Страница:
2. Вторым понятием, которое представлено в ст. 1 Закона, является противодействие коррупции, понимаемое как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий. Указаны направления и цели такой деятельности: а) предупреждение коррупции, в том числе выявление и последующее устранение причин коррупции (профилактика коррупции); б) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений.
Важнейшей научной категорией криминологической теории является понятие предупреждения преступности. В широком понимании предупреждение преступлений представляет собой исторически сложившуюся систему преодоления объективных и субъективных предпосылок этих негативных явлений, реализуемого путем целенаправленной деятельности всех институтов общества по устранению, уменьшению и нейтрализации факторов, детерминирующих существование преступности и совершение преступлений. В узком значении предупреждение преступлений представляет собой деятельность, направленную на недопущение их совершения путем выявления и устранения причин преступлений, условий, способствующих их совершению, оказания предупредительного воздействия на лиц с противоправным поведением.[44]
В криминологической литературе термин «профилактика преступлений» обычно используется в качестве синонима предупреждения преступлений. Целью профилактических мер является выявление и устранение причин преступлений, условий, способствующих их совершению, а также оказание предупредительного воздействия на лиц, склонных к противоправному поведению. Осуществление системы профилактических мер широко распространено применительно к индивидуальному предупреждению преступления на ранней стадии формирования у лиц антиобщественной установки.
Пресечение преступлений означает осуществление правоохранительными органами специальных мер, направленных на предотвращение негативных последствий неоконченных либо длящихся преступлений.
Решение законодателя, сформулировавшего в подп. «б» п. 2 ст. 1 составляющие борьбы с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений) и монополизировавшего право немотивированного вычленения стадий уголовного процесса без ссылки на отправление правосудия, рассмотрение дел о коррупции в суде и наказании коррупционеров, как минимум, нелогично[45]. Из текста ускользнула конечная цель, ради которой предпринимаются меры по раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, – адекватное воздаяние за содеянное. Получается, что авторы Закона не относят деятельность по рассмотрению коррупционных уголовных дел к противодействию коррупции. При возможном привлечении к ответственности за коррупцию презюмируется и наказание должностного лица за коррупционное деяние. Вот почему более уместной в нормативном определении предупреждения коррупции была бы иная формулировка, отражающая тот очевидный факт, что любое противодействие предполагает и адекватную государственную реакцию в виде применения строго регламентированных санкций. Объявляя судебную репрессию составной частью предупреждения коррупции, следует четко обозначить цели и направления наказательной политики в сфере противодействия коррупции и отразить в тексте подп. «б» стадию рассмотрения дел в порядке уголовного судопроизводства и назначение наказания виновным в коррупционных проявлениях.
Исходя из дословного предписания Закона предупредительная деятельность осуществляется среди прочего физическими лицами «в пределах их полномочий». Констатируя неправомерность употребления термина «полномочие» применительно к физическим лицам, следует говорить о юридическом содержании этого понятия. К примеру, существительное «полномочие» имеет следующее значение: «Полномочие – власть или право, предоставленные кому-нибудь»[46]. Уязвимость подобного положения очевидна, поскольку физические лица не обладают такими полномочиями, ибо нигде не установлены содержание, объем и пределы таких полномочий. Разработчиками Закона в текст нормы заложено очевидное несоответствие субъекта объявленным полномочиям. Как пишет Н.А. Лопашенко: «Никакими полномочиями физические лица не наделены; можно говорить только о гражданском чувстве долга и прочих моральных обязанностях. Поэтому оборот «в пределах их полномочий» надо поместить после слова “организаций”».[47]
Статья 2. Правовая основа противодействия коррупции
Комментируемый Закон предлагает несколько уровней источников права, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты иных федеральных органов государственной власти, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Роль этих источников права в правовом регулировании отношений по борьбе с коррупцией не равнозначна. Это связано с тем, что иерархия нормативных правовых актов Российского законодательства зависит не только от субъекта их принятия, но и от того, какие методы правового регулирования предусмотрены в том или ином правовом акте.
Если мы проанализируем нормы права, регламентирующие борьбу с коррупцией, то увидим, что эти нормы с точки зрения закрепленных в них методов правового регулирования можно разделить на несколько групп. Это нормы, в которых:
раскрываются общие признаки и социальная сущность коррупции;
закрепляется коррупционное поведение в качестве правонарушения, содержащего собственный состав правонарушения и санкцию;
регламентируется порядок выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных правонарушений;
регламентируется выявление и последующее устранение причин коррупции.
