Страница:
Коллектив авторов
Правовое противодействие расовой, национальной, религиозной дискриминации
Введение
Причиной, по которой был проведен анализ в сфере предотвращения национальной, религиозной и расовой дискриминации в России, стали полученные результаты исследования «Государственная политика вывода России из демографического кризиса», изданные в виде монографии Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования в 2007 г.[1]
В результате скрупулезного анализа всего комплекса факторов, которые влияют на демографическую обстановку в стране, было выявлено, что причины российского демографического кризиса скрываются не только и не столько в материальной сфере (экономический кризис, социальная неустроенность, уровень жизни), сколько в эрозии традиционных смыслов российской жизни, идейно-духовном опустошении, отсутствии сплачивающей российскую нацию национальной идеи, подмене присущих российской цивилизации ценностных кодов иными кодами, навязываемыми извне, в искажении сущности российской государственности, успешной только тогда, когда в ней воплощаются многовековые традиции, ценности русских цивилизационных накоплений, специфическая природа уникального, интегрирующего разные народы типа государства.
Важным основанием для работы было и то, что Россия, подписавшая многие международные документы по правам человека, обязана следовать международным принципам и создавать действенные и эффективные механизмы реализации этих прав.
Среди подобных документов, подписанных Российской Федерацией, необходимо выделить следующие: Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенцию Международной организации труда относительно дискриминации в области труда и занятий, Конвенцию ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования, Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую рамочную конвенцию по защите национальных меньшинств, Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека.
Устав Организации Объединенных Наций исключает расовую, политическую, религиозную и другие виды дискриминации в международных отношениях (ст. 55, 62 и 73). В 1948 г. Всеобщей декларацией прав человека были запрещены все формы расовой и другой дискриминации.
В соответствии со ст. 1 Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., под расовой дискриминацией понимается «…любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющее целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной и культурной или любых других областях общественной жизни». Аналогичные формулировки приводятся в Конвенции Международной организации труда относительно дискриминации в области труда и занятий 1958 г. и Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.
Следует специально отметить, что «расовая дискриминация» в западных странах и в международных организациях понимается широко – как результат проведения различий по признакам происхождения или групповой (этнической) принадлежности, а не просто по критерию антропологического типа или цвета кожи. Таким образом, в соответствии с Международной конвенцией 1965 г., дискриминация может признаваться существующей только при одновременном наличии двух элементов – проведения различий по определенным критериям, в данном случае этнической принадлежности или происхождения, цвета кожи, и ограничения любых возможностей для того, в отношении кого эти различия проводятся, пользоваться на равных началах основными правами и свободами.
Помимо указанных актов международного права, подписанных Российской Федерацией, существуют и другие международные обязательства, участником которых Россия еще не является (они касаются в основном вопросов получения гражданства и предотвращения дискриминации в сфере трудовых отношений), ратифицировать которые нашему государству следовало бы уже давно. К таким международным документам, в частности, относятся:
❖ Европейская социальная хартия (уже принято решение о ее ратификации);
❖ 12-й Дополнительный протокол к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;
❖ Конвенция ООН 1990 г. о защите прав всех рабочих-мигрантов и членов их семей;
❖ Европейская конвенция о гражданстве 1997 г.;
❖ Статут Международного уголовного суда;
❖ Конвенция Международной организации труда № 97 о трудящихся-мигрантах.
Что же говорит о дискриминации российское законодательство? В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от расы, национальности, отношения к религии.
Реализация данной конституционной гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина означает принятие целой системы мер со стороны государства. Однако, несмотря на то, что множество законодательных актов содержат нормы о недопустимости дискриминации по признакам национальности, расы, религии, без детального определения нормативных процедур на практике очень сложно, а порой практически невозможно доказать наличие дискриминационных действий.
В действующем российском законодательстве не раскрывается понятие «дискриминация», не закреплены сферы, в которых она может иметь место, отсутствует механизм борьбы с фактами расовой, национальной, религиозной дискриминации. Указанные пробелы в правовом регулировании превращают запрет дискриминации в декларацию, следствием чего является невозможность использования правового механизма при защите конституционных прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и религии.
В частности, не существует единого мнения относительно того, в каких именно случаях следует считать преступление совершенным по мотивам национальной или расовой ненависти. С одной стороны, это возможно лишь тогда, когда виновный желал своими действиями разжечь национальную или расовую вражду и совершил преступление именно с этой целью. С другой стороны, это отягчающее обстоятельство (или квалифицирующий признак) должно применяться также и в тех случаях, когда доминирующим побуждением выступает стремление виновного учинить физическую расправу над потерпевшим в связи с его расовой и/или национальной принадлежностью или вероисповеданием и тем самым унизить честь и достоинство определенной расы, национальности или религии.
