагающему вопросу:
какая колониальная политика наиболее соответствует их интересам?
В группе «монополистов», или «крупных капиталистов», я вновь столкнулся с той же неуверенностью, с теми же сомнениями и сварами, которые наблюдались и в печати, и в парламенте, и во всем обществе.
Можно ли обобщать подобный опыт? Совсем не очевидно, что такое же положение в других странах. Сегодня в США руководители крупных компаний оказывают влияние на правительственные круги, причем влияние на республиканскую администрацию сильнее, чем несколько лет назад — на демократическую. При любой администрации у промышленников всегда есть представители в Вашингтоне, которые действуют официально или неофициально, произносят речи, дают советы, предпринимают практические шаги.
Представляют ли они какое-то одно направление в политике?
Меня вновь охватывают сомнения. Не думаю, что «монополисты» США едины в готовности проводить некий конкретный дипломатический курс. Если у них и есть какие-то предпочтения, то, думаю, они часто противоположны тем, которые им приписывают. Например, крупный американский капитал никогда не был абсолютно убежден в том, что антикоммунистические страсти полностью оправданны. Многие представители делового мира скорее склонялись к соглашению с Советским Союзом, чем к агрессивному курсу. В одной из книг Джеймса Бернхема есть полная иронии глава под названием «О склонности американского капитализма к самоубийству». Автор упрекает бизнесменов в стремлении наживаться на сделках с худшим врагом. Американские промышленники внесли большой вклад в успех первой советской пятилетки. Им настолько не хватает умения предвидеть будущее, что в своей стратегии они готовы, видимо, подчинить политический интерес жажде прибылей.
Не стану утверждать, будто так всегда настроены экономически привилегированные классы во всем капиталистическом мире. В большинстве случаев, когда я мог наблюдать их непосредственно, представители крупного капитализма не столь «политизированы», как это принято считать. Их политические убеждения не так тесно связаны с их бизнесом, как многие полагают.
Мне могут возразить, что эти примеры нарочно подобраны, чтобы подкреплять мою точку зрения. Они относятся в основном к периоду после второй мировой войны. Именно тогда капиталисты открыли, что империализм бесплоден. Стало ясно, что война стала слишком дорогостоящей затеей, что слаборазвитые страны больше не приносят доходов метрополиям, что последним, напротив, самим приходится вкладывать капиталы. Но не связано ли все это с утратой бывшими империалистами единства взглядов — как наилучшим образом сохранить или ликвидировать империализм? В таком подходе, вероятно, есть доля истины. Прежде вмешательство крупных экономических интересов в политические дела бывало более явным. И все же исследования, посвященные роли экономических интересов в колониальных завоеваниях, не приводят к простым концепциям или категорическим выводам. Случалось, что к завоеваниям подстрекала экономика, но чаще инициатива принадлежала все-таки политикам. Известно высказывание одного крупного германского чиновника перед первой мировой войной: «Стоит мне заговорить о Марокко, как банки тут же грозят забастовкой». Вильгельмштрассе (МИД Германии) проявляла к Марокко больше интереса, чем крупные капиталисты. Французские и немецкие экономические лидеры были готовы пойти на компромиссы по марокканскому вопросу.
Не стану отрицать, что в некоторых случаях представители капитала оказывали давление на государственных деятелей. Несомненно, однако, другое: неверно, будто меньшинство, руководящее крупными промышленными концернами, образует единую группу с общим мировоззрением и единой политической волей. Никогда и нигде хозяева экономики не создавали класс, осознающий себя таковым.
Насколько можно судить по предшествующему опыту, неверно и то, что представители крупных экономических интересов «тиранят» политических деятелей, навязывая им свои решения. Те, кто вершат дела в крупных промышленных компаниях, могут и законными способами влиять на политику страны. Называть их деспотами, дергающими за ниточки политических марионеток, значит поступаться истиной в угоду мифологии. Представители крупных экономических интересов не заслуживают ни чрезмерных почестей, ни открытого презрения.