Каждой группе выделенных норм соответствует определенные метод правового регулирования, способ воздействия на общественные отношения и, следовательно, должен соответствовать установленный для этого метода источник права. Так, закрепление моделей коррупционного поведения в качестве преступления возможно только с использованием методов уголовного права, а сфера уголовного законодательства находится в ведении Российской Федерации, и формой этого законодательства может быть только федеральный закон (Уголовный кодекс РФ). Мы видим, что выбор субъекта правотворчества и, следовательно, вида нормативного правового акта для борьбы с коррупцией ограничен теми методами правового регулирования, которые мы хотим закрепить в данном акте.
Поэтому понятие «правовая основа противодействия коррупции» не является исчерпывающим и четко определенным юридическим явлением, а выступает «собирательной» категорией, содержание которой в значительной мере зависит от авторской позиции. Правовую основу противодействия коррупции составляет набор источников права, различающийся в зависимости от тех методов правового воздействия, которые в них содержатся.
Неоспоримым является тот факт, что значение коррупции как антисоциального явления устанавливается нормами конституционного и международного права.
Значительную роль здесь играет Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Данный международный акт констатирует, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
Мы видим, что вышеуказанная Конвенция определяет объект воздействия коррупционного поведения. Конституция Российской Федерации придает перечисленным благам и сферам общественных отношений статус основ конституционного строя и содержания прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, всем видам коррупционного поведения присваивается качество правонарушений с высокой степенью общественной опасности, что и должно найти отражение в различных отраслях законодательства, в первую очередь в уголовном законодательстве.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию предлагает государствам-участникам перечень типов противоправного поведения, которые представляется признать в национальном законодательстве в качестве уголовно-наказуемых деяний коррупционного характера. К ним предлагается отнести:
активный подкуп национальных публичных должностных лиц;
пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц;
подкуп членов национальных публичных собраний;
подкуп иностранных публичных должностных лиц;
подкуп членов иностранных публичных собраний;
активный подкуп в частном секторе;
пассивный подкуп в частном секторе;
подкуп должностных лиц международных организаций;
подкуп членов международных парламентских собраний;
подкуп судей и должностных лиц международных судов;
злоупотребление влиянием в корыстных целях;
отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;
правонарушения в сфере бухгалтерского учета.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. конкретизирует и уточняет данный перечень уголовно наказуемых деяний.
Правовую основу противодействия коррупции составляют также нормативные правовые акты национального законодательства, устанавливающие то или иное поведения в качестве противоправного. В первую очередь речь идет об уголовном законодательстве, тем более что в указанных выше международных Конвенциях речь идет об уголовно-правовых методах борьбы с коррупцией в связи с особым характером общественно опасности данного социального явления. Именно этот вид антикоррупционного законодательства выступает в качестве краеугольного камня всей борьбы с коррупцией.
В Российской Федерации уголовное законодательство состоит из Уголовного кодекса Российской Федерации. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс РФ, который основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права. Комментируемый Закон в подп. «а» и «б» п. 1 ст. 1 содержит перечень противоправных деяний коррупционного характера, которые в силу своей особой угрозы для нормального развития общественных отношений должны быть включены в уголовное законодательство. Анализ действующего Уголовного кодекса РФ показывает, что перечисленные в комментируемом Законе составы уже получили отражение в уголовном законодательстве. Это ст. 201 «Злоупотребление полномочиями»; ст. 204 «Коммерческий подкуп»; ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями»; ст. 290 «Получение взятки»; ст. 291 «Дача взятки».
Эти составы содержатся в главах УК РФ, объединяющих преступления против интересов службы: гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях»; гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Таким образом, мы видим, что авторы комментируемого Закона рассматривают коррупцию в первую очередь как преступление против интересов различных видов служб.
Особенностью отечественного законодательства в сфере борьбы с коррупцией является то, что коррупционное поведение закрепляется в качестве не только уголовных правонарушений (преступлений), но и административных, хотя международные акты относят коррупцию к уголовно наказуемым деяниям как правонарушения с высокой степенью общественной опасности.
Подпункт «б» п. 1 ст. 1 комментируемого Закона устанавливает в качестве коррупции – совершение деяний, указанных в подп. «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица. То есть подп. «а» в качестве субъектов коррупционных правонарушений выделяет физических лиц, а подп. «б» – юридических.
