Страница:
Build-Operate-Transfer (BOT). Частная компания строит объект и осуществляет управление/эксплуатацию в течение опре деленного в контракте срока, по истечении которого объект передается государству. Она имеет правомочия пользования, но не владения этим объектом.
Build-Transfer-Operate (BTO). Частная компания строит объект и передает его государству сразу по завершении стадии строительства. После приема государством в соответствии с новым договором объект передается в управление/эксплуатацию компании.
Build-Own-Operate (BOO). Частная компания – подрядчик государства строит новый объект государственной собственности и управляет им на правах владения и пользования. На компании лежит ответственность за строительство, управление, эксплуатацию, обслуживание объекта. Срок передачи объекта государству не фиксируется. Роль государства при этом минимальна, что особенно привлекательно для бизнеса.
Design-Build (DB). Частная компания разрабатывает и строит объект в соответствии с требованиями и стандартами, часто по утвержденной государством смете. После завершения строительства обязанности по управлению объектом и его обслуживанию передаются государству.
Таблица 3. Структура проектов ГЧП в автодорожной отрасли по типам контрактов (мир в целом без США)
Источник: User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transportation Infrastructure Projects in the United States. Federal Highway Administration (FHWA). Washington, 2007. Р. 65.
Design-Build-Operate (DBO). Частная компания разрабатывает проектно-сметную документацию и строит объект. По завершении строительства эксплуатация остается за этой же компанией.
Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности, довольно широко представлены в мировой практике ГЧП. Например, контракты типа ВОТ и ВТО стоят на втором месте после концессий в строительстве автомобильных дорог на основе ГЧП (табл. 3).
Часто на практике встречаются смешанные формы, сочетающие отдельные элементы перечисленных выше типов контрактов, что позволяет найти баланс интересов всех сторон.
В целом каждая из форм партнерства имеет свои преимущества и недостатки, определяющие области их наиболее целесообразного использования в системе экономических отношений государства и бизнеса.
Контрольные вопросы
Глава 3
3.1. Международный опыт управления ГЧП
3.2. Управление ГЧП в России
Build-Transfer-Operate (BTO). Частная компания строит объект и передает его государству сразу по завершении стадии строительства. После приема государством в соответствии с новым договором объект передается в управление/эксплуатацию компании.
Build-Own-Operate (BOO). Частная компания – подрядчик государства строит новый объект государственной собственности и управляет им на правах владения и пользования. На компании лежит ответственность за строительство, управление, эксплуатацию, обслуживание объекта. Срок передачи объекта государству не фиксируется. Роль государства при этом минимальна, что особенно привлекательно для бизнеса.
Design-Build (DB). Частная компания разрабатывает и строит объект в соответствии с требованиями и стандартами, часто по утвержденной государством смете. После завершения строительства обязанности по управлению объектом и его обслуживанию передаются государству.
Таблица 3. Структура проектов ГЧП в автодорожной отрасли по типам контрактов (мир в целом без США)
Design-Build-Operate (DBO). Частная компания разрабатывает проектно-сметную документацию и строит объект. По завершении строительства эксплуатация остается за этой же компанией.
Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности, довольно широко представлены в мировой практике ГЧП. Например, контракты типа ВОТ и ВТО стоят на втором месте после концессий в строительстве автомобильных дорог на основе ГЧП (табл. 3).
Часто на практике встречаются смешанные формы, сочетающие отдельные элементы перечисленных выше типов контрактов, что позволяет найти баланс интересов всех сторон.
В целом каждая из форм партнерства имеет свои преимущества и недостатки, определяющие области их наиболее целесообразного использования в системе экономических отношений государства и бизнеса.
Контрольные вопросы
1. Назовите основные формы ГЧП. Чем обусловлена множественность классификаций государственно-частных партнерств?
2. Какие контракты, заключаемые в рамках Федерального закона № 94-ФЗ, могут быть отнесены к ГЧП?
3. Какие правомочия собственника передаются арендатору при аренде?
4. Как трактует соглашения о разделе продукции российское законодательство?
5. Каким федеральным законом регламентируется в Российской Федерации заключение концессионного соглашения?
6. Дайте определение и раскройте сущность понятия «концедент».
7. Кто такой концессионер? Как это понятие определяется в российском законодательстве?
8. Насколько широко распространены в России смешанные государственно-частные компании? Приведите конкретные примеры.
9. Охарактеризуйте основные контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности.
10. Какие контракты относятся к классу «greenfield projects»?
2. Какие контракты, заключаемые в рамках Федерального закона № 94-ФЗ, могут быть отнесены к ГЧП?
3. Какие правомочия собственника передаются арендатору при аренде?
4. Как трактует соглашения о разделе продукции российское законодательство?
5. Каким федеральным законом регламентируется в Российской Федерации заключение концессионного соглашения?
6. Дайте определение и раскройте сущность понятия «концедент».
7. Кто такой концессионер? Как это понятие определяется в российском законодательстве?
8. Насколько широко распространены в России смешанные государственно-частные компании? Приведите конкретные примеры.
9. Охарактеризуйте основные контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношения собственности.
10. Какие контракты относятся к классу «greenfield projects»?
