Страница:
Коллектив Авторов
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях
Раздел I. Общие положения
Глава 1. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях
Статья 1.1. Законодательство об административных правонарушениях
1. Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора
2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора
Комментарий к ст. 1.1
1. Часть первая настоящей статьи посвящена не просто законодательству об административных правонарушениях, а целостной системе законодательства. Если законодательство – это простая совокупность нормативных правовых актов регламентирующих ту или иную группу общественных отношений, то система законодательства это принципиально иное качество организации нормативно-правового материала. Система законодательства призвана, прежде всего, отражать национально-государственное устройство страны, распределение полномочий между центром и регионами, особенно актуально это для федеративных государств. Система законодательства складывается из нормативно-правовых актов в соответствии с их юридической силой и компетенцией принимающих их органов государственной власти. В основе системы законодательства должен лежать принцип субординации и взаимодополняемости нормативно-правового материала.
Все эти подходы нашли отражение при конструировании части первой настоящей статьи. Федеративное устройство России четко выражено в структурных компонентах системы законодательства об административных правонарушениях. Она состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные акты в своей совокупности образуют целостную и непротиворечивую систему. Данная целостность обеспечивается тем требованием, что законы субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с КоАП РФ. Такое положение отражает иерархию двух уровней государственной власти в России (федеральной и региональной) и характер распределения полномочий между ними. Ведь административное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленным в ст. 72. А статья 76 часть 2 гласит, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. То есть, мы видим, что комментируемая статья в полной мере воспроизводит закрепленный в Конституции РФ способ распределения полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.
Внимательный анализ части первой настоящей статьи и ст.72 Конституции РФ посвященной совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ставит вопрос о том, можно ли рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, а следовательно как предмет совместного ведения центра и регионов. Такой вопрос обусловлен тем, что мы не имеем нормативно закрепленного понятия административного законодательства. В данном случае мы исходим из содержания предметной области административного законодательства. Из самого словосочетания «административное законодательство» следует, что эта отрасль законодательства должна регулировать сферу государственного управления. Указ Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 «О классификаторе правовых актов» содержит раздел Основы государственного управления. Одной из частей этого раздела выступает – Административные правонарушения и административная ответственность. Такое нормативное положение позволяет нам сделать вывод что законодательство об административных правонарушениях должно выступать частью законодательства о государственном управлении, то есть административного законодательства.
В качестве сравнения хотелось бы отметить, что в предыдущем Указе Президента РФ от 16.12.1993 г. № 2171 «Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства» вообще не было упоминания ни об административном законодательстве, и не использовалось ни какое иное схожее с этим понятие.
Кроме этого мы разделяем ту позицию, что административное законодательство является внешней формой выражения и объективирования отрасли административного права. А в предмет регулирования норм административного права входят отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за совершение административных правонарушений. Поэтому представляется обоснованной та позиция, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях рассматривается как часть административного законодательства.
Кроме Комментируемого Кодекса законодательство об административных правонарушениях составляют законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» определил, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абзацем первым части 3 статьи 3.5 КоАП РФ.
В настоящее время почти во всех субъектах Российской Федерации приняты законы об административных правонарушениях. Так, например предметом рассмотрения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2005 стал закон Пермской области «Об административных правонарушениях».
Статьей 1.2 Закона Пермской области «Об административных правонарушениях» определено, что за противоправное виновное действие (бездействие) физическое или юридическое лицо несет административную ответственность в соответствии с настоящим Законом, если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Суд установил, что редакция оспариваемой статьи является неопределенной и позволяет субъекту РФ устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации – по вопросам федерального значения, не получившим в силу различных причин регламентации в КоАП РФ, что противоречит статье 1.3 КоАП РФ и ст. 26, 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2. Часть 2 настоящей статьи говорит о том, что КоАП РФ является органичной частью отечественной правовой системы. Здесь воспроизводится несколько важных конституционных положений составляющих основу конституционного строя. Во-первых, это положение части первой статьи 15 Конституции РФ, которая гласит что Конституция Российской федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Во-вторых. Это часть четвертая той же статьи, в которой установлено что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Использование в комментируемой статье вышеуказанных положений Конституции РФ являются гарантией соответствия норм КоАП РФ общечеловеческим ценностям и гуманитарным достижениям.