Несмотря на высокую степень общественной опасности коррупционных деяний, подп. «б» нельзя включить в уголовное законодательство, так как согласно концепции комментируемого Закона субъектом этого правонарушения должно быть юридическое лицо, а юридические лица не могут быть субъектами преступлений.
Именно поэтому вместе с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» были внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.)[48] (КоАП РФ), который был дополнен ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица». Объективной стороной указанного состава выступает незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением. Субъектом данного административного правонарушения выступает юридическое лицо, в интересах или от имени которого осуществляется незаконное вознаграждение должностных лиц либо лиц осуществляющих управленческие функции. Данный состав направлен на наказание тех юридических лиц, в интересах которых совершаются преступления коррупционного характера. Социальное назначение этого правила в том, чтобы сделать экономически невыгодным и затратным использование коррупционных способов достижения корпоративных целей. Более подробно об этом см. комментарий к ст. 14.
Использование административно-правовых методов выступает логическим дополнением уголовно-правовой политики в области противодействия коррупции.
В отличие от уголовного законодательства административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако представляется, что установление мер административной ответственности за коррупционные правонарушения является прерогативой только Российской Федерации. Такая позиция обусловлена предметами ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которым относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Определение коррупционности того или иного типа поведения выступает явной прерогативой Российской Федерации.
Правовую основу противодействия коррупции составляют и нормы, определяющие порядок выявления, пресечения, раскрытия, расследования коррупционных правонарушений.
Так как основная масса коррупционных правонарушений закреплена в качестве преступлений в Уголовном кодексе РФ, то, следовательно, и расследование данных деяний должно регламентироваться уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, которое находится в исключительном ведении федерального центра и может иметь только «законную» форму, т. е. содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) (УПК РФ).[49]
Что касается административных правонарушений коррупционной направленности, то порядок производства по делам об административных правонарушениях указан Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве предмета ведения Российской Федерации.
В структуре правовой основы противодействия коррупции важную роль играют нормативные акты, содержащие меры по предупреждению коррупции, по выявлению и устранению ее причин.
Указанная цель реализуется посредством административно-правового регулирования, так как профилактическая антикоррупционная деятельность государства выражается в основном в совершенствовании запретов, ограничений, обязанностей в сфере государственной и муниципальной службы. В силу изложенного правовую основу противодействия коррупции составляют законодательные акты о различных видах службы, нормативные акты, определяющие статус лиц, замещающих государственные должности. Этими актами могут быть как федеральные законы, законы субъектов Федерации, так и подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ).
Следует отметить, что в последние годы в ряде субъектов Российской Федерации были приняты законы о противодействии коррупции. В силу разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации предмет регулирования данных нормативных актов достаточно узок. В основном эти документы посвящены порядку проведения антикоррупционной эспертизы нормативных правовых актов и их видов.
Статья 3. Основные принципы противодействия коррупции
1. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина устанавливаются Конституцией Российской Федерации[50] в качестве обязанности государства. Это означает, что данное отношение к правам и свободам человека должно быть присуще любой государственной деятельности, в том числе по противодействию коррупции.
Противодействие коррупции включает несколько направлений правовой политики. Это правотворческая деятельность, связанная с закреплением в законодательстве коррупционного поведения в качестве правонарушений. Правотворчество охватывает и установление ряда ограничений, запретов, обязанностей в области служебных отношений в целях устранения причин и условий способствующих развитию коррупции. Противодействие коррупции выражается и в правоприменительной деятельности, в выявлении, раскрытии, пресечении и расследовании коррупционных правонарушений, в осуществлении надзора за соблюдением установленных запретов и ограничений.
Мы видим, что противодействие коррупции это юридически значимая, властная деятельность государства, влекущая применение определенных видов наказания, ограничение прав различных субъектов. Такие возможности и полномочия всегда создают соблазн злоупотребления для должностных лиц, осуществляющих вышеуказанные функции. То есть данная деятельность сама по себе содержит риски коррупционного поведения и при определенных обстоятельствах может модифицироваться в новую сферу коррупционных услуг. Поэтому данная государственная функция должна быть четко регламентирована, и в первую очередь подчиняться требованию – признания, соблюдения и защиты прав человека. Только в этом случае противодействие коррупции не превратится в очередную «компанию», несущую новые риски коррупциогенности. Социальная значимость цели борьбы с коррупцией не может оправдывать ограничение прав человека в процессе противодействия коррупции.