Вторым основанием работы стало понимание того, что вывод страны из системного демографического кризиса (в рамках исследования которого и стала очевидной данная работа) связан с восстановлением роли традиционных, на цивилизационном уровне сформированных российских оснований жизнедеятельности общества, государства, экономики, культурных, общественных, государственных и иных ценностных накоплений.
Российские основания государственности предполагают, что наша страна – многоконфессиональна и многонациональна. Обратим особое внимание на последний термин. Он может пониматься по-разному в зависимости от того, образован ли он от слова «национальность» или от слова «нация».
Национальность – принадлежность человека к этнической общности, характеризующейся единством языка, культуры, традиций, обычаев, образа жизни.
Нация (от лат. natio – племя, народ) – социально-экономическая и культурно-политическая общность людей, сложившаяся в результате становления государства; фаза развития этноса (по ступеням: род – племя – народность – народ – нация), в которой данный конкретный этнос обретает суверенитет и создает собственную полноценную государственность. Может рассматриваться как форма этнической жизни индустриальной эпохи.
Есть иная точка зрения: нация создает государство для своих нужд, при этом сама нация понимается как «суперэтнос», т. е. множество взаимосвязанных народов и народностей, относящихся друг к другу с положительной комплементарностью.
В международном праве под «нацией» понимается совокупность граждан государства. В некоторых случаях синоним «нации» – понятие «народ»; в конституционном праве англо – и романоязычных стран это термин, обычно имеющий значения «государство», «общество», «совокупность всех граждан».
Нация может быть двух видов – полиэтничной (многонародной) или моноэтничной. Этнически однородные нации встречаются крайне редко (например, в Исландии). Обычно нация строится на базе большого количества этносов, которых свела вместе историческая судьба. Полиэтничны, например, швейцарская, французская, вьетнамская нации, а американцы вообще не имеют никакого ярко выраженного этнического лица. Латиноамериканские нации расово неоднородны – созданы из белых, креолов и индейцев-америндов.
Первыми современными нациями, по утверждению классика исследования национализма Бенедикта Андерсона, были латиноамериканские, сформировавшиеся в ходе борьбы против испанской короны; за ними с небольшим отрывом последовали США и затем Франция. Впервые понятие «нация» в его политическом значении появилось именно в ходе Великой Французской революции, когда возникла необходимость сформировать некую общность взамен утраченного «подданства французской короны».
Итак, в каком смысле Россия многонациональна, как это указано в преамбуле и ст. 3 Конституции РФ? Имеется в виду, что в России много национальностей или что в ней много наций?
Начнем с того, что интегративный характер российской государственности надэтничен. При этом данный тезис принципиально отличается от концепции внеэтничности государства, основным идеологом которой является бывший министр по делам национальностей Российской Федерации В. Тишков. Согласно его представлениям, за понятием «этнос» отсутствует реально объективный субстрат, а, следовательно, русские (как, впрочем, и татары, калмыки и др.) не могут рассматриваться как этнос. С этой точки зрения, государство вообще не несет ответственности за сохранение этнической культуры любого народа страны, поскольку этничность – проявление индивидуальной идентичности человека, его самопричисление к той или иной культуре, его личное дело. Ошибочность такого подхода доказывается всем ходом отечественной истории.
Надэтничность рассматривается как состояние равного уважения к этническим традициям всех народов, населяющих Россию. Но вместе с тем очевидно, что основой стабильного существования государства являются государствообразующие цивилизационные потенциалы русского народа. Вступают ли подобные утверждения в противоречие? Существует ли в сегодняшней России реальное «единство непохожих»? Образуют ли сегодня граждане России единую нацию?
Из табл. 1[2] видно, что доля русских в этническом составе российского населения составляет около 80 %.
Таблица 1
Этнический состав российского населения
У большинства государств (в том числе в Европе) есть преобладающий народ в структуре населения, доля которого существенно больше всех остальных. Практически у всех государств западной цивилизации доля преобладающего народа выше 50 %.
Мировая политическая система признает наличие национальных государств. Как национальные позиционируют себя крупнейшие европейские демократии. Более того, термин «американская нация» встречается и в отношении такого полиэтничного государства, как США.
В этом случае имеется в виду не определенная многочисленная национальность, а т. н. гражданская нация.
Самоопределение «гражданская нация» связано с концепцией современного национального государства Э. Геллнера. Согласно этой концепции, нации рождаются в период модернизации и представляют собой большие сообщества, политические и культурные границы которых стремятся к совпадению и достижению внутренней гомогенности по этим двум параметрам[3]. Государство выступает гарантом, обеспечивающим распространение и трансляцию единых культурных кодов, цементирующих политическое пространство страны.
В России модернизация вызвала переход от аграрного к индустриальному типу экономического развития, от аграрного типа поселений – к урбанизации и, соответственно, к государству-нации.
