Страница:
Подавляющая часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не относится к ГЧП по следующим причинам.
Во-первых, их выполнение не предполагает государственно-частное софинансирование. Деятельность в рамках государственного/муниципального контракта осуществляется, как правило, на средства государства/муниципального органа власти и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права произвольного распоряжения полученными из бюджета средствами.
Во-вторых, при выполнении таких контрактов подрядчик не несет серьезных финансовых рисков, поскольку финансирование осуществляется в полном объеме органом власти. Соответственно для контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не характерны сложные схемы распределения, перераспределения рисков между сторонами их страхования.
В-третьих, в государственном контракте или приложениях к нему регламентируются многие характеристики деятельности подрядчика, отсутствующие в контрактах ГЧП: перечни используемых и закупаемых материалов и оборудования, организация рабочего процесса (порядок ведения журнала работ, проведения оперативных совещаний и т.д.).
Однако многообразие государственных и муниципальных контрактов на закупку товаров и услуг, возможность сочетания различных видов таких контрактов, в частности с привлечением для их выполнения средств частного сектора на условиях софинансирования, иногда стирают грань между ними и ГЧП.
Закон № 94-ФЗ в общей форме предусматривает возможность государственно-частного партнерства при заключении государственных и муниципальных контрактов. Хотя термин «государственно-частное партнерство» в Законе не используется, последний предполагает удовлетворение государственных нужд за счет внебюджетных источников финансирования. Так, в п. 1 ст. 3 этого Закона говорится: «Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации».
Таким образом, отношения ГЧП в рамках государственного или муниципального контракта возникают только в том случае, если для удовлетворения государственных или муниципальных нужд привлекаются внебюджетные источники финансирования. В то же время Закон № 94-ФЗ, равно как и другие федеральные законы, не регламентирует формы и методы вовлечения средств бизнеса по контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, механизмы возврата инвестиций частному сектору и другие принципиальные для ГЧП вопросы.
В контексте Закона № 94-ФЗ вовлечение средств бизнеса в рамках контрактных отношений с государством возможно в первую очередь в целях реализации инвестиционных проектов.
В этом случае структура государственного контракта с инвестиционными обязательствами частного сектора может быть, например, следующей:
1. Предмет контракта.
2. Имущественные права сторон.
3. Сроки и содержание этапов реализации проекта. Инвестиционный план-график.
4. Права и обязанности сторон.
5. Ответственность сторон.
6. Гарантии.
7. Изменение и прекращение контракта.
8. Форс-мажор.
9. Разрешение споров.
2.2. Аренда
2.3. Участие в капитале
2.4. Концессии
2.5. Соглашения о разделе продукции
2.6. Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности
Во-первых, их выполнение не предполагает государственно-частное софинансирование. Деятельность в рамках государственного/муниципального контракта осуществляется, как правило, на средства государства/муниципального органа власти и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права произвольного распоряжения полученными из бюджета средствами.
Во-вторых, при выполнении таких контрактов подрядчик не несет серьезных финансовых рисков, поскольку финансирование осуществляется в полном объеме органом власти. Соответственно для контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не характерны сложные схемы распределения, перераспределения рисков между сторонами их страхования.
В-третьих, в государственном контракте или приложениях к нему регламентируются многие характеристики деятельности подрядчика, отсутствующие в контрактах ГЧП: перечни используемых и закупаемых материалов и оборудования, организация рабочего процесса (порядок ведения журнала работ, проведения оперативных совещаний и т.д.).
Однако многообразие государственных и муниципальных контрактов на закупку товаров и услуг, возможность сочетания различных видов таких контрактов, в частности с привлечением для их выполнения средств частного сектора на условиях софинансирования, иногда стирают грань между ними и ГЧП.
Закон № 94-ФЗ в общей форме предусматривает возможность государственно-частного партнерства при заключении государственных и муниципальных контрактов. Хотя термин «государственно-частное партнерство» в Законе не используется, последний предполагает удовлетворение государственных нужд за счет внебюджетных источников финансирования. Так, в п. 1 ст. 3 этого Закона говорится: «Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации».