Поэтому существующие процедуры по привлечению к ответственности за совершение коррупционных правонарушений и за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей государственными служащими, должностными лицами, занимающими государственные должности, должны соответствовать требованиям гл. 2 Конституции РФ (ст. 45—54), где говорится об общих правах человека при привлечении к юридической ответственности.
2. Законность как принцип противодействия коррупции имеет несколько проявлений.
Во-первых, это придание «законной» юридической формы предписаниям, направленным на противодействие коррупции. Нормы права, определяющие то или иное поведение как коррупционное, устанавливающие запреты, ограничения, обязанности, должны содержаться в нормативных правовых актах определенных формы и уровня. Такого рода предписания должны закрепляться в федеральных законах. Законность в противодействии коррупции требует того, чтобы сама антикоррупционная деятельность была предусмотрена законом, т. е. была законной. Сами авторы, создатели норм права, направленных на противодействие коррупции, должны обладать правом на принятие соответствующих нормативных актов. Так, органы власти субъектов Федерации не могут устанавливать ответственность за коррупцию, так как она в основном определяется в комментируемом Законе как уголовно-правовое деяние, а уголовное законодательство относится к сфере ведения Российской Федерации. Один состав, предусматривающий административную ответственность, в силу особой значимости объекта защиты также следует отнести к компетенции федерального центра. Нормативно-правовое закрепление всех коррупционных деяний требует только формы закона.
Во-вторых, должностные лица, осуществляющие борьбу с коррупцией (пресечение, раскрытие, расследование, предупреждение коррупционных правонарушений), должны обладать полномочиями (компетенцией) на осуществление данной деятельности. Коррупционные правонарушения должны относиться к ведению тех органов, и должностных лиц, которые осуществляют применение норм права о противодействии коррупции.
В-третьих, привлечение к юридической ответственности за нарушение норм о противодействии коррупции должно отвечать закрепленным в действующем законодательстве правилам привлечения к ответственности. При этом права и интересы привлекаемых лиц должны быть в полной мере соблюдены.
Важнейшей научной категорией криминологической теории является понятие предупреждения преступности. В широком понимании предупреждение преступлений представляет собой исторически сложившуюся систему преодоления объективных и субъективных предпосылок этих негативных явлений, реализуемого путем целенаправленной деятельности всех институтов общества по устранению, уменьшению и нейтрализации факторов, детерминирующих существование преступности и совершение преступлений. В узком значении предупреждение преступлений представляет собой деятельность, направленную на недопущение их совершения путем выявления и устранения причин преступлений, условий, способствующих их совершению, оказания предупредительного воздействия на лиц с противоправным поведением.[44]
В криминологической литературе термин «профилактика преступлений» обычно используется в качестве синонима предупреждения преступлений. Целью профилактических мер является выявление и устранение причин преступлений, условий, способствующих их совершению, а также оказание предупредительного воздействия на лиц, склонных к противоправному поведению. Осуществление системы профилактических мер широко распространено применительно к индивидуальному предупреждению преступления на ранней стадии формирования у лиц антиобщественной установки.
Пресечение преступлений означает осуществление правоохранительными органами специальных мер, направленных на предотвращение негативных последствий неоконченных либо длящихся преступлений.
Решение законодателя, сформулировавшего в подп. «б» п. 2 ст. 1 составляющие борьбы с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений) и монополизировавшего право немотивированного вычленения стадий уголовного процесса без ссылки на отправление правосудия, рассмотрение дел о коррупции в суде и наказании коррупционеров, как минимум, нелогично[45]. Из текста ускользнула конечная цель, ради которой предпринимаются меры по раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, – адекватное воздаяние за содеянное. Получается, что авторы Закона не относят деятельность по рассмотрению коррупционных уголовных дел к противодействию коррупции. При возможном привлечении к ответственности за коррупцию презюмируется и наказание должностного лица за коррупционное деяние. Вот почему более уместной в нормативном определении предупреждения коррупции была бы иная формулировка, отражающая тот очевидный факт, что любое противодействие предполагает и адекватную государственную реакцию в виде применения строго регламентированных санкций. Объявляя судебную репрессию составной частью предупреждения коррупции, следует четко обозначить цели и направления наказательной политики в сфере противодействия коррупции и отразить в тексте подп. «б» стадию рассмотрения дел в порядке уголовного судопроизводства и назначение наказания виновным в коррупционных проявлениях.