Есть все основания считать, что в период первого этапа модернизации (ХХ) на территории современной России процесс формирования государства-нации осуществлялся параллельно с индустриализацией экономики. Распространение и укоренение русской культуры на всех территориях Российской Федерации наблюдается на протяжении ХХ в. Это реализовывалось в форме территориальной экспансии. Но она исторически имела иное содержание в России по сравнению с экспансией других империй, которые функционировали в этот же исторический период. Эта специфика была унаследована и советской Россией. Выделим ее характерные принципиальные отличия:
– колонизация осуществлялась русским этническим населением, носила преимущественно аграрный характер и превращала присоединяемые территории во внутренние территории русского этноса. Подчеркнем: взаимодействие российского центра и присоединяемой периферии осуществлялось не столько в форме взимания «дани» с подвластного автохтонного населения, сколько в расселении русского крестьянства и сельскохозяйственном освоении этих земель, что было основой для осознания этих земель как «искони русских»;
– русское пришлое население не обладало какими-либо привилегиями по отношению к автохтонному населению, что позволяло выстраивать и закреплять взаимодействие по принципу кооперации.
Этот специфический тип колонизации территорий позволял не только присоединять территории, но и распространять среди народов, их населяющих, базовые социальные институты и ценности русской культуры.
Именно эти формы жизни и ценности не только формировались в русском этносе, но и распространялись им на всех территориях России. Центральная зона русской культуры в ХХ в. была существенно расширена и обновлена за счет ценностей государственности (права), образования (современных форм социализации, хранения и трансляции социокультурной информации), индустрии, городского образа жизни.
Эти ценности и соответствующие институты государственной власти утверждались на всех территориях России, независимо от этнической принадлежности населения этих территорий. Укоренение русской культуры как культуры-донора на «колонизируемых» территориях оказалось успешным благодаря следующим факторам:
– культура-донор (колонизатор) и культура-реципиент принадлежали к одной и той же институциональной матрице коммунитарного типа[4];
– институт, переносимый в новое социально-географическое пространство, сохранял свое место в центральной зоне культуры общества-донора;
– контактировавшие этнические общности были комплементарны, что нашло отражение в их взаимодополнительности при функционировании в определенной геополитической и экологической нишах;
– представители культуры-реципиента были способны овладеть определенным ролевым набором, связанным с обеспечением функционирования внедряемых институтов, что вовсе не является гарантированным.
Таким образом, можно утверждать, что в современной России исторически сложилась единая гражданская нация, т. е. наша страна – мононациональное государство, которое составляет государствообразующий русский народ и другие народы России.
Итак, в нашем исследовании мы будем употреблять термин «многонациональный» в значении «полиэтнический», имея в виду одну российскую нацию.
Именно из-за нарушения (в том числе) многовековой идеи мононационального, но полиэтнического государства интегрирующего типа, каковым традиционно является Россия, и наблюдается дискриминация по расовому и национальному признакам различных меньшинств.
Существенной проблемой является то, что при формировании отношений федерализма в Российской Федерации был допущен ряд системных ошибок, которые в настоящее время оказывают негативное воздействие на политико-социальный, национальнокультурный климат в стране, создают предпосылки для дискриминации прав человека по национальному и религиозному признакам, а в перспективе – для серьезных конфликтов на национальной почве и даже для развала государства.
В частности, Российское государство дает субъектам Российской Федерации, образованным по национальнотерриториальному признаку, не только фактическую административную самостоятельность, но и право устанавливать национальный язык в качестве государственного. Так, в конституциях республик в составе РФ, кроме Карелии, языки «титульного» населения провозглашены государственными. В Карачаево-Черкессии государственными провозглашены пять языков, а в Дагестане – все языки народов республики (неофициально в таком качестве рассматриваются 14 языков). В Республике Карелия был принят закон от 19 марта 2004 г. № 759-ЗРК «О государственной поддержке карельского, вепсского и финского языков»[5]. Нормативно-правовыми актами нескольких субъектов РФ был установлен официальный статус некоторых языков на местном уровне. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 20 февраля 2004 г. 111-з № 243-III «О статусе языков коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия)»[6] объявил долганский, эвенкийский, эвенский, юкагирский и чукотский языки официальными в местах компактного проживания этих коренных народов.
Стоит при этом отметить, что в 12-ти из 21-й республик в составе РФ «титульная» этническая группа не является, по данным переписи 2002 г., большинством населения, а в некоторых из них представляет сравнительно малую часть. Так, в Карелии этот показатель составляет 9,2 %, в Хакасии – 12,0; в Адыгее – 24,2, Коми – 25,2, Бурятии – 27,8, Удмуртии – 29,3, Башкортостане – 29,8, в Республике Алтай – 30,6, Мордовии – 31,9, Марий Эл – 42,9, Якутии – 45,5, Карачаево-Черкессии – 49,8 %.
