Страница:
3. Данный принцип в сфере противодействия коррупции должен найти отражение в двух аспектах.
Во-первых, публичность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления выражается в публичном характере государственного преследования за коррупционные правонарушения. Публичность означает, что в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сконцентрированы интересы общества и государства в целом и поэтому инициатива применения наказания за коррупционные деяния исходит от государства и инициируется им. Сам объект коррупционного посягательства (интересы власти и службы) диктует нам требование публичности в применении ответственности за правонарушения. Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что комментируемый Закон включил в перечень коррупционных деяний такие как злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп (предусмотренные ст. 201 и 204 УК РФ), где вред наносится интересам конкретной коммерческой организации и трудно говорить о причинении вреда государству и обществу. Следует согласиться с А.М. Яковлевым в том, принципиальной особенностью привлечения к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями в соответствии со ст. 201 УК РФ является отказ от принципа публичности уголовного преследования в отношении лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием. Это имеет место, в случае если деяние, предусмотренное названной статьей или иными статьями соответствующей главы УК РФ, причинило вред исключительно этой коммерческой организации и не нанесло вреда интересам других организаций, интересам граждан, общества или государства. Отказ от принципа публичности уголовного преследования выражается в том, что в указанном случае уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия.[51]
В данном случае мы должны признать, что принцип публичности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции в установлении конкретного государственного преследования не был в полной мере соблюден и что в качестве коррупционных правонарушений установлены два уголовно-правовых деяния, которые, как правило, не создают угрозы для интересов общества и государства (злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп), а наносят вред исключительно коммерческой организации.
Во-вторых, открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления показывает степень общественного контроля за государственным аппаратом, степень соучастия членов гражданского общества в решении государственных и муниципальных дел. Открытость власти выступает важнейшей гарантией борьбы с коррупцией, профилактики коррупционного поведения. На обеспечение открытости деятельности властных органов направлен ряд нормативных правовых актов. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ (ред. от 30 декабря 2008 г.)[52], оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предписывает открытость в размещении государственного и муниципального заказа. Процесс размещения заказа на всех уровнях власти должен быть отражен в Интернете, доступен для общественного контроля и участия заинтересованных лиц.
4. Формула успеха с любым видом правонарушений характеризуется двумя взаимосвязанными переменными: наказанием (санкцией) за правонарушение, помноженным на вероятность привлечения к юридической ответственности. Неотвратимость ответственности это и есть максимальная вероятность привлечения к ответственности. Данный показатель обеспечивается в первую очередь работой правоохранительных органов, в ведении которых находится расследование коррупционных правонарушений. Важную роль здесь играет подготовка высококвалифицированных профессиональных кадров, способных справляться с поставленными задачами.
Не в последнюю очередь неотвратимость наказания гарантируется атмосферой общественной нетерпимости к различным проявлениям коррупционного поведения, осуждением служебной нечистоплотности, возведением коррупции в степень аморального, безнравственного поведения.
Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений – это показатель доверия власти и общества. Только в обстановке общественного доверия, уверенности в торжестве справедливости граждане будут обращаться в правоохранительные органы, а не предпочтут навязанные им коррупционные схемы в качестве оптимальных путей реализации собственных интересов.
5. Коррупция представляет собой определенную степень социального заболевания всего общественного организма, выражающуюся в незаконном перераспределении материальных благ с использованием своего служебного положения. Решение данной проблемы в значительной степени лежит в русле создания такой системы распределения материальных благ, которая в глазах общества выглядит экономически эффективной и социально оправданной. Решение данной задачи требует включения всех мер социального воздействия – от правовых до информационно-пропагандистских.