Исходя из дословного предписания Закона предупредительная деятельность осуществляется среди прочего физическими лицами «в пределах их полномочий». Констатируя неправомерность употребления термина «полномочие» применительно к физическим лицам, следует говорить о юридическом содержании этого понятия. К примеру, существительное «полномочие» имеет следующее значение: «Полномочие – власть или право, предоставленные кому-нибудь»[46]. Уязвимость подобного положения очевидна, поскольку физические лица не обладают такими полномочиями, ибо нигде не установлены содержание, объем и пределы таких полномочий. Разработчиками Закона в текст нормы заложено очевидное несоответствие субъекта объявленным полномочиям. Как пишет Н.А. Лопашенко: «Никакими полномочиями физические лица не наделены; можно говорить только о гражданском чувстве долга и прочих моральных обязанностях. Поэтому оборот «в пределах их полномочий» надо поместить после слова “организаций”».[47]
Статья 2. Правовая основа противодействия коррупции
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.В современных условиях в рамках отечественной правовой системы не было сформировано единой отрасли законодательства по противодействию коррупции (целостной совокупности нормативных актов, объединенных единой целью, общностью предмета и метода правового регулирования). Нормы права, направленные на борьбу с коррупцией, находятся в различных отраслях права и располагаются в нормативных правовых актах различного уровня.
Комментируемый Закон предлагает несколько уровней источников права, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты иных федеральных органов государственной власти, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Роль этих источников права в правовом регулировании отношений по борьбе с коррупцией не равнозначна. Это связано с тем, что иерархия нормативных правовых актов Российского законодательства зависит не только от субъекта их принятия, но и от того, какие методы правового регулирования предусмотрены в том или ином правовом акте.
Если мы проанализируем нормы права, регламентирующие борьбу с коррупцией, то увидим, что эти нормы с точки зрения закрепленных в них методов правового регулирования можно разделить на несколько групп. Это нормы, в которых:
раскрываются общие признаки и социальная сущность коррупции;
закрепляется коррупционное поведение в качестве правонарушения, содержащего собственный состав правонарушения и санкцию;
регламентируется порядок выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных правонарушений;
регламентируется выявление и последующее устранение причин коррупции.
Каждой группе выделенных норм соответствует определенные метод правового регулирования, способ воздействия на общественные отношения и, следовательно, должен соответствовать установленный для этого метода источник права. Так, закрепление моделей коррупционного поведения в качестве преступления возможно только с использованием методов уголовного права, а сфера уголовного законодательства находится в ведении Российской Федерации, и формой этого законодательства может быть только федеральный закон (Уголовный кодекс РФ). Мы видим, что выбор субъекта правотворчества и, следовательно, вида нормативного правового акта для борьбы с коррупцией ограничен теми методами правового регулирования, которые мы хотим закрепить в данном акте.
Поэтому понятие «правовая основа противодействия коррупции» не является исчерпывающим и четко определенным юридическим явлением, а выступает «собирательной» категорией, содержание которой в значительной мере зависит от авторской позиции. Правовую основу противодействия коррупции составляет набор источников права, различающийся в зависимости от тех методов правового воздействия, которые в них содержатся.
Неоспоримым является тот факт, что значение коррупции как антисоциального явления устанавливается нормами конституционного и международного права.
Значительную роль здесь играет Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Данный международный акт констатирует, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
Мы видим, что вышеуказанная Конвенция определяет объект воздействия коррупционного поведения. Конституция Российской Федерации придает перечисленным благам и сферам общественных отношений статус основ конституционного строя и содержания прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, всем видам коррупционного поведения присваивается качество правонарушений с высокой степенью общественной опасности, что и должно найти отражение в различных отраслях законодательства, в первую очередь в уголовном законодательстве.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию предлагает государствам-участникам перечень типов противоправного поведения, которые представляется признать в национальном законодательстве в качестве уголовно-наказуемых деяний коррупционного характера. К ним предлагается отнести:
активный подкуп национальных публичных должностных лиц;
пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц;
подкуп членов национальных публичных собраний;
подкуп иностранных публичных должностных лиц;
подкуп членов иностранных публичных собраний;
активный подкуп в частном секторе;
пассивный подкуп в частном секторе;
подкуп должностных лиц международных организаций;
подкуп членов международных парламентских собраний;
подкуп судей и должностных лиц международных судов;
злоупотребление влиянием в корыстных целях;
отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;
правонарушения в сфере бухгалтерского учета.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. конкретизирует и уточняет данный перечень уголовно наказуемых деяний.
