Страница:
При переходе к рыночным отношениям при жестких бюджетных ограничениях, без опеки государства, после открытия экономики большая часть старых производственных структур, особенно в обрабатывающей промышленности, приходит в упадок, обусловливая общий спад производства. Нередко в закрытой экономике эти структуры были рентабельными. В новых условиях они производят отрицательную добавленную стоимость, выживая какое-то время за счет субсидий государства, регионов, естественных монополий, долгов другим предприятиям.
Одновременно благодаря экономической свободе возникает новый, более эффективный рыночный сектор экономики. Это и новые предприятия, и старые, подвергнутые приватизации и нашедшие эффективных собственников, прошедшие реструктуризацию. Главное, они оказываются конкурентоспособными в новых условиях, осуществляют экспансию на рынках, наращивают производство, производят положительную добавленную стоимость. В известном смысле содержание переходного периода в плане динамики производства схематично можно представить в виде графика. Я уже приводил его в своих предыдущих работах и использую снова для объяснения новых явлений. Посмотрим, как отражается на этом графике та или иная экономическая политика.
На рисунке 1 показан случай политики шоковой терапии, которая состоит не только в жесткой финансовой стабилизации, но также в быстрой приватизации, максимальной либерализации, массовых банкротствах несостоятельных предприятий.
В этом случае спад может оказаться очень глубоким, вызывать массовую безработицу, резкое снижение уровня жизни населения, опасность серьезных социальных конфликтов. Но время спада самое короткое, рост нового рыночного сектора самый быстрый, поскольку он сразу получает доступ к ресурсам старого сектора. Условия для роста и привлечения капитала в стране самые благоприятные. Переходный период в целом получается коротким, но пережить его труднее всего.
Рисунок 1. ДИНАМИКА ПРОИЗВОДСТВА В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД
Рисунок 2. ШОКОВАЯ ТЕРАПИЯ
Другой вариант политики в переходный период – консервативный. Целевая ориентация: смягчить процесс перехода, минимизировать напряжения в каждый данный момент – реформы без шока. Финансовая политика позволяет поддерживать производство ценой более высокой инфляции, смягчением бюджетных ограничений. Влияние этой политики на производство показано на рисунке 3.
В случае консервативной политики спад в старом секторе протекает медленней, социальное напряжение размывается. На кривой 1 показаны участки плато, которые образуются в периоды денежных вливаний, имеющих целью поддержать производство, естественно достающихся крупным предприятиям старого сектора, «флагманам» социалистической индустрии. К подъему это привести не может, но на время либо уменьшаются темпы спада, либо он приостанавливается.
Рисунок 3. КОНСЕРВАТИВНАЯ ПОЛИТИКА
В это время развитие нового сектора тормозится, он не получает ресурсов, которые могли бы высвободиться. Старый сектор тоже не получает ресурсов в достатке, поскольку сокращается их общий объем. Период спада затягивается, утрачивается научно-технический потенциал, сокращаются эффективные мощности как вследствие износа без должного обновления, так и вследствие относительного роста издержек. Накапливается отставание от других стран. Перспективы для подъема после стабилизации оказываются хуже, намного вероятнее длительная депрессия. В целом интегральная величина потерь оказывается гораздо больше, чем в случае быстрых радикальных реформ.
Разумеется, есть оптимальный вариант, лежащий между этими крайностями. Но давайте посмотрим, к какой картинке ближе то, что происходило в России в 1992–1998 годах. Конечно, это вариант рисунка 3. Очевидно, что мы шли и не по линии шоковой терапии, и не по оптимальному пути; мы шли очень близко к предельно консервативному пути, именно этим вызваны и многие проблемы переходной российской экономики, и нынешнее обострение кризиса.
На Западе большое впечатление в кругах, интересующихся Россией, произвела появившаяся не так давно статья Гадди и Икеса «Стоит ли спасать виртуальную экономику»[5]. Авторы отмечают, что российская экономика не только не двигалась к рынку, но даже не маршировала на месте. То, что у нас возникло, они называют виртуальной экономикой. Примерно то же самое в трудах Экспертного института[6] было названо специфической адаптационной моделью переходной экономики с большими начальными диспропорциями.
Суть виртуальной экономики демонстрируется на четырехсекторной модели:
1) домашнее хозяйство;
2) правительство;
3) сектор, создающий добавленную стоимость, близкий
к нашему рыночному сектору (кривая 2 на рисунке 1);
4) сектор, уменьшающий добавленную стоимость, близкий к нашему «старому» сектору (кривая 1 на рисунке 1).
