Страница:
Рассмотрение в нашем исследовании общепринятых видов административно-правового регулирования, используемых в экономике, считаем нецелесообразным, так как они подробно исследованы в литературе, посвященной административному праву.
Поэтому сосредоточимся на анализе регионального административно-правового регулирования экономических отношений. Проведение такого исследования обусловлено учетом принципа единого экономического пространства Федерации. При этом выделяют федеральный сегмент, региональный сегмент экономических отношений, а также сегмент экономических отношений на уровне местного самоуправления. Все эти сегменты взаимосвязаны между собой, и одной из их связующих служит государственная политика в области развития экономики страны. Немалую роль в этом играет правовое регулирование промышленной политики независимо от права собственности хозяйствующего субъекта. Исследование правового регулирования в сфере промышленной политики невозможно без применения административно-правовых методов воздействия на субъекты хозяйствования. В литературе институт банкротства («конкурсное право») позиционируют как атрибут рыночной экономики. Нормы права данного института направлены на разрешение кризиса неплатежей в казну государства и возникновение кредиторской задолженности в предпринимательской среде. В то же время забывается, что рыночные отношения являются частью государственной политики в области экономических отношений, т. е. рыночные отношения – это часть экономической политики государства, направленной на улучшение своих экономических показателей. Проведение такой политики в нашей Федерации невозможно без учета регионального административно-правового регулирования промышленной политики. Развитие этих отношений между федеральными и региональными управленческими аппаратами требует выделения управленческих полномочий органов исполнительной власти на региональном уровне. Раскрывать общие положения регионального регулирования и пути его совершенствования также считаем вопросом отдельного исследования. Вместе с тем изучить специфические особенности регионального регулирования на уровне административно-территориального деления Федерации (на примере Хабаровского края) считаем необходимым. В ходе этого исследования укажем на специфику промышленной политики государства в Дальневосточном регионе как на проявление мероприятий антикризисного характера, от которых будут зависеть параметры коэффициента финансово-хозяйственной деятельности при расчете коэффициентов фиктивного или преднамеренного банкротства. Они, в свою очередь, зависят не только от общегосударственных социально-экономических параметров, но и от расчета этих параметров по месту нахождения хозяйствующего субъекта.
В развитии экономики страны ключевую роль играет экономический потенциал регионов. В нашем случае развитие Дальневосточного региона напрямую зависит от роста промышленности, который позволит обеспечить регион, и в частности Хабаровский край, промышленной продукцией и снизить импорт продукции как из-за рубежа, так и из других субъектов Федерации.
Регулирование промышленной политики осуществляется правовыми актами всех уровней: федерального, федерально-регионального и субъекта Федерации. Нормативно-правовые акты субъектов России формируют способы преодоления кризисных явлений в экономике региона и способствуют, в частности, развитию промышленного потенциала.
Региональное законодательство Дальневосточного региона в этой сфере выдвигает приоритетные направления. В качестве примеров можно назвать проведение высокоэффективного инновационного проектирования, оформление проектов по созданию новых рабочих мест, установление приоритета жизни и здоровья работников по отношению к результатам производственной деятельности. Кроме того, разрабатывается стратегия развития промышленности региона с учетом ее дифференциации на отдельные группы отраслей, которые в определенное время станут «стратегическими» для вывода региональной промышленности из кризиса.
Учитывая вышеизложенное, приведем мнение В. В. Толстошеева, высказанное им в работе «Региональное экономическое право России», который под промышленной политикой Федерации предложил считать систему правовых, экономических, организационных мер, направленных на повышение эффективности работы промышленности всей страны. В данном случае промышленность рассматривается как одна из составляющих народного хозяйства с учетом ее значения и влияния на социально-экономическое развитие страны на определенный период времени. При следует выделять три уровня управления промышленной политикой: а) стратегический (уровень выработки концепции развития промышленности); б) тактический (уровень выработки конкретных решений исходя из концепции развития); в) оперативного управления (уровень воплощения стратегии и тактики решения поставленных задач).
Субъектами промышленной политики следует назвать: а) органы исполнительной власти и местного самоуправления; б) учреждения, саморегулируемые организации и иные организационные формы, подпадающие под статус некоммерческих организаций; в) предпринимателей и организации, целью которых является получение коммерческой выгоды.
Основной целью промышленной политики Хабаровского края и всего региона является развитие научно-технического и промышленного потенциала, а также оптимизация структуры промышленности, стимулирование производства конкурентоспособной продукции, внедрение наукоемких и ресурсосберегающих технологий.
