Елена Анатольевна Галиновская. Комментарий к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре»

Комментарий к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре»

Предисловие

   Предлагаемая читателю книга является постатейным комментарием к Федеральному закону от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3).
   Ведение земельного кадастра представляет собой важную функцию органов государственной власти по управлению земельным фондом в Российской Федерации, и обусловлено оно необходимостью учета всех земельных ресурсов государства.
   Основу деятельности по ведению земельного кадастра составляют нормы Земельного кодекса РФ.
   Комментируемый Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» принят почти двумя годами ранее действующего Земельного кодекса РФ. В связи с этим одной из задач настоящей работы было сопоставить нормы закона о кадастре как специального федерального закона с нормами Земельного кодекса РФ. Как известно, ни прокомментированный Закон, ни иные нормативные акты, регулирующие земельные отношения, не должны противоречить Земельному кодексу РФ. Поэтому авторы комментария проследили соответствие Закона
   о государственном земельном кадастре Земельному кодексу.
   Также определено правовое содержание основных составляющих государственного кадастрового учета земель в Российской Федерации, оформления документов земельного кадастра и иных действий, образующих круг отношений, урегулированный законом.
   Другая задача комментария заключается в описании основных процедур, составляющих деятельность по ведению земельного кадастра и утвержденных многочисленными подзаконными нормативными актами, принятыми в том числе Правительством Российской Федерации и Федеральной службой земельного кадастра Российской Федерации.
   Комментарий написан специалистами в области земельного законодательства, сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, постоянно участвующими в законопроектной деятельности, авторами большого количества комментариев к федеральным законам, учебников и монографий.
   Е.А. Галиновская
 
   Комментарий к Федеральному закону
   «О ГОСУДАРСТВЕННОМ ЗЕМЕЛЬНОМ КАДАСТРЕ»
 
   от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ

Глава I
Общие положения

Статья 1. Основные понятия

   Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
   государственный земельный кадастр – систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков,
   о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов (далее – сведения государственного земельного кадастра);
   государственный кадастровый учет земельных участков – описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера;
   земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами;
   межевание земельного участка – мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности;
   территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