Слишком много чести приписывать им сверхъестественный ум и полагать, что они
способны, раз уж управляют заводами, «дергать за ниточки» печать, партии и парламент. Руководители промышленных компаний похожи на всех прочих людей. Воображать, будто политическая жизнь всего лишь ширма, прикрывающая их всемогущество,— глубокое заблуждение, которое можно объяснить только ненавистью к экономической системе. Чтобы приписывать главам крупных фирм особую злокозненность, надо испытывать к ним глубокую неприязнь. Более умеренные полагают, что капиталисты не отличаются от обычных людей, только очень заняты — прежде всего своими делами, ради которых и добиваются уступок от политиков. Следовательно, какое-то их особое мировоззрение и уж тем более их тесная сплоченность, якобы дающая им возможность повелевать, тут вовсе ни при чем.
Не заслуживают они и неприязни. Если бы эти деспоты были и впрямь наделены дьявольскими чертами, их жажда прибыли вовлекла бы человечество в войну. Некогда полагали, что достаточно национализировать заводы, на которых производится оружие,— и мир обеспечен. Национализация полезна уже потому, что рассеяла эти иллюзии. Отношения между нациями не стали мирными, когда владельцы заводов лишились возможности обогащаться, производя пушки.
При конституционно-плюралистических режимах правящее в экономике меньшинство оказывает определенное влияние, различное в разных странах в разные эпохи, но не обладает силой, которую можно было бы использовать во благо или во зло.
VIII. В поисках устойчивости и эффективности
Конституционно-плюралистические режимы, как и все прочие, олигархичны, но в меньшей степени. В них всегда прослеживается связь между господствующими экономически меньшинствами и теми, что заправляют политикой. Весьма примечательно, однако, несовпадение социально-экономического могущества и политической власти. Носители важнейших политических функций вовсе не обязательно занимают высшее социальное положение.
Социальная и экономическая элиты уже не совпадают с элитой политической. Власть разделена: она уже не сосредоточена в руках кучки людей, и в интересующих нас режимах не всегда видно, кто на самом деле принимает решения. Далеко не все принимают подобное рассеяние власти, поэтому множатся мифы о «теневой группе», обладающей подлинным могуществом, искать открытые проявления которого совершенно бессмысленно. Так, в порядке распространенности рождаются легенды об иезуитах, масонах, нефтяных магнатах — и на самом высоком уровне — о «монополистах».
В общем, не думаю, что эти режимы более мудры, чем кажется. «Дергающие за ниточки» — плод воображения их противников.
Если наш анализ точен, важнейшая задача современных конституционно-плюралистических режимов — не в том (или не только в том), чтобы смягчить олигархичность правления, а в уменьшении риска рассеяния власти и бессилия правителей.
Другая группа критических замечаний, которая дополняет критику олигархии, касается неустойчивости, слабости, неэффективности конституционно-плюралистических режимов. Они и впрямь неустойчивы, подвержены смутам, и не всегда ясно, у кого в руках власть и на какой срок. Любое правительство преследует две главные цели: удержаться у власти и осуществлять ее в общих интересах. При конституционно-плюралистических режимах первое стремление нередко берет верх (но о каких правителях нельзя сказать того же!).
Министр, который вечно озабочен, как бы не дать козырей оппозиции, едва ли отвечает образу гипотетического идеального правителя — философа, советника просвещенного монарха. Более того, властители неизменно скованы всяческими — конституционными и административными — правилами и подвергаются злобным нападкам печати. Правители буквально парализованы всяческими ограничениями, которые подобные режимы будто нарочно стремятся приумножить.
Я согласен с тем, что отсутствие конституционных и административных правил в иных случаях облегчает работу. Для того, чтобы построить корпус факультета естественных наук на месте, прежде отведенном под другие нужды, потребовалось несколько лет. Однако для достижения большей административной эффективности режима не обязательно менять его суть.