В первую очередь это формирование рынка, основанного на конкуренции и нацеленного на максимальное удовлетворение запросов потребителей. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» во главу угла поставил максимальное привлечение хозяйствующих субъектов к размещению государственных и муниципальных заказов. Это выразилось в значительном сокращении возможности государственных и муниципальных заказчиков заключать государственно-правовые договоры, контракты с единственным поставщиком без процедуры торгов, в ограничении требований к участникам размещения заказа, в равном отношении к российским участникам размещения заказа и к участникам размещения заказа с иным государственным происхождением. Следствием этого стали повышение качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг, экономия бюджетных средств, сокращение коррупционных схем «увода» бюджетных средств.
Однако антикоррупционные законы экономического характера не могут работать сами по себе, они должны обеспечиваться эффективно работающей системой контрольно-надзорных органов, наличием профессиональных кадров, способных применять «экономическое» законодательство, широким обсуждением в прессе, в электронных средствах массовой информации решаемой задачи.
6. В борьбе с таким значительным антисоциальным явлением, как коррупция, недостаточно использовать лишь меры карательного воздействия (установление мер юридической ответственности).
Приоритетным направлением в противодействии коррупции выступают ее предупреждение, профилактика. Важную роль здесь играет установление различных запретов, ограничений, обязанностей для государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности. Это направлено на устранение условий, способствующих коррупции.
Определенный риск коррупциогенности содержится при принятии органами власти нормативных правовых актов. Снижение вышеуказанного риска возможно при проведении антикоррупционной экспертизы. Такого рода экспертиза предусмотрена в ряде законов субъектов Российской Федерации.
Важную роль в профилактики коррупционных деяний играют открытость государственных и муниципальных органов для общественного контроля, возможность гражданам принимать участие в выработке решений органов власти, проведение общественной экспертизы по наиболее животрепещущим решениям.
7. Проблема противодействия коррупции не может быть решена исключительно в рамках деятельности государственных органов. Ее решение требует активного участия всех членов общества, общественного обсуждения, обмена положительным опытом предупреждения коррупционного поведения. Большую роль в этом процессе играют институты гражданского общества, общественные объединения.
В качестве одного из таких положительных примеров можно привести создание фонда «Антикоррупция» в Нижнем Новгороде в целях реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности. Данный фонд имеет печатный орган «Вестник Приволжского фонда по реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности», в котором обобщается позитивный опыт по противодействию коррупции. Инициируется разработка различных методических рекомендаций по оценке рисков коррупциогенности при принятии нормативных правовых актов органами власти субъектов Федерации, по проведению антикоррупционной экспертизы.
Важную роль в деятельности по противодействию коррупции играет и международное сотрудничество. Так, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. в ст. 43 определила характер и рамки международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией:
1. Государства-участники сотрудничают по уголовно-правовым вопросам в соответствии со ст. 44—50 настоящей Конвенции. Когда это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе, государства-участники рассматривают возможность оказания друг другу содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией.
2. Когда применительно к вопросам международного сотрудничества требуется соблюдение принципа обоюдного признания соответствующего деяния преступлением, этот принцип считается соблюденным независимо от того, включает ли законодательство запрашиваемого государства-участника соответствующее деяние в ту же категорию преступлений или описывает оно его с помощью таких же терминов, как запрашивающее государство-участник, если деяние, образующее состав преступления, в связи с которым запрашивается помощь, признано уголовно наказуемым в соответствии с законодательством обоих государств-участников.
Определение коррупции как проблемы международного характера позволяет принципиально расширить средства борьбы с ней и добиться позитивных результатов.
Статья 4. Международное сотрудничество Российской Федерации в области противодействия коррупции
Принцип взаимности – принцип международного права, в соответствии с которым международные договоры должны заключаться на основе равноправия, а также взаимности выгод и обязательств. В широком смысле это, одно из начал международного сотрудничества, позволяющих обеспечивать на основе равенства и взаимной выгоды права и интересы государств, их граждан и организаций.[53]
В соответствии с ч. 1 ст. 1189 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ)[54] иностранное право подлежит применению в Российской Федерации независимо от того, применяется ли в соответствующем иностранном государстве к отношениям такого рода российское право, за исключением случаев, когда применение иностранного права на началах взаимности предусмотрено законом. Из содержания данной статьи вытекает, что применение иностранного права, как правило, носит безусловный характер. Правило имеет практическое значение не только для суда или иного органа, применяющего иностранное право, но и для стороны в споре, стремящейся по тем или иным причинам добиться того, чтобы суд отказался от применения иностранного права.