Глава 3
Механизм государственного управления ГЧП
Неотъемлемой частью систем хозяйственного партнерства государства и бизнеса являются механизмы государственного управления и регулирования. Государство формирует институциональную среду партнерств, занимается вопросами организации и управления процессом ГЧП, вырабатывает стратегию и принципы, на которых строятся отношения бизнеса с властью и обществом в рамках партнерских проектов. Оно получает концессионные и арендные платежи, контролирует цены, доходы, качество услуг, выполнение частным оператором закрепленных в договоре обязанностей. Кроме того, государство вырабатывает тарифную и таможенную политику, стимулирующую частную деятельность на объектах государственной собственности, определяет субсидируемые из бюджета проекты. Набор механизмов государственного регулирования различается в зависимости от отрасли, типа партнерства, социальной значимости проектов и других факторов.
3.1. Международный опыт управления ГЧП
Система управления ГЧП в каждой стране в значительной мере определяется уровнем развития экономики и особенностями национального законодательства по ее регулированию.
Предоставляя частному оператору право самостоятельной административно-хозяйственной деятельности на своих объектах, государство и муниципальные органы власти осуществляют контроль и общий надзор за соблюдением договоров ГЧП. Это делается в целях учета хозяйственной практики и надлежащего исполнения положений договоров всеми их участниками, а также своевременного устранения недостатков в работе частных компаний. От имени государства контрольные функции могут осуществлять как специально уполномоченные органы (агентства), так и профильные министерства и ведомства.
В развитых странах специальные органы по управлению, регулированию и контролю деятельности ГЧП, как правило, не создаются. Общие функции надзора за выполнением договоров возлагаются на органы, уполномоченные заключать договоры ГЧП, – на министерства и ведомства, в том числе региональные. Специфические функции управления и регулирования, связанные с ценами на продукцию и услуги, с контролем за соблюдением антимонопольного законодательства и проч., осуществляют в рамках полномочий соответствующие министерства, ведомства или создаваемые ими структуры. В такой системе важную роль играют государственные финансовые органы. Например, в Великобритании общую регулирующую политику ГЧП проводит министерство финансов.
Регулирующие функции государство осуществляет, также участвуя в создании соответствующей рыночной инфраструктуры ГЧП (управляющих, консалтинговых, юридических, информационно-аналитических и иных компаний).
Существенный интерес для России имеет опыт регулирования ГЧП в Испании, являющейся одним из крупнейших мировых инвесторов и страной с пятой по размеру ВВП экономикой в Европейском Союзе. Внимание к испанскому опыту объясняется не только более чем 35-летней историей развития концессионных форм ГЧП, но и, по сути, федеративным устройством этого государства (в стране 17 автономных областей и развитая система органов местного самоуправления).
Основополагающим для развития ГЧП в Испании сегодня является Закон 30/2007 от 31 октября 2007 г. «О государственных контрактах» (вступил в силу 1 мая 2008 г.; далее – Закон 30/2007). Закон инкорпорировал в национальное законодательство положения Директивы ЕС 2004/18/СУ (2004 г.). Однако базовые элементы регулирования ГЧП в Испании были заложены гораздо раньше, в частности, в отраслевых законах «О строительстве, содержании и эксплуатации автодорог в режиме концессии» (1982 г.), «О береговых зонах» (1998 г.), «О порядке заключения договоров в сфере водо– и энергообеспечения, транспорта и телекоммуникаций» (1998 г.), «О воде» (2001 г.), «О железнодорожной отрасли» (2003 г.), «Об экономическом режиме и режиме оказания услуг в портах общественной значимости» (2003 г.), а также в межотраслевых законах «О контрактах, заключаемых органами государственной власти» (2000 г.) и «О концессионных соглашениях на государственные объекты» (2003 г.).
Закон 30/2007 предусматривает две формы ГЧП – «институциональную» (создание предприятия со смешанным капиталом для оказания общественно значимых услуг) и «контрактную» (соглашения о выполнении работ по государственному объекту, о концессии, об управлении общественными услугами, о снабжении, об оказании услуг, о государственно-частном партнерстве)[30]. В автономных областях развитие ГЧП регулируется, кроме того, «Королевским декретом о закупках на региональном уровне» (1986 г.), а в муниципальных образованиях «Положением об услугах местных органов власти» (1955 г.)[31].
Вся работа по инициированию и организации ГЧП на общегосударственном и региональном уровне ведется соответственно аппаратом госсекретаря правительства Испании, федеральными и региональными отраслевыми министерствами. По отдельным крупным контрактам для заключения соглашения о ГЧП необходимо разрешение правительства страны. Для улучшения координации работ в сфере ГЧП, реализуемого в транспортной инфраструктуре, в Испании в 2008 г. было создано специальное агентство (Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terresre – SEITT) с функциями, аналогичными Partnerships UK Великобритании, где сложилась наиболее развитая система управления ГЧП.
Становление британской системы управления ГЧП началось в 1992 г., когда правительство Дж. Мейджора объявило о новой программе государственно-частного партнерства и концепции управления государственной собственностью под названием «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI). Сразу после этого государственное Казначейство страны образовало группу из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити (Treasury Task Force) в целях оказания разносторонней помощи министерствам и ведомствам в вопросах коммерциализации их хозяйства. Для управления автострадами и магистральными дорогами в 1994 г. было создано Британское агентство автострад (British Highway Agency), подчиненное министерству транспорта (Transport Department). Аналогичные подразделения создавались и в других министерствах и ведомствах. Для проработки различных вопросов партнерств правительство и ведомства стали организовывать консультационные и иные компании, а также контролирующие структуры.