Второе замечание, которое мне хотелось бы сделать, связано с одной мыслью Монтескье. В «Рассуждениях о причинах возвышения и падения римлян» есть такое место:
«Всякий раз, когда в государстве, называющем себя Республикой, все спокойны, можно быть уверенным, что свободы там нет. То, что в политической совокупности зовется единством,—вещь весьма двусмысленная; истинным является гармонический союз, в силу чего все части, какими бы противоположными они нам ни представлялись, содействуют благу всего общества, подобно тому как в музыке и диссонансы содействуют полному благозвучию. Единство может наблюдаться в государстве, где видится одна смута, то есть такая гармония, следствием которой становится счастье, что одно только и представляет собой истинный мир. Здесь дело обстоит так же, как и с частями мироздания, вечно связываемого действием одних частей и противодействием всех прочих».
Я бы не осмелился утверждать, что счастье граждан измеряется накалом политических смут, раздирающих полис, однако качество режима не измеряется и внешним покоем.
Сделав предварительные замечания, попробуем выяснить, каким образом конституционно-плюралистические режимы пытаются сгладить свои недостатки: неустойчивость и неэффективность.
Вначале позволю себе высказать общее положение. Видимо, основополагающие условия устойчивости — это, во-первых, согласованность конституционных правил с системой партий, а во-вторых, гармония конституционных правил и партийных устремлений, с одной стороны, и социальной структуры и предпочтений сообщества, с другой.
На практике есть две возможности сделать исполнительную власть, которая рождена в партийных битвах, устойчивой и эффективной.
Первая возможность найдена Соединенными Штагами Америки: исполнительной властью обладает президент, причем система его избрания отличается эта системы избрания депутатов парламента. Исполнительная власть в США устойчива, потому что президент избирается каждые четыре года и (за исключением случаев недееспособности) не может быть лишен своих полномочий. Представляя все сообщество, он по Конституции обладает авторитетом и властью, которые превосходят авторитет и власть депутатов, представляющих лишь часть сообщества.
Вторая возможность найдена Великобританией, где правительство выражает волю парламентского большинства. Правительство такого типа существует, пока существует парламент, и обладает свободой действий, поскольку почти всегда уверено в одобрении парламента.
Обе эти конституционные системы обеспечивают устойчивость власти лишь потому, что гармонируют с партийной системой.
Представьте, что партии в США дисциплинированны, как в Великобритании: режим больше не смог бы функционировать! А в США режим эффективен даже тогда, когда президент и большинство в палатах принадлежат к разным партиям. Такое взаимодействие президента-демократа с республиканским большинством, или наоборот, требует, чтобы демократ, сенатор или член палаты представителей мог поддержать предложение президента-республиканца, то есть нарушить партийную дисциплину. При президентском режиме и дисциплинированных партиях режим функционирует лишь тогда, когда и парламент, и президент принадлежат к одной и той же партии.
Зато нынешний английский режим действует лишь благодаря партийной дисциплине. Если бы в британском парламенте депутаты обладали свободой голоса, вызывающая наше восхищение Конституция не могла бы считаться образцовой. Это еще не все: две главные партии должны быть достаточно близки друг к другу. Вообразите, одна из них яростно отстаивает экономическую свободу, а другая решительно выступает за планирование: их чередование у власти приведет к крушению законодательства.
Эти замечания иллюстрируют следующее общее положение: устойчивость и эффективность обеспечиваются не конституционными правилами как таковыми, а гармонией этих правил и партийной системы, природой партий, их программами, политическими концепциями.
Разумеется, американский режим не гарантирован от опасности — не только паралича власти из-за противостояния президента и парламента, но и опасности государственного переворота. Когда под влиянием США в некоторых странах установились режимы, подобные американскому, произошло немало государственных переворотов. В определенном смысле американский режим вечно находится в тисках двух угроз: военного переворота и паралича. Представляя президентский режим США гарантией эффективности, нередко забывают, что он был задуман с прямо противоположными намерениями. Авторы американской Конституции стремились ограничить возможности правителей. Их вдохновлял либеральный пессимизм: носители власти всегда склонны злоупотреблять ею.
Точно так же британский режим предполагает не только взаимодействие обеих партий, но и ограничение власти, которая может достаться каждой из них. Если бы лейбористам вздумалось злоупотребить возможностями, полученными при победе на выборах 1945 года, консерваторы сочли бы, что опасен сам режим.