Комментируемая статья называет цели международного сотрудничества Российской Федерации в области противодействия коррупции:
1) установление лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;
2) выявление имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;
3) предоставление в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;
4) обмен информацией по вопросам противодействия коррупции;
5) координация деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.
Вопросы международного сотрудничества в области противодействия коррупции являются предметом регулирования многих международных договоров, соглашений исходя в ряде случаев из принципа целесообразности. Так, согласно ст. 43 Конвенции ООН против коррупции государства-участники рассматривают возможность оказания друг другу содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией, в случае если это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе.[55]
Отсюда вытекает вывод, что вопросы, связанные с противодействием коррупции, должны быть регламентированы национальным законодательством.
В этой же Конвенции есть специальная статья, посвященная сотрудничеству между правоохранительными органами. В процессе такого взаимодействия государства-участники, в частности, принимают эффективные меры, предусматривающие:
1) укрепление, установление каналов связи между их компетентными органами, учреждениями и службами с целью обеспечения надежного и быстрого обмена информацией о всех аспектах преступлений, охватываемых Конвенцией, включая, если заинтересованные государства-участники сочтут это надлежащим, связи с другими видами преступной деятельности;
2) сотрудничество с другими государствами-участниками в проведении расследований в связи с преступлениями, охватываемыми Конвенцией, с целью выявления:
личности, местонахождения и деятельности лиц, подозреваемых в участии в совершении таких преступлений, или местонахождения других причастных лиц;
перемещения доходов от преступлений или имущества, полученного в результате совершения таких преступлений;
перемещения имущества, оборудования или других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении таких преступлений;
3) предоставление в надлежащих случаях необходимых предметов или необходимого количества веществ для целей анализа или расследования;
4) обмен в надлежащих случаях с другими государствами-участниками информацией о конкретных средствах и методах, применяемых для совершения преступлений, охватываемых Конвенцией, включая использование поддельных удостоверений личности, фальшивых, измененных или поддельных документов и других средств для сокрытия деятельности;
5) содействие эффективной координации между их компетентными органами, учреждениями и службами и поощрение обмена сотрудниками и другими экспертами, включая при условии заключения заинтересованными государствами-участниками двусторонних соглашений или договоренностей, направление сотрудников по связям;
6) обмен информацией и координацию административных и других мер, принимаемых в надлежащих случаях с целью заблаговременного выявления преступлений, охватываемых Конвенцией.
Следует сказать, что названная Конвенция вступила в силу 14 декабря 2005 г.
О коррупции и необходимости сотрудничества говорится в других актах ООН.[56]
Большое количество актов приняты и в рамках Совета Европы. Среди значимых следует назвать Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию[57], которая вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.[58]
В преамбуле данной Конвенции признается важность активизации сотрудничества для эффективной борьбы с коррупцией.
Согласно ст. 25 стороны в максимально возможной степени сотрудничают друг с другом в соответствии с положениями применимых международных документов о международном сотрудничестве по уголовным делам или договоренностями, достигнутыми на основе единообразного или принятого на взаимной основе законодательства, а также в соответствии со своим внутренним правом в проведении расследований и разбирательств, касающихся уголовных преступлений, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с Конвенцией.
Стороны также оказывают друг другу максимально возможную взаимную помощь, обеспечивая незамедлительную обработку запросов, полученных от органов, которые в соответствии со своим внутренним правом полномочны проводить расследования или осуществлять производство по уголовным делам в связи с преступлениями, квалифицированными в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией.
Однако во взаимной правовой помощи может быть отказано, если запрашиваемая сторона считает, что выполнение просьбы об оказании такой помощи может нанести ущерб ее национальным интересам, государственному суверенитету, национальной безопасности или общественному порядку.