Важнейшей целью и задачей промышленной политики Федерации, Дальневосточного региона, и в частности, Хабаровского края, являются формирование и оптимизация социально-экономического потенциала всех трех уровней. А это обеспечение занятости и роста благосостояния населения, устойчивое наполнение бюджета всех уровней и развитие социальной инфраструктуры субъекта страны. При этом необходимо помнить о закреплении равенства и самостоятельности субъектов хозяйствования, сочетании общегосударственных, региональных, местных интересов и интересов промышленных предприятий, ресурсном обеспечении промышленности на основе бюджетной эффективности.
Данные выводы сделаны на основании нормативных правовых актов, принятых в Хабаровском крае, на которые мы еще сошлемся в дальнейшем.
Учитывая конституционные нормы в сочетании с разработанными на их основе нормативно-правовыми актами различного уровня, отметим наличие поддержки региональной промышленности со стороны федерального центра. Это происходит через прямое и косвенное административно-правовое регулирование промышленной политики, которое предполагает определенные государственные меры.
К прямым мерам относятся:
предоставление в аренду государственного имущества на льготных условиях;
предоставление инвестиций из внебюджетных фондов, целевых программ, национальных проектов;
финансирование программ на долевых началах с иными участниками.
К косвенным мерам относятся:
проведение протекционистской политики в федеральных органах с целью получения для предприятий субъекта контрактов на поставку продукции для государственных нужд;
получение инвестиционного налогового кредита;
отсрочка или рассрочка налоговых платежей в федеральный бюджет;
получение гарантий Правительства РФ для инвесторов;
содействие предприятиям в расширении рынка сбыта продукции через развитие внутрирегиональной корпорации и внешнеэкономических связей с другими регионами, субъектами и государствами.
Из анализа последних изменений, касающихся вопросов административной реформы и рассматриваемого нами административно-правового регулирования в сфере промышленной политики, видно, что вопрос о правовом регулировании несостоятельности постепенно уходит из области ведения и компетенции органов исполнительной власти. Полномочия в промышленной политике были закреплены за Министерством промышленности и торговли Российской Федерации. Особое место при этом отводилось оборонно-промышленному комплексу. Все остальные вопросы этой сферы предложено решать на уровне государственно-частного партнерства. Вывод сделан на основании сравнения вопроса государственного регулирования в сфере промышленной политики в период действия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и последующих изменений, закрепленных в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[48] произошло формирование системы и структуры органов исполнительной власти. В систему федеральных органов входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
В связи с этим считаем необходимым указать на утрату ранее существовавшего мониторинга кризисного состояния экономики России, действующего в период правомочий Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (с 1992 по 2004 г.), а также на период действия полномочий Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.
На федеральном уровне после издания упомянутого нормативного правового акта промышленной политикой стало заниматься Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации. Данную политику в его составе формировали Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии[49], Федеральное агентство по промышленности (это агентство было упразднено, а его функции переданы Министерству промышленности и торговли Российской Федерации)[50]. Такую структуру министерство приобрело после уточнения его полномочий, оговоренного Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[51].
В постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 179 «Вопросы Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации» говорилось о том, что данное министерство осуществляло функции по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере промышленного, оборонно-промышленного комплекса, а также функции федерального органа по техническому регулированию и национального органа по стандартизации и иные функции, закрепленные за министерством в п. 1 постановления. Кроме того, оно осуществляло правовое регулирование, разработку проектов нормативных правовых актов по вопросам промышленной политики. В частности, в п. 3 постановления говорилось об основных вопросах компетенции министерства, давались комплексные оценки развития областей, входящих в сферу деятельности министерства. Это государственное регулирование и структурные преобразования в области государственной политики в сфере промышленности и оборонно-промышленного комплекса, структурная политика в сфере промышленного производства, приоритетные направления научно-технического развития в промышленности, разработка и осуществление мер по их реализации, формирование механизмов государственной поддержки промышленности, развитие объектов промышленной собственности[52].