На основе Treasury Task Force в 2000 г. была сформирована специальная государственно-частная компания Partnerships UK, имеющая правовую форму товарищества с ограниченной ответственностью (limited liability company). Она работает исключительно в интересах государства, занимается теми же вопросами, что и ее предшественница, но имеет существенно большие ресурсы, штат сотрудников, современные инновационные продукты и более широкие связи с частным сектором. Капитал компании – 10 млн ф. ст. По состоянию на март 2004 г. Partnerships UK имела 52 штатных сотрудника (в марте 2003 г. – 47 человек). Объем финансирования – 45 млн ф. ст. в год. Организационная структура: правление, инвестиционный комитет, комитет аудита, финансовый комитет.
Весной 2001 г. казначейство продало 51% Partnerships UK частному сектору. Правительство Шотландии приобрело долю в 4,4 из 49%, принадлежавших центральном правительству. Таким образом, формально Partnerships UK – самостоятельная частно-государственная компания, принадлежащая частному сектору (51% акций) и государству в лице казначейства и шотландского правительства (49%) (табл. 4).
Таблица 4. Структура собственности компании Partnerships UK, %
Источник: www.partnershipsuk.org.uk.
ГЧП привносит в практику работы ряд проблем, решение которых требует особых знаний, навыков и умений подготовленных специалистов и экспертов. Компания Partnerships UK была создана, чтобы помочь государству преодолеть эти проблемы и найти наилучшие решения. Она не только советник и консультант, но и разработчик проектов ГЧП, работающий в тесном контакте с органами государственной власти. Миссия компании состоит в том, чтобы во взаимодействии с заинтересованными государственными учреждениями различного уровня и бизнесом сделать ГЧП более эффективным и полезным для общества инвестиционным инструментом, идентифицировать и структурировать новые возможности сотрудничества государства с частным сектором.
Компания осуществляет оценку проектов и результатов их выполнения, разрабатывает модели ГЧП, подписывает договоры о развитии партнерства (Development Partnership Agreement, DPA) или о создании совместного государственно-частного предприятия, разделяет риски и прибыли, помогает преодолевать трудности и проблемы при реализации отдельных проектов, особенно на критических этапах ГЧП, сопровождает проекты в течение срока их осуществления.
Главное направление деятельности Partnerships UK – работа с правительством Великобритании по развитию политики ГЧП и стандартизации контрактов, также важную роль играет и тесное сотрудничество с местными властями.
Структура управления Partnerships UK была разработана, чтобы уравновесить права, обязанности, интересы частного сектора и государства. Семь из девяти членов правления компании являются представителями частного сектора. Государство же представлено двумя специалистами, назначенными казначейством.
Одновременно с Partnerships UK в целях обеспечения ее государственной основы казначейство создало Консультативный совет (Advisory Council). Этот орган не имеет исполнительной власти над Partnerships UK. Он осуществляет мониторинг и оценку эффективности компании с позиций государства, а кроме того, контролирует работу Partnerships UK в плане выполнения ею государственной миссии и регулярно один раз в год готовит отчет о деятельности ГЧП в стране.
В состав Консультативного совета входят представители министерств и ведомств, местных органов власти и других госу дарственных структур, которые заинтересованы в ГЧП. В 2003–2004 гг. он насчитывал 27 чиновников с широким спектром представительства: от министерства обороны и секретариата кабинета министров Великобритании до министерства здравоохранения. Два раза в год совет собирается на заседания, рассматривает результаты деятельности Partnerships UK и принимает соответствующие решения.
Характеристика деятельности Partnerships UK представлена в табл. 5.
Partnerships UK не занимается реализацией проектов, которые являются высокодоходными и могут по этой причине самостоятельно финансироваться частным сектором. Известны случаи, когда компания отклоняла привлекательные инвестиционные проекты на том основании, что они и без привлечения ресурсов государства могут быть профинансированы из альтернативных частных источников капитала. Консультативный совет выражал удовлетворение такими решениями Partnerships UK.
Таблица 5. Partnerships UK
Источник: www.partnershipsuk.org.uk.
Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании является Национальное финансово-ревизионное управление (National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования государственных средств. Управление располагает необходимым штатом (580 человек) и проверяет выбранные проекты на соответствие цены и качества, на адекватность государственной политике закупок, а также оценивает уровень эффективности расходования государственных средств. Ежегодно управление готовит для парламента около 60 отчетов по оценке цены и качества государственных закупок в целом, в том числе осуществляемых в рамках PFI-программ. Деятельность его регламентируется Законом от 1983 г. По имеющимся оценкам, управление приносит 8 ф. ст. на каждый фунт, затраченный на его содержание.
Другим контролирующим органом в Великобритании является Комитет по контролю за расходами государственных средств (The Committee of Public Accounts, СPA), который по поручению Палаты общин осуществляет аудиторские проверки правильности расходования этих средств. Он проводит проверки как самостоятельно, так и по поручению NAO, а затем готовит соответствующие рекомендации.