Таким образом, отношения ГЧП в рамках государственного или муниципального контракта возникают только в том случае, если для удовлетворения государственных или муниципальных нужд привлекаются внебюджетные источники финансирования. В то же время Закон № 94-ФЗ, равно как и другие федеральные законы, не регламентирует формы и методы вовлечения средств бизнеса по контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, механизмы возврата инвестиций частному сектору и другие принципиальные для ГЧП вопросы.
В контексте Закона № 94-ФЗ вовлечение средств бизнеса в рамках контрактных отношений с государством возможно в первую очередь в целях реализации инвестиционных проектов.
В этом случае структура государственного контракта с инвестиционными обязательствами частного сектора может быть, например, следующей:
1. Предмет контракта.
2. Имущественные права сторон.
3. Сроки и содержание этапов реализации проекта. Инвестиционный план-график.
4. Права и обязанности сторон.
5. Ответственность сторон.
6. Гарантии.
7. Изменение и прекращение контракта.
8. Форс-мажор.
9. Разрешение споров.
2.2. Аренда
Аренда предполагает передачу на определенных условиях частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора.
Арендные отношения в сфере государственного и муниципального имущества Российской Федерации регулируются Гражданским кодексом РФ (ГК РФ; гл. 34) и другими нормативно-правовыми актами. Согласно ст. 606 ГК РФ «по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование».
Для управления федеральным имуществом в Российской Федерации создана вертикальная система управления, включающая в себя Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и соответствующие территориальные органы. В субъектах РФ разрабатывается собственное законодательство в отношении регионального имущества. На муниципальном уровне правомочия в области муниципальной собственности осуществляют соответствующие органы управления.
В соответствии с ГК РФ базовая концепция арендных договоров заключается в том, что ответственность за модернизацию и развитие арендуемых основных фондов лежит на собственнике и не передается арендатору, который отвечает лишь за их надлежащую эксплуатацию и содержание. Арендатор обязан поддерживать государственное и муниципальное имущество в исправном состоянии, нести расходы на его содержание, производить за свой счет текущий ремонт, если иное не установлено законом или договором аренды.
В то же время согласно ГК РФ произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды (ст. 623). В случае же, когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного имущества, неотделимые без вреда для имущества, арендатор после прекращения договора имеет право на возмещение государством или муниципальным органом власти стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды. Стоимость неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором без согласия арендодателя, возмещению не подлежит. Улучшения арендованного имущества, как отделимые, так и неотделимые, произведенные за счет амортизационных отчислений от этого имущества, являются собственностью арендодателя.
Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации, в настоящее время составляют существенные статьи доходов в бюджеты всех уровней. Так, в 2007 г. они пополнили федеральный бюджет более чем на 35 млрд руб., включая доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, – 17,6 млрд руб.; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий, – 13,6 млрд руб.; арендную плату за земли, находящиеся в федеральной собственности, и поступления от продажи права на заключение договоров аренды земель – 4 млрд руб.
Арендные отношения в сфере государственного и муниципального имущества Российской Федерации регулируются Гражданским кодексом РФ (ГК РФ; гл. 34) и другими нормативно-правовыми актами. Согласно ст. 606 ГК РФ «по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование».
Для управления федеральным имуществом в Российской Федерации создана вертикальная система управления, включающая в себя Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и соответствующие территориальные органы. В субъектах РФ разрабатывается собственное законодательство в отношении регионального имущества. На муниципальном уровне правомочия в области муниципальной собственности осуществляют соответствующие органы управления.
В соответствии с ГК РФ базовая концепция арендных договоров заключается в том, что ответственность за модернизацию и развитие арендуемых основных фондов лежит на собственнике и не передается арендатору, который отвечает лишь за их надлежащую эксплуатацию и содержание. Арендатор обязан поддерживать государственное и муниципальное имущество в исправном состоянии, нести расходы на его содержание, производить за свой счет текущий ремонт, если иное не установлено законом или договором аренды.