Помимо строго выстроенной вертикальной системы органов исполнительной власти, наделенных полномочиями и компетенцией, существовала и горизонтальная связь. В данном случае речь идет о периоде действия Положения о Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта (постановление Правительства РФ от 22 февраля 2007 г. № 122 «О некоторых вопросах, связанных с деятельностью правительственных координирующих органов (вместе с Положением Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта)[53]. Данная комиссия являлась постоянно действующим органом, осуществляющим координацию деятельности органов исполнительной власти и их взаимодействие с представителями предпринимательского сообщества в разработке и реализации основных направлений государственной политики в сфере развития промышленного и высокотехнологичного секторов экономики. Основная задача комиссии заключалась в обеспечении взаимодействия органов исполнительной власти в разработке и реализации основных направлений государственной политики по вопросам, касающимся увеличения темпов экономического роста, диверсификации структуры промышленного производства, совершенствования механизмов государственно-частного партнерства. Комиссия обеспечивала проведение комплексного анализа развития отраслей промышленности, определяла основные ограничения и направления их дальнейшего роста, создавала условия для разработки концепций, стратегий развития и планов действий по развитию отраслей промышленности совместно с предпринимательским сообществом, осуществляла меры, направленные на ускоренную модернизацию промышленности и технологий в целях повышения конкурентоспособности отечественной продукции.
При рассмотрении Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»[54] наблюдаем незначительные изменения, на которых считаем необходимым остановиться.
По Указу Президента от 12 мая 2008 г. (п. 8) произошло преобразование Министерства промышленности и энергетики в Министерство промышленности и торговли с включением в его состав Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Кроме того, было упразднено Федеральное агентство по промышленности, а его функции переданы Министерству промышленности и торговли.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации»[55] (п. 1 «Общего положения») за ним закреплена функция по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплекса. Данная функция п. 5.4 «Полномочий» закрепила действия министерства в части его полномочий как собственника в отношении федерального имущества, в том числе имущества, переданного федеральным унитарным предприятиям, федеральным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным министерству. Таким образом, можно сделать вывод о том, что полномочия министерства направлены в первую очередь на осуществление промышленной политики в сфере выполнения работ, оказания услуг, связанных с государственной нуждой, на основании п. 5.3 «Полномочий».
В дополнение к этому проанализируем постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2008 г. № 511 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по транспорту и связи»[56]. Данное постановление признало утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2007 г. № 122 «О некоторых вопросах, связанных с деятельностью правительственных координационных органов», на основании которого в свое время была сформирована Правительственная комиссия по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта.
При анализе полномочий новой комиссии наблюдается их сужение в сфере воздействия государственной политики. В данном случае речь идет о сфере развития транспорта и связи, научной и научно-технической и инновационной деятельности (п. 1 и 4 Положения). Отдельно обращаем внимание на подп. «п» п. 5 Положения, в котором отмечается, что комиссия осуществляет функцию по подготовке предложений по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства.
Охарактеризовав правовое регулирование в области промышленной политики, перейдем к анализу этого регулирования на региональном уровне. При этом выделим его отдельные составляющие.
18 декабря 2006 г. было принято постановление правительства Хабаровского края № 196-пр «О состоянии и перспективах развития промышленного производства в Хабаровском крае»[57], в котором говорится о том, что по накопленному производственному, научно-техническому, кадровому потенциалу ведущими в крае являются предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК). С 2003 по 2005 г. возросла доля продукции, выпускаемой ОПК. Предпринимаются попытки формирования на этих предприятиях программ по выпуску гражданской продукции. Продукция, выпускаемая гражданскими предприятиями, имеет незначительный удельный вес в общем объеме продукции края. При этом предприятия данного сектора стараются использовать свои возможности для модернизации производства, внедрения прогрессивных технологий. Ситуация в промышленном производстве остается сложной, а на отдельных предприятиях критической. Число прибыльных предприятий и сумма получаемой балансовой прибыли сокращаются. Около 50 % предприятий, имеющих право на списание долга по задолженностям, лишились этого права. Поэтому в целях сохранения положительной тенденции развития, мобилизации усилий на развитие промышленности в крае правительство края разработало Концепцию развития промышленного производства в Хабаровском крае на 2007–2010 годы, закрепленную указанным постановлением правительства Хабаровского края, по которой министерству промышленности, транспорта и связи края совместно с другими министерствами края, промышленными предприятиями предписано руководствоваться данной концепцией при разработке прогнозов развития промышленности и обеспечить выполнение основных экономических параметров, заложенных в ней.
Представительствам Федерального агентства по промышленности и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом совместно с руководителями предприятий предписано в течение 2007–2008 гг. рассмотреть перспективу приватизации предприятий ОПК, которые являются федеральными государственными предприятиями. Следует также подготовить предложения по их вхождению в вертикально интегрированные или корпоративные структуры. Руководителям предприятий края при разработке программ повышения эффективности работы и реформирования предприятий необходимо руководствоваться приоритетными направлениями, которые закреплены в концепции.