Доля «титульного» населения в Татарстане составляет 52,9 %, Калмыкии – 53,3, Северной Осетии – Алании 62,7, Кабардино-Балкарии – 66,4, Чувашии – 67,7, Тыве – 77,2, Ингушетии – 77,3, Чечне – 93,5 %[7]. В полиэтническом Дагестане, где ни одна из групп не преобладает, доля автохтонных народов составляет в общей сложности 90,7 %. В среднем доля «титульных» групп в населении республик составляет 50,1 %[8]. Для сравнения, в 1989 г. она составляла 42 %.
Аналогичная картина наблюдается в автономных образованиях. В составе населения Еврейской автономной области евреи составляют 1,2 %. В автономных округах (АО) и созданных на их основе округах и муниципальных районах доля «титульных» групп варьирует следующим образом: Ханты-мансийский АО – 1,9 %, Ямало-Ненецкий АО – 5,2, Ненецкий– 18,7, Эвенкийский муниципальный район – 21,5, Таймырский муниципальный район – 21,6, Чукотский АО – 23,5, Усть-ордынский Бурятский округ – 39,6, Коми-Пермяцкий округ – 59,0, Агинский Бурятский округ – 62,5 %.
Средняя доля «титульных» групп в населении автономной области и автономных округов и муниципальных районов составляет 12,5 %, а тот же показатель для всех т. н. «национально-территориальных» субъектов Российской Федерации – 46,9 %. «Титульные» группы, живущие в пределах «своих» субъектов Российской Федерации, составляют всего 8,2 % населения страны в целом.
В мировой конституционной практике известны случаи государственного билингвизма, а также полилингвизма (например, четыре государственных языка в Швейцарии и Сингапуре и 11 официальных языков в Южно-Африканской республике). Однако конституционное закрепление национальных языков как государственных на территории каждой национальной республики, помимо Российской Федерации, в современном мире существует только в Эфиопии. Наличие в едином административном образовании даже двух государственных языков способно создать правовой и терминологический хаос. Другим следствием такой лингвистической неопределенности становится осуществляемая в ряде национальных республик дискриминация по языковому принципу, направленная чаще всего против проживающего в них русского населения (феномен «выдавливания» русских).
В целях предотвращения потенциального т. н. лингвистического сепаратизма – с одной стороны и предотвращения дискриминации по признаку языковой принадлежности – с другой, должен быть законодательно установлен правовой механизм предотвращения дискриминации в сфере пользования языком.
Итак, на развитие конституционной нормы о равенстве прав и свобод человека и гражданина – независимо от расы, национальности, отношения к религии – придание ей действующего и работоспособного состояния и нацелен предлагаемый проект федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам национальности, расы или отношения к религии».
Основная цель законопроекта – обеспечение на практике (т. е. в процедурах) равенства прав и свобод человека и гражданина, предотвращение, а также пресечение фактов дискриминации по признакам расы, национальности или отношения к религии.
В этой связи главная идея законопроекта – законодательное закрепление понятия «дискриминация», принципов ее предотвращения и пресечения, введение классификации видов дискриминации, определение порядка правового закрепления национальных и религиозных признаков человека в актах гражданского состояния и в документах, удостоверяющих личность, а также порядка рассмотрения обращений граждан или групп граждан в государственные органы власти.
Целью закона является не только запрет дискриминации и неравноправных отношений, но и их предупреждение, а также создание механизма предоставления равных возможностей человеку и гражданину.
В связи с тем, что законопроект затрагивает некоторые вопросы регулирования других федеральных законов, необходимым является принять наряду с ним также Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам расы, национальности или отношения к религии»».
Таким образом, принятие обсуждаемых законопроектов может способствовать защите человека и гражданина от дискриминации по национальному, расовому и религиозному признакам и избавлению от тех системных ошибок на законодательном уровне, которые спровоцировали дискриминацию в Российской Федерации.
Указанные законопроекты, как и проблема в целом, лежат в контексте обустройства гуманной, правовой, цивилизационно идентичной страны в новых условиях.
В результате скрупулезного анализа всего комплекса факторов, которые влияют на демографическую обстановку в стране, было выявлено, что причины российского демографического кризиса скрываются не только и не столько в материальной сфере (экономический кризис, социальная неустроенность, уровень жизни), сколько в эрозии традиционных смыслов российской жизни, идейно-духовном опустошении, отсутствии сплачивающей российскую нацию национальной идеи, подмене присущих российской цивилизации ценностных кодов иными кодами, навязываемыми извне, в искажении сущности российской государственности, успешной только тогда, когда в ней воплощаются многовековые традиции, ценности русских цивилизационных накоплений, специфическая природа уникального, интегрирующего разные народы типа государства.