Вследствие социальной неприемлемости немедленной ликвидации сектора 4 формируется некая адаптационная модель, в которой продукция этого сектора получает фиктивную положительную цену, используемую в бартерном обмене и при исчислении налогов. Реально заплатить работникам и своему поставщику, сектору 3, он не может, но тот соглашается на фиктивную оплату за счет налоговых освобождений и иных суррогатов. Бюджет не получает налогов от 4-го сектора вовсе, а от 3-го – частично, не финансирует армию и бюджетную сферу, но живет взаимозачетами и т. д. Домашние хозяйства не получают зарплаты.
Знакомая картина. Выскочить из порочного круга можно, только устранив источник виртуальности – неэффективные производства сектора 4, сократив до минимума затрачиваемое на этот процесс время. Таково же условие окончательного выхода из кризиса.
Ясно, что любая политика, которая ради социальной ориентации затягивает процесс, на деле наносит больший ущерб, тащит страну в пропасть.
Нет ли какого-либо иного способа поднять производство, чем через рост нового сектора? Есть, но только в очень ограниченных пределах, если понизятся процентные ставки и предприятия получат доступные кредиты на пополнение оборотных средств. И это не альтернатива закрытию неэффективных производств, а дополнение к нему. Процесс наблюдался в 1997 году.
Для некоторых отраслей возможности дает девальвация рубля. Однако эффективных мощностей, позволяющих производить конкурентоспособную продукцию с приемлемыми издержками, становится все меньше. Нужны инвестиции, а их выгодней делать в новый сектор или в реструктуризацию предприятий, переводящую их в этот сектор. Поэтому обойти закономерности, активизируя промышленную политику в виде государственной помощи Ростсельмашу или АЗЛК, вряд ли удастся.
Есть, правда, еще один способ, тень которого нет-нет да и мелькнет в предложениях искателей легких решений: закрыть экономику либо посредством высоких пошлин, квот и лицензий, либо введением госмонополии внешней торговли; поддержать слабых дотациями и субсидиями; увеличить госзаказ и госрасходы, чтобы стимулировать спрос. Это и есть откат. За ним последует государственное регулирование цен, товарный дефицит и рационирование потребления. Белоруссия, кажется, уже попробовала. В терминах предложенной модели переходного процесса очевидно, что это не выход, а конец.
5.1.2
6
6.1
6.2
7
7.1
Одновременно благодаря экономической свободе возникает новый, более эффективный рыночный сектор экономики. Это и новые предприятия, и старые, подвергнутые приватизации и нашедшие эффективных собственников, прошедшие реструктуризацию. Главное, они оказываются конкурентоспособными в новых условиях, осуществляют экспансию на рынках, наращивают производство, производят положительную добавленную стоимость. В известном смысле содержание переходного периода в плане динамики производства схематично можно представить в виде графика. Я уже приводил его в своих предыдущих работах и использую снова для объяснения новых явлений. Посмотрим, как отражается на этом графике та или иная экономическая политика.
На рисунке 1 показан случай политики шоковой терапии, которая состоит не только в жесткой финансовой стабилизации, но также в быстрой приватизации, максимальной либерализации, массовых банкротствах несостоятельных предприятий.
В этом случае спад может оказаться очень глубоким, вызывать массовую безработицу, резкое снижение уровня жизни населения, опасность серьезных социальных конфликтов. Но время спада самое короткое, рост нового рыночного сектора самый быстрый, поскольку он сразу получает доступ к ресурсам старого сектора. Условия для роста и привлечения капитала в стране самые благоприятные. Переходный период в целом получается коротким, но пережить его труднее всего.
Рисунок 1. ДИНАМИКА ПРОИЗВОДСТВА В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД
Рисунок 2. ШОКОВАЯ ТЕРАПИЯ
Другой вариант политики в переходный период – консервативный. Целевая ориентация: смягчить процесс перехода, минимизировать напряжения в каждый данный момент – реформы без шока. Финансовая политика позволяет поддерживать производство ценой более высокой инфляции, смягчением бюджетных ограничений. Влияние этой политики на производство показано на рисунке 3.
В случае консервативной политики спад в старом секторе протекает медленней, социальное напряжение размывается. На кривой 1 показаны участки плато, которые образуются в периоды денежных вливаний, имеющих целью поддержать производство, естественно достающихся крупным предприятиям старого сектора, «флагманам» социалистической индустрии. К подъему это привести не может, но на время либо уменьшаются темпы спада, либо он приостанавливается.