При этом банковская тайна не может служить основанием для отказа в любом сотрудничестве. Сторона, когда это предусмотрено ее внутренним правом, может потребовать, чтобы просьба о сотрудничестве, включающем разглашение банковской тайны, была санкционирована либо судьей, либо другим судебным органом, включая государственных обвинителей, занимающимся производством по уголовным делам.
Необходимо отметить, что во многих международных документах делается акцент на то, что коррупция выступает угрозой безопасности государства.
В Хартии европейской безопасности говорится, что коррупция представляет собой большую угрозу общим ценностям ОБСЕ[59]. Она порождает нестабильность и затрагивает многие аспекты безопасности, экономического и человеческого измерений. Государства-участники обязуются наращивать свои усилия по борьбе с коррупцией и порождающими ее условиями, а также содействовать формированию позитивной основы для надлежащей практики государственного управления и должностной порядочности; будут лучше использовать существующие международные инструменты и оказывать взаимную помощь в борьбе с коррупцией. В рамках своих усилий по утверждению верховенства закона ОБСЕ будет взаимодействовать с неправительственными правозащитными организациями, которые борются за формирование атмосферы единодушного неприятия коррупции обществом и деловыми кругами.
Вышеизложенное подтверждает не только необходимость сотрудничества на государственном уровне, но и создание специальных межгосударственных структур в сфере противодействия коррупции.
В соответствии с Варшавской декларацией группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) доказала свою эффективность[60]. Исходя из этого в Декларации содержится призыв к скорейшей ратификации конвенции по борьбе с коррупцией, относящиеся к уголовному и гражданскому праву. Поскольку коррупция представляет собой всемирное явление, Совет Европы выражает намерение расширить свое сотрудничество с Организацией экономического сотрудничества и развития и Организацией Объединенных Наций для борьбы во всемирных масштабах.
Вопросы противодействия коррупции регламентированы также и иными международными актами, регулирующими различные аспекты этого явления. Это, например, Общие правила борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний[61]. Наличие таких актов свидетельствует о том, что коррупция как негативное явление присутствует во многих областях общественной и политической жизни. Эффективность борьбы с этим явлением требует учета системного, комплексного подхода к принимаемым мерам.
В этой связи вызывает непонимание то обстоятельство, что Россия не участвует в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Нет сомнений в том, что искоренение коррупции невозможно только уголовно-правовыми методами. Необходимо применение и гражданско-правовых, административно-правовых и иных мер.
В сфере противодействия коррупции заключены и действуют и двусторонние соглашения, договоры, в которых основным направлением сотрудничества называются борьба с коррупцией и организованной преступностью, взаимодействие в этих областях, включая создание соответствующих механизмов и процедур.[62]
Приняты также и большое количество актов на уровне стран – участников СНГ. На распространение коррупции в странах СНГ повлияли многие факторы: слабости в государственном аппарате и институциональный вакуум (фактическое отсутствие институтов, которые могли бы эффективно проверять злоупотребления служебным положением) в период независимости; перераспределение государственного имущества и богатства частным лицам, что создало основные возможности для «погони за рентой»; потребностью создавать новые институты и переписывать законы, указы и проводимый курс. При этом большинство проблем, связанных с коррупцией в странах СНГ, возникло не из-за экономических реформ 1990-х годов, а в большинстве случаев из-за отсутствия или неполной реализации рыночно ориентированных реформ. Переход от командной к рыночной экономике в странах СНГ оказался намного более трудным, чем планировалось первоначально, особенно в таких странах, как Молдова, Армения, Грузия, Киргизия и Таджикистан, которые испытывали нехватку природных ресурсов.[63]
Во-первых, публичность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления выражается в публичном характере государственного преследования за коррупционные правонарушения. Публичность означает, что в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сконцентрированы интересы общества и государства в целом и поэтому инициатива применения наказания за коррупционные деяния исходит от государства и инициируется им. Сам объект коррупционного посягательства (интересы власти и службы) диктует нам требование публичности в применении ответственности за правонарушения. Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что комментируемый Закон включил в перечень коррупционных деяний такие как злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп (предусмотренные ст. 201 и 204 УК РФ), где вред наносится интересам конкретной коммерческой организации и трудно говорить о причинении вреда государству и обществу. Следует согласиться с А.М. Яковлевым в том, принципиальной особенностью привлечения к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями в соответствии со ст. 201 УК РФ является отказ от принципа публичности уголовного преследования в отношении лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием. Это имеет место, в случае если деяние, предусмотренное названной статьей или иными статьями соответствующей главы УК РФ, причинило вред исключительно этой коммерческой организации и не нанесло вреда интересам других организаций, интересам граждан, общества или государства. Отказ от принципа публичности уголовного преследования выражается в том, что в указанном случае уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия.[51]
В данном случае мы должны признать, что принцип публичности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции в установлении конкретного государственного преследования не был в полной мере соблюден и что в качестве коррупционных правонарушений установлены два уголовно-правовых деяния, которые, как правило, не создают угрозы для интересов общества и государства (злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп), а наносят вред исключительно коммерческой организации.