В обоих случаях выявляется одно из условий, необходимых для функционирования конституционно-плюралистического режима: дисциплина устремлений. Вот почему в британском, равно как и в американском режимах, есть «карьера почестей» — этапы, которые надо пройти шаг за шагом. Число лиц, которые стремятся занять высшее положение, ограниченно.
Предполагает ли устойчивость, гарантированная либо установленной законами деятельностью при президентском правлении, либо сплоченностью большинства при правлении парламентском, наличие признанной власти? Ответ следует немедленно: разумеется, нет. Это замечание важно для тех, кто стремится преобразовать государственные институты: правительству недостаточно пробыть у власти несколько лет, чтобы по-настоящему иметь возможность действовать. Что же определяет способность к активным действиям в условиях американского режима? Президенту удается навязать свою волю лишь в меру своего авторитета и решимости. Авторитет исполнительной власти не гарантирован государственными институтами, которые всего лишь дают шанс тем, кто облечен полномочиями. Главное — чтобы президенту удавалось добиться одобрения своих предложений у обеих палат парламента. Удается ему это далеко не всегда: из-за различных выборов, проходящих каждые два года, у президента многие месяцы связаны руки.
Что касается режима британского типа, то располагающее сплоченным большинством правительство теоретически может почти все. Однако здесь сказывается другая черта конституционно-плюралистических режимов. Возможности правительств не определяются государственными институтами в том виде, в каком они зафиксированы юридическими актами:
их уточняет и ограничивает так называемое — за отсутствием более точного термина — общественное мнение. В любой момент конституционно-плюралистическое правительство может счесть допустимым одно и недопустимым другое, а в следующий — наоборот.
Что же ему доступно на деле? Никто не может ответить на этот вопрос с уверенностью. Возможности правительства в большой мере зависят от решимости самих правителей. Невозможность что-то сделать — в первую очередь результат неверия в самих себя.
Во Франции правители лишь в частной обстановке (и никогда — публично) говорят о том, насколько их возможности ограниченны.
Могло ли правительство Великобритании принять меры по вооружению, начатые в 1933 году, быстрее, чем это было сделано? Мешало ли общественное мнение сменявшим друг друга с 1933 года по 1939 правительствам успешно готовиться к войне, которую большинство из них предчувствовало? На самом деле эти правительства, как правило, знали, что меры, которые представлялись им необходимыми, не получат одобрения общественности. Так же ставится вопрос в Великобритании и сегодня, хотя речь теперь идет уже не о вооружении, а об экономике. Формулируется он так: имеет ли право британское правительство допустить определенный уровень безработицы ради поддержания курса фунта и стабилизации цен? С каким количеством безработных примирится вообще? Такого рода вопросы и приводят к пониманию, что свобода действий конституционно-плюралистических режимов имеет свои пределы.
Социальная и экономическая элиты уже не совпадают с элитой политической. Власть разделена: она уже не сосредоточена в руках кучки людей, и в интересующих нас режимах не всегда видно, кто на самом деле принимает решения. Далеко не все принимают подобное рассеяние власти, поэтому множатся мифы о «теневой группе», обладающей подлинным могуществом, искать открытые проявления которого совершенно бессмысленно. Так, в порядке распространенности рождаются легенды об иезуитах, масонах, нефтяных магнатах — и на самом высоком уровне — о «монополистах».
В общем, не думаю, что эти режимы более мудры, чем кажется. «Дергающие за ниточки» — плод воображения их противников.
Если наш анализ точен, важнейшая задача современных конституционно-плюралистических режимов — не в том (или не только в том), чтобы смягчить олигархичность правления, а в уменьшении риска рассеяния власти и бессилия правителей.
Другая группа критических замечаний, которая дополняет критику олигархии, касается неустойчивости, слабости, неэффективности конституционно-плюралистических режимов. Они и впрямь неустойчивы, подвержены смутам, и не всегда ясно, у кого в руках власть и на какой срок. Любое правительство преследует две главные цели: удержаться у власти и осуществлять ее в общих интересах. При конституционно-плюралистических режимах первое стремление нередко берет верх (но о каких правителях нельзя сказать того же!).