Рисунок 3. КОНСЕРВАТИВНАЯ ПОЛИТИКА
В это время развитие нового сектора тормозится, он не получает ресурсов, которые могли бы высвободиться. Старый сектор тоже не получает ресурсов в достатке, поскольку сокращается их общий объем. Период спада затягивается, утрачивается научно-технический потенциал, сокращаются эффективные мощности как вследствие износа без должного обновления, так и вследствие относительного роста издержек. Накапливается отставание от других стран. Перспективы для подъема после стабилизации оказываются хуже, намного вероятнее длительная депрессия. В целом интегральная величина потерь оказывается гораздо больше, чем в случае быстрых радикальных реформ.
Разумеется, есть оптимальный вариант, лежащий между этими крайностями. Но давайте посмотрим, к какой картинке ближе то, что происходило в России в 1992–1998 годах. Конечно, это вариант рисунка 3. Очевидно, что мы шли и не по линии шоковой терапии, и не по оптимальному пути; мы шли очень близко к предельно консервативному пути, именно этим вызваны и многие проблемы переходной российской экономики, и нынешнее обострение кризиса.
На Западе большое впечатление в кругах, интересующихся Россией, произвела появившаяся не так давно статья Гадди и Икеса «Стоит ли спасать виртуальную экономику»[5]. Авторы отмечают, что российская экономика не только не двигалась к рынку, но даже не маршировала на месте. То, что у нас возникло, они называют виртуальной экономикой. Примерно то же самое в трудах Экспертного института[6] было названо специфической адаптационной моделью переходной экономики с большими начальными диспропорциями.
Суть виртуальной экономики демонстрируется на четырехсекторной модели:
1) домашнее хозяйство;
2) правительство;
3) сектор, создающий добавленную стоимость, близкий
к нашему рыночному сектору (кривая 2 на рисунке 1);
4) сектор, уменьшающий добавленную стоимость, близкий к нашему «старому» сектору (кривая 1 на рисунке 1).
Вследствие социальной неприемлемости немедленной ликвидации сектора 4 формируется некая адаптационная модель, в которой продукция этого сектора получает фиктивную положительную цену, используемую в бартерном обмене и при исчислении налогов. Реально заплатить работникам и своему поставщику, сектору 3, он не может, но тот соглашается на фиктивную оплату за счет налоговых освобождений и иных суррогатов. Бюджет не получает налогов от 4-го сектора вовсе, а от 3-го – частично, не финансирует армию и бюджетную сферу, но живет взаимозачетами и т. д. Домашние хозяйства не получают зарплаты.
Знакомая картина. Выскочить из порочного круга можно, только устранив источник виртуальности – неэффективные производства сектора 4, сократив до минимума затрачиваемое на этот процесс время. Таково же условие окончательного выхода из кризиса.
Ясно, что любая политика, которая ради социальной ориентации затягивает процесс, на деле наносит больший ущерб, тащит страну в пропасть.
Нет ли какого-либо иного способа поднять производство, чем через рост нового сектора? Есть, но только в очень ограниченных пределах, если понизятся процентные ставки и предприятия получат доступные кредиты на пополнение оборотных средств. И это не альтернатива закрытию неэффективных производств, а дополнение к нему. Процесс наблюдался в 1997 году.
Для некоторых отраслей возможности дает девальвация рубля. Однако эффективных мощностей, позволяющих производить конкурентоспособную продукцию с приемлемыми издержками, становится все меньше. Нужны инвестиции, а их выгодней делать в новый сектор или в реструктуризацию предприятий, переводящую их в этот сектор. Поэтому обойти закономерности, активизируя промышленную политику в виде государственной помощи Ростсельмашу или АЗЛК, вряд ли удастся.
Есть, правда, еще один способ, тень которого нет-нет да и мелькнет в предложениях искателей легких решений: закрыть экономику либо посредством высоких пошлин, квот и лицензий, либо введением госмонополии внешней торговли; поддержать слабых дотациями и субсидиями; увеличить госзаказ и госрасходы, чтобы стимулировать спрос. Это и есть откат. За ним последует государственное регулирование цен, товарный дефицит и рационирование потребления. Белоруссия, кажется, уже попробовала. В терминах предложенной модели переходного процесса очевидно, что это не выход, а конец.
5.1.2
Новый выбор
Драматизм ситуации состоит в том, что финансовый кризис дал толчок не реформам, не ускорению преобразований, а их новому торможению под флагом смены «обанкротившегося» либерального курса.
Третий тезис. Социальное недовольство растет вследствие ухудшения экономического положения, снижения уровня жизни, невыплат зарплаты и пенсий, потерь в науке, образовании, охране здоровья; также вследствие упадка России как великой державы и ущемления национального достоинства. Ранее это уже привело к протестному голосованию на выборах 1993 и 1995 годов, отдавшему большинство в Думе оппозиции, левым и националистам. Это привело, далее, к постоянному конфликту между законодательной и исполнительной властью, к противодействию Думы реформам, к всемерному их торможению. По факту эти обстоятельства вместе с давлением вне парламента (шахтеры, учителя) тормозили преобразования, толкали нас к консервативному курсу, который проводился в реальности, несмотря на присутствие в правительстве реформаторов-либералов.