Во-вторых, открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления показывает степень общественного контроля за государственным аппаратом, степень соучастия членов гражданского общества в решении государственных и муниципальных дел. Открытость власти выступает важнейшей гарантией борьбы с коррупцией, профилактики коррупционного поведения. На обеспечение открытости деятельности властных органов направлен ряд нормативных правовых актов. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ (ред. от 30 декабря 2008 г.)[52], оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предписывает открытость в размещении государственного и муниципального заказа. Процесс размещения заказа на всех уровнях власти должен быть отражен в Интернете, доступен для общественного контроля и участия заинтересованных лиц.
4. Формула успеха с любым видом правонарушений характеризуется двумя взаимосвязанными переменными: наказанием (санкцией) за правонарушение, помноженным на вероятность привлечения к юридической ответственности. Неотвратимость ответственности это и есть максимальная вероятность привлечения к ответственности. Данный показатель обеспечивается в первую очередь работой правоохранительных органов, в ведении которых находится расследование коррупционных правонарушений. Важную роль здесь играет подготовка высококвалифицированных профессиональных кадров, способных справляться с поставленными задачами.
Не в последнюю очередь неотвратимость наказания гарантируется атмосферой общественной нетерпимости к различным проявлениям коррупционного поведения, осуждением служебной нечистоплотности, возведением коррупции в степень аморального, безнравственного поведения.
Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений – это показатель доверия власти и общества. Только в обстановке общественного доверия, уверенности в торжестве справедливости граждане будут обращаться в правоохранительные органы, а не предпочтут навязанные им коррупционные схемы в качестве оптимальных путей реализации собственных интересов.
5. Коррупция представляет собой определенную степень социального заболевания всего общественного организма, выражающуюся в незаконном перераспределении материальных благ с использованием своего служебного положения. Решение данной проблемы в значительной степени лежит в русле создания такой системы распределения материальных благ, которая в глазах общества выглядит экономически эффективной и социально оправданной. Решение данной задачи требует включения всех мер социального воздействия – от правовых до информационно-пропагандистских.
В первую очередь это формирование рынка, основанного на конкуренции и нацеленного на максимальное удовлетворение запросов потребителей. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» во главу угла поставил максимальное привлечение хозяйствующих субъектов к размещению государственных и муниципальных заказов. Это выразилось в значительном сокращении возможности государственных и муниципальных заказчиков заключать государственно-правовые договоры, контракты с единственным поставщиком без процедуры торгов, в ограничении требований к участникам размещения заказа, в равном отношении к российским участникам размещения заказа и к участникам размещения заказа с иным государственным происхождением. Следствием этого стали повышение качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг, экономия бюджетных средств, сокращение коррупционных схем «увода» бюджетных средств.
