Страница:
на землях заповедников и их охранных зон; в охранных зонах памятников истории, археологии, архитектуры, искусства, охраняемых государством.
Предприятия, действующие на временно предоставленных участках, обязаны за свой счет привести их в состояние, пригодное для эксплуатации по основному назначению.
Исторически наиболее известными ограничениями являются сервитуты, т. е. ограничения, установленные в интересах соседей. Например, если земельный массив в свое время был разделен таким образом, что один его участок был отрезан от дороги общего пользования, то пользователю этого участка должен быть предоставлен выход к ней в виде права прохода и (или) проезда через чужую землю. Сервитут может быть установлен в виде права прогона скота по полосе чужой земли и т. д. Такого рода сервитуты устанавливаются в силу договора или судебного решения за плату или бесплатно. Сервитут может действовать в виде условия, включаемого в документ на право пользования землей. Тем самым это право ограничивается в интересах соседа. Сервитуты в настоящее время устанавливаются на основании ст. 23 ЗК Российской Федерации, а также ст. 274 ГК Российской Федерации. Сервитуты могут возникать в силу договора (частные) и в силу закона (публичные).
Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 25.11.2003 № 1389)[5], при продаже застроенных земельных участков устанавливают следующие публичные сервитуты, обязывающие собственников земельных участков обеспечивать:
безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;
возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.
Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами.
Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими или даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство, и наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего ее застроить, могут потребовать постройки выразительных, в том числе высоких, зданий.
К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды. Несмотря на то что общие положения
о резервировании земель урегулированы еще не в достаточной мере, отношения по резервированию имеют в стране определенное развитие. Например, если на территории, предназначенной для создания водохранилища, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, на устройство прудов, производство земельных улучшений и подобные работы, то потери при затоплении и при прокладке каналов окажутся больше. Чтобы этого не произошло, на личных пользователей земли накладываются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций.
Резервирование территорий может происходить и при планировании строительства крупных промышленных предприятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных дорог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование может происходить в рамках надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территориальных (комплексных) планов. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты планировки населенных пунктов, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие. Эти документы принимаются на 20–25 лет, и в прямой зависимости от их сроков действуют ограничения, вызванные резервированием земли.
Помимо долгосрочного резервирования земель в практике земельного планирования применяется краткосрочное резервирование. Оно применяется после предварительного отбора (выбора) конкретной площадки для конкретного объекта. Этот отбор оформляется особым актом. После такого отбора выполняются проектно-изыскательские работы, долженствующие подтвердить или отвергнуть пригодность предварительно выбранной площадки. Поэтому предварительный отбор еще не решает судьбы площадки, и она остается в пользовании предыдущего владельца. И только если изыскания и проектирование подтвердят правильность первоначально сделанного выбора, производится отчуждение (изъятие) земли у первоначального владельца. На последнего утвержденный властями акт предварительного отбора (выбора участка) накладывает обязанность не производить работы, которые могут помешать будущему строительству.
Такая обязанность действует, как правило, не свыше 1–2 лет, пока судьба участка окончательно не прояснится. Однако в самом законе этот срок не указывается. Поэтому если проектно-изыскательские работы будут проведены с опозданием или принятие решения о начале строительства затянется, краткосрочное резервирование может затянуться на неопределенный срок. Следовательно, и в этом случае, как и в случае с долгосрочным резервированием, требуется внесение большей ясности о сроках такого резервирования, процедуре его продления или отмены.
В некоторых странах несанкционированные земельно-планировочные действия, прежде всего несанкционированная застройка, влекут за собой в пределах определенного срока указанные в законе санкции. Российский Земельный кодекс и Гражданский кодекс также знают санкции за самовольное строительство.
Закон устанавливает общий принцип рациональности пользования землей. Нерациональное же использование земли признается правонарушением. Требование рациональности можно рассматривать как общее ограничение в праве.
Так, эксплуатация участка не должна вызывать неблагоприятные хозяйственные последствия. Нельзя, например, распахивать земли, неблагополучные в эрозионном отношении, поскольку это означает порчу самой земли и загрязнение водоемов, куда попадает смытая водой почва. Нельзя размещать сельскохозяйственные культуры, требующие интенсивной химизации, в пределах водоохранных зон, в частности вблизи рек и других водоемов.
Понятие рационального использования земли включает определенную интенсивность производства. В сельском хозяйстве это означает получение такого количества сельскохозяйственной продукции с каждого гектара угодий, которое отвечало бы принятой норме. В промышленности, на транспорте, в строительстве и т. д. это требование означает такое размещение объектов, которое обеспечивает экономию площади земель (при возможном использовании также и подземного пространства).