Сейчас именно Гайдара и Чубайса считают виновными во всем, хотя они-то всегда стремились ускорить реформы. Они, пожалуй, и виноваты, но скорее в том, что не отмежевались решительно от консервативной политики, не перешли на позиции критиков, как некоторые другие, сохранившие свое реноме. Они остались в надежде на то, что может быть что-то удастся сделать. Ельцин на посту президента предоставлял им такие условия, на которые в дальнейшем вряд ли приходится рассчитывать.
Теперь рост социального недовольства привел и к смене курса. Реформаторов из правительства изгнали. Да и бог с ними, когда-то это все равно должно было случиться. Реформы и реформаторы надоели, народ хочет, чтобы порулили другие, может, у них получится лучше. Не случайно правительство Е.М. Примакова поддерживают в парламенте, в директорском корпусе. Опросы показывают высокий уровень доверия к новому премьеру и со стороны населения. Объективно Примакову приходится действовать в условиях более сложных, чем его предшественникам (пожалуй, кроме Гайдара в 1992 году). У него есть основания списать на них все проблемы; сказать, следуя голосу масс, что они, либералы, виноваты во всех бедах. Пусть, если это поможет. В конце концов, не столь важно, что человек говорит, важно, что он делает.
И здесь мы сталкиваемся с парадоксальной ситуацией: чтобы выбраться из кризиса, нужно быть большим монетаристом, чем те, кого сейчас обличают; нужно двигать реформы быстрей, чем это делали реформаторы. А для того чтобы сохранить поддержку парламента и населения и после первых 100 дней, надо бы действовать точно наоборот. Е.М. Примаков стоит перед ответственным выбором, ему надо будет разрешить это противоречие. Не на словах.
Третий тезис. Социальное недовольство растет вследствие ухудшения экономического положения, снижения уровня жизни, невыплат зарплаты и пенсий, потерь в науке, образовании, охране здоровья; также вследствие упадка России как великой державы и ущемления национального достоинства. Ранее это уже привело к протестному голосованию на выборах 1993 и 1995 годов, отдавшему большинство в Думе оппозиции, левым и националистам. Это привело, далее, к постоянному конфликту между законодательной и исполнительной властью, к противодействию Думы реформам, к всемерному их торможению. По факту эти обстоятельства вместе с давлением вне парламента (шахтеры, учителя) тормозили преобразования, толкали нас к консервативному курсу, который проводился в реальности, несмотря на присутствие в правительстве реформаторов-либералов.
Сейчас именно Гайдара и Чубайса считают виновными во всем, хотя они-то всегда стремились ускорить реформы. Они, пожалуй, и виноваты, но скорее в том, что не отмежевались решительно от консервативной политики, не перешли на позиции критиков, как некоторые другие, сохранившие свое реноме. Они остались в надежде на то, что может быть что-то удастся сделать. Ельцин на посту президента предоставлял им такие условия, на которые в дальнейшем вряд ли приходится рассчитывать.
Теперь рост социального недовольства привел и к смене курса. Реформаторов из правительства изгнали. Да и бог с ними, когда-то это все равно должно было случиться. Реформы и реформаторы надоели, народ хочет, чтобы порулили другие, может, у них получится лучше. Не случайно правительство Е.М. Примакова поддерживают в парламенте, в директорском корпусе. Опросы показывают высокий уровень доверия к новому премьеру и со стороны населения. Объективно Примакову приходится действовать в условиях более сложных, чем его предшественникам (пожалуй, кроме Гайдара в 1992 году). У него есть основания списать на них все проблемы; сказать, следуя голосу масс, что они, либералы, виноваты во всех бедах. Пусть, если это поможет. В конце концов, не столь важно, что человек говорит, важно, что он делает.
И здесь мы сталкиваемся с парадоксальной ситуацией: чтобы выбраться из кризиса, нужно быть большим монетаристом, чем те, кого сейчас обличают; нужно двигать реформы быстрей, чем это делали реформаторы. А для того чтобы сохранить поддержку парламента и населения и после первых 100 дней, надо бы действовать точно наоборот. Е.М. Примаков стоит перед ответственным выбором, ему надо будет разрешить это противоречие. Не на словах.
6
Что надо делать
Разумеется, в сложившейся ситуации всех главным образом волнует, что надо делать и что нас ожидает. Перспектива, которая чуть более года назад казалась достаточно ясной, затуманилась и помрачнела.