В то же время согласно ГК РФ произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды (ст. 623). В случае же, когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного имущества, неотделимые без вреда для имущества, арендатор после прекращения договора имеет право на возмещение государством или муниципальным органом власти стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды. Стоимость неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором без согласия арендодателя, возмещению не подлежит. Улучшения арендованного имущества, как отделимые, так и неотделимые, произведенные за счет амортизационных отчислений от этого имущества, являются собственностью арендодателя.
Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации, в настоящее время составляют существенные статьи доходов в бюджеты всех уровней. Так, в 2007 г. они пополнили федеральный бюджет более чем на 35 млрд руб., включая доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, – 17,6 млрд руб.; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий, – 13,6 млрд руб.; арендную плату за земли, находящиеся в федеральной собственности, и поступления от продажи права на заключение договоров аренды земель – 4 млрд руб.
2.3. Участие в капитале
Участие частного сектора в капитале государственного (муниципального) предприятия происходит путем акционирования или создания смешанных предприятий при долевом участии сторон.
Предпринимательская деятельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем уже спектр самостоятельных решений, которые они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале.
Акционерные общества с участием государства в капитале широко представлены в экономике России. К числу наиболее крупных акционерных компаний с высокой долей государственного участия относятся: ОАО «Газпром» (доля Российский Федерации – 50,002%), ОАО «НК Роснефть» (доля ОАО «РОСНЕФ ТЕГАЗ», которая находится в 100-процентной федеральной собственности, – 75,16%), ОАО «Сбербанк России» (доля Центрального банка РФ – 57,6%), ОАО РАО «ЕЭС России»[23] (доля Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению федеральным имуществом – 52,6918%).
Дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале предприятий, находящихся в собственности Российской Федерации, которые были перечислены в федеральный бюджет в 2007 г., составили 24 млрд руб.
В отличие от других форм ГЧП, в которых государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и административно-хозяйственную деятельность, в акционерных обществах с государственным участием представители государства присутствуют постоянно. Таким образом, при государственном участии в капитале частный сектор обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и иных решений, чем, например, в концессиях.
Предпринимательская деятельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем уже спектр самостоятельных решений, которые они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале.
Акционерные общества с участием государства в капитале широко представлены в экономике России. К числу наиболее крупных акционерных компаний с высокой долей государственного участия относятся: ОАО «Газпром» (доля Российский Федерации – 50,002%), ОАО «НК Роснефть» (доля ОАО «РОСНЕФ ТЕГАЗ», которая находится в 100-процентной федеральной собственности, – 75,16%), ОАО «Сбербанк России» (доля Центрального банка РФ – 57,6%), ОАО РАО «ЕЭС России»[23] (доля Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению федеральным имуществом – 52,6918%).
Дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале предприятий, находящихся в собственности Российской Федерации, которые были перечислены в федеральный бюджет в 2007 г., составили 24 млрд руб.
В отличие от других форм ГЧП, в которых государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и административно-хозяйственную деятельность, в акционерных обществах с государственным участием представители государства присутствуют постоянно. Таким образом, при государственном участии в капитале частный сектор обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и иных решений, чем, например, в концессиях.
2.4. Концессии
Слово «концессия» происходит от латинского concessio – разрешение (англ. concession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Оно относится к экономическим категориям, которые имеют множество различных трактовок, лишены терминологической и смысловой четкости и охватывают широкий круг объектов. В концессию могут передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается сам концессионный договор.
Понятие концессии лишено предметной определенности, поскольку сфера его применения чрезвычайно широка. Ж. Ведель отмечает, что «термин “концессия” – один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией»[24].
Из всех форм ГЧП концессии сегодня используются за рубежом наиболее активно. Они опережают все другие формы партнерства по количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, другим экономическим показателям. Если раньше концессии применялись во всем мире преимущественно в сфере недропользования, то в 1990-е и 2000-е гг. в концессию стали передаваться иные объекты государственной собственности.