Интенсивное использование земли не должно приводить к хищнической эксплуатации, т. е. к достижению ближайшей выгоды ценой разрушения земли. Это требование особенно актуально при краткосрочной аренде земли. Арендатор – пусть даже временный пользователь земли – обязан заботиться о плодородии угодий не только с выгодой для себя, но и для тех, кто в последующем будет использовать ту же землю в сельском хозяйстве.
Ведение государственного земельного кадастра должно фиксировать и документально отражать происходящие изменения в правовом положении земельных участков, в том числе все налагаемые на режим их использования ограничения.
Земельные ресурсы при их учете и использовании тесно связаны с водными, лесными ресурсами, недрами и т. п. Поэтому земельный кадастр как совокупность сведений обо всех землях ведется в тесной взаимосвязи и на основе принципа совместимости с градостроительным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов природных ресурсов. Единство и сопоставимость земельно-кадастровых данных обеспечиваются единством принципов и методов его ведения, а также унификацией земельно-кадастровых документов.
Статья 3. Правовое регулирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей: 1) компетенцию Российской Федерации, 2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и 3) компетенцию субъектов Российской Федерации.
Полномочия России в области «кадастровых» отношений, предусмотренные в комментируемой статье, основываются на ст. 71 и 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 в комментируемой области относятся:
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области земельных и иных природоресурсных отношений);
федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;
установление федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
метеорологическая служба, стандарты, эталоны (в том числе в области земельных и иных природоресурсных отношений, охраны окружающей среды).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:
защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных, иных природоресурсных отношений);
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 10 комментируемого Закона).
Это размежевание компетенции «по вертикали» весьма важно, оно осуществляется на всех уровнях: федеральном – Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания, Президентом и Правительством Российской Федерации; субъектов Федерации – их правотворческими органами. Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области земельно-кадастровых отношений происходит в трех направлениях. Статьями 9—11 и другими комментируемого Закона разграничиваются полномочия между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (см. комментарий к указанным статьям).
К регулированию земельно-кадастровых отношений примыкают иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации другими федеральными законами. К ним относится, например, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г., ст. 70 которого предусмотрен государственный земельный кадастр. В пункте 3 этой статьи указано, что порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается федеральным законом о государственном земельном кадастре, т. е. комментируемым Законом[6].
Водный кодекс РФ 2006 г. регулирует особенности прав собственников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, размеры и режим водоохранных зон, лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения), от которых зависят использование и охрана земельных участков, охрана окружающей среды[7].
Правового регулирования деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений касаются также нормы Лесного, Градостроительного, Гражданского и иных кодексов, федеральных законов «О недрах», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», других федеральных законов[8].
Роль рассматриваемого Закона заключается в том, что все упомянутые и другие федеральные, а также региональные законы и иные акты должны в этой сфере регулирования общественных отношений согласно комментируемой статье соответствовать данному Закону (см. также ст. 2 и 26 Закона и комментарии к ним).
Статья 4. Цели создания и ведения государственного земельного кадастра
К этой «иной деятельности» относятся такие не менее важные функции государственного и муниципального управления, как планирование использования и охраны земель, зонирование и резервирование земель, мониторинг земель[9].
Названные функции управления в области обеспечения рационального использования и охраны земель предусмотрены ст. 9– 11 Земельного кодекса РФ и главами 3 и 4 Градостроительного кодекса РФ.
Земельный кадастр содействует повышению эффективности любой из названных функций государственного и муниципального управления, поскольку он обеспечивает органы управления и их должностных лиц объективными сведениями о качестве земель, их местоположении, кадастровом учете и экономической оценке, их принадлежности конкретным субъектам землепользования, а также сведениями о возникновении, изменении и прекращении земельных отношений, которые постоянно происходят по решению государственных органов или в результате совершаемых сделок с недвижимостью.
Земельный кадастр служит прежде всего публичным интересам государства о рациональном использовании и охране земельных ресурсов страны. Но нельзя забыть о служении земельного кадастра также частным интересам и целям собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земли. Так, всякое юридическое и физическое лицо, совершая сделку, предметом которой является земельный участок и находящееся на нем недвижимое имущество, не может ее совершить грамотно и с выгодой для себя, не получив от органов, ведущих земельный кадастр, достоверные сведения о кадастровой оценке данного земельного участка, законных правах его владельца, сервитутах и других обременениях и особенностях правового положения избранного предмета сделки. При возникновении земельных споров документы земельного кадастра (ст. 13 Закона) служат судам объективным «советчиком» и помощником для вынесения правильного решения по конкретному земельному спору.