Первое: что надо было бы делать, чтобы оздоровить экономику и финансы? Вопрос поставим в экономическом плане, оставляя в стороне политические ограничения и состав исполнителей. Рассмотрим отдельно первоочередные и среднесрочные меры.
Первое: что надо было бы делать, чтобы оздоровить экономику и финансы? Вопрос поставим в экономическом плане, оставляя в стороне политические ограничения и состав исполнителей. Рассмотрим отдельно первоочередные и среднесрочные меры.
6.1
Первоочередные меры
С учетом сказанного выше первоочередные меры должны состоять в том, чтобы остановить нарастание кризиса, отразить основные угрозы.
• Предотвратить инфляцию, не допустить масштабной эмиссии. Для этого составить и утвердить реальный бюджет, лучше максимально консервативный, рассчитанный на худшие условия. Ограничить другие каналы эмиссии, находящиеся в руках ЦБ.
• Предпринять максимум усилий для улучшения сбора налогов. Это – ключевая проблема.
• Восстановить функционирование банковской системы, прежде всего прохождение платежей.
• Как можно быстрее начать и настойчиво вести переговоры о реструктуризации внешнего долга, наладить взаимопонимание с МВФ, предложить приемлемую для Фонда экономическую программу, исключив из нее меры, которые он считает неверными, тем более что чаще всего они действительно оказываются неверными.
• Осуществить меры по дополнительной социальной поддержке граждан, попавших в трудное положение в связи с кризисом. Главные проблемы в связи с этим: падение реальных доходов и увеличение бедности, невыплаты зарплат и пенсий, нехватка топлива на электростанциях в северных районах и отсутствие тепла в домах. Если усилится инфляция, эти проблемы могут обостриться. Нужна по крайней мере система мониторинга, упреждающего появление очагов социального бедствия. Возможно, сейчас подходящее время, чтобы ввести адресное пособие по бедности взамен многочисленных льгот для конкретных категорий граждан.
Правительство в первые месяцы своей деятельности в основном и занималось указанными первоочередными делами, хотя потратило какое-то время на осознание их приоритетности. Однако очевидных успехов пока нет ни на одном из направлений.
• Предотвратить инфляцию, не допустить масштабной эмиссии. Для этого составить и утвердить реальный бюджет, лучше максимально консервативный, рассчитанный на худшие условия. Ограничить другие каналы эмиссии, находящиеся в руках ЦБ.
• Предпринять максимум усилий для улучшения сбора налогов. Это – ключевая проблема.
• Восстановить функционирование банковской системы, прежде всего прохождение платежей.
• Как можно быстрее начать и настойчиво вести переговоры о реструктуризации внешнего долга, наладить взаимопонимание с МВФ, предложить приемлемую для Фонда экономическую программу, исключив из нее меры, которые он считает неверными, тем более что чаще всего они действительно оказываются неверными.
• Осуществить меры по дополнительной социальной поддержке граждан, попавших в трудное положение в связи с кризисом. Главные проблемы в связи с этим: падение реальных доходов и увеличение бедности, невыплаты зарплат и пенсий, нехватка топлива на электростанциях в северных районах и отсутствие тепла в домах. Если усилится инфляция, эти проблемы могут обостриться. Нужна по крайней мере система мониторинга, упреждающего появление очагов социального бедствия. Возможно, сейчас подходящее время, чтобы ввести адресное пособие по бедности взамен многочисленных льгот для конкретных категорий граждан.
Правительство в первые месяцы своей деятельности в основном и занималось указанными первоочередными делами, хотя потратило какое-то время на осознание их приоритетности. Однако очевидных успехов пока нет ни на одном из направлений.
6.2
Среднесрочная программа
Что касается среднесрочной перспективы, хотя бы на два-три года (опять же в экономическом плане, отвлекаясь от влияния предстоящих выборов и сопутствующих им политических кампаний), то речь должна идти о мерах, соответствующих новому, с коррекцией на последствия 17 августа, пониманию глубины кризиса и масштаба вызова, перед которым сегодня стоит страна.
Цель среднесрочной программы – остановить кризис, устранить его причины, возобновить экономический рост. Для этого надо как можно скорее снова добиться финансовой стабилизации, но уже на здоровой основе, снизить процентные ставки для конечных заемщиков до уровня не более 20–25 % годовых. Это основная предпосылка оживления экономики, развязки неплатежей, повышения уровня монетизации. Это своего рода промежуточный результат, стартовая площадка, без которой подъем не получится, как бы нам того ни хотелось.
Основные направления действий для достижения этой цели следующие.