Следует отметить, что концепция рассматривает виды промышленного производства, подведомственного министерству промышленности, транспорта и связи Хабаровского края. Она определяет приоритеты реализации промышленной политики в крае на ближайшую перспективу и является базовым документом для разработки программ и прогнозов развития рассматриваемых видов деятельности промышленного производства. В § 2.1 «Состояние промышленного производства» говорится о том, что содержание мобилизационных мощностей, их финансирование по остаточному принципу, несвоевременная оплата госзаказа в 90-е гг. привели к финансовому кризису практически всех предприятий ОПК.
Исходя из этого, считаем, что экономическое положение предприятий остается нестабильным. Для поступательного развития требуется проведение целенаправленной промышленной политики на краевом и федеральном уровнях. Продолжается процесс банкротства промышленных предприятий, однако в основном он носит управляемый и скоординированный характер, что, по нашему мнению, является результатом сбалансированной работы в прошлом представительства Федеральной службы по банкротству (несостоятельности) по Хабаровскому краю и исполнительных органов правительства Хабаровского края.
Анализ состояния промышленности выявил внешние проблемы: прежде всего, отсутствие единой промышленной политики государства и связанной с этим стратегической ориентации видов деятельности и предприятий, в том числе предприятий ОПК. Данная политика предполагает решение одной из основных задач на современном этапе – обеспечение финансовой и экономической устойчивости промышленных предприятий, повышение эффективности их работы.
На основании этого считаем, что указанные внешние и внутренние проблемы мешают более плодотворно применять уже существующие методы и способы предотвращения кризиса экономики, где признаки фиктивного или преднамеренного банкротства служат индикаторами хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов. Выявление именно этих признаков как сплава юридической обоснованности и экономической целесообразности должно привести к улучшению экономики населенного пункта, региона, страны. Поэтому предлагаем в совокупность норм, составляющих законодательство о несостоятельности, таких как «конкурсное право» и «конкурсный процесс», включить нормы, регулирующие взаимоотношения между предпринимательским сообществом и органами исполнительной власти, для формирования государственно-частного партнерства.
Включение этих норм должно способствовать выработке антикризисных мер, касающихся преодоления кризиса органов управления хозяйствующих субъектов. Эту совокупность норм права предлагаем назвать «субинститут антикризисных мер», под которой понимается наличие совокупности отдельных нормативных предписаний, регулирующих экономические отношения в рамке преодоления кризиса органов управления хозяйствующих субъектов, с учетом удовлетворения не только интересов от осуществления предпринимательской деятельности, но и публичного интереса всего общества.
Выделение такой совокупности вызвано также и наличием влияния органов исполнительной власти на формирование промышленной политики на уровне региона и Федерации в целом. Это должно способствовать формированию единого экономического пространства, провозглашенного ст. 8 Конституции Российской Федерации.
1.2. Организационно-правовые основы деятельности в сфере банкротства и финансового оздоровления
Поэтому сосредоточимся на анализе регионального административно-правового регулирования экономических отношений. Проведение такого исследования обусловлено учетом принципа единого экономического пространства Федерации. При этом выделяют федеральный сегмент, региональный сегмент экономических отношений, а также сегмент экономических отношений на уровне местного самоуправления. Все эти сегменты взаимосвязаны между собой, и одной из их связующих служит государственная политика в области развития экономики страны. Немалую роль в этом играет правовое регулирование промышленной политики независимо от права собственности хозяйствующего субъекта. Исследование правового регулирования в сфере промышленной политики невозможно без применения административно-правовых методов воздействия на субъекты хозяйствования. В литературе институт банкротства («конкурсное право») позиционируют как атрибут рыночной экономики. Нормы права данного института направлены на разрешение кризиса неплатежей в казну государства и возникновение кредиторской задолженности в предпринимательской среде. В то же время забывается, что рыночные отношения являются частью государственной политики в области экономических отношений, т. е. рыночные отношения – это часть экономической политики государства, направленной на улучшение своих экономических показателей. Проведение такой политики в нашей Федерации невозможно без учета регионального административно-правового регулирования промышленной политики. Развитие этих отношений между федеральными и региональными управленческими аппаратами требует выделения управленческих полномочий органов исполнительной власти на региональном уровне. Раскрывать общие положения регионального регулирования и пути его совершенствования также считаем вопросом отдельного исследования. Вместе с тем изучить специфические особенности регионального регулирования на уровне административно-территориального деления Федерации (на примере Хабаровского края) считаем необходимым. В ходе этого исследования укажем на специфику промышленной политики государства в Дальневосточном регионе как на проявление мероприятий антикризисного характера, от которых будут зависеть параметры коэффициента финансово-хозяйственной деятельности при расчете коэффициентов фиктивного или преднамеренного банкротства. Они, в свою очередь, зависят не только от общегосударственных социально-экономических параметров, но и от расчета этих параметров по месту нахождения хозяйствующего субъекта.