NAO и СPA не только анализируют, пишут отчеты и дают рекомендации, базирующиеся на полученных результатах, но также выпускают обзоры (отчеты) по важнейшим аспектам политики ГЧП и программам (строительство объектов PFI, управление проектами, соотношение «цена – качество» и т.д.).
По состоянию на июль 2003 г. NAO опубликовало 31 отчет, а СPA – 24 отчета по PFI. 26 отчетов NAO посвящены отдельным проектам, в пяти рассматриваются общие проблемы и даются обобщения по секторам экономики. К настоящему времени опубликовано более 50 отчетов по исследованию ГЧП и PFI и разработано около 500 рекомендаций по улучшению проводимой политики государственно-частного партнерства.
NAO и СPA осуществляют управляющие и регулирующие функции по отношению ко всем предприятиям отраслей производственной инфраструктуры независимо от форм собственности. Будь то частная, смешанная или концессионная компания, – правила и нормативы регулирования для них одинаковые.
По аналогичной схеме сформировано управление ГЧП в ряде других развитых стран. Так, в ФРГ в декабре 2007 г. решением федерального правительства учреждена государственно-частная компания Partnerschaft Deutschland (PD). PD в тесном сотрудничестве с министерством финансов и министерством транспорта и городского развития ФРГ при участии госбанка по развитию «Кредитанштальт фюр Видерауфбау» и ряда частных консалтинговых, девелоперских и других профильных компаний специализируется на оказании консультационных услуг потенциальным федеральным, земельным и муниципальным заказчикам[32]. В рамочном соглашении с PD в качестве заказчиков участвуют федеральное правительство, 10 федеральных земель, 82 коммуны, ряд публично-правовых организаций и предприятий. Одной из важнейших функций, возложенных на указанное агентство, является общее содействие развитию рынка ГЧП и расширение сферы применения различных видов государственно-частной кооперации. В функции PD входят обобщение практики реализации проектов ГЧП, разработка единых стандартов и типовых форм взаимодействия государственных и частных институтов, мероприятий по снижению организационных издержек на всех стадиях осуществления рассматриваемых проектов.
По другому пути развития системы управления и регулирования ГЧП идут страны Центральной и Восточной Европы, а также многие развивающиеся страны. В его основе лежат принятие специального законодательства по ГЧП, в первую очередь по концессиям, и формирование соответствующих государственных органов по управлению и регулированию ГЧП с акцентом на концессии. Так, например, в Сербии, Хорватии, Коста-Рике и других странах созданы национальные агентства по ГЧП, концессиям, государственным инвестициям[33].
Это органы, которые выполняют организационную и техническую работу, связанную с подготовкой проектов ГЧП, предоставлением концессий и проверкой деятельности концессионеров. Агентства имеют следующие функции:
1) организация рынка проектов ГЧП, проведение НИР, формирование портфеля проектов, разработка конкурсных процедур и т.п.;
2) подготовка документов, необходимых для создания партнерства или для передачи объекта в концессию (включая анализ, исследования, отчеты);
3) подготовка рекомендаций по постановлениям правительства о наиболее значимых контрактах ГЧП;
4) анализ предложений частных партнеров;
5) формирование и сопровождение баз данных по проектам ГЧП;
6) контроль за соблюдением партнерами прав и обязанностей и при необходимости предоставление им помощи;
7) проведение маркетинговых исследований по проектам;
8) отслеживание и обеспечение интересов государства в проектах ГЧП;
9) взаимодействие с институтами гражданского общества и населением.
В ходе выполнения своих задач такие агентства сотрудничают с министерствами и ведомствами в вопросах:
– подготовки документов и выработки постановлений по соглашениям;
– определения предмета соглашения;
– анализа предложений частного партнера;
– оценки социально-экономического эффекта.
Еще одним подходом к управлению ГЧП является создание в ряде стран отраслевых агентств по вопросам ГЧП. В частности, в Польше действует специальное агентство, образованное в соответствии с Законом о платных дорогах. В рамках общих функций оно решает следующие основные задачи:
1) выполнение исследовательских работ в области экономики автомагистралей, включая оценки социально-экономического эффекта и воздействия на окружающую среду;
2) кооперация и сотрудничество с соответствующими властными структурами (министерство обороны, земельные органы, комитеты по управлению имуществом и т.д.) в вопросах, относящихся к его компетенции, регистрация и ведение учета земель и производственных мощностей, подбор, объединение и замена земельных участков, дренажные работы, защита заповедников, лесов, охрана окружающей среды, протекционизм в отношении культурного наследия;
3) закупка земельных участков, полос отчуждения для последующей передачи их концессионеру;
4) разработка схем тендеров, оценка критериев конкурсных процедур, организация и проведение тендеров;
5) разработка пакета документации для заключения концессионных договоров, ведение переговоров, заключение концессионных соглашений;
6) утверждение окончательных характеристик проектов в соответствии с действующими техническими и строительными нормами;
7) надзор за строительством и эксплуатацией автомагистрали в соответствии с положениями концессионного договора и соблюдением концессионером всех условий договора.
Важными характеристиками любого регулирующего органа в сфере ГЧП за рубежом являются:
– степень зависимости от заинтересованных министерств и ведомств;
– объем полномочий;
– выработка правил функционирования рынка проектов ГЧП.