   Федеральный закон № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» принят 2 января 2000 г.^[1]. В комментируемой статье даны определения основных используемых в Законе понятий в целях единообразия их применения при ведении государственного земельного кадастра. Прежде всего указывается, что земельный кадастр представляет собой систематизированный свод необходимых естественно-природных, экономических и правовых сведений обо всех землях Российской Федерации, в чьем бы ведении или пользовании (собственности, аренде и т. д.) они ни находились. Эти сведения должны быть надлежащим образом оформлены в соответствующих документах кадастра, предусмотренных ст. 13 Закона, которые составляются по единым для всей страны форме и методике, поскольку необходима сопоставимость получаемых сведений в ходе ведения кадастра.
   Кадастровый учет и оценка земель – наиболее сложная и важная для практики часть ведения государственного земельного кадастра, потому что при учете производится объективная оценка земли, необходимая для нормальных рыночных земельных отношений.
   Порядок ведения кадастрового учета и его содержание предусмотрены ст. 7 комментируемого Закона, постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 (в ред. постановления Правительства РФ от 11.04.2006 № 206), утвердившим Правила проведения государственной кадастровой оценки земель^[2], постановление Правительства РФ от 06.09.2000 № 660 «Об утверждении правил кадастрового деления территории Российской Федерации и правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам» и некоторыми другими. В результате кадастрового учета каждому земельному участку присваивается свой кадастровый номер, что облегчает получение объективной (официальной) информации об участке и находящихся на нем объектов недвижимости (в том числе о подземных коммуникациях и объектах).
   Земельный участок – объект государственного земельного кадастра, а равно объект конкретных земельных отношений.
   Кадастровому учету и оценке подлежит, как указано в комментируемой статье, все, что находится над и под поверхностью земельного участка (над – здания, сооружения, насаждения, воздушные линии бытового электроснабжения и т. п.; под – подземные коммуникации, колодцы, гаражи, погреба и т. п.). Определение земельного участка также дано в ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 1Э6-ФЗ (ЗКРФ), но оно, с одной стороны, уже того, что предусмотрено комментируемым Законом, так как не упоминает объектов недвижимости, расположенных над и под поверхностью земельного участка, а с другой стороны, шире, поскольку раскрывает и другие характерные черты земельного участка как объекта земельных отношений: его принадлежность к объектам природы (природным ресурсам). В силу этого земельный участок – необычное недвижимое имущество. Он не является исключительно объектом гражданских отношений, а лишь в части, не урегулированной Земельным кодексом. Далее, в ст. 6 ЗКРФ, сказано, что земля – это еще и природный ресурс, служащий объектом разнообразной хозяйственной деятельности людей. Или в силу ст. 9 Конституции РФ – «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Другие объекты гражданского оборота не наделены таким качеством.
   Объектами кадастрового учета и оценки служит не земля вообще, а предоставленные тем или иным субъектам земельные участки. Предоставленные земельные участки характеризуются размером местом расположения, целевым назначением, качественными показателями – кадастровой оценкой. И наконец, объемом прав. Все это находит свое отражение при государственной регистрации прав на землю, а также в других документах земельного кадастра. Когда заключаются сделки с земельными участками, эти участки получают денежную оценку на основе достоверных данных государственного земельного кадастра.
   Земельный участок может быть делимым и неделимым. Часть земельного участка может быть выделенной площадью из земельного массива одного пользователя и переданной другому пользователю, образуя самостоятельное землепользование – хозяйство. Это происходит не произвольно, а в порядке, закрепленном соответствующими статьями Земельного кодекса (ст. 25, 29, 30 и др.). Однако деление земельного участка не беспредельно. Оно ограничено нормативными правовыми актами, регулирующими определенный вид земельных отношений. Так, по законодательству Московской области в этом субъекте Российской Федерации при разделе земельного участка минимальный размер его частей установлен в 0,02 га. Аналогичным образом решается этот вопрос и другими субъектами Федерации.
   Объектами земельных отношений и кадастрового учета являются также права на земельные участки. Если земельный участок – вещественная часть объекта земельных отношений, то права на этот участок определяют пределы и возможности его использования и охраны. Содержание прав на земельный участок может быть самым разнообразным и определяться в зависимости от субъекта и объекта этих прав (права на земельный участок в городе, селе, на особо охраняемых территориях, в лесном фонде, на землях транспорта и т. д.).
   Особо следует сказать о почвенном слое как принадлежности земельного участка. Хотя этот слой – повсеместная принадлежность такого участка, он может приобретать самостоятельное значение, когда, например, снимается при строительстве, где он не нужен, и требуется его снятие при планировке строительной площадки. Более того, постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»^[3] обязывает организации при проведении всех видов строительства, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного слоя, снимать и сохранять этот слой для его дальнейшего использования при обогащении бедных по своему качеству почв. Следовательно, при определенных обстоятельствах плодородная почва может существовать отдельно от того участка, где она ранее находилась. Она может транспортироваться и выступать самостоятельным объектом земельных отношений. Но такие отношения четко ограничены случаями, указанными в названном постановлении. По общему правилу, собственник земельного участка может продать свой участок только вместе с почвенным слоем, но он не вправе продать отдельно почву на вывоз, оставив участок «оскальпированным». Почва – особо важная часть национального достояния народов, проживающих на территории России, поэтому состояние плодородия почв находит свое отражение в документах земельного кадастра.
   Межевание рассматривается в комментируемой статье как землеустроительное действие по определению местоположения и границ земельного участка на местности (в натуре). Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 105 утверждено Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений^[4], согласно которому межевание проводится в отношении как застроенных, так и подлежащих застройке территорий в соответствии с генеральными планами и проектами планировки и застройки городов и других поселений, иными документами территориального развития, предусмотренными ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При межевании границы и размеры земельных участков, переданных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также государственных и муниципальных земель, сданных в аренду, не подлежат пересмотру, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
   Размеры земельных участков определяются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов. Если при межевании выявляются территории, размеры которых превышают градостроительные нормативы, то такие территории выделяются для строительства объектов недвижимости при условии соответствия образовавшегося земельного участка градостроительному регламенту. В случае изменения ранее установленных границ земельных участков их изъятие или выкуп для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с земельным и гражданским законодательством.
   В границы земельного участка при проведении межевания включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и подходы к ним. Должно быть предусмотрено обеспечение прав других лиц на пользование необходимыми для них объектами, частями подземного и надземного пространства, объектами социальной инженерно-транспортной инфраструктуры и т. д. Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления. Межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий не проводится.
   Территориальное зонирование – это правовое мероприятие, разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. При зонировании происходит деление территории поселения на ряд зон с определением видов градостроительного использования земель каждого отдельного поселения.
   Согласно ст. 85 ЗК РФ в состав земель поселения могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.
   Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
   Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
   Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
   Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
   Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.
   Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.
   Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.
   Земельные участки в составе зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.
   Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
   В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
   Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с установленными для них требованиями.
   Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
   Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях – земельные участки, занятые пашнями многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, – используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки.
   Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
   Пригородные зоны выделяются в соответствии со ст. 86 ЗК РФ. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

Статья 2. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

   Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по ведению государственного земельного кадастра и при использовании его сведений.