Процедура применения международных норм уточнена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».
Данное Постановление устанавливает, что исходя из положений части 4 статьи 15, части 1 статьи 17, статьи 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.
К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.
Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Все эти подходы нашли отражение при конструировании части первой настоящей статьи. Федеративное устройство России четко выражено в структурных компонентах системы законодательства об административных правонарушениях. Она состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные акты в своей совокупности образуют целостную и непротиворечивую систему. Данная целостность обеспечивается тем требованием, что законы субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с КоАП РФ. Такое положение отражает иерархию двух уровней государственной власти в России (федеральной и региональной) и характер распределения полномочий между ними. Ведь административное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленным в ст. 72. А статья 76 часть 2 гласит, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. То есть, мы видим, что комментируемая статья в полной мере воспроизводит закрепленный в Конституции РФ способ распределения полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.
Внимательный анализ части первой настоящей статьи и ст.72 Конституции РФ посвященной совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ставит вопрос о том, можно ли рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, а следовательно как предмет совместного ведения центра и регионов. Такой вопрос обусловлен тем, что мы не имеем нормативно закрепленного понятия административного законодательства. В данном случае мы исходим из содержания предметной области административного законодательства. Из самого словосочетания «административное законодательство» следует, что эта отрасль законодательства должна регулировать сферу государственного управления. Указ Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 «О классификаторе правовых актов» содержит раздел Основы государственного управления. Одной из частей этого раздела выступает – Административные правонарушения и административная ответственность. Такое нормативное положение позволяет нам сделать вывод что законодательство об административных правонарушениях должно выступать частью законодательства о государственном управлении, то есть административного законодательства.
В качестве сравнения хотелось бы отметить, что в предыдущем Указе Президента РФ от 16.12.1993 г. № 2171 «Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства» вообще не было упоминания ни об административном законодательстве, и не использовалось ни какое иное схожее с этим понятие.
Кроме этого мы разделяем ту позицию, что административное законодательство является внешней формой выражения и объективирования отрасли административного права. А в предмет регулирования норм административного права входят отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за совершение административных правонарушений. Поэтому представляется обоснованной та позиция, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях рассматривается как часть административного законодательства.
Кроме Комментируемого Кодекса законодательство об административных правонарушениях составляют законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» определил, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абзацем первым части 3 статьи 3.5 КоАП РФ.
В настоящее время почти во всех субъектах Российской Федерации приняты законы об административных правонарушениях. Так, например предметом рассмотрения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2005 стал закон Пермской области «Об административных правонарушениях».
Статьей 1.2 Закона Пермской области «Об административных правонарушениях» определено, что за противоправное виновное действие (бездействие) физическое или юридическое лицо несет административную ответственность в соответствии с настоящим Законом, если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Суд установил, что редакция оспариваемой статьи является неопределенной и позволяет субъекту РФ устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации – по вопросам федерального значения, не получившим в силу различных причин регламентации в КоАП РФ, что противоречит статье 1.3 КоАП РФ и ст. 26, 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2. Часть 2 настоящей статьи говорит о том, что КоАП РФ является органичной частью отечественной правовой системы. Здесь воспроизводится несколько важных конституционных положений составляющих основу конституционного строя. Во-первых, это положение части первой статьи 15 Конституции РФ, которая гласит что Конституция Российской федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Во-вторых. Это часть четвертая той же статьи, в которой установлено что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Использование в комментируемой статье вышеуказанных положений Конституции РФ являются гарантией соответствия норм КоАП РФ общечеловеческим ценностям и гуманитарным достижениям.
Процедура применения международных норм уточнена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».
Данное Постановление устанавливает, что исходя из положений части 4 статьи 15, части 1 статьи 17, статьи 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.
К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.
Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Статья 1.2. Задачи законодательства об административных правонарушениях
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
Комментарий к ст. 1.2
1. Задачами законодательства об административных правонарушениях является во-первых, защита от административных правонарушений, а во-вторых, предупреждение данного вида правонарушений. Предметом защиты является группа общественных отношений, складывающаяся между физическими лицами, предприятиями, учреждениями с одной стороны и органами исполнительной власти по поводу использования прав различными субъектами общества (гражданами, организациями), осуществления различных видов деятельности.
2. Законодательство об административных правонарушениях направлено на защиту установленного порядка (организации) осуществления физическими и юридическими лицами их прав. Поэтому Особенная часть комментируемого Кодекса, предусматривающая конкретные виды правонарушений, делится в зависимости от характера и природы нарушаемых организационных процедур. Она содержит разделы, предусматривающие административные правонарушения, посягающие на права граждан, на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, административные правонарушения в области охраны собственности, правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, в промышленности, строительстве и энергетике и т. д. В основе данного деления лежит однородность организационно-управленческих норм, защита которых и выступает в качестве важнейшей задачи законодательства об административных правонарушениях.
2. Законодательство об административных правонарушениях направлено на защиту установленного порядка (организации) осуществления физическими и юридическими лицами их прав. Поэтому Особенная часть комментируемого Кодекса, предусматривающая конкретные виды правонарушений, делится в зависимости от характера и природы нарушаемых организационных процедур. Она содержит разделы, предусматривающие административные правонарушения, посягающие на права граждан, на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, административные правонарушения в области охраны собственности, правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, в промышленности, строительстве и энергетике и т. д. В основе данного деления лежит однородность организационно-управленческих норм, защита которых и выступает в качестве важнейшей задачи законодательства об административных правонарушениях.
Статья 1.3. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях
1. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
2. В соответствии с законодательством о судебной системе настоящий Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам.
3. В соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.
4. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
2. В соответствии с законодательством о судебной системе настоящий Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам.
3. В соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.
4. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.
Комментарий к ст. 1.3
1. Система законодательства об административных правонарушениях состоит из двух элементов (настоящего Кодекса и законов субъектов Российской Федерации) которые призваны отразить иерархию и взаимодействие двух уровней государственной власти Российской Федерации. Наличие двух субъектов правового регулирования круга общественных отношений связанных с привлечением к административной ответственности обусловлено характером распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Законодательство об административных правонарушениях следует отнести к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 72 Конституции РФ не упоминает о законодательстве об административных правонарушения, она говорит об административном законодательстве. Однако, представляется логичным рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, так как именно там содержатся санкции за нарушение норм и правил управления.
Конституция РФ предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Настоящий Кодекс и относится как раз к группе законов принятых по предметам совместного ведения. Конституция РФ не содержит ограничений для правового регулирования Российской Федерацией предметов совместного ведения. Настоящий Кодекс относит к ведению Российской Федерации те юридические средства, которые позволяют сохранить целостность системы законодательства об административных правонарушениях, необходимую субординацию и координацию нормативных правовых актов. Часть первая настоящей статьи относит к ведению Российской Федерации общие понятия законодательства, те положения, которые составляют Общую часть настоящего Кодекса.
Предметная область установления Российской Федерацией административной ответственности характеризуется двумя критериями. Во-первых, административная ответственность устанавливается по вопросам, имеющим федеральное значение. Во-вторых, административная ответственность устанавливается за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Второе положение связано с полномочиями Российской Федерации в сфере совместного ведения и их административно-правовой защитой. И наконец, к ведению Российской Федерации относится установления порядка, процесса привлечения к административной ответственности. Данные положения позволяют настоящему закону быть не только актом прямого действия, но и модельным нормативным актом, в рамках и на основе которого могут приниматься законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
2. Конституция РФ устанавливает в статье 71 в пункте о) что судоустройство находится в ведении Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает структурные элементы судебной системы в России. В соответствии с этим законом настоящий Кодекс уполномочивает рассматривать дела об административных правонарушениях мировых судей, судей районных судов, судей арбитражных судов, судей гарнизонных и военных судов.