В развитии экономики страны ключевую роль играет экономический потенциал регионов. В нашем случае развитие Дальневосточного региона напрямую зависит от роста промышленности, который позволит обеспечить регион, и в частности Хабаровский край, промышленной продукцией и снизить импорт продукции как из-за рубежа, так и из других субъектов Федерации.
Регулирование промышленной политики осуществляется правовыми актами всех уровней: федерального, федерально-регионального и субъекта Федерации. Нормативно-правовые акты субъектов России формируют способы преодоления кризисных явлений в экономике региона и способствуют, в частности, развитию промышленного потенциала.
Региональное законодательство Дальневосточного региона в этой сфере выдвигает приоритетные направления. В качестве примеров можно назвать проведение высокоэффективного инновационного проектирования, оформление проектов по созданию новых рабочих мест, установление приоритета жизни и здоровья работников по отношению к результатам производственной деятельности. Кроме того, разрабатывается стратегия развития промышленности региона с учетом ее дифференциации на отдельные группы отраслей, которые в определенное время станут «стратегическими» для вывода региональной промышленности из кризиса.
Учитывая вышеизложенное, приведем мнение В. В. Толстошеева, высказанное им в работе «Региональное экономическое право России», который под промышленной политикой Федерации предложил считать систему правовых, экономических, организационных мер, направленных на повышение эффективности работы промышленности всей страны. В данном случае промышленность рассматривается как одна из составляющих народного хозяйства с учетом ее значения и влияния на социально-экономическое развитие страны на определенный период времени. При следует выделять три уровня управления промышленной политикой: а) стратегический (уровень выработки концепции развития промышленности); б) тактический (уровень выработки конкретных решений исходя из концепции развития); в) оперативного управления (уровень воплощения стратегии и тактики решения поставленных задач).
Субъектами промышленной политики следует назвать: а) органы исполнительной власти и местного самоуправления; б) учреждения, саморегулируемые организации и иные организационные формы, подпадающие под статус некоммерческих организаций; в) предпринимателей и организации, целью которых является получение коммерческой выгоды.
Основной целью промышленной политики Хабаровского края и всего региона является развитие научно-технического и промышленного потенциала, а также оптимизация структуры промышленности, стимулирование производства конкурентоспособной продукции, внедрение наукоемких и ресурсосберегающих технологий.
Важнейшей целью и задачей промышленной политики Федерации, Дальневосточного региона, и в частности, Хабаровского края, являются формирование и оптимизация социально-экономического потенциала всех трех уровней. А это обеспечение занятости и роста благосостояния населения, устойчивое наполнение бюджета всех уровней и развитие социальной инфраструктуры субъекта страны. При этом необходимо помнить о закреплении равенства и самостоятельности субъектов хозяйствования, сочетании общегосударственных, региональных, местных интересов и интересов промышленных предприятий, ресурсном обеспечении промышленности на основе бюджетной эффективности.
Данные выводы сделаны на основании нормативных правовых актов, принятых в Хабаровском крае, на которые мы еще сошлемся в дальнейшем.
Учитывая конституционные нормы в сочетании с разработанными на их основе нормативно-правовыми актами различного уровня, отметим наличие поддержки региональной промышленности со стороны федерального центра. Это происходит через прямое и косвенное административно-правовое регулирование промышленной политики, которое предполагает определенные государственные меры.
К прямым мерам относятся:
предоставление в аренду государственного имущества на льготных условиях;
предоставление инвестиций из внебюджетных фондов, целевых программ, национальных проектов;
финансирование программ на долевых началах с иными участниками.