1. Прежде всего, необходимо преодоление бюджетного кризиса. Ни занимать, как прежде, ни печатать деньги мы не можем. Более того, чтобы восстановить доверие кредиторов и иметь возможность прибегать к заимствованиям в будущем (а без этого развитие российской экономики невозможно, на этот счет не может быть двух мнений), в течение не менее трех предстоящих лет федеральный бюджет должен сводиться с первичным профицитом в 2,5–3% ВВП, чтобы все убедились: правительство всерьез намерено отдавать долги. И это рамочное условие, не подлежащее обсуждению. Уход от него сделает поставленную цель недостижимой на длительный период.
Прежде брали взаймы легко, отдавать теперь придется тяжело. И это главный упрек предыдущим правительствам.
Если даже удастся добиться реструктуризации внешнего долга, чтобы ежегодные платежи составляли не более 7–9 млрд. долл., все равно это слишком тяжелая нагрузка для истощенной экономики.
Отсюда следует, что ни существенное сокращение налогового бремени, ни активная промышленная политика, опирающаяся на государственные инвестиции, в этот период невозможны.
2. Исключительной важности задача, снова и снова – сбор налогов. Первичный профицит бюджета на указанном уровне возможен, если налоговые и прочие его доходы составят не меньше 12–13 % ВВП. В этой величине нет ничего невероятного, столько мы собирали в 1995–1996 годах, правда, с учетом КО, КНО и прочих взаимозачетов. Однако ныне эти цифры выглядят чересчур оптимистичными. На 1999 год запланировано 11,8 %, а специалисты предсказывают 9,4–9,7 %.
Тем не менее резервы есть, только связаны они не с повышением ставок налогов или введением новых, типа экспортных пошлин, не с увеличением бремени предприятий, а с переносом нагрузки на потребление и на налоговое администрирование.
По расчетам Бюро экономического анализа, в 1997 году налогооблагаемая база одного подоходного налога реально составляла 175 млрд. руб., тогда как ГНС ее оценивала в 95 млрд., по сумме начисленной зарплаты. Уплачено подоходного налога 75 млрд. руб., и ГНС может отчитаться о высокой собираемости: 75:95 = 79 %. На самом деле недоимки составили 100 млрд. руб., из них 68 млрд. недоплачено самыми состоятельными гражданами, двумя верхними децилями распределения по доходам. И это только один налог.
В нефтяной промышленности почти вся тяжесть обложения приходится на добывающие и перерабатывающие предприятия. Последние работают по большей части на давальческом сырье и налогов платят мало. А посредники, трейдеры практически и вовсе не платят. На внутреннем рынке сырой нефти применяются трансфертные цены вертикально интегрированных компаний, резко поэтому заниженные. Соответственно занижаются и налоги. Примеры можно продолжить.
3. Сокращение государственных расходов. Хотя они уже урезаны, казалось бы, донельзя, придется резать дальше, чтобы выйти на критические показатели первичного профицита. Особенно если не удастся поднять сбор налогов.
Речь идет не только о сокращении фактического финансирования, но и о снижении обязательств государства, сохранение которых обусловливает рост долгов бюджета. Если фактические расходы федерального бюджета в 1998 году составят примерно 14 % ВВП, то обязательства – около 25 %. В их числе – идущие еще от советской эпохи, но также принятые бывшим Верховным Советом РСФСР и Государственной Думой в пику негуманным реформаторам, включая индексацию зарплаты бюджетников, детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или отставку и т. д. Кроме того, долги бесчисленных бюджетных организаций по оплате топлива, энергии и проч.
Если же брать бюджет расширенного правительства, включая территориальные бюджеты и внебюджетные социальные фонды, то общий объем обязательств государства составит примерно 45–50 %, что абсолютно непосильно сейчас для российской экономики. (Да и для процветающей германской это тоже, как сейчас признано, слишком много: канцлер Г. Коль намерен был к 2000 году сократить госрасходы ФРГ с 50 % до 46 %.)
Наличие таких обязательств, даже если они не выполняются, порождает неплатежи и подрывает авторитет государства. Как раз здесь мы видим, что, чем больше государство, тем оно слабее.
Когда заходит речь о снижении налогов, то прежде надо говорить о снижении обязательств государства.
Однако сокращение государственных расходов, если резать по живому, без соответствующих изменившимся условиям структурных реформ, будет крайне болезненно. Например, просто снизить абсолютный размер всех пенсий без пересмотра пенсионного возраста, без перехода на новые условия формирования профессиональных пенсий, без перехода на накопительную систему с персональными пенсионными счетами – такой шаг просто жестокость.