Однако антикоррупционные законы экономического характера не могут работать сами по себе, они должны обеспечиваться эффективно работающей системой контрольно-надзорных органов, наличием профессиональных кадров, способных применять «экономическое» законодательство, широким обсуждением в прессе, в электронных средствах массовой информации решаемой задачи.
6. В борьбе с таким значительным антисоциальным явлением, как коррупция, недостаточно использовать лишь меры карательного воздействия (установление мер юридической ответственности).
Приоритетным направлением в противодействии коррупции выступают ее предупреждение, профилактика. Важную роль здесь играет установление различных запретов, ограничений, обязанностей для государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности. Это направлено на устранение условий, способствующих коррупции.
Определенный риск коррупциогенности содержится при принятии органами власти нормативных правовых актов. Снижение вышеуказанного риска возможно при проведении антикоррупционной экспертизы. Такого рода экспертиза предусмотрена в ряде законов субъектов Российской Федерации.
Важную роль в профилактики коррупционных деяний играют открытость государственных и муниципальных органов для общественного контроля, возможность гражданам принимать участие в выработке решений органов власти, проведение общественной экспертизы по наиболее животрепещущим решениям.
7. Проблема противодействия коррупции не может быть решена исключительно в рамках деятельности государственных органов. Ее решение требует активного участия всех членов общества, общественного обсуждения, обмена положительным опытом предупреждения коррупционного поведения. Большую роль в этом процессе играют институты гражданского общества, общественные объединения.
В качестве одного из таких положительных примеров можно привести создание фонда «Антикоррупция» в Нижнем Новгороде в целях реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности. Данный фонд имеет печатный орган «Вестник Приволжского фонда по реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности», в котором обобщается позитивный опыт по противодействию коррупции. Инициируется разработка различных методических рекомендаций по оценке рисков коррупциогенности при принятии нормативных правовых актов органами власти субъектов Федерации, по проведению антикоррупционной экспертизы.
Важную роль в деятельности по противодействию коррупции играет и международное сотрудничество. Так, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. в ст. 43 определила характер и рамки международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией:
1. Государства-участники сотрудничают по уголовно-правовым вопросам в соответствии со ст. 44—50 настоящей Конвенции. Когда это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе, государства-участники рассматривают возможность оказания друг другу содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией.
2. Когда применительно к вопросам международного сотрудничества требуется соблюдение принципа обоюдного признания соответствующего деяния преступлением, этот принцип считается соблюденным независимо от того, включает ли законодательство запрашиваемого государства-участника соответствующее деяние в ту же категорию преступлений или описывает оно его с помощью таких же терминов, как запрашивающее государство-участник, если деяние, образующее состав преступления, в связи с которым запрашивается помощь, признано уголовно наказуемым в соответствии с законодательством обоих государств-участников.
Определение коррупции как проблемы международного характера позволяет принципиально расширить средства борьбы с ней и добиться позитивных результатов.
Статья 4. Международное сотрудничество Российской Федерации в области противодействия коррупции
1. Российская Федерация в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) на основе принципа взаимности сотрудничает в области противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями в целях:1. Согласно комментируемой ч. 1 Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество по вопросам противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями. Основанием такого сотрудничества являются международные договоры, и возможно оно на основе принципа взаимности.
1) установления лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;
2) выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;
3) предоставления в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;
4) обмена информацией по вопросам противодействия коррупции;
5) координации деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.
2. Иностранные граждане, лица без гражданства, не проживающие постоянно в Российской Федерации, иностранные юридические лица, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, а также их филиалы и представительства (иностранные организации), обвиняемые (подозреваемые) в совершении коррупционных правонарушений за пределами Российской Федерации, подлежат ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Принцип взаимности – принцип международного права, в соответствии с которым международные договоры должны заключаться на основе равноправия, а также взаимности выгод и обязательств. В широком смысле это, одно из начал международного сотрудничества, позволяющих обеспечивать на основе равенства и взаимной выгоды права и интересы государств, их граждан и организаций.[53]
В соответствии с ч. 1 ст. 1189 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ)[54] иностранное право подлежит применению в Российской Федерации независимо от того, применяется ли в соответствующем иностранном государстве к отношениям такого рода российское право, за исключением случаев, когда применение иностранного права на началах взаимности предусмотрено законом. Из содержания данной статьи вытекает, что применение иностранного права, как правило, носит безусловный характер. Правило имеет практическое значение не только для суда или иного органа, применяющего иностранное право, но и для стороны в споре, стремящейся по тем или иным причинам добиться того, чтобы суд отказался от применения иностранного права.