Концессии являются наиболее прогрессивной и комплексной формой ГЧП. Во-первых, в отличие от других форм они всегда носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии управленческих решений, что также отличает их, например, от смешанных предприятий. В-третьих, у государства в рамках концессионного договора и публично-правовых норм остается в целом достаточно много рычагов воздействия на концессионера при возникновении необходимости защиты общественных интересов.
В сфере производственной инфраструктуры в зарубежных странах используется несколько типов концессий, которые различаются в зависимости от объема передаваемых концессионеру прав, наличия строительного компонента, схем и сроков возврата объекта государству и других факторов. Концессионные договоры – это документы, конституирующие главные элементы и правила отношений концессионера и концедента. Статус концессионного договора во многих странах соответствует статусу постановления правительства. Частные инвестиции – обязательное условие большинства концессий.
Вместе с тем из-за фиксирования системы отношений государства и бизнеса на длительную перспективу, детерминированности заложенных в концессионный договор положений эта форма лишена гибкости, возможности реагировать на меняющиеся внешние условия.
Слабой стороной концессий является также сложность проведения долгосрочных финансово-экономических расчетов по объектам с длительным сроком окупаемости инвестиций, что вызывает неточности и даже ошибки и создает дополнительные риски невыполнения условий концессий.
В Законе № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» даются определения концессионного соглашения, концедента и концессионера.
На уровне субъектов РФ документы на государственную регистрацию концессионных соглашений ГЧП вообще не подавались.
Понятие концессии лишено предметной определенности, поскольку сфера его применения чрезвычайно широка. Ж. Ведель отмечает, что «термин “концессия” – один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией»[24].
Из всех форм ГЧП концессии сегодня используются за рубежом наиболее активно. Они опережают все другие формы партнерства по количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, другим экономическим показателям. Если раньше концессии применялись во всем мире преимущественно в сфере недропользования, то в 1990-е и 2000-е гг. в концессию стали передаваться иные объекты государственной собственности.
Наиболее крупные концессии в миреВозрастает роль этой формы хозяйствования в отраслях производственной инфраструктуры, традиционно находившихся в государственной собственности: электроэнергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропортах, магистральной транспортировке газа, коммунальном хозяйстве и т.п. Распространение концессий на новые сферы при одновременном совершенствовании их хозяйственного механизма – главная характерная черта современного развития данной формы партнерства.
1. Туннель под проливом Ла-Манш. Заказчики – правительства Великобритании и Франции. Концессионер – англо-французский консорциум Eurotunnel Group. Год подписания соглашения – 1986. Кредиторы – 250 банков. Объем инвестиций в строительство – 9 млрд ф. ст. Частное финансирование – 100%. Срок концессии – 99 лет.
2. Международный аэропорт Кай Так в Гонконге. Заказчик – правительство Гонконга. Концессионер – консорциум из четырех инвесторов. Год подписания соглашения – 1994. Объем инвестиций в строительство – 20 млрд долл. США. Концессия включает строительство 10 инфраструктурных объектов аэропорта и связанной с ним инфраструктуры (дорог, туннелей, мостов).
3. Платная автомобильная дорога 407 Express Toll Route (район Большого Торонто, Канада). Концессионер – консорциум 407 International, Inc. Год подписания соглашения – 1999. Объем инвестиций в строительство – 3,1 млрд долл. США. Срок концессии – 99 лет.
Концессии являются наиболее прогрессивной и комплексной формой ГЧП. Во-первых, в отличие от других форм они всегда носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии управленческих решений, что также отличает их, например, от смешанных предприятий. В-третьих, у государства в рамках концессионного договора и публично-правовых норм остается в целом достаточно много рычагов воздействия на концессионера при возникновении необходимости защиты общественных интересов.
В сфере производственной инфраструктуры в зарубежных странах используется несколько типов концессий, которые различаются в зависимости от объема передаваемых концессионеру прав, наличия строительного компонента, схем и сроков возврата объекта государству и других факторов. Концессионные договоры – это документы, конституирующие главные элементы и правила отношений концессионера и концедента. Статус концессионного договора во многих странах соответствует статусу постановления правительства. Частные инвестиции – обязательное условие большинства концессий.