Задача особой сложности состоит в обеспечении независимости регулирующих органов. Выбор подхода для ее решения во многом определяется национальным законодательством, развитостью институтов гражданского общества в каждой конкретной стране, независимостью судов, другими институциональными факторами. Для того чтобы гарантировать справедливость принимаемых решений, регулирующий орган должен быть свободным от политического вмешательства и давления, иметь достаточно власти, чтобы принимать решения без рисков вмешательства заинтересованных сторон: министерств и частного сектора. Оставляя его в структуре министерства или устанавливая его прямое подчинение министерству, государство и общество рискуют, что он будет защищать ведомственные интересы в ущерб общественным. А главная задача такого органа состоит в защите интересов общества и потребителей. Именно по этой причине он должен быть выведен из ведомственного подчинения и руководствоваться в своей работе только законом.
Регулирование не должно быть обременительным и для частного сектора. В идеале оно призвано стимулировать нововведения, повышение производительности труда, не создавая при этом препятствий росту доходности бизнеса. Государство должно разработать набор индикаторов, которые используются в целях контроля за выполнением частным сектором контракта ГЧП, а также увеличения прозрачности самого процесса контроля и, следовательно, ответственности регулирующих органов.
Объектами контроля и надзора являются только предусмотренные договорами обязательства и общие требования, предъявляемые действующим законодательством к хозяйствующим субъектам. Выставление операторам дополнительных требований, не предусмотренных договорами и законодательством, не допускается.
Основные области контроля деятельности частных компаний в проектах ГЧП со стороны государства следующие:
– выполнение участниками договоров финансовых условий и налоговых обязательств;
– соблюдение графика строительных (ремонтных) работ и инвестиций;
– использование частной компанией по назначению переданных ей государством машин и оборудования;
– выполнение условий и правил землепользования;
– выполнение условий по обслуживанию пользователей;
– правильность сбора частным оператором платы за проезд или за оказанную услугу;
– правильность установления тарифов и взимания проездной платы (в отраслях транспорта);
– выполнение экологических норм и требований;
– выполнение условий обеспечения занятости и иных социальных требований.
Для осуществления ряда функций регулирующие органы привлекают соответствующие учреждения, общественные организации (земельные, экологические, профсоюзные и др.).
Вместе с тем, чтобы быть эффективным, регулирующий орган должен иметь право налагать штрафы в соответствии с законом и четкими правилами. Необходимо, чтобы штрафы и пени были связаны с размером ущерба, принесенного пользователям, конкурентам или обществу, и возвращались им в качестве компенсации.
В Российской Федерации сложилась своя система контрольно-надзорных органов с установленными функциями. Область их компетенции позволяет контролировать деятельность как органов исполнительной власти, так и частных компаний, работающих по государственным контрактам, в том числе по проектам ГЧП. Основная проблема для обеих сторон хозяйственного партнерства в России заключается в том, что функции по управлению ГЧП не закреплены в положениях (уставах), отсутствует регламентация этой деятельности.
Предоставляя частному оператору право самостоятельной административно-хозяйственной деятельности на своих объектах, государство и муниципальные органы власти осуществляют контроль и общий надзор за соблюдением договоров ГЧП. Это делается в целях учета хозяйственной практики и надлежащего исполнения положений договоров всеми их участниками, а также своевременного устранения недостатков в работе частных компаний. От имени государства контрольные функции могут осуществлять как специально уполномоченные органы (агентства), так и профильные министерства и ведомства.
В развитых странах специальные органы по управлению, регулированию и контролю деятельности ГЧП, как правило, не создаются. Общие функции надзора за выполнением договоров возлагаются на органы, уполномоченные заключать договоры ГЧП, – на министерства и ведомства, в том числе региональные. Специфические функции управления и регулирования, связанные с ценами на продукцию и услуги, с контролем за соблюдением антимонопольного законодательства и проч., осуществляют в рамках полномочий соответствующие министерства, ведомства или создаваемые ими структуры. В такой системе важную роль играют государственные финансовые органы. Например, в Великобритании общую регулирующую политику ГЧП проводит министерство финансов.
Регулирующие функции государство осуществляет, также участвуя в создании соответствующей рыночной инфраструктуры ГЧП (управляющих, консалтинговых, юридических, информационно-аналитических и иных компаний).
Существенный интерес для России имеет опыт регулирования ГЧП в Испании, являющейся одним из крупнейших мировых инвесторов и страной с пятой по размеру ВВП экономикой в Европейском Союзе. Внимание к испанскому опыту объясняется не только более чем 35-летней историей развития концессионных форм ГЧП, но и, по сути, федеративным устройством этого государства (в стране 17 автономных областей и развитая система органов местного самоуправления).
Основополагающим для развития ГЧП в Испании сегодня является Закон 30/2007 от 31 октября 2007 г. «О государственных контрактах» (вступил в силу 1 мая 2008 г.; далее – Закон 30/2007). Закон инкорпорировал в национальное законодательство положения Директивы ЕС 2004/18/СУ (2004 г.). Однако базовые элементы регулирования ГЧП в Испании были заложены гораздо раньше, в частности, в отраслевых законах «О строительстве, содержании и эксплуатации автодорог в режиме концессии» (1982 г.), «О береговых зонах» (1998 г.), «О порядке заключения договоров в сфере водо– и энергообеспечения, транспорта и телекоммуникаций» (1998 г.), «О воде» (2001 г.), «О железнодорожной отрасли» (2003 г.), «Об экономическом режиме и режиме оказания услуг в портах общественной значимости» (2003 г.), а также в межотраслевых законах «О контрактах, заключаемых органами государственной власти» (2000 г.) и «О концессионных соглашениях на государственные объекты» (2003 г.).