Важным основанием для работы было и то, что Россия, подписавшая многие международные документы по правам человека, обязана следовать международным принципам и создавать действенные и эффективные механизмы реализации этих прав.
Среди подобных документов, подписанных Российской Федерацией, необходимо выделить следующие: Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенцию Международной организации труда относительно дискриминации в области труда и занятий, Конвенцию ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования, Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую рамочную конвенцию по защите национальных меньшинств, Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека.
Устав Организации Объединенных Наций исключает расовую, политическую, религиозную и другие виды дискриминации в международных отношениях (ст. 55, 62 и 73). В 1948 г. Всеобщей декларацией прав человека были запрещены все формы расовой и другой дискриминации.
В соответствии со ст. 1 Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., под расовой дискриминацией понимается «…любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющее целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной и культурной или любых других областях общественной жизни». Аналогичные формулировки приводятся в Конвенции Международной организации труда относительно дискриминации в области труда и занятий 1958 г. и Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.
Следует специально отметить, что «расовая дискриминация» в западных странах и в международных организациях понимается широко – как результат проведения различий по признакам происхождения или групповой (этнической) принадлежности, а не просто по критерию антропологического типа или цвета кожи. Таким образом, в соответствии с Международной конвенцией 1965 г., дискриминация может признаваться существующей только при одновременном наличии двух элементов – проведения различий по определенным критериям, в данном случае этнической принадлежности или происхождения, цвета кожи, и ограничения любых возможностей для того, в отношении кого эти различия проводятся, пользоваться на равных началах основными правами и свободами.
Помимо указанных актов международного права, подписанных Российской Федерацией, существуют и другие международные обязательства, участником которых Россия еще не является (они касаются в основном вопросов получения гражданства и предотвращения дискриминации в сфере трудовых отношений), ратифицировать которые нашему государству следовало бы уже давно. К таким международным документам, в частности, относятся:
❖ Европейская социальная хартия (уже принято решение о ее ратификации);
❖ 12-й Дополнительный протокол к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;
❖ Конвенция ООН 1990 г. о защите прав всех рабочих-мигрантов и членов их семей;
❖ Европейская конвенция о гражданстве 1997 г.;
❖ Статут Международного уголовного суда;
❖ Конвенция Международной организации труда № 97 о трудящихся-мигрантах.
Что же говорит о дискриминации российское законодательство? В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от расы, национальности, отношения к религии.
Реализация данной конституционной гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина означает принятие целой системы мер со стороны государства. Однако, несмотря на то, что множество законодательных актов содержат нормы о недопустимости дискриминации по признакам национальности, расы, религии, без детального определения нормативных процедур на практике очень сложно, а порой практически невозможно доказать наличие дискриминационных действий.
В действующем российском законодательстве не раскрывается понятие «дискриминация», не закреплены сферы, в которых она может иметь место, отсутствует механизм борьбы с фактами расовой, национальной, религиозной дискриминации. Указанные пробелы в правовом регулировании превращают запрет дискриминации в декларацию, следствием чего является невозможность использования правового механизма при защите конституционных прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и религии.
В частности, не существует единого мнения относительно того, в каких именно случаях следует считать преступление совершенным по мотивам национальной или расовой ненависти. С одной стороны, это возможно лишь тогда, когда виновный желал своими действиями разжечь национальную или расовую вражду и совершил преступление именно с этой целью. С другой стороны, это отягчающее обстоятельство (или квалифицирующий признак) должно применяться также и в тех случаях, когда доминирующим побуждением выступает стремление виновного учинить физическую расправу над потерпевшим в связи с его расовой и/или национальной принадлежностью или вероисповеданием и тем самым унизить честь и достоинство определенной расы, национальности или религии.
Вторым основанием работы стало понимание того, что вывод страны из системного демографического кризиса (в рамках исследования которого и стала очевидной данная работа) связан с восстановлением роли традиционных, на цивилизационном уровне сформированных российских оснований жизнедеятельности общества, государства, экономики, культурных, общественных, государственных и иных ценностных накоплений.
Российские основания государственности предполагают, что наша страна – многоконфессиональна и многонациональна. Обратим особое внимание на последний термин. Он может пониматься по-разному в зависимости от того, образован ли он от слова «национальность» или от слова «нация».
Национальность – принадлежность человека к этнической общности, характеризующейся единством языка, культуры, традиций, обычаев, образа жизни.
Нация (от лат. natio – племя, народ) – социально-экономическая и культурно-политическая общность людей, сложившаяся в результате становления государства; фаза развития этноса (по ступеням: род – племя – народность – народ – нация), в которой данный конкретный этнос обретает суверенитет и создает собственную полноценную государственность. Может рассматриваться как форма этнической жизни индустриальной эпохи.
Есть иная точка зрения: нация создает государство для своих нужд, при этом сама нация понимается как «суперэтнос», т. е. множество взаимосвязанных народов и народностей, относящихся друг к другу с положительной комплементарностью.