Вместе с тем из-за фиксирования системы отношений государства и бизнеса на длительную перспективу, детерминированности заложенных в концессионный договор положений эта форма лишена гибкости, возможности реагировать на меняющиеся внешние условия.
Слабой стороной концессий является также сложность проведения долгосрочных финансово-экономических расчетов по объектам с длительным сроком окупаемости инвестиций, что вызывает неточности и даже ошибки и создает дополнительные риски невыполнения условий концессий.
В Законе № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» даются определения концессионного соглашения, концедента и концессионера.
Федеральный закон «О концессионных соглашениях»По результатам мониторинга регистрации концессионных соглашений региональными управлениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии[25] по состоянию на 30 января 2009 г. в нашей стране с ее более чем 21 тыс. муниципальных образований было зарегистрировано всего 23 концессионных соглашения и только на муниципальном уровне. Это котельные, теплосети, трансформаторные подстанции, отдельные объекты и системы водоснабжения и канализации, полигоны твердых бытовых отходов, спортивные здания и сооружения. Сроки действия этих соглашений – от 5 до 49 лет.
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (ч. 1 ст. 3).
Концедент – Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления (п. 1 ч. 1 ст. 5).
Концессионер – индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лиц (п. 2 ч. 1 ст. 5).
На уровне субъектов РФ документы на государственную регистрацию концессионных соглашений ГЧП вообще не подавались.
Первая федеральная концессия в России
На федеральном уровне 17 июля 2009 г. подписано первое концессионное соглашение между ОАО «Главная дорога» и Федеральным дорожным агентством (Росавтодор) по реализации проекта «Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 “Беларусь” Москва – Минск». Срок действия концессионного соглашения составляет 30 лет, общая стоимость строительства автодороги – 25,7 млрд руб. Из них 11 млрд будет выделено из средств Инвестиционного фонда РФ, а оставшаяся часть – привлечена концессионером.
2.5. Соглашения о разделе продукции
Соглашение о разделе продукции (СРП) является формой партнерских отношений государства и частного сектора, близкой, но не относящейся к концессии[26]. Эти две формы различаются рядом принципиальных моментов.
Так, по СРП партнеру государства принадлежит только часть произведенной продукции, в концессиях же концессионер является собственником всей выпущенной продукции. Даже если в соответствии с концессионным договором государство получает часть налогов и других платежей, например концессионных, в натуральном виде, то это не раздел продукции, а всего лишь использование иной формы расчетов, более удобной и устраивающей обе договаривающиеся стороны.
Кроме того, СРП и концессии имеют в России разные и непересекающиеся сферы применения. Предметом СРП выступают поиск, разведка и добыча минерального сырья. Список объектов концессионного соглашения не включает добывающие отрасли, а ограничивается в основном сферой производственной и социальной инфраструктуры.
Согласно российскому законодательству СРП является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору – субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск»[27]. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением[28].
Имеются типы СРП, согласно которым партнер государства несет все риски. Например, по сервисному контракту с риском государство поручает частной компании на ее собственный риск исследовать и (или) разведать месторождение. В случае открытия месторождения компания компенсирует понесенные издержки и получает прибыль. При отрицательном результате изыскательских работ государство не возмещает компании понесенные издержки.
Другой тип сервисного контракта (без риска) – это, по существу, подрядный договор, который государство заключает с частной компанией. В договоре определяются типы работ, которые ведет компания, сроки их выполнения, порядок возмещения затрат и поощрения и т.д. Этот тип контракта близок к обычному государственному контракту в рамках Закона № 94-ФЗ. Есть лишь одно отличие. Если при обычном государственном контракте оплата произведенных частной компанией работ осуществляется из бюджета, то согласно сервисному контракту компенсация издержек производства и начисление прибыли происходят за счет продажи полученной продукции.
К выгодам от их реализации для России относятся не только получение Российским государством прямых финансовых поступлений, но и значительная модернизация инфраструктуры, передача технологий, создание рабочих мест для российских граждан, а также выполнение подрядов и осуществление материально-технического снабжения объектов силами российских предприятий и поставщиков. Гарантией успеха для иностранных инвесторов в данном случае выступала часть добытых углеводородов и продукции, выпущенной на предприятиях – участниках проектов. Инвесторы вправе сами распоряжаться этими активами.