4. Реформы. Поэтому сокращение государственных расходов и обязательств должно сопровождаться осуществлением комплекса реформ, прежде всего в социальной сфере.
Хотелось бы еще раз подчеркнуть: эти реформы не блажь реформаторов, желающих реформировать ради самого процесса реформирования. Не будет реформ – сокращение расходов все равно произойдет, но в самой болезненной форме, через провалы, беды и социальные конфликты, через подрыв государства. Реформы – это вынужденная ныне необходимость, способ ввести неизбежные изменения в нормальное, контролируемое русло, минимизировать потери и создать предпосылки для будущего развития, для будущих конкурентных преимуществ российской экономики.
В их числе:
• военная реформа;
• реформа жилищно-коммунального хозяйства;
• пенсионная реформа;
• реформа системы социальной защиты (переход к пособиям по нуждаемости);
• реформы в образовании и здравоохранении.
5. К этим реформам в социальной сфере, прямо ведущим к сокращению обязательств государства, необходимо добавить реформы, призванные обеспечить структурную перестройку и повышение эффективности экономики:
• реформу трудовых отношений с целью легализации реального рынка труда и создания действенных правовых механизмов защиты прав трудящихся;
• реформы в отраслях естественных монополий;
• реформу предприятий, то есть их реструктуризацию
с целью либо обеспечения их конкурентоспособности и перехода в новый рыночный сектор, либо ликвидации;
• реструктуризацию банковской системы.
Особо хочу подчеркнуть роль реформы предприятий. Она должна создать существенно более благоприятный климат для бизнеса и инвестиций. И здесь главная роль принадлежит государству.
Вторая линия – повышение уровня корпоративного управления, в центре которого отношения управляющих и собственников (акционеров). Итогом должно стать доминирование эффективных собственников; повышение качества управления, которое является основной слабостью нынешних российских компаний; закрытие неэффективных производств, активизация структурной перестройки.
Короче говоря, необходимо осуществить реформы, предусмотренные в программах правительств Черномырдина и Кириенко.
Конечно, этого можно и не делать или же так изменить содержание, что бы фактически ничего не делать. Но тогда – надо это хорошо понимать – Россию ждет либо крах, либо длительное прозябание в бедности, на третьих ролях.
6. Перестройка системы межбюджетных отношений с целью укрепления финансовых основ Федерации и повышения заинтересованности регионов в сокращении федеральных трансфертов и повышении эффективности использования бюджетных средств, в продвижении рыночных реформ.
7. Бескомпромиссная борьба с преступностью, перевод в легальное русло большей части теневой экономики.
Надо прямо признать, что предыдущие правительства, другие ветви власти, делали на этом направлении постыдно мало. Можно объяснять распространение этих опасных явлений особенностями переходного периода, слабостью государства, которое старается соблюдать демократические нормы. Но оправдания нет, ибо существует множество доказательств сращивания интересов представителей власти, бизнеса и криминальных кругов, пренебрежения ради этих интересов законами и интересами общества.
Хотелось бы надеяться, что новое правительство, свободное от многих связей, которые были у деятелей прошлых правительств, сможет серьезно продвинуться на этом направлении.
Таковы мои семь главных дел на среднесрочную перспективу. Нетрудно заметить, что эта программа – курс на реформы; не только на их продолжение, но на более энергичное и последовательное их проведение. Повторю: это то, что надо делать исходя из чисто экономических соображений, чтобы как можно скорее преодолеть кризис и создать основы будущего процветания страны.
Цель среднесрочной программы – остановить кризис, устранить его причины, возобновить экономический рост. Для этого надо как можно скорее снова добиться финансовой стабилизации, но уже на здоровой основе, снизить процентные ставки для конечных заемщиков до уровня не более 20–25 % годовых. Это основная предпосылка оживления экономики, развязки неплатежей, повышения уровня монетизации. Это своего рода промежуточный результат, стартовая площадка, без которой подъем не получится, как бы нам того ни хотелось.
Основные направления действий для достижения этой цели следующие.
1. Прежде всего, необходимо преодоление бюджетного кризиса. Ни занимать, как прежде, ни печатать деньги мы не можем. Более того, чтобы восстановить доверие кредиторов и иметь возможность прибегать к заимствованиям в будущем (а без этого развитие российской экономики невозможно, на этот счет не может быть двух мнений), в течение не менее трех предстоящих лет федеральный бюджет должен сводиться с первичным профицитом в 2,5–3% ВВП, чтобы все убедились: правительство всерьез намерено отдавать долги. И это рамочное условие, не подлежащее обсуждению. Уход от него сделает поставленную цель недостижимой на длительный период.
Прежде брали взаймы легко, отдавать теперь придется тяжело. И это главный упрек предыдущим правительствам.