К косвенным мерам относятся:
проведение протекционистской политики в федеральных органах с целью получения для предприятий субъекта контрактов на поставку продукции для государственных нужд;
получение инвестиционного налогового кредита;
отсрочка или рассрочка налоговых платежей в федеральный бюджет;
получение гарантий Правительства РФ для инвесторов;
содействие предприятиям в расширении рынка сбыта продукции через развитие внутрирегиональной корпорации и внешнеэкономических связей с другими регионами, субъектами и государствами.
Из анализа последних изменений, касающихся вопросов административной реформы и рассматриваемого нами административно-правового регулирования в сфере промышленной политики, видно, что вопрос о правовом регулировании несостоятельности постепенно уходит из области ведения и компетенции органов исполнительной власти. Полномочия в промышленной политике были закреплены за Министерством промышленности и торговли Российской Федерации. Особое место при этом отводилось оборонно-промышленному комплексу. Все остальные вопросы этой сферы предложено решать на уровне государственно-частного партнерства. Вывод сделан на основании сравнения вопроса государственного регулирования в сфере промышленной политики в период действия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и последующих изменений, закрепленных в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[48] произошло формирование системы и структуры органов исполнительной власти. В систему федеральных органов входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
В связи с этим считаем необходимым указать на утрату ранее существовавшего мониторинга кризисного состояния экономики России, действующего в период правомочий Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (с 1992 по 2004 г.), а также на период действия полномочий Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.
На федеральном уровне после издания упомянутого нормативного правового акта промышленной политикой стало заниматься Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации. Данную политику в его составе формировали Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии[49], Федеральное агентство по промышленности (это агентство было упразднено, а его функции переданы Министерству промышленности и торговли Российской Федерации)[50]. Такую структуру министерство приобрело после уточнения его полномочий, оговоренного Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[51].
В постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 179 «Вопросы Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации» говорилось о том, что данное министерство осуществляло функции по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере промышленного, оборонно-промышленного комплекса, а также функции федерального органа по техническому регулированию и национального органа по стандартизации и иные функции, закрепленные за министерством в п. 1 постановления. Кроме того, оно осуществляло правовое регулирование, разработку проектов нормативных правовых актов по вопросам промышленной политики. В частности, в п. 3 постановления говорилось об основных вопросах компетенции министерства, давались комплексные оценки развития областей, входящих в сферу деятельности министерства. Это государственное регулирование и структурные преобразования в области государственной политики в сфере промышленности и оборонно-промышленного комплекса, структурная политика в сфере промышленного производства, приоритетные направления научно-технического развития в промышленности, разработка и осуществление мер по их реализации, формирование механизмов государственной поддержки промышленности, развитие объектов промышленной собственности[52].
Помимо строго выстроенной вертикальной системы органов исполнительной власти, наделенных полномочиями и компетенцией, существовала и горизонтальная связь. В данном случае речь идет о периоде действия Положения о Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта (постановление Правительства РФ от 22 февраля 2007 г. № 122 «О некоторых вопросах, связанных с деятельностью правительственных координирующих органов (вместе с Положением Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта)[53]. Данная комиссия являлась постоянно действующим органом, осуществляющим координацию деятельности органов исполнительной власти и их взаимодействие с представителями предпринимательского сообщества в разработке и реализации основных направлений государственной политики в сфере развития промышленного и высокотехнологичного секторов экономики. Основная задача комиссии заключалась в обеспечении взаимодействия органов исполнительной власти в разработке и реализации основных направлений государственной политики по вопросам, касающимся увеличения темпов экономического роста, диверсификации структуры промышленного производства, совершенствования механизмов государственно-частного партнерства. Комиссия обеспечивала проведение комплексного анализа развития отраслей промышленности, определяла основные ограничения и направления их дальнейшего роста, создавала условия для разработки концепций, стратегий развития и планов действий по развитию отраслей промышленности совместно с предпринимательским сообществом, осуществляла меры, направленные на ускоренную модернизацию промышленности и технологий в целях повышения конкурентоспособности отечественной продукции.
При рассмотрении Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»[54] наблюдаем незначительные изменения, на которых считаем необходимым остановиться.
По Указу Президента от 12 мая 2008 г. (п. 8) произошло преобразование Министерства промышленности и энергетики в Министерство промышленности и торговли с включением в его состав Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Кроме того, было упразднено Федеральное агентство по промышленности, а его функции переданы Министерству промышленности и торговли.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации»[55] (п. 1 «Общего положения») за ним закреплена функция по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплекса. Данная функция п. 5.4 «Полномочий» закрепила действия министерства в части его полномочий как собственника в отношении федерального имущества, в том числе имущества, переданного федеральным унитарным предприятиям, федеральным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным министерству. Таким образом, можно сделать вывод о том, что полномочия министерства направлены в первую очередь на осуществление промышленной политики в сфере выполнения работ, оказания услуг, связанных с государственной нуждой, на основании п. 5.3 «Полномочий».