Несмотря на то что обязательства по действующим соглашениям будут выполняться сторонами и в будущем, СРП в России, по оценке министра энергетики С. Шматко, данной на пресс-конференции в Хабаровске в августе 2009 г., свои функции выполнили. В настоящее время, когда российские компании накопили финансовые ресурсы, организационный и технологический опыт, руководители российской энергетики все больше склоняются к тому, что Россия в состоянии сама осваивать сложные месторождения сырьевых ресурсов и распоряжаться ими без посредников.
Так, по СРП партнеру государства принадлежит только часть произведенной продукции, в концессиях же концессионер является собственником всей выпущенной продукции. Даже если в соответствии с концессионным договором государство получает часть налогов и других платежей, например концессионных, в натуральном виде, то это не раздел продукции, а всего лишь использование иной формы расчетов, более удобной и устраивающей обе договаривающиеся стороны.
Кроме того, СРП и концессии имеют в России разные и непересекающиеся сферы применения. Предметом СРП выступают поиск, разведка и добыча минерального сырья. Список объектов концессионного соглашения не включает добывающие отрасли, а ограничивается в основном сферой производственной и социальной инфраструктуры.
Согласно российскому законодательству СРП является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору – субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск»[27]. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением[28].
Имеются типы СРП, согласно которым партнер государства несет все риски. Например, по сервисному контракту с риском государство поручает частной компании на ее собственный риск исследовать и (или) разведать месторождение. В случае открытия месторождения компания компенсирует понесенные издержки и получает прибыль. При отрицательном результате изыскательских работ государство не возмещает компании понесенные издержки.
Другой тип сервисного контракта (без риска) – это, по существу, подрядный договор, который государство заключает с частной компанией. В договоре определяются типы работ, которые ведет компания, сроки их выполнения, порядок возмещения затрат и поощрения и т.д. Этот тип контракта близок к обычному государственному контракту в рамках Закона № 94-ФЗ. Есть лишь одно отличие. Если при обычном государственном контракте оплата произведенных частной компанией работ осуществляется из бюджета, то согласно сервисному контракту компенсация издержек производства и начисление прибыли происходят за счет продажи полученной продукции.
Проекты СРП в РоссииС начала реализации этих трех проектов СРП Российская Федерация получает финансовые поступления в виде платы за пользование недрами, налогов, бонусов и других платежей. Общая сумма дохода, полученного государством от этих проектов, составила к началу 2006 г. около 686 млн долл. США[29].
В начале 90-х гг. ХХ в. – первом десятилетии XXI в. в России в рамках СРП стартовали и разрабатывались три проекта.
1. Харьягинское нефтяное месторождение (расположено в Ненецком автономном округе в поселке Харьяга. Общие запасы нефти оцениваются в 160,4 млн т, в контрактной зоне – в 97 млн т). Инвесторами проекта являются французская Total (50%), норвежская Norsk Hydro (40%) и Ненецкая нефтяная компания (10%), деятельность которой контролирует администрация автономного округа. Лицензия на разработку месторождения принадлежит компании «Тоталь Разведка Разработка Россия».
2. «Сахалин-1» (восточный шельф острова Сахалин; общие извлекаемые запасы по проекту «Сахалин-1» составляют 307 млн т нефти и 485 млрд куб. м газа). В Консорциум «Сахалин-1» входят: две российские компании «Сахалинморнефтегаз-Шельф» и «РН-Астра», японская компания «Сахалин Ойл энд Газ Девелопмент Ко., Лтд.» и индийская компания «ОНГК Видеш Лтд.». Компания «Эксон Нефтегаз Лимитед», родственная организация корпорации «Эксон Мобил», является оператором проекта «Сахалин-1». Проект «Сахалин-1», один из крупнейших проектов с привлечением прямых иностранных инвестиций в российскую экономику, стоит в ряду наиболее перспективных и сложных проектов, разрабатываемых международной нефтегазовой промышленностью за всю историю ее существования. Общий объем российского участия в контрактах, размещенных на сегодняшний день по проекту «Сахалин-1», превысил 5 млрд долл. США (около 2/3 общей стоимости подрядных работ).