Сведения об оценке качества сельскохозяйственных угодий необходимы для проведения землеустройства и мероприятий по повышению плодородия и доходности земель. Они применяются и при решении других управленческих вопросов в области организации рационального использования и охраны земельных ресурсов.
«Сохранение и повышение плодородия земель», что предусмотрено комментируемой статьей, – забота не только пользователей земли, но и государства. В этих целях специализированные государственные организации проводят почвенные, мониторинговые, геоботанические, землеустроительные и иные обследования и изыскания. В отношении каждой категории земель в соответствии с их предназначением и использованием применяется определенный перечень сведений о качественной характеристике земельных участков, которые заносятся в Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы), а также в другие (вспомогательные) кадастровые документы. Например, для земель сельскохозяйственного назначения важное производственное значение имеют показатели (сведения) об аграрно-мелиоративном состоянии угодий, химическом содержании почв и потребности их в соответствующих удобрениях, данные о кислотности, засоленности и заболоченности почв и т. д.
Сведения о состоянии плодородия почв необходимы также лесохозяйственным организациям (лесхозам), которые несут ответственность (наряду с пользователями земель лесного фонда) за правильное использование этих земель. Что касается земель поселений, то плодородие почв здесь не имеет своего обычного значения, напротив, при планировке земель под строительство объектов плодородный слой снимается для его использования при рекультивации разрушенных или просто бедных по своему качеству почв.
Традиционно земельный кадастр предназначался для «фискальных» целей, т. е. сбора налогов в государственную казну (бюджет), о чем свидетельствует исторический опыт многих стран.
Для повышения эффективности земельного кадастра Правительство РФ утвердило 8 апреля 2000 г. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, которые определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, для ведения земельного кадастра. Государственная кадастровая оценка земель проводится Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимостью), его территориальными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. К этой сложной работе могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности.
Государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения. При этом принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей, установленные в законодательном, административном и судебном порядке.
Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования (территориального зонирования).
В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.
В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов.
По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
Государственная кадастровая оценка земель проводится с учетом данных не только земельного, но и градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный земельный кадастр.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Роснедвижимости утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.
Методические и нормативно-технические документы, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, разрабатываются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами по согласованию с уполномоченным органом по контролю за осуществлением оценочной деятельности в Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.
Важна роль государственного земельного кадастра при осуществлении органами власти своих управленческих функций, уровень компетентности и профессионализма которых во многом зависит от умения пользоваться сведениями о земле, содержащимися именно в земельном кадастре. Так, эффективность государственного, муниципального, общественного и внутрихозяйственного (производственного) контроля за правильным использованием и охраной земель возможны лишь на основе учета объективных данных кадастра. Государственные инспекторы органов земельного контроля, выполняя свои обязанности контроля за использованием и охраной земель и являясь одновременно должностными лицами Роснедвижимости, имеют непосредственный доступ к сведениям о земле, содержащимся в земельном кадастре. Прежде чем принять то или иное решение по результатам проверки состояния и законности использования земель, госинспектор сверяет эти результаты с данными документов земельного кадастра. Обнаружив земельные правонарушения, он на основании объективных сведений госземкадастра (о качестве земель, их целевом назначении и правовом режиме, о госрегистрации прав на данный земельный участок и находящемся на нем недвижимом имуществе и другой информации) принимает следующие решения: приостановить работы на данном участке, дать пользователям земли (собственникам, арендаторам и др.) обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель и устранению правонарушений, составить протокол о допущенных нарушениях земельного и налогового законодательства и направить его на рассмотрение в соответствующие государственные органы для привлечения виновных к административной либо уголовной ответственности – в зависимости от тяжести совершенного правонарушения.
Предприятия, действующие на временно предоставленных участках, обязаны за свой счет привести их в состояние, пригодное для эксплуатации по основному назначению.