Правовую основу противодействия коррупции составляют также нормативные правовые акты национального законодательства, устанавливающие то или иное поведения в качестве противоправного. В первую очередь речь идет об уголовном законодательстве, тем более что в указанных выше международных Конвенциях речь идет об уголовно-правовых методах борьбы с коррупцией в связи с особым характером общественно опасности данного социального явления. Именно этот вид антикоррупционного законодательства выступает в качестве краеугольного камня всей борьбы с коррупцией.
В Российской Федерации уголовное законодательство состоит из Уголовного кодекса Российской Федерации. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс РФ, который основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права. Комментируемый Закон в подп. «а» и «б» п. 1 ст. 1 содержит перечень противоправных деяний коррупционного характера, которые в силу своей особой угрозы для нормального развития общественных отношений должны быть включены в уголовное законодательство. Анализ действующего Уголовного кодекса РФ показывает, что перечисленные в комментируемом Законе составы уже получили отражение в уголовном законодательстве. Это ст. 201 «Злоупотребление полномочиями»; ст. 204 «Коммерческий подкуп»; ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями»; ст. 290 «Получение взятки»; ст. 291 «Дача взятки».
Эти составы содержатся в главах УК РФ, объединяющих преступления против интересов службы: гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях»; гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Таким образом, мы видим, что авторы комментируемого Закона рассматривают коррупцию в первую очередь как преступление против интересов различных видов служб.
Особенностью отечественного законодательства в сфере борьбы с коррупцией является то, что коррупционное поведение закрепляется в качестве не только уголовных правонарушений (преступлений), но и административных, хотя международные акты относят коррупцию к уголовно наказуемым деяниям как правонарушения с высокой степенью общественной опасности.
Подпункт «б» п. 1 ст. 1 комментируемого Закона устанавливает в качестве коррупции – совершение деяний, указанных в подп. «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица. То есть подп. «а» в качестве субъектов коррупционных правонарушений выделяет физических лиц, а подп. «б» – юридических.
Несмотря на высокую степень общественной опасности коррупционных деяний, подп. «б» нельзя включить в уголовное законодательство, так как согласно концепции комментируемого Закона субъектом этого правонарушения должно быть юридическое лицо, а юридические лица не могут быть субъектами преступлений.
Именно поэтому вместе с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» были внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.)[48] (КоАП РФ), который был дополнен ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица». Объективной стороной указанного состава выступает незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением. Субъектом данного административного правонарушения выступает юридическое лицо, в интересах или от имени которого осуществляется незаконное вознаграждение должностных лиц либо лиц осуществляющих управленческие функции. Данный состав направлен на наказание тех юридических лиц, в интересах которых совершаются преступления коррупционного характера. Социальное назначение этого правила в том, чтобы сделать экономически невыгодным и затратным использование коррупционных способов достижения корпоративных целей. Более подробно об этом см. комментарий к ст. 14.
Использование административно-правовых методов выступает логическим дополнением уголовно-правовой политики в области противодействия коррупции.
В отличие от уголовного законодательства административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако представляется, что установление мер административной ответственности за коррупционные правонарушения является прерогативой только Российской Федерации. Такая позиция обусловлена предметами ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которым относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Определение коррупционности того или иного типа поведения выступает явной прерогативой Российской Федерации.
Правовую основу противодействия коррупции составляют и нормы, определяющие порядок выявления, пресечения, раскрытия, расследования коррупционных правонарушений.
Так как основная масса коррупционных правонарушений закреплена в качестве преступлений в Уголовном кодексе РФ, то, следовательно, и расследование данных деяний должно регламентироваться уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, которое находится в исключительном ведении федерального центра и может иметь только «законную» форму, т. е. содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) (УПК РФ).[49]
Что касается административных правонарушений коррупционной направленности, то порядок производства по делам об административных правонарушениях указан Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве предмета ведения Российской Федерации.
В структуре правовой основы противодействия коррупции важную роль играют нормативные акты, содержащие меры по предупреждению коррупции, по выявлению и устранению ее причин.