Комментируемая статья называет цели международного сотрудничества Российской Федерации в области противодействия коррупции:
1) установление лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;
2) выявление имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;
3) предоставление в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;
4) обмен информацией по вопросам противодействия коррупции;
5) координация деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.
Вопросы международного сотрудничества в области противодействия коррупции являются предметом регулирования многих международных договоров, соглашений исходя в ряде случаев из принципа целесообразности. Так, согласно ст. 43 Конвенции ООН против коррупции государства-участники рассматривают возможность оказания друг другу содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией, в случае если это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе.[55]
Отсюда вытекает вывод, что вопросы, связанные с противодействием коррупции, должны быть регламентированы национальным законодательством.
В этой же Конвенции есть специальная статья, посвященная сотрудничеству между правоохранительными органами. В процессе такого взаимодействия государства-участники, в частности, принимают эффективные меры, предусматривающие:
1) укрепление, установление каналов связи между их компетентными органами, учреждениями и службами с целью обеспечения надежного и быстрого обмена информацией о всех аспектах преступлений, охватываемых Конвенцией, включая, если заинтересованные государства-участники сочтут это надлежащим, связи с другими видами преступной деятельности;
2) сотрудничество с другими государствами-участниками в проведении расследований в связи с преступлениями, охватываемыми Конвенцией, с целью выявления:
личности, местонахождения и деятельности лиц, подозреваемых в участии в совершении таких преступлений, или местонахождения других причастных лиц;
перемещения доходов от преступлений или имущества, полученного в результате совершения таких преступлений;
перемещения имущества, оборудования или других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении таких преступлений;
3) предоставление в надлежащих случаях необходимых предметов или необходимого количества веществ для целей анализа или расследования;
4) обмен в надлежащих случаях с другими государствами-участниками информацией о конкретных средствах и методах, применяемых для совершения преступлений, охватываемых Конвенцией, включая использование поддельных удостоверений личности, фальшивых, измененных или поддельных документов и других средств для сокрытия деятельности;
5) содействие эффективной координации между их компетентными органами, учреждениями и службами и поощрение обмена сотрудниками и другими экспертами, включая при условии заключения заинтересованными государствами-участниками двусторонних соглашений или договоренностей, направление сотрудников по связям;
6) обмен информацией и координацию административных и других мер, принимаемых в надлежащих случаях с целью заблаговременного выявления преступлений, охватываемых Конвенцией.
Следует сказать, что названная Конвенция вступила в силу 14 декабря 2005 г.
О коррупции и необходимости сотрудничества говорится в других актах ООН.[56]
Большое количество актов приняты и в рамках Совета Европы. Среди значимых следует назвать Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию[57], которая вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.[58]
В преамбуле данной Конвенции признается важность активизации сотрудничества для эффективной борьбы с коррупцией.
Согласно ст. 25 стороны в максимально возможной степени сотрудничают друг с другом в соответствии с положениями применимых международных документов о международном сотрудничестве по уголовным делам или договоренностями, достигнутыми на основе единообразного или принятого на взаимной основе законодательства, а также в соответствии со своим внутренним правом в проведении расследований и разбирательств, касающихся уголовных преступлений, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с Конвенцией.
Стороны также оказывают друг другу максимально возможную взаимную помощь, обеспечивая незамедлительную обработку запросов, полученных от органов, которые в соответствии со своим внутренним правом полномочны проводить расследования или осуществлять производство по уголовным делам в связи с преступлениями, квалифицированными в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией.