Исторически наиболее известными ограничениями являются сервитуты, т. е. ограничения, установленные в интересах соседей. Например, если земельный массив в свое время был разделен таким образом, что один его участок был отрезан от дороги общего пользования, то пользователю этого участка должен быть предоставлен выход к ней в виде права прохода и (или) проезда через чужую землю. Сервитут может быть установлен в виде права прогона скота по полосе чужой земли и т. д. Такого рода сервитуты устанавливаются в силу договора или судебного решения за плату или бесплатно. Сервитут может действовать в виде условия, включаемого в документ на право пользования землей. Тем самым это право ограничивается в интересах соседа. Сервитуты в настоящее время устанавливаются на основании ст. 23 ЗК Российской Федерации, а также ст. 274 ГК Российской Федерации. Сервитуты могут возникать в силу договора (частные) и в силу закона (публичные).
Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 25.11.2003 № 1389)[5], при продаже застроенных земельных участков устанавливают следующие публичные сервитуты, обязывающие собственников земельных участков обеспечивать:
безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;
возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.
Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами.
Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими или даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство, и наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего ее застроить, могут потребовать постройки выразительных, в том числе высоких, зданий.
К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды. Несмотря на то что общие положения
о резервировании земель урегулированы еще не в достаточной мере, отношения по резервированию имеют в стране определенное развитие. Например, если на территории, предназначенной для создания водохранилища, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, на устройство прудов, производство земельных улучшений и подобные работы, то потери при затоплении и при прокладке каналов окажутся больше. Чтобы этого не произошло, на личных пользователей земли накладываются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций.
Резервирование территорий может происходить и при планировании строительства крупных промышленных предприятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных дорог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование может происходить в рамках надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территориальных (комплексных) планов. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты планировки населенных пунктов, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие. Эти документы принимаются на 20–25 лет, и в прямой зависимости от их сроков действуют ограничения, вызванные резервированием земли.
Помимо долгосрочного резервирования земель в практике земельного планирования применяется краткосрочное резервирование. Оно применяется после предварительного отбора (выбора) конкретной площадки для конкретного объекта. Этот отбор оформляется особым актом. После такого отбора выполняются проектно-изыскательские работы, долженствующие подтвердить или отвергнуть пригодность предварительно выбранной площадки. Поэтому предварительный отбор еще не решает судьбы площадки, и она остается в пользовании предыдущего владельца. И только если изыскания и проектирование подтвердят правильность первоначально сделанного выбора, производится отчуждение (изъятие) земли у первоначального владельца. На последнего утвержденный властями акт предварительного отбора (выбора участка) накладывает обязанность не производить работы, которые могут помешать будущему строительству.
Такая обязанность действует, как правило, не свыше 1–2 лет, пока судьба участка окончательно не прояснится. Однако в самом законе этот срок не указывается. Поэтому если проектно-изыскательские работы будут проведены с опозданием или принятие решения о начале строительства затянется, краткосрочное резервирование может затянуться на неопределенный срок. Следовательно, и в этом случае, как и в случае с долгосрочным резервированием, требуется внесение большей ясности о сроках такого резервирования, процедуре его продления или отмены.
В некоторых странах несанкционированные земельно-планировочные действия, прежде всего несанкционированная застройка, влекут за собой в пределах определенного срока указанные в законе санкции. Российский Земельный кодекс и Гражданский кодекс также знают санкции за самовольное строительство.
Закон устанавливает общий принцип рациональности пользования землей. Нерациональное же использование земли признается правонарушением. Требование рациональности можно рассматривать как общее ограничение в праве.
Так, эксплуатация участка не должна вызывать неблагоприятные хозяйственные последствия. Нельзя, например, распахивать земли, неблагополучные в эрозионном отношении, поскольку это означает порчу самой земли и загрязнение водоемов, куда попадает смытая водой почва. Нельзя размещать сельскохозяйственные культуры, требующие интенсивной химизации, в пределах водоохранных зон, в частности вблизи рек и других водоемов.
Понятие рационального использования земли включает определенную интенсивность производства. В сельском хозяйстве это означает получение такого количества сельскохозяйственной продукции с каждого гектара угодий, которое отвечало бы принятой норме. В промышленности, на транспорте, в строительстве и т. д. это требование означает такое размещение объектов, которое обеспечивает экономию площади земель (при возможном использовании также и подземного пространства).
Интенсивное использование земли не должно приводить к хищнической эксплуатации, т. е. к достижению ближайшей выгоды ценой разрушения земли. Это требование особенно актуально при краткосрочной аренде земли. Арендатор – пусть даже временный пользователь земли – обязан заботиться о плодородии угодий не только с выгодой для себя, но и для тех, кто в последующем будет использовать ту же землю в сельском хозяйстве.