В международном праве под «нацией» понимается совокупность граждан государства. В некоторых случаях синоним «нации» – понятие «народ»; в конституционном праве англо – и романоязычных стран это термин, обычно имеющий значения «государство», «общество», «совокупность всех граждан».
Нация может быть двух видов – полиэтничной (многонародной) или моноэтничной. Этнически однородные нации встречаются крайне редко (например, в Исландии). Обычно нация строится на базе большого количества этносов, которых свела вместе историческая судьба. Полиэтничны, например, швейцарская, французская, вьетнамская нации, а американцы вообще не имеют никакого ярко выраженного этнического лица. Латиноамериканские нации расово неоднородны – созданы из белых, креолов и индейцев-америндов.
Первыми современными нациями, по утверждению классика исследования национализма Бенедикта Андерсона, были латиноамериканские, сформировавшиеся в ходе борьбы против испанской короны; за ними с небольшим отрывом последовали США и затем Франция. Впервые понятие «нация» в его политическом значении появилось именно в ходе Великой Французской революции, когда возникла необходимость сформировать некую общность взамен утраченного «подданства французской короны».
Итак, в каком смысле Россия многонациональна, как это указано в преамбуле и ст. 3 Конституции РФ? Имеется в виду, что в России много национальностей или что в ней много наций?
Начнем с того, что интегративный характер российской государственности надэтничен. При этом данный тезис принципиально отличается от концепции внеэтничности государства, основным идеологом которой является бывший министр по делам национальностей Российской Федерации В. Тишков. Согласно его представлениям, за понятием «этнос» отсутствует реально объективный субстрат, а, следовательно, русские (как, впрочем, и татары, калмыки и др.) не могут рассматриваться как этнос. С этой точки зрения, государство вообще не несет ответственности за сохранение этнической культуры любого народа страны, поскольку этничность – проявление индивидуальной идентичности человека, его самопричисление к той или иной культуре, его личное дело. Ошибочность такого подхода доказывается всем ходом отечественной истории.
Надэтничность рассматривается как состояние равного уважения к этническим традициям всех народов, населяющих Россию. Но вместе с тем очевидно, что основой стабильного существования государства являются государствообразующие цивилизационные потенциалы русского народа. Вступают ли подобные утверждения в противоречие? Существует ли в сегодняшней России реальное «единство непохожих»? Образуют ли сегодня граждане России единую нацию?
Из табл. 1[2] видно, что доля русских в этническом составе российского населения составляет около 80 %.
Таблица 1
Этнический состав российского населения
У большинства государств (в том числе в Европе) есть преобладающий народ в структуре населения, доля которого существенно больше всех остальных. Практически у всех государств западной цивилизации доля преобладающего народа выше 50 %.
Мировая политическая система признает наличие национальных государств. Как национальные позиционируют себя крупнейшие европейские демократии. Более того, термин «американская нация» встречается и в отношении такого полиэтничного государства, как США.
В этом случае имеется в виду не определенная многочисленная национальность, а т. н. гражданская нация.
Самоопределение «гражданская нация» связано с концепцией современного национального государства Э. Геллнера. Согласно этой концепции, нации рождаются в период модернизации и представляют собой большие сообщества, политические и культурные границы которых стремятся к совпадению и достижению внутренней гомогенности по этим двум параметрам[3]. Государство выступает гарантом, обеспечивающим распространение и трансляцию единых культурных кодов, цементирующих политическое пространство страны.
В России модернизация вызвала переход от аграрного к индустриальному типу экономического развития, от аграрного типа поселений – к урбанизации и, соответственно, к государству-нации.
Есть все основания считать, что в период первого этапа модернизации (ХХ) на территории современной России процесс формирования государства-нации осуществлялся параллельно с индустриализацией экономики. Распространение и укоренение русской культуры на всех территориях Российской Федерации наблюдается на протяжении ХХ в. Это реализовывалось в форме территориальной экспансии. Но она исторически имела иное содержание в России по сравнению с экспансией других империй, которые функционировали в этот же исторический период. Эта специфика была унаследована и советской Россией. Выделим ее характерные принципиальные отличия:
– колонизация осуществлялась русским этническим населением, носила преимущественно аграрный характер и превращала присоединяемые территории во внутренние территории русского этноса. Подчеркнем: взаимодействие российского центра и присоединяемой периферии осуществлялось не столько в форме взимания «дани» с подвластного автохтонного населения, сколько в расселении русского крестьянства и сельскохозяйственном освоении этих земель, что было основой для осознания этих земель как «искони русских»;
– русское пришлое население не обладало какими-либо привилегиями по отношению к автохтонному населению, что позволяло выстраивать и закреплять взаимодействие по принципу кооперации.