Министр, который вечно озабочен, как бы не дать козырей оппозиции, едва ли отвечает образу гипотетического идеального правителя — философа, советника просвещенного монарха. Более того, властители неизменно скованы всяческими — конституционными и административными — правилами и подвергаются злобным нападкам печати. Правители буквально парализованы всяческими ограничениями, которые подобные режимы будто нарочно стремятся приумножить.
Я согласен с тем, что отсутствие конституционных и административных правил в иных случаях облегчает работу. Для того, чтобы построить корпус факультета естественных наук на месте, прежде отведенном под другие нужды, потребовалось несколько лет. Однако для достижения большей административной эффективности режима не обязательно менять его суть.
Второе замечание, которое мне хотелось бы сделать, связано с одной мыслью Монтескье. В «Рассуждениях о причинах возвышения и падения римлян» есть такое место:
«Всякий раз, когда в государстве, называющем себя Республикой, все спокойны, можно быть уверенным, что свободы там нет. То, что в политической совокупности зовется единством,—вещь весьма двусмысленная; истинным является гармонический союз, в силу чего все части, какими бы противоположными они нам ни представлялись, содействуют благу всего общества, подобно тому как в музыке и диссонансы содействуют полному благозвучию. Единство может наблюдаться в государстве, где видится одна смута, то есть такая гармония, следствием которой становится счастье, что одно только и представляет собой истинный мир. Здесь дело обстоит так же, как и с частями мироздания, вечно связываемого действием одних частей и противодействием всех прочих».
Я бы не осмелился утверждать, что счастье граждан измеряется накалом политических смут, раздирающих полис, однако качество режима не измеряется и внешним покоем.
Сделав предварительные замечания, попробуем выяснить, каким образом конституционно-плюралистические режимы пытаются сгладить свои недостатки: неустойчивость и неэффективность.
Вначале позволю себе высказать общее положение. Видимо, основополагающие условия устойчивости — это, во-первых, согласованность конституционных правил с системой партий, а во-вторых, гармония конституционных правил и партийных устремлений, с одной стороны, и социальной структуры и предпочтений сообщества, с другой.
На практике есть две возможности сделать исполнительную власть, которая рождена в партийных битвах, устойчивой и эффективной.
Первая возможность найдена Соединенными Штагами Америки: исполнительной властью обладает президент, причем система его избрания отличается эта системы избрания депутатов парламента. Исполнительная власть в США устойчива, потому что президент избирается каждые четыре года и (за исключением случаев недееспособности) не может быть лишен своих полномочий. Представляя все сообщество, он по Конституции обладает авторитетом и властью, которые превосходят авторитет и власть депутатов, представляющих лишь часть сообщества.
Вторая возможность найдена Великобританией, где правительство выражает волю парламентского большинства. Правительство такого типа существует, пока существует парламент, и обладает свободой действий, поскольку почти всегда уверено в одобрении парламента.
Обе эти конституционные системы обеспечивают устойчивость власти лишь потому, что гармонируют с партийной системой.
Представьте, что партии в США дисциплинированны, как в Великобритании: режим больше не смог бы функционировать! А в США режим эффективен даже тогда, когда президент и большинство в палатах принадлежат к разным партиям. Такое взаимодействие президента-демократа с республиканским большинством, или наоборот, требует, чтобы демократ, сенатор или член палаты представителей мог поддержать предложение президента-республиканца, то есть нарушить партийную дисциплину. При президентском режиме и дисциплинированных партиях режим функционирует лишь тогда, когда и парламент, и президент принадлежат к одной и той же партии.
Зато нынешний английский режим действует лишь благодаря партийной дисциплине. Если бы в британском парламенте депутаты обладали свободой голоса, вызывающая наше восхищение Конституция не могла бы считаться образцовой. Это еще не все: две главные партии должны быть достаточно близки друг к другу. Вообразите, одна из них яростно отстаивает экономическую свободу, а другая решительно выступает за планирование: их чередование у власти приведет к крушению законодательства.