Закон 30/2007 предусматривает две формы ГЧП – «институциональную» (создание предприятия со смешанным капиталом для оказания общественно значимых услуг) и «контрактную» (соглашения о выполнении работ по государственному объекту, о концессии, об управлении общественными услугами, о снабжении, об оказании услуг, о государственно-частном партнерстве)[30]. В автономных областях развитие ГЧП регулируется, кроме того, «Королевским декретом о закупках на региональном уровне» (1986 г.), а в муниципальных образованиях «Положением об услугах местных органов власти» (1955 г.)[31].
Вся работа по инициированию и организации ГЧП на общегосударственном и региональном уровне ведется соответственно аппаратом госсекретаря правительства Испании, федеральными и региональными отраслевыми министерствами. По отдельным крупным контрактам для заключения соглашения о ГЧП необходимо разрешение правительства страны. Для улучшения координации работ в сфере ГЧП, реализуемого в транспортной инфраструктуре, в Испании в 2008 г. было создано специальное агентство (Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terresre – SEITT) с функциями, аналогичными Partnerships UK Великобритании, где сложилась наиболее развитая система управления ГЧП.
Становление британской системы управления ГЧП началось в 1992 г., когда правительство Дж. Мейджора объявило о новой программе государственно-частного партнерства и концепции управления государственной собственностью под названием «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI). Сразу после этого государственное Казначейство страны образовало группу из высококвалифицированных государственных служащих и представителей Сити (Treasury Task Force) в целях оказания разносторонней помощи министерствам и ведомствам в вопросах коммерциализации их хозяйства. Для управления автострадами и магистральными дорогами в 1994 г. было создано Британское агентство автострад (British Highway Agency), подчиненное министерству транспорта (Transport Department). Аналогичные подразделения создавались и в других министерствах и ведомствах. Для проработки различных вопросов партнерств правительство и ведомства стали организовывать консультационные и иные компании, а также контролирующие структуры.
На основе Treasury Task Force в 2000 г. была сформирована специальная государственно-частная компания Partnerships UK, имеющая правовую форму товарищества с ограниченной ответственностью (limited liability company). Она работает исключительно в интересах государства, занимается теми же вопросами, что и ее предшественница, но имеет существенно большие ресурсы, штат сотрудников, современные инновационные продукты и более широкие связи с частным сектором. Капитал компании – 10 млн ф. ст. По состоянию на март 2004 г. Partnerships UK имела 52 штатных сотрудника (в марте 2003 г. – 47 человек). Объем финансирования – 45 млн ф. ст. в год. Организационная структура: правление, инвестиционный комитет, комитет аудита, финансовый комитет.
Весной 2001 г. казначейство продало 51% Partnerships UK частному сектору. Правительство Шотландии приобрело долю в 4,4 из 49%, принадлежавших центральном правительству. Таким образом, формально Partnerships UK – самостоятельная частно-государственная компания, принадлежащая частному сектору (51% акций) и государству в лице казначейства и шотландского правительства (49%) (табл. 4).
Таблица 4. Структура собственности компании Partnerships UK, %
ГЧП привносит в практику работы ряд проблем, решение которых требует особых знаний, навыков и умений подготовленных специалистов и экспертов. Компания Partnerships UK была создана, чтобы помочь государству преодолеть эти проблемы и найти наилучшие решения. Она не только советник и консультант, но и разработчик проектов ГЧП, работающий в тесном контакте с органами государственной власти. Миссия компании состоит в том, чтобы во взаимодействии с заинтересованными государственными учреждениями различного уровня и бизнесом сделать ГЧП более эффективным и полезным для общества инвестиционным инструментом, идентифицировать и структурировать новые возможности сотрудничества государства с частным сектором.
Компания осуществляет оценку проектов и результатов их выполнения, разрабатывает модели ГЧП, подписывает договоры о развитии партнерства (Development Partnership Agreement, DPA) или о создании совместного государственно-частного предприятия, разделяет риски и прибыли, помогает преодолевать трудности и проблемы при реализации отдельных проектов, особенно на критических этапах ГЧП, сопровождает проекты в течение срока их осуществления.
Главное направление деятельности Partnerships UK – работа с правительством Великобритании по развитию политики ГЧП и стандартизации контрактов, также важную роль играет и тесное сотрудничество с местными властями.
Структура управления Partnerships UK была разработана, чтобы уравновесить права, обязанности, интересы частного сектора и государства. Семь из девяти членов правления компании являются представителями частного сектора. Государство же представлено двумя специалистами, назначенными казначейством.
Одновременно с Partnerships UK в целях обеспечения ее государственной основы казначейство создало Консультативный совет (Advisory Council). Этот орган не имеет исполнительной власти над Partnerships UK. Он осуществляет мониторинг и оценку эффективности компании с позиций государства, а кроме того, контролирует работу Partnerships UK в плане выполнения ею государственной миссии и регулярно один раз в год готовит отчет о деятельности ГЧП в стране.