3. Настоящая статья относит к ведению Российской Федерации установление подведомственности дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Такое положение выглядит вполне логичным и оправданным. Ведь рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних тесно связано с защитой их прав, требует дополнительных гарантий обеспечения прав привлекаемых лиц. А статья 71 относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в ведение Российской Федерации. Это нашло выражение в принятии Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». К органам на которые возложена профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних этот закон относит и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В статье 11 данного закона определены основные функции комиссии по делам несовершеннолетних и их прав. Пункт 7 части 1 статьи 11 вышеуказанного закона устанавливает в качестве одной из функций комиссии применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Так как рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав выступает важнейшей гарантией соблюдения прав несовершеннолетних, то это делает логичным отнесение определения подведомственности.
4. Часть 4 комментируемой статьи содержит возможность закрепления в настоящем Кодексе подведомственности дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти. Эта возможность реализуется в главе 23 КоАП РФ. Следует отметить, что в большинстве своем положения главы 23 не содержат конкретных наименований органов исполнительной власти, на которые возложена обязанность рассмотрения дел об административных правонарушениях. Указывается лишь сфера общественных отношений за которой федеральная исполнительная власть обязана осуществлять государственный контроль. Структура органов федеральной исполнительной власти закреплена в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Именно в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ утверждающих положения о конкретных органах федеральной исполнительной власти и содержится ответ на вопрос о том, кто является субъектом государственного контроля за той или иной сферой общественных отношений. Так, например полномочия органов стандартизации, метрологии и сертификации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» закреплены за одноименным федеральным агентством.
Такая модель определения правоприменительного органа повышает стабильность законодательства об административных правонарушениях, делает его независимым от бесконечных реорганизаций структуры федеральной исполнительной власти.
Федеральным органам исполнительной власти подведомственны дела о применении административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Последнее уточнение важно для уяснения возникающих вопросов при анализе некоторых статей Особенной части настоящего Кодекса. Так, например, ст. 7.29 «Несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.» предусматривает ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за нарушение норм законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Статья 23.66 предусматривает рассмотрение данных административных правонарушений федеральным органом исполнительной власти уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд. На первый взгляд это требование выглядит противоречащим принципам федеративного устройства. Ведь федеральная исполнительная власть может применять административную ответственность лишь в отношении дел имеющих федеральное значение. И нарушение правил размещения заказов для нужд субъектов федерации и органов местного самоуправления должно рассматриваться либо органами власти субъектов Российской Федерации либо органами местного самоуправления. Однако то положение, что эти правила, предусмотрены федеральным законом относит установление административной ответственности за их нарушение к ведению Российской Федерации (часть 1 пункт 3 настоящей статьи). Следовательно, раз административная ответственность за данные правонарушения устанавливается Российской Федерацией, то и рассматривать подобные дела тоже должен федеральный орган исполнительной власти.
Конституция РФ предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Настоящий Кодекс и относится как раз к группе законов принятых по предметам совместного ведения. Конституция РФ не содержит ограничений для правового регулирования Российской Федерацией предметов совместного ведения. Настоящий Кодекс относит к ведению Российской Федерации те юридические средства, которые позволяют сохранить целостность системы законодательства об административных правонарушениях, необходимую субординацию и координацию нормативных правовых актов. Часть первая настоящей статьи относит к ведению Российской Федерации общие понятия законодательства, те положения, которые составляют Общую часть настоящего Кодекса.
Предметная область установления Российской Федерацией административной ответственности характеризуется двумя критериями. Во-первых, административная ответственность устанавливается по вопросам, имеющим федеральное значение. Во-вторых, административная ответственность устанавливается за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Второе положение связано с полномочиями Российской Федерации в сфере совместного ведения и их административно-правовой защитой. И наконец, к ведению Российской Федерации относится установления порядка, процесса привлечения к административной ответственности. Данные положения позволяют настоящему закону быть не только актом прямого действия, но и модельным нормативным актом, в рамках и на основе которого могут приниматься законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
2. Конституция РФ устанавливает в статье 71 в пункте о) что судоустройство находится в ведении Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает структурные элементы судебной системы в России. В соответствии с этим законом настоящий Кодекс уполномочивает рассматривать дела об административных правонарушениях мировых судей, судей районных судов, судей арбитражных судов, судей гарнизонных и военных судов.