В дополнение к этому проанализируем постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2008 г. № 511 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по транспорту и связи»[56]. Данное постановление признало утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2007 г. № 122 «О некоторых вопросах, связанных с деятельностью правительственных координационных органов», на основании которого в свое время была сформирована Правительственная комиссия по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта.
При анализе полномочий новой комиссии наблюдается их сужение в сфере воздействия государственной политики. В данном случае речь идет о сфере развития транспорта и связи, научной и научно-технической и инновационной деятельности (п. 1 и 4 Положения). Отдельно обращаем внимание на подп. «п» п. 5 Положения, в котором отмечается, что комиссия осуществляет функцию по подготовке предложений по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства.
Охарактеризовав правовое регулирование в области промышленной политики, перейдем к анализу этого регулирования на региональном уровне. При этом выделим его отдельные составляющие.
18 декабря 2006 г. было принято постановление правительства Хабаровского края № 196-пр «О состоянии и перспективах развития промышленного производства в Хабаровском крае»[57], в котором говорится о том, что по накопленному производственному, научно-техническому, кадровому потенциалу ведущими в крае являются предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК). С 2003 по 2005 г. возросла доля продукции, выпускаемой ОПК. Предпринимаются попытки формирования на этих предприятиях программ по выпуску гражданской продукции. Продукция, выпускаемая гражданскими предприятиями, имеет незначительный удельный вес в общем объеме продукции края. При этом предприятия данного сектора стараются использовать свои возможности для модернизации производства, внедрения прогрессивных технологий. Ситуация в промышленном производстве остается сложной, а на отдельных предприятиях критической. Число прибыльных предприятий и сумма получаемой балансовой прибыли сокращаются. Около 50 % предприятий, имеющих право на списание долга по задолженностям, лишились этого права. Поэтому в целях сохранения положительной тенденции развития, мобилизации усилий на развитие промышленности в крае правительство края разработало Концепцию развития промышленного производства в Хабаровском крае на 2007–2010 годы, закрепленную указанным постановлением правительства Хабаровского края, по которой министерству промышленности, транспорта и связи края совместно с другими министерствами края, промышленными предприятиями предписано руководствоваться данной концепцией при разработке прогнозов развития промышленности и обеспечить выполнение основных экономических параметров, заложенных в ней.
Представительствам Федерального агентства по промышленности и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом совместно с руководителями предприятий предписано в течение 2007–2008 гг. рассмотреть перспективу приватизации предприятий ОПК, которые являются федеральными государственными предприятиями. Следует также подготовить предложения по их вхождению в вертикально интегрированные или корпоративные структуры. Руководителям предприятий края при разработке программ повышения эффективности работы и реформирования предприятий необходимо руководствоваться приоритетными направлениями, которые закреплены в концепции.
Следует отметить, что концепция рассматривает виды промышленного производства, подведомственного министерству промышленности, транспорта и связи Хабаровского края. Она определяет приоритеты реализации промышленной политики в крае на ближайшую перспективу и является базовым документом для разработки программ и прогнозов развития рассматриваемых видов деятельности промышленного производства. В § 2.1 «Состояние промышленного производства» говорится о том, что содержание мобилизационных мощностей, их финансирование по остаточному принципу, несвоевременная оплата госзаказа в 90-е гг. привели к финансовому кризису практически всех предприятий ОПК.
Исходя из этого, считаем, что экономическое положение предприятий остается нестабильным. Для поступательного развития требуется проведение целенаправленной промышленной политики на краевом и федеральном уровнях. Продолжается процесс банкротства промышленных предприятий, однако в основном он носит управляемый и скоординированный характер, что, по нашему мнению, является результатом сбалансированной работы в прошлом представительства Федеральной службы по банкротству (несостоятельности) по Хабаровскому краю и исполнительных органов правительства Хабаровского края.
Анализ состояния промышленности выявил внешние проблемы: прежде всего, отсутствие единой промышленной политики государства и связанной с этим стратегической ориентации видов деятельности и предприятий, в том числе предприятий ОПК. Данная политика предполагает решение одной из основных задач на современном этапе – обеспечение финансовой и экономической устойчивости промышленных предприятий, повышение эффективности их работы.