Ведение государственного земельного кадастра должно фиксировать и документально отражать происходящие изменения в правовом положении земельных участков, в том числе все налагаемые на режим их использования ограничения.
Земельные ресурсы при их учете и использовании тесно связаны с водными, лесными ресурсами, недрами и т. п. Поэтому земельный кадастр как совокупность сведений обо всех землях ведется в тесной взаимосвязи и на основе принципа совместимости с градостроительным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов природных ресурсов. Единство и сопоставимость земельно-кадастровых данных обеспечиваются единством принципов и методов его ведения, а также унификацией земельно-кадастровых документов.
Статья 3. Правовое регулирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений
Правовое регулирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.Смысл настоящей статьи состоит в определении места Федерального закона «О государственном земельном кадастре» в российской правовой системе. Это местоположение имеет несколько аспектов.
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей: 1) компетенцию Российской Федерации, 2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и 3) компетенцию субъектов Российской Федерации.
Полномочия России в области «кадастровых» отношений, предусмотренные в комментируемой статье, основываются на ст. 71 и 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 в комментируемой области относятся:
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области земельных и иных природоресурсных отношений);
федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;
установление федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
метеорологическая служба, стандарты, эталоны (в том числе в области земельных и иных природоресурсных отношений, охраны окружающей среды).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:
защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных, иных природоресурсных отношений);
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 10 комментируемого Закона).
Это размежевание компетенции «по вертикали» весьма важно, оно осуществляется на всех уровнях: федеральном – Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания, Президентом и Правительством Российской Федерации; субъектов Федерации – их правотворческими органами. Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области земельно-кадастровых отношений происходит в трех направлениях. Статьями 9—11 и другими комментируемого Закона разграничиваются полномочия между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (см. комментарий к указанным статьям).
К регулированию земельно-кадастровых отношений примыкают иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации другими федеральными законами. К ним относится, например, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г., ст. 70 которого предусмотрен государственный земельный кадастр. В пункте 3 этой статьи указано, что порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается федеральным законом о государственном земельном кадастре, т. е. комментируемым Законом[6].
Водный кодекс РФ 2006 г. регулирует особенности прав собственников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, размеры и режим водоохранных зон, лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения), от которых зависят использование и охрана земельных участков, охрана окружающей среды[7].
Правового регулирования деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений касаются также нормы Лесного, Градостроительного, Гражданского и иных кодексов, федеральных законов «О недрах», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», других федеральных законов[8].
Роль рассматриваемого Закона заключается в том, что все упомянутые и другие федеральные, а также региональные законы и иные акты должны в этой сфере регулирования общественных отношений согласно комментируемой статье соответствовать данному Закону (см. также ст. 2 и 26 Закона и комментарии к ним).
Статья 4. Цели создания и ведения государственного земельного кадастра
Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:Создание и ведение фундаментального земельного кадастра служит многим целям, основные из которых названы в комментируемой статье. Если внимательно изучить содержание этой статьи, то нетрудно заметить, что перечисленные в ней функции кадастра относятся к сфере государственного и муниципального управления: контроль и охрана земель, меры по повышению плодородия почв, госрегистрация прав, землеустройство, экономическая оценка земель и учет их стоимости для обоснованной платы за землю. Все эти функции государственного и муниципального управления имеют своей целью обеспечить средствами права рациональное использование и охрану земельных ресурсов страны, что в свою очередь является главной целью государственного земельного кадастра. Этой же цели служат и другие функции государственного управления, которые прямо в статье не названы, но подразумеваются в последней части данной статьи – иная деятельность, связанная с владением, пользованием и распоряжением земельными участками.
государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
государственного контроля за использованием и охраной земель;
мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
землеустройства;
экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
К этой «иной деятельности» относятся такие не менее важные функции государственного и муниципального управления, как планирование использования и охраны земель, зонирование и резервирование земель, мониторинг земель[9].
Названные функции управления в области обеспечения рационального использования и охраны земель предусмотрены ст. 9– 11 Земельного кодекса РФ и главами 3 и 4 Градостроительного кодекса РФ.
Земельный кадастр содействует повышению эффективности любой из названных функций государственного и муниципального управления, поскольку он обеспечивает органы управления и их должностных лиц объективными сведениями о качестве земель, их местоположении, кадастровом учете и экономической оценке, их принадлежности конкретным субъектам землепользования, а также сведениями о возникновении, изменении и прекращении земельных отношений, которые постоянно происходят по решению государственных органов или в результате совершаемых сделок с недвижимостью.