3. Настоящая статья относит к ведению Российской Федерации установление подведомственности дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Такое положение выглядит вполне логичным и оправданным. Ведь рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних тесно связано с защитой их прав, требует дополнительных гарантий обеспечения прав привлекаемых лиц. А статья 71 относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в ведение Российской Федерации. Это нашло выражение в принятии Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». К органам на которые возложена профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних этот закон относит и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В статье 11 данного закона определены основные функции комиссии по делам несовершеннолетних и их прав. Пункт 7 части 1 статьи 11 вышеуказанного закона устанавливает в качестве одной из функций комиссии применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Так как рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав выступает важнейшей гарантией соблюдения прав несовершеннолетних, то это делает логичным отнесение определения подведомственности.
4. Часть 4 комментируемой статьи содержит возможность закрепления в настоящем Кодексе подведомственности дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти. Эта возможность реализуется в главе 23 КоАП РФ. Следует отметить, что в большинстве своем положения главы 23 не содержат конкретных наименований органов исполнительной власти, на которые возложена обязанность рассмотрения дел об административных правонарушениях. Указывается лишь сфера общественных отношений за которой федеральная исполнительная власть обязана осуществлять государственный контроль. Структура органов федеральной исполнительной власти закреплена в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Именно в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ утверждающих положения о конкретных органах федеральной исполнительной власти и содержится ответ на вопрос о том, кто является субъектом государственного контроля за той или иной сферой общественных отношений. Так, например полномочия органов стандартизации, метрологии и сертификации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» закреплены за одноименным федеральным агентством.
Такая модель определения правоприменительного органа повышает стабильность законодательства об административных правонарушениях, делает его независимым от бесконечных реорганизаций структуры федеральной исполнительной власти.
Федеральным органам исполнительной власти подведомственны дела о применении административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Последнее уточнение важно для уяснения возникающих вопросов при анализе некоторых статей Особенной части настоящего Кодекса. Так, например, ст. 7.29 «Несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.» предусматривает ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за нарушение норм законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Статья 23.66 предусматривает рассмотрение данных административных правонарушений федеральным органом исполнительной власти уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд. На первый взгляд это требование выглядит противоречащим принципам федеративного устройства. Ведь федеральная исполнительная власть может применять административную ответственность лишь в отношении дел имеющих федеральное значение. И нарушение правил размещения заказов для нужд субъектов федерации и органов местного самоуправления должно рассматриваться либо органами власти субъектов Российской Федерации либо органами местного самоуправления. Однако то положение, что эти правила, предусмотрены федеральным законом относит установление административной ответственности за их нарушение к ведению Российской Федерации (часть 1 пункт 3 настоящей статьи). Следовательно, раз административная ответственность за данные правонарушения устанавливается Российской Федерацией, то и рассматривать подобные дела тоже должен федеральный орган исполнительной власти.
Статья 1.4. Принцип равенства перед законом
1. Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
2. Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
2. Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Комментарий к ст. 1.4
1. Субъекты, совершающие административные правонарушения и привлекаемые к административной ответственности не обладают фактическим равенством. Они различны по своему имущественному и должностному положению, полу, национальности, происхождению (если речь идет о физических лицах), различаются в зависимости от организационно-правовых форм (если речь идет о юридических лицах). Принцип равенства перед законом состоит в том что к фактически неравным физическим и юридическим лицам закон предъявляет одинаковые требования за административные правонарушения.
Существует единая для всех лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении процедура привлечения к административной ответственности. Кроме того, все лица, в отношении которых, ведется производство по делу об административном правонарушении, наделены равными правами по защите своих законных интересов. Целесообразнее было бы говорить не о принципе равенства перед законом, а о принципе равноправия лиц привлекаемых к административной ответственности.
Существует единая для всех лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении процедура привлечения к административной ответственности. Кроме того, все лица, в отношении которых, ведется производство по делу об административном правонарушении, наделены равными правами по защите своих законных интересов. Целесообразнее было бы говорить не о принципе равенства перед законом, а о принципе равноправия лиц привлекаемых к административной ответственности.