Однако во взаимной правовой помощи может быть отказано, если запрашиваемая сторона считает, что выполнение просьбы об оказании такой помощи может нанести ущерб ее национальным интересам, государственному суверенитету, национальной безопасности или общественному порядку.
При этом банковская тайна не может служить основанием для отказа в любом сотрудничестве. Сторона, когда это предусмотрено ее внутренним правом, может потребовать, чтобы просьба о сотрудничестве, включающем разглашение банковской тайны, была санкционирована либо судьей, либо другим судебным органом, включая государственных обвинителей, занимающимся производством по уголовным делам.
Необходимо отметить, что во многих международных документах делается акцент на то, что коррупция выступает угрозой безопасности государства.
В Хартии европейской безопасности говорится, что коррупция представляет собой большую угрозу общим ценностям ОБСЕ[59]. Она порождает нестабильность и затрагивает многие аспекты безопасности, экономического и человеческого измерений. Государства-участники обязуются наращивать свои усилия по борьбе с коррупцией и порождающими ее условиями, а также содействовать формированию позитивной основы для надлежащей практики государственного управления и должностной порядочности; будут лучше использовать существующие международные инструменты и оказывать взаимную помощь в борьбе с коррупцией. В рамках своих усилий по утверждению верховенства закона ОБСЕ будет взаимодействовать с неправительственными правозащитными организациями, которые борются за формирование атмосферы единодушного неприятия коррупции обществом и деловыми кругами.
Вышеизложенное подтверждает не только необходимость сотрудничества на государственном уровне, но и создание специальных межгосударственных структур в сфере противодействия коррупции.
В соответствии с Варшавской декларацией группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) доказала свою эффективность[60]. Исходя из этого в Декларации содержится призыв к скорейшей ратификации конвенции по борьбе с коррупцией, относящиеся к уголовному и гражданскому праву. Поскольку коррупция представляет собой всемирное явление, Совет Европы выражает намерение расширить свое сотрудничество с Организацией экономического сотрудничества и развития и Организацией Объединенных Наций для борьбы во всемирных масштабах.
Вопросы противодействия коррупции регламентированы также и иными международными актами, регулирующими различные аспекты этого явления. Это, например, Общие правила борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний[61]. Наличие таких актов свидетельствует о том, что коррупция как негативное явление присутствует во многих областях общественной и политической жизни. Эффективность борьбы с этим явлением требует учета системного, комплексного подхода к принимаемым мерам.
В этой связи вызывает непонимание то обстоятельство, что Россия не участвует в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Нет сомнений в том, что искоренение коррупции невозможно только уголовно-правовыми методами. Необходимо применение и гражданско-правовых, административно-правовых и иных мер.
В сфере противодействия коррупции заключены и действуют и двусторонние соглашения, договоры, в которых основным направлением сотрудничества называются борьба с коррупцией и организованной преступностью, взаимодействие в этих областях, включая создание соответствующих механизмов и процедур.[62]
Приняты также и большое количество актов на уровне стран – участников СНГ. На распространение коррупции в странах СНГ повлияли многие факторы: слабости в государственном аппарате и институциональный вакуум (фактическое отсутствие институтов, которые могли бы эффективно проверять злоупотребления служебным положением) в период независимости; перераспределение государственного имущества и богатства частным лицам, что создало основные возможности для «погони за рентой»; потребностью создавать новые институты и переписывать законы, указы и проводимый курс. При этом большинство проблем, связанных с коррупцией в странах СНГ, возникло не из-за экономических реформ 1990-х годов, а в большинстве случаев из-за отсутствия или неполной реализации рыночно ориентированных реформ. Переход от командной к рыночной экономике в странах СНГ оказался намного более трудным, чем планировалось первоначально, особенно в таких странах, как Молдова, Армения, Грузия, Киргизия и Таджикистан, которые испытывали нехватку природных ресурсов.[63]