Земельный кадастр служит прежде всего публичным интересам государства о рациональном использовании и охране земельных ресурсов страны. Но нельзя забыть о служении земельного кадастра также частным интересам и целям собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земли. Так, всякое юридическое и физическое лицо, совершая сделку, предметом которой является земельный участок и находящееся на нем недвижимое имущество, не может ее совершить грамотно и с выгодой для себя, не получив от органов, ведущих земельный кадастр, достоверные сведения о кадастровой оценке данного земельного участка, законных правах его владельца, сервитутах и других обременениях и особенностях правового положения избранного предмета сделки. При возникновении земельных споров документы земельного кадастра (ст. 13 Закона) служат судам объективным «советчиком» и помощником для вынесения правильного решения по конкретному земельному спору.
Сведения об оценке качества сельскохозяйственных угодий необходимы для проведения землеустройства и мероприятий по повышению плодородия и доходности земель. Они применяются и при решении других управленческих вопросов в области организации рационального использования и охраны земельных ресурсов.
«Сохранение и повышение плодородия земель», что предусмотрено комментируемой статьей, – забота не только пользователей земли, но и государства. В этих целях специализированные государственные организации проводят почвенные, мониторинговые, геоботанические, землеустроительные и иные обследования и изыскания. В отношении каждой категории земель в соответствии с их предназначением и использованием применяется определенный перечень сведений о качественной характеристике земельных участков, которые заносятся в Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы), а также в другие (вспомогательные) кадастровые документы. Например, для земель сельскохозяйственного назначения важное производственное значение имеют показатели (сведения) об аграрно-мелиоративном состоянии угодий, химическом содержании почв и потребности их в соответствующих удобрениях, данные о кислотности, засоленности и заболоченности почв и т. д.
Сведения о состоянии плодородия почв необходимы также лесохозяйственным организациям (лесхозам), которые несут ответственность (наряду с пользователями земель лесного фонда) за правильное использование этих земель. Что касается земель поселений, то плодородие почв здесь не имеет своего обычного значения, напротив, при планировке земель под строительство объектов плодородный слой снимается для его использования при рекультивации разрушенных или просто бедных по своему качеству почв.
Традиционно земельный кадастр предназначался для «фискальных» целей, т. е. сбора налогов в государственную казну (бюджет), о чем свидетельствует исторический опыт многих стран.
Для повышения эффективности земельного кадастра Правительство РФ утвердило 8 апреля 2000 г. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, которые определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, для ведения земельного кадастра. Государственная кадастровая оценка земель проводится Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимостью), его территориальными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. К этой сложной работе могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности.
Государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения. При этом принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей, установленные в законодательном, административном и судебном порядке.
Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования (территориального зонирования).
В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.
В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов.
По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
Государственная кадастровая оценка земель проводится с учетом данных не только земельного, но и градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный земельный кадастр.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Роснедвижимости утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.
Методические и нормативно-технические документы, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, разрабатываются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами по согласованию с уполномоченным органом по контролю за осуществлением оценочной деятельности в Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.
Важна роль государственного земельного кадастра при осуществлении органами власти своих управленческих функций, уровень компетентности и профессионализма которых во многом зависит от умения пользоваться сведениями о земле, содержащимися именно в земельном кадастре. Так, эффективность государственного, муниципального, общественного и внутрихозяйственного (производственного) контроля за правильным использованием и охраной земель возможны лишь на основе учета объективных данных кадастра. Государственные инспекторы органов земельного контроля, выполняя свои обязанности контроля за использованием и охраной земель и являясь одновременно должностными лицами Роснедвижимости, имеют непосредственный доступ к сведениям о земле, содержащимся в земельном кадастре. Прежде чем принять то или иное решение по результатам проверки состояния и законности использования земель, госинспектор сверяет эти результаты с данными документов земельного кадастра. Обнаружив земельные правонарушения, он на основании объективных сведений госземкадастра (о качестве земель, их целевом назначении и правовом режиме, о госрегистрации прав на данный земельный участок и находящемся на нем недвижимом имуществе и другой информации) принимает следующие решения: приостановить работы на данном участке, дать пользователям земли (собственникам, арендаторам и др.) обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель и устранению правонарушений, составить протокол о допущенных нарушениях земельного и налогового законодательства и направить его на рассмотрение в соответствующие государственные органы для привлечения виновных к административной либо уголовной ответственности – в зависимости от тяжести совершенного правонарушения.