Если даже удастся добиться реструктуризации внешнего долга, чтобы ежегодные платежи составляли не более 7–9 млрд. долл., все равно это слишком тяжелая нагрузка для истощенной экономики.
Отсюда следует, что ни существенное сокращение налогового бремени, ни активная промышленная политика, опирающаяся на государственные инвестиции, в этот период невозможны.
2. Исключительной важности задача, снова и снова – сбор налогов. Первичный профицит бюджета на указанном уровне возможен, если налоговые и прочие его доходы составят не меньше 12–13 % ВВП. В этой величине нет ничего невероятного, столько мы собирали в 1995–1996 годах, правда, с учетом КО, КНО и прочих взаимозачетов. Однако ныне эти цифры выглядят чересчур оптимистичными. На 1999 год запланировано 11,8 %, а специалисты предсказывают 9,4–9,7 %.
Тем не менее резервы есть, только связаны они не с повышением ставок налогов или введением новых, типа экспортных пошлин, не с увеличением бремени предприятий, а с переносом нагрузки на потребление и на налоговое администрирование.
По расчетам Бюро экономического анализа, в 1997 году налогооблагаемая база одного подоходного налога реально составляла 175 млрд. руб., тогда как ГНС ее оценивала в 95 млрд., по сумме начисленной зарплаты. Уплачено подоходного налога 75 млрд. руб., и ГНС может отчитаться о высокой собираемости: 75:95 = 79 %. На самом деле недоимки составили 100 млрд. руб., из них 68 млрд. недоплачено самыми состоятельными гражданами, двумя верхними децилями распределения по доходам. И это только один налог.
В нефтяной промышленности почти вся тяжесть обложения приходится на добывающие и перерабатывающие предприятия. Последние работают по большей части на давальческом сырье и налогов платят мало. А посредники, трейдеры практически и вовсе не платят. На внутреннем рынке сырой нефти применяются трансфертные цены вертикально интегрированных компаний, резко поэтому заниженные. Соответственно занижаются и налоги. Примеры можно продолжить.
3. Сокращение государственных расходов. Хотя они уже урезаны, казалось бы, донельзя, придется резать дальше, чтобы выйти на критические показатели первичного профицита. Особенно если не удастся поднять сбор налогов.
Речь идет не только о сокращении фактического финансирования, но и о снижении обязательств государства, сохранение которых обусловливает рост долгов бюджета. Если фактические расходы федерального бюджета в 1998 году составят примерно 14 % ВВП, то обязательства – около 25 %. В их числе – идущие еще от советской эпохи, но также принятые бывшим Верховным Советом РСФСР и Государственной Думой в пику негуманным реформаторам, включая индексацию зарплаты бюджетников, детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или отставку и т. д. Кроме того, долги бесчисленных бюджетных организаций по оплате топлива, энергии и проч.
Если же брать бюджет расширенного правительства, включая территориальные бюджеты и внебюджетные социальные фонды, то общий объем обязательств государства составит примерно 45–50 %, что абсолютно непосильно сейчас для российской экономики. (Да и для процветающей германской это тоже, как сейчас признано, слишком много: канцлер Г. Коль намерен был к 2000 году сократить госрасходы ФРГ с 50 % до 46 %.)
Наличие таких обязательств, даже если они не выполняются, порождает неплатежи и подрывает авторитет государства. Как раз здесь мы видим, что, чем больше государство, тем оно слабее.
Когда заходит речь о снижении налогов, то прежде надо говорить о снижении обязательств государства.
Однако сокращение государственных расходов, если резать по живому, без соответствующих изменившимся условиям структурных реформ, будет крайне болезненно. Например, просто снизить абсолютный размер всех пенсий без пересмотра пенсионного возраста, без перехода на новые условия формирования профессиональных пенсий, без перехода на накопительную систему с персональными пенсионными счетами – такой шаг просто жестокость.
4. Реформы. Поэтому сокращение государственных расходов и обязательств должно сопровождаться осуществлением комплекса реформ, прежде всего в социальной сфере.
Хотелось бы еще раз подчеркнуть: эти реформы не блажь реформаторов, желающих реформировать ради самого процесса реформирования. Не будет реформ – сокращение расходов все равно произойдет, но в самой болезненной форме, через провалы, беды и социальные конфликты, через подрыв государства. Реформы – это вынужденная ныне необходимость, способ ввести неизбежные изменения в нормальное, контролируемое русло, минимизировать потери и создать предпосылки для будущего развития, для будущих конкурентных преимуществ российской экономики.
В их числе:
• военная реформа;
• реформа жилищно-коммунального хозяйства;
• пенсионная