Эти замечания иллюстрируют следующее общее положение: устойчивость и эффективность обеспечиваются не конституционными правилами как таковыми, а гармонией этих правил и партийной системы, природой партий, их программами, политическими концепциями.
Разумеется, американский режим не гарантирован от опасности — не только паралича власти из-за противостояния президента и парламента, но и опасности государственного переворота. Когда под влиянием США в некоторых странах установились режимы, подобные американскому, произошло немало государственных переворотов. В определенном смысле американский режим вечно находится в тисках двух угроз: военного переворота и паралича. Представляя президентский режим США гарантией эффективности, нередко забывают, что он был задуман с прямо противоположными намерениями. Авторы американской Конституции стремились ограничить возможности правителей. Их вдохновлял либеральный пессимизм: носители власти всегда склонны злоупотреблять ею.
Точно так же британский режим предполагает не только взаимодействие обеих партий, но и ограничение власти, которая может достаться каждой из них. Если бы лейбористам вздумалось злоупотребить возможностями, полученными при победе на выборах 1945 года, консерваторы сочли бы, что опасен сам режим.
В обоих случаях выявляется одно из условий, необходимых для функционирования конституционно-плюралистического режима: дисциплина устремлений. Вот почему в британском, равно как и в американском режимах, есть «карьера почестей» — этапы, которые надо пройти шаг за шагом. Число лиц, которые стремятся занять высшее положение, ограниченно.
Предполагает ли устойчивость, гарантированная либо установленной законами деятельностью при президентском правлении, либо сплоченностью большинства при правлении парламентском, наличие признанной власти? Ответ следует немедленно: разумеется, нет. Это замечание важно для тех, кто стремится преобразовать государственные институты: правительству недостаточно пробыть у власти несколько лет, чтобы по-настоящему иметь возможность действовать. Что же определяет способность к активным действиям в условиях американского режима? Президенту удается навязать свою волю лишь в меру своего авторитета и решимости. Авторитет исполнительной власти не гарантирован государственными институтами, которые всего лишь дают шанс тем, кто облечен полномочиями. Главное — чтобы президенту удавалось добиться одобрения своих предложений у обеих палат парламента. Удается ему это далеко не всегда: из-за различных выборов, проходящих каждые два года, у президента многие месяцы связаны руки.
Что касается режима британского типа, то располагающее сплоченным большинством правительство теоретически может почти все. Однако здесь сказывается другая черта конституционно-плюралистических режимов. Возможности правительств не определяются государственными институтами в том виде, в каком они зафиксированы юридическими актами:
их уточняет и ограничивает так называемое — за отсутствием более точного термина — общественное мнение. В любой момент конституционно-плюралистическое правительство может счесть допустимым одно и недопустимым другое, а в следующий — наоборот.
Что же ему доступно на деле? Никто не может ответить на этот вопрос с уверенностью. Возможности правительства в большой мере зависят от решимости самих правителей. Невозможность что-то сделать — в первую очередь результат неверия в самих себя.
Во Франции правители лишь в частной обстановке (и никогда — публично) говорят о том, насколько их возможности ограниченны.
Могло ли правительство Великобритании принять меры по вооружению, начатые в 1933 году, быстрее, чем это было сделано? Мешало ли общественное мнение сменявшим друг друга с 1933 года по 1939 правительствам успешно готовиться к войне, которую большинство из них предчувствовало? На самом деле эти правительства, как правило, знали, что меры, которые представлялись им необходимыми, не получат одобрения общественности. Так же ставится вопрос в Великобритании и сегодня, хотя речь теперь идет уже не о вооружении, а об экономике. Формулируется он так: имеет ли право британское правительство допустить определенный уровень безработицы ради поддержания курса фунта и стабилизации цен? С каким количеством безработных примирится вообще? Такого рода вопросы и приводят к пониманию, что свобода действий конституционно-плюралистических режимов имеет свои пределы.