Этот специфический тип колонизации территорий позволял не только присоединять территории, но и распространять среди народов, их населяющих, базовые социальные институты и ценности русской культуры.
Именно эти формы жизни и ценности не только формировались в русском этносе, но и распространялись им на всех территориях России. Центральная зона русской культуры в ХХ в. была существенно расширена и обновлена за счет ценностей государственности (права), образования (современных форм социализации, хранения и трансляции социокультурной информации), индустрии, городского образа жизни.
Эти ценности и соответствующие институты государственной власти утверждались на всех территориях России, независимо от этнической принадлежности населения этих территорий. Укоренение русской культуры как культуры-донора на «колонизируемых» территориях оказалось успешным благодаря следующим факторам:
– культура-донор (колонизатор) и культура-реципиент принадлежали к одной и той же институциональной матрице коммунитарного типа[4];
– институт, переносимый в новое социально-географическое пространство, сохранял свое место в центральной зоне культуры общества-донора;
– контактировавшие этнические общности были комплементарны, что нашло отражение в их взаимодополнительности при функционировании в определенной геополитической и экологической нишах;
– представители культуры-реципиента были способны овладеть определенным ролевым набором, связанным с обеспечением функционирования внедряемых институтов, что вовсе не является гарантированным.
Таким образом, можно утверждать, что в современной России исторически сложилась единая гражданская нация, т. е. наша страна – мононациональное государство, которое составляет государствообразующий русский народ и другие народы России.
Итак, в нашем исследовании мы будем употреблять термин «многонациональный» в значении «полиэтнический», имея в виду одну российскую нацию.
Именно из-за нарушения (в том числе) многовековой идеи мононационального, но полиэтнического государства интегрирующего типа, каковым традиционно является Россия, и наблюдается дискриминация по расовому и национальному признакам различных меньшинств.
Существенной проблемой является то, что при формировании отношений федерализма в Российской Федерации был допущен ряд системных ошибок, которые в настоящее время оказывают негативное воздействие на политико-социальный, национальнокультурный климат в стране, создают предпосылки для дискриминации прав человека по национальному и религиозному признакам, а в перспективе – для серьезных конфликтов на национальной почве и даже для развала государства.
В частности, Российское государство дает субъектам Российской Федерации, образованным по национальнотерриториальному признаку, не только фактическую административную самостоятельность, но и право устанавливать национальный язык в качестве государственного. Так, в конституциях республик в составе РФ, кроме Карелии, языки «титульного» населения провозглашены государственными. В Карачаево-Черкессии государственными провозглашены пять языков, а в Дагестане – все языки народов республики (неофициально в таком качестве рассматриваются 14 языков). В Республике Карелия был принят закон от 19 марта 2004 г. № 759-ЗРК «О государственной поддержке карельского, вепсского и финского языков»[5]. Нормативно-правовыми актами нескольких субъектов РФ был установлен официальный статус некоторых языков на местном уровне. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 20 февраля 2004 г. 111-з № 243-III «О статусе языков коренных малочисленных народов севера Республики Саха (Якутия)»[6] объявил долганский, эвенкийский, эвенский, юкагирский и чукотский языки официальными в местах компактного проживания этих коренных народов.
Стоит при этом отметить, что в 12-ти из 21-й республик в составе РФ «титульная» этническая группа не является, по данным переписи 2002 г., большинством населения, а в некоторых из них представляет сравнительно малую часть. Так, в Карелии этот показатель составляет 9,2 %, в Хакасии – 12,0; в Адыгее – 24,2, Коми – 25,2, Бурятии – 27,8, Удмуртии – 29,3, Башкортостане – 29,8, в Республике Алтай – 30,6, Мордовии – 31,9, Марий Эл – 42,9, Якутии – 45,5, Карачаево-Черкессии – 49,8 %.
Доля «титульного» населения в Татарстане составляет 52,9 %, Калмыкии – 53,3, Северной Осетии – Алании 62,7, Кабардино-Балкарии – 66,4, Чувашии – 67,7, Тыве – 77,2, Ингушетии – 77,3, Чечне – 93,5 %[7]. В полиэтническом Дагестане, где ни одна из групп не преобладает, доля автохтонных народов составляет в общей сложности 90,7 %. В среднем доля «титульных» групп в населении республик составляет 50,1 %[8]. Для сравнения, в 1989 г. она составляла 42 %.
Аналогичная картина наблюдается в автономных образованиях. В составе населения Еврейской автономной области евреи составляют 1,2 %. В автономных округах (АО) и созданных на их основе округах и муниципальных районах доля «титульных» групп варьирует следующим образом: Ханты-мансийский АО – 1,9 %, Ямало-Ненецкий АО – 5,2, Ненецкий– 18,7, Эвенкийский муниципальный район – 21,5, Таймырский муниципальный район – 21,6, Чукотский АО – 23,5, Усть-ордынский Бурятский округ – 39,6, Коми-Пермяцкий округ – 59,0, Агинский Бурятский округ – 62,5 %.