В состав Консультативного совета входят представители министерств и ведомств, местных органов власти и других госу дарственных структур, которые заинтересованы в ГЧП. В 2003–2004 гг. он насчитывал 27 чиновников с широким спектром представительства: от министерства обороны и секретариата кабинета министров Великобритании до министерства здравоохранения. Два раза в год совет собирается на заседания, рассматривает результаты деятельности Partnerships UK и принимает соответствующие решения.
Характеристика деятельности Partnerships UK представлена в табл. 5.
Partnerships UK не занимается реализацией проектов, которые являются высокодоходными и могут по этой причине самостоятельно финансироваться частным сектором. Известны случаи, когда компания отклоняла привлекательные инвестиционные проекты на том основании, что они и без привлечения ресурсов государства могут быть профинансированы из альтернативных частных источников капитала. Консультативный совет выражал удовлетворение такими решениями Partnerships UK.
Таблица 5. Partnerships UK
Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании является Национальное финансово-ревизионное управление (National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования государственных средств. Управление располагает необходимым штатом (580 человек) и проверяет выбранные проекты на соответствие цены и качества, на адекватность государственной политике закупок, а также оценивает уровень эффективности расходования государственных средств. Ежегодно управление готовит для парламента около 60 отчетов по оценке цены и качества государственных закупок в целом, в том числе осуществляемых в рамках PFI-программ. Деятельность его регламентируется Законом от 1983 г. По имеющимся оценкам, управление приносит 8 ф. ст. на каждый фунт, затраченный на его содержание.
Другим контролирующим органом в Великобритании является Комитет по контролю за расходами государственных средств (The Committee of Public Accounts, СPA), который по поручению Палаты общин осуществляет аудиторские проверки правильности расходования этих средств. Он проводит проверки как самостоятельно, так и по поручению NAO, а затем готовит соответствующие рекомендации.
NAO и СPA не только анализируют, пишут отчеты и дают рекомендации, базирующиеся на полученных результатах, но также выпускают обзоры (отчеты) по важнейшим аспектам политики ГЧП и программам (строительство объектов PFI, управление проектами, соотношение «цена – качество» и т.д.).
По состоянию на июль 2003 г. NAO опубликовало 31 отчет, а СPA – 24 отчета по PFI. 26 отчетов NAO посвящены отдельным проектам, в пяти рассматриваются общие проблемы и даются обобщения по секторам экономики. К настоящему времени опубликовано более 50 отчетов по исследованию ГЧП и PFI и разработано около 500 рекомендаций по улучшению проводимой политики государственно-частного партнерства.
NAO и СPA осуществляют управляющие и регулирующие функции по отношению ко всем предприятиям отраслей производственной инфраструктуры независимо от форм собственности. Будь то частная, смешанная или концессионная компания, – правила и нормативы регулирования для них одинаковые.
По аналогичной схеме сформировано управление ГЧП в ряде других развитых стран. Так, в ФРГ в декабре 2007 г. решением федерального правительства учреждена государственно-частная компания Partnerschaft Deutschland (PD). PD в тесном сотрудничестве с министерством финансов и министерством транспорта и городского развития ФРГ при участии госбанка по развитию «Кредитанштальт фюр Видерауфбау» и ряда частных консалтинговых, девелоперских и других профильных компаний специализируется на оказании консультационных услуг потенциальным федеральным, земельным и муниципальным заказчикам[32]. В рамочном соглашении с PD в качестве заказчиков участвуют федеральное правительство, 10 федеральных земель, 82 коммуны, ряд публично-правовых организаций и предприятий. Одной из важнейших функций, возложенных на указанное агентство, является общее содействие развитию рынка ГЧП и расширение сферы применения различных видов государственно-частной кооперации. В функции PD входят обобщение практики реализации проектов ГЧП, разработка единых стандартов и типовых форм взаимодействия государственных и частных институтов, мероприятий по снижению организационных издержек на всех стадиях осуществления рассматриваемых проектов.
По другому пути развития системы управления и регулирования ГЧП идут страны Центральной и Восточной Европы, а также многие развивающиеся страны. В его основе лежат принятие специального законодательства по ГЧП, в первую очередь по концессиям, и формирование соответствующих государственных органов по управлению и регулированию ГЧП с акцентом на концессии. Так, например, в Сербии, Хорватии, Коста-Рике и других странах созданы национальные агентства по ГЧП, концессиям, государственным инвестициям[33].
Это органы, которые выполняют организационную и техническую работу, связанную с подготовкой проектов ГЧП, предоставлением концессий и проверкой деятельности концессионеров. Агентства имеют следующие функции:
1) организация рынка проектов ГЧП, проведение НИР, формирование портфеля проектов, разработка конкурсных процедур и т.п.;
2) подготовка документов, необходимых для создания партнерства или для передачи объекта в концессию (включая анализ, исследования, отчеты);
3) подготовка рекомендаций по постановлениям правительства о наиболее значимых контрактах ГЧП;
4) анализ предложений частных партнеров;
5) формирование и сопровождение баз данных по проектам ГЧП;
6) контроль за соблюдением партнерами прав и обязанностей и при необходимости предоставление им помощи;
7) проведение маркетинговых исследований по проектам;
8) отслеживание и обеспечение интересов государства в проектах ГЧП;
9) взаимодействие с институтами гражданского общества и населением.