Указанная цель реализуется посредством административно-правового регулирования, так как профилактическая антикоррупционная деятельность государства выражается в основном в совершенствовании запретов, ограничений, обязанностей в сфере государственной и муниципальной службы. В силу изложенного правовую основу противодействия коррупции составляют законодательные акты о различных видах службы, нормативные акты, определяющие статус лиц, замещающих государственные должности. Этими актами могут быть как федеральные законы, законы субъектов Федерации, так и подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ).
Следует отметить, что в последние годы в ряде субъектов Российской Федерации были приняты законы о противодействии коррупции. В силу разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации предмет регулирования данных нормативных актов достаточно узок. В основном эти документы посвящены порядку проведения антикоррупционной эспертизы нормативных правовых актов и их видов.
Статья 3. Основные принципы противодействия коррупции
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:Комментируемая статья закрепляет основные принципы противодействия коррупции.
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
1. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина устанавливаются Конституцией Российской Федерации[50] в качестве обязанности государства. Это означает, что данное отношение к правам и свободам человека должно быть присуще любой государственной деятельности, в том числе по противодействию коррупции.
Противодействие коррупции включает несколько направлений правовой политики. Это правотворческая деятельность, связанная с закреплением в законодательстве коррупционного поведения в качестве правонарушений. Правотворчество охватывает и установление ряда ограничений, запретов, обязанностей в области служебных отношений в целях устранения причин и условий способствующих развитию коррупции. Противодействие коррупции выражается и в правоприменительной деятельности, в выявлении, раскрытии, пресечении и расследовании коррупционных правонарушений, в осуществлении надзора за соблюдением установленных запретов и ограничений.
Мы видим, что противодействие коррупции это юридически значимая, властная деятельность государства, влекущая применение определенных видов наказания, ограничение прав различных субъектов. Такие возможности и полномочия всегда создают соблазн злоупотребления для должностных лиц, осуществляющих вышеуказанные функции. То есть данная деятельность сама по себе содержит риски коррупционного поведения и при определенных обстоятельствах может модифицироваться в новую сферу коррупционных услуг. Поэтому данная государственная функция должна быть четко регламентирована, и в первую очередь подчиняться требованию – признания, соблюдения и защиты прав человека. Только в этом случае противодействие коррупции не превратится в очередную «компанию», несущую новые риски коррупциогенности. Социальная значимость цели борьбы с коррупцией не может оправдывать ограничение прав человека в процессе противодействия коррупции.
Поэтому существующие процедуры по привлечению к ответственности за совершение коррупционных правонарушений и за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей государственными служащими, должностными лицами, занимающими государственные должности, должны соответствовать требованиям гл. 2 Конституции РФ (ст. 45—54), где говорится об общих правах человека при привлечении к юридической ответственности.
2. Законность как принцип противодействия коррупции имеет несколько проявлений.
Во-первых, это придание «законной» юридической формы предписаниям, направленным на противодействие коррупции. Нормы права, определяющие то или иное поведение как коррупционное, устанавливающие запреты, ограничения, обязанности, должны содержаться в нормативных правовых актах определенных формы и уровня. Такого рода предписания должны закрепляться в федеральных законах. Законность в противодействии коррупции требует того, чтобы сама антикоррупционная деятельность была предусмотрена законом, т. е. была законной. Сами авторы, создатели норм права, направленных на противодействие коррупции, должны обладать правом на принятие соответствующих нормативных актов. Так, органы власти субъектов Федерации не могут устанавливать ответственность за коррупцию, так как она в основном определяется в комментируемом Законе как уголовно-правовое деяние, а уголовное законодательство относится к сфере ведения Российской Федерации. Один состав, предусматривающий административную ответственность, в силу особой значимости объекта защиты также следует отнести к компетенции федерального центра. Нормативно-правовое закрепление всех коррупционных деяний требует только формы закона.
Во-вторых, должностные лица, осуществляющие борьбу с коррупцией (пресечение, раскрытие, расследование, предупреждение коррупционных правонарушений), должны обладать полномочиями (компетенцией) на осуществление данной деятельности. Коррупционные правонарушения должны относиться к ведению тех органов, и должностных лиц, которые осуществляют применение норм права о противодействии коррупции.
В-третьих, привлечение к юридической ответственности за нарушение норм о противодействии коррупции должно отвечать закрепленным в действующем законодательстве правилам привлечения к ответственности. При этом права и интересы привлекаемых лиц должны быть в полной мере соблюдены.