На основании этого считаем, что указанные внешние и внутренние проблемы мешают более плодотворно применять уже существующие методы и способы предотвращения кризиса экономики, где признаки фиктивного или преднамеренного банкротства служат индикаторами хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов. Выявление именно этих признаков как сплава юридической обоснованности и экономической целесообразности должно привести к улучшению экономики населенного пункта, региона, страны. Поэтому предлагаем в совокупность норм, составляющих законодательство о несостоятельности, таких как «конкурсное право» и «конкурсный процесс», включить нормы, регулирующие взаимоотношения между предпринимательским сообществом и органами исполнительной власти, для формирования государственно-частного партнерства.
Включение этих норм должно способствовать выработке антикризисных мер, касающихся преодоления кризиса органов управления хозяйствующих субъектов. Эту совокупность норм права предлагаем назвать «субинститут антикризисных мер», под которой понимается наличие совокупности отдельных нормативных предписаний, регулирующих экономические отношения в рамке преодоления кризиса органов управления хозяйствующих субъектов, с учетом удовлетворения не только интересов от осуществления предпринимательской деятельности, но и публичного интереса всего общества.
Выделение такой совокупности вызвано также и наличием влияния органов исполнительной власти на формирование промышленной политики на уровне региона и Федерации в целом. Это должно способствовать формированию единого экономического пространства, провозглашенного ст. 8 Конституции Российской Федерации.
1.2. Организационно-правовые основы деятельности в сфере банкротства и финансового оздоровления
Проанализировав понятие «публичный интерес», а также проведя ретроспективный анализ компетенции органов исполнительной власти в осуществлении управленческих действий, считаем необходимым указать на организационно-правовые основы деятельности в сфере банкротства и финансового оздоровления.
Из анализа произошедших изменений, в связи с изданием Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724, следует выделить п. 18 Указа, в котором речь идет об упразднении Федеральной регистрационной службы с разделением ее полномочий между Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации.
Функции по контролю за деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих на основании п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»[58] закреплены за этой федеральной службой, которая входит в настоящее время в состав Министерства экономического развития Российской Федерации.
Ранее существовавший механизм имел дуализм регулирования. Функции по контролю за деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих осуществляла Федеральная регистрационная служба на основании п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 451[59]. А Министерству юстиции РФ была передана функция по регистрации некоммерческих организаций на основании п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[60] (в ред. от 23 октября 2008 г.). Эта редакция указа появилась в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 23 октября 2008 г. № 1517 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ» в положение, утвержденное этим указом, по признанию утратившим силу некоторым актам Президента РФ»[61].
Исходя из упомянутого выше, укажем на формирование механизма государственно-частного партнерства, который состоит как из регулирующих органов, осуществляющих контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, так и из самих саморегулируемых организаций, осуществляющих контроль за деятельностью своих членов. В этом случае речь идет о выделении круга дел, подлежащих ведению административными учреждениями исходя из их полномочий, в отличие от дел, входящих в компетенцию органов государственной власти, судов и прокуратуры.
Из анализа произошедших изменений, в связи с изданием Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724, следует выделить п. 18 Указа, в котором речь идет об упразднении Федеральной регистрационной службы с разделением ее полномочий между Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации.
Функции по контролю за деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих на основании п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»[58] закреплены за этой федеральной службой, которая входит в настоящее время в состав Министерства экономического развития Российской Федерации.
Ранее существовавший механизм имел дуализм регулирования. Функции по контролю за деятельностью саморегулируемой организации арбитражных управляющих осуществляла Федеральная регистрационная служба на основании п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 451[59]. А Министерству юстиции РФ была передана функция по регистрации некоммерческих организаций на основании п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[60] (в ред. от 23 октября 2008 г.). Эта редакция указа появилась в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 23 октября 2008 г. № 1517 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ» в положение, утвержденное этим указом, по признанию утратившим силу некоторым актам Президента РФ»[61].
Исходя из упомянутого выше, укажем на формирование механизма государственно-частного партнерства, который состоит как из регулирующих органов, осуществляющих контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, так и из самих саморегулируемых организаций, осуществляющих контроль за деятельностью своих членов. В этом случае речь идет о выделении круга дел, подлежащих ведению административными учреждениями исходя из их полномочий, в отличие от дел, входящих в компетенцию органов государственной власти, судов и прокуратуры.