   В связи с ведением государственного земельного кадастра возникает целый комплекс отношений, круг которых определен комментируемым Законом. Это отношения между органами, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра, и организациями и частными лицами – владельцами земли (собственниками, арендаторами и др.) – по сбору и формированию необходимых сведений о земле и расположенных на ней объектах недвижимости.
   Как и иным правоотношениям, земельно-кадастровым присуще наличие нескольких элементов:
   норма права, которой необходимо руководствоваться при решении тех или иных вопросов земельного кадастра;
   субъекты права, т. е. участники земельно-кадастровых отношений; объект права — индивидуально-определенный земельный участок, по поводу которого возникают земельные отношения. Объектами земельных кадастровых отношений является также все недвижимое имущество, которое прочно связано с землей. В сфере государственного управления объектом земельных кадастровых отношений может быть весь земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ республик, административно-территориальных образований;
   содержание земельно-кадастровых правоотношений, т. е. права и обязанности их участников, совершающих свои действия в точном соответствии с нормами права, преследуя цель, ради которой складываются данные отношения. При этом учитываются особенности и субъекта, и объекта данных кадастровых отношений.
   При ведении государственного земельного кадастра и изучении его предмета прежде всего выявляется хозяйственная ценность земель, что отражается в соответствующих документах кадастра, принадлежность земель и характер прав на них, их изменение в связи с совершаемыми сделками и т. д.
   Земельные богатства страны требуют такого же хозяйского отношения к себе, как все другие имущественные ценности, находящиеся в распоряжении общества. В частности, предоставление (продажа) государственной земли частному сектору должно оформляться договорами, которые подлежат государственной регистрации и учету в Едином государственном реестре земель.
   Аналогичные кадастровые действия выполняются при заключении договора аренды земли, а также при оформлении прав на землю иными документами.
   Земельно-кадастровые отношения возникают и при совершении многих других действий, связанных с ведением государственного земельного кадастра: получение сведений не только о том, кому и на каком праве принадлежат отдельные земельные участки, но и об их распределении по территориальным зонам, целевым категориям, т. е. сведения о том, в какой отрасли народного хозяйства используются земли или находятся в состоянии, пригодном для использования, исходя из их естественных свойств; сведений об их качественном состоянии по определенным признакам, имеющим существенное значение для использования их в народном хозяйстве; сведений о разграничении земель по их продуктивности, т. е. производительной способности с точки зрения их плодородия. Эти сведения служат для информационного обеспечения органов государственного и муниципального управления земельными ресурсами, государственного контроля за использованием и охраной земель, мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель, землеустройства, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, экономической оценки земли, платы за землю и иной деятельности, связанной с владением, пользованием и распоряжением землей.
   Для государственных и муниципальных органов – участников деятельности по ведению государственного земельного кадастра необходима полнота информации о земельных участках и их владельцах (собственниках, арендаторах и др.), о происходящих изменениях в правовом положении как субъектов, так и объектов соответствующих земельных отношений. Специфическую особенность в правовом режиме использования земель накладывают те ограничения для землепользователей, которые устанавливаются в законе, договоре или судебными решениями. Эти ограничения бывают общие и специальные. Они фиксируются в документах земельного кадастра.
   Практически все используемые земли подвержены некоторым общим ограничениям. Все пользователи землей обязаны соблюдать определенные природоохранные, ветеринарные, санитарные и иные правила российского, регионального и местного масштаба, что в некоторой степени ограничивает их хозяйственную свободу как землепользователей.
   Но наряду с этим на многие земли наложены специальные ограничения, вызванные их местоположением или иными обстоятельствами. На практике такого рода специальные ограничения получили название земельно-планировочных. Эти ограничения касаются не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников.
   Поскольку промышленная деятельность создает угрозу загрязнения окружающей среды, на соседних участках устанавливаются особые санитарно-защитные зоны с ограниченным режимом использования. Порядок выделения названных зон определяется санитарными правилами и нормами (СанПиН). Другие, т. е. строительные, нормы и правила (СНиПы) устанавливают целый ряд запретов, обусловленных правовым режимом тех или иных земельных участков. Так, размещение предприятий или групп предприятий, зданий, сооружений и коммуникаций не допускается:
   на площадках залегания полезных ископаемых без согласования с органами государственного горного надзора;
   в опасных зонах отвалов породы угольных и сланцевых шахт или обогатительных фабрик;
   в зонах активного карста, оползней, селевых потоков и снежных лавин, которые могут угрожать застройке и эксплуатации;
   в первом поясе зоны санитарной охраны водных источников; в первой зоне округов санитарной охраны курортов, если проектируемые объекты не связаны с эксплуатацией их лечебных свойств; в зеленых зонах городов и поселков городского типа;
   на землях, занятых или предназначенных для лесов, лесопарков;
   на участках, загрязненных органическими и радиоактивными отбросами, до истечения сроков, установленных органами санитарно-эпидемиологической службы;