Средняя доля «титульных» групп в населении автономной области и автономных округов и муниципальных районов составляет 12,5 %, а тот же показатель для всех т. н. «национально-территориальных» субъектов Российской Федерации – 46,9 %. «Титульные» группы, живущие в пределах «своих» субъектов Российской Федерации, составляют всего 8,2 % населения страны в целом.
В мировой конституционной практике известны случаи государственного билингвизма, а также полилингвизма (например, четыре государственных языка в Швейцарии и Сингапуре и 11 официальных языков в Южно-Африканской республике). Однако конституционное закрепление национальных языков как государственных на территории каждой национальной республики, помимо Российской Федерации, в современном мире существует только в Эфиопии. Наличие в едином административном образовании даже двух государственных языков способно создать правовой и терминологический хаос. Другим следствием такой лингвистической неопределенности становится осуществляемая в ряде национальных республик дискриминация по языковому принципу, направленная чаще всего против проживающего в них русского населения (феномен «выдавливания» русских).
В целях предотвращения потенциального т. н. лингвистического сепаратизма – с одной стороны и предотвращения дискриминации по признаку языковой принадлежности – с другой, должен быть законодательно установлен правовой механизм предотвращения дискриминации в сфере пользования языком.
Итак, на развитие конституционной нормы о равенстве прав и свобод человека и гражданина – независимо от расы, национальности, отношения к религии – придание ей действующего и работоспособного состояния и нацелен предлагаемый проект федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам национальности, расы или отношения к религии».
Основная цель законопроекта – обеспечение на практике (т. е. в процедурах) равенства прав и свобод человека и гражданина, предотвращение, а также пресечение фактов дискриминации по признакам расы, национальности или отношения к религии.
В этой связи главная идея законопроекта – законодательное закрепление понятия «дискриминация», принципов ее предотвращения и пресечения, введение классификации видов дискриминации, определение порядка правового закрепления национальных и религиозных признаков человека в актах гражданского состояния и в документах, удостоверяющих личность, а также порядка рассмотрения обращений граждан или групп граждан в государственные органы власти.
Целью закона является не только запрет дискриминации и неравноправных отношений, но и их предупреждение, а также создание механизма предоставления равных возможностей человеку и гражданину.
В связи с тем, что законопроект затрагивает некоторые вопросы регулирования других федеральных законов, необходимым является принять наряду с ним также Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам расы, национальности или отношения к религии»».
Таким образом, принятие обсуждаемых законопроектов может способствовать защите человека и гражданина от дискриминации по национальному, расовому и религиозному признакам и избавлению от тех системных ошибок на законодательном уровне, которые спровоцировали дискриминацию в Российской Федерации.
Указанные законопроекты, как и проблема в целом, лежат в контексте обустройства гуманной, правовой, цивилизационно идентичной страны в новых условиях.
Глава I
Методология разработки эффективного закона
1.1. Общая методология законопроектирования
Иногда представляется, что написать проект закона достаточно просто. Необходимы грамотный юрист, название поэффектнее, несколько статей, которые дублируют Конституцию РФ, например, в части полномочий органов власти разных уровней – и кажется, что законопроект готов. На практике подобных законов принято много, и от их принятия в жизни Российского государства и общества ничего не меняется.
Есть несколько ключевых методологических положений, от следования которым зависит – будет ли новый закон эффективным и работоспособным. Прежде всего, нужно понимать, что закон предназначен для правового регулирования человеческих отношений.
Необходимо точно представлять, о какой сфере человеческих отношений идет речь (это обозначит один из подходов к предмету регулирования закона). В данном случае речь идет об общественных отношениях, в которых могут дискриминироваться права и свободы человека и гражданина. Это доступ к хорошей работе, образованию, карьере, поселению, различным общественным благам, государственным услугам и т. п. В каждой подобной сфере участвуют гражданин и ответственное лицо, которым может быть собственник, государственный чиновник, другой гражданин или организация.
Есть несколько ключевых методологических положений, от следования которым зависит – будет ли новый закон эффективным и работоспособным. Прежде всего, нужно понимать, что закон предназначен для правового регулирования человеческих отношений.
Необходимо точно представлять, о какой сфере человеческих отношений идет речь (это обозначит один из подходов к предмету регулирования закона). В данном случае речь идет об общественных отношениях, в которых могут дискриминироваться права и свободы человека и гражданина. Это доступ к хорошей работе, образованию, карьере, поселению, различным общественным благам, государственным услугам и т. п. В каждой подобной сфере участвуют гражданин и ответственное лицо, которым может быть собственник, государственный чиновник, другой гражданин или организация.