3. «Сахалин-2» на южном шельфе Охотского моря (извлекаемые запасы месторождений, разрабатываемых в рамках проекта «Сахалин-2», оцениваются в 485 млрд куб. м природного газа и 133 млн т жидких углеводородов. Проект позволит на 5% увеличить мировые мощности по производству сжиженного природного газа). Мега-проект «Сахалин-2» включает в себя технологические объекты мирового уровня для добычи и экспорта сырой нефти и природного газа, а также завод по производству сжиженного природного газа (СПГ). Это крупнейший в России проект на основе частных инвестиций. Проект «Сахалин-2» реализует компания «Сахалин Энерджи». Ее акционерами являются: ОАО «Газпром» (50% + 1 акция), «Шелл» (27,5% – 1 акция), «Мицуи» (12,5%), «Мицубиси» (10%).
К выгодам от их реализации для России относятся не только получение Российским государством прямых финансовых поступлений, но и значительная модернизация инфраструктуры, передача технологий, создание рабочих мест для российских граждан, а также выполнение подрядов и осуществление материально-технического снабжения объектов силами российских предприятий и поставщиков. Гарантией успеха для иностранных инвесторов в данном случае выступала часть добытых углеводородов и продукции, выпущенной на предприятиях – участниках проектов. Инвесторы вправе сами распоряжаться этими активами.
Несмотря на то что обязательства по действующим соглашениям будут выполняться сторонами и в будущем, СРП в России, по оценке министра энергетики С. Шматко, данной на пресс-конференции в Хабаровске в августе 2009 г., свои функции выполнили. В настоящее время, когда российские компании накопили финансовые ресурсы, организационный и технологический опыт, руководители российской энергетики все больше склоняются к тому, что Россия в состоянии сама осваивать сложные месторождения сырьевых ресурсов и распоряжаться ими без посредников.
2.6. Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности
Особый класс партнерств связан со строительством новых объектов государственной и муниципальной собственности частным сектором при различиях в правах собственности на сооружаемые объекты. Часто этот класс ГЧП называют «гринфилд»-проектами (Greenfield projects), или проектами, в которых объекты строятся «с нуля».
За рубежом существует достаточно много различных видов «гринфилд»-проектов. Основные из них:
1) Build-Own-Operate-Transfer, BOOT («строительство – владение – управление – передача»);
2) Build-Operate-Transfer, ВОТ («строительство – управление – передача»);
3) Build-Transfer-Operate, ВТО («строительство – передача – управление»);
4) Build-Own-Operate, BOO («строительство – владение – управление»);
5) Design-Build, DB («проектирование – строительство»);
6) Design-Build-Operate, DBO («проектирование – строительство – управление»).
Build-Own-Operate-Transfer (BOOT). Частная компания – подрядчик государства строит новый объект государственной собственности на собственные и заемные средства, управляет им на правах владения и пользования в течение определенного в контракте срока. После окончания срока действия контракта объект передается в государственную собственность.
За рубежом существует достаточно много различных видов «гринфилд»-проектов. Основные из них:
1) Build-Own-Operate-Transfer, BOOT («строительство – владение – управление – передача»);
2) Build-Operate-Transfer, ВОТ («строительство – управление – передача»);
3) Build-Transfer-Operate, ВТО («строительство – передача – управление»);
4) Build-Own-Operate, BOO («строительство – владение – управление»);
5) Design-Build, DB («проектирование – строительство»);
6) Design-Build-Operate, DBO («проектирование – строительство – управление»).
Build-Own-Operate-Transfer (BOOT). Частная компания – подрядчик государства строит новый объект государственной собственности на собственные и заемные средства, управляет им на правах владения и пользования в течение определенного в контракте срока. После окончания срока действия контракта объект передается в государственную собственность.