В ходе выполнения своих задач такие агентства сотрудничают с министерствами и ведомствами в вопросах:
– подготовки документов и выработки постановлений по соглашениям;
– определения предмета соглашения;
– анализа предложений частного партнера;
– оценки социально-экономического эффекта.
Еще одним подходом к управлению ГЧП является создание в ряде стран отраслевых агентств по вопросам ГЧП. В частности, в Польше действует специальное агентство, образованное в соответствии с Законом о платных дорогах. В рамках общих функций оно решает следующие основные задачи:
1) выполнение исследовательских работ в области экономики автомагистралей, включая оценки социально-экономического эффекта и воздействия на окружающую среду;
2) кооперация и сотрудничество с соответствующими властными структурами (министерство обороны, земельные органы, комитеты по управлению имуществом и т.д.) в вопросах, относящихся к его компетенции, регистрация и ведение учета земель и производственных мощностей, подбор, объединение и замена земельных участков, дренажные работы, защита заповедников, лесов, охрана окружающей среды, протекционизм в отношении культурного наследия;
3) закупка земельных участков, полос отчуждения для последующей передачи их концессионеру;
4) разработка схем тендеров, оценка критериев конкурсных процедур, организация и проведение тендеров;
5) разработка пакета документации для заключения концессионных договоров, ведение переговоров, заключение концессионных соглашений;
6) утверждение окончательных характеристик проектов в соответствии с действующими техническими и строительными нормами;
7) надзор за строительством и эксплуатацией автомагистрали в соответствии с положениями концессионного договора и соблюдением концессионером всех условий договора.
Важными характеристиками любого регулирующего органа в сфере ГЧП за рубежом являются:
– степень зависимости от заинтересованных министерств и ведомств;
– объем полномочий;
– выработка правил функционирования рынка проектов ГЧП.
Задача особой сложности состоит в обеспечении независимости регулирующих органов. Выбор подхода для ее решения во многом определяется национальным законодательством, развитостью институтов гражданского общества в каждой конкретной стране, независимостью судов, другими институциональными факторами. Для того чтобы гарантировать справедливость принимаемых решений, регулирующий орган должен быть свободным от политического вмешательства и давления, иметь достаточно власти, чтобы принимать решения без рисков вмешательства заинтересованных сторон: министерств и частного сектора. Оставляя его в структуре министерства или устанавливая его прямое подчинение министерству, государство и общество рискуют, что он будет защищать ведомственные интересы в ущерб общественным. А главная задача такого органа состоит в защите интересов общества и потребителей. Именно по этой причине он должен быть выведен из ведомственного подчинения и руководствоваться в своей работе только законом.
Регулирование не должно быть обременительным и для частного сектора. В идеале оно призвано стимулировать нововведения, повышение производительности труда, не создавая при этом препятствий росту доходности бизнеса. Государство должно разработать набор индикаторов, которые используются в целях контроля за выполнением частным сектором контракта ГЧП, а также увеличения прозрачности самого процесса контроля и, следовательно, ответственности регулирующих органов.
Объектами контроля и надзора являются только предусмотренные договорами обязательства и общие требования, предъявляемые действующим законодательством к хозяйствующим субъектам. Выставление операторам дополнительных требований, не предусмотренных договорами и законодательством, не допускается.
Основные области контроля деятельности частных компаний в проектах ГЧП со стороны государства следующие:
– выполнение участниками договоров финансовых условий и налоговых обязательств;
– соблюдение графика строительных (ремонтных) работ и инвестиций;
– использование частной компанией по назначению переданных ей государством машин и оборудования;
– выполнение условий и правил землепользования;
– выполнение условий по обслуживанию пользователей;
– правильность сбора частным оператором платы за проезд или за оказанную услугу;
– правильность установления тарифов и взимания проездной платы (в отраслях транспорта);
– выполнение экологических норм и требований;
– выполнение условий обеспечения занятости и иных социальных требований.
Для осуществления ряда функций регулирующие органы привлекают соответствующие учреждения, общественные организации (земельные, экологические, профсоюзные и др.).
Вместе с тем, чтобы быть эффективным, регулирующий орган должен иметь право налагать штрафы в соответствии с законом и четкими правилами. Необходимо, чтобы штрафы и пени были связаны с размером ущерба, принесенного пользователям, конкурентам или обществу, и возвращались им в качестве компенсации.
В Российской Федерации сложилась своя система контрольно-надзорных органов с установленными функциями. Область их компетенции позволяет контролировать деятельность как органов исполнительной власти, так и частных компаний, работающих по государственным контрактам, в том числе по проектам ГЧП. Основная проблема для обеих сторон хозяйственного партнерства в России заключается в том, что функции по управлению ГЧП не закреплены в положениях (уставах), отсутствует регламентация этой деятельности.
3.2. Управление ГЧП в России
Формирование системы управления ГЧП в современной России началось в 2004 г. В июне 2004 г. при Председателе Правительства РФ был создан Совет по конкурентоспособности. Одна из его задач состояла в «обеспечении взаимодействия органов исполнительной власти с предпринимательским сообществом»[34]. В состав совета вошли 45 человек: министры федерального Правительства, руководители Банка России, бизнесмены, представители науки. 1 октября 2004 г. этот совет, а затем 7 октября и Правительство РФ впервые рассматривали вопросы государственно-частного партнерства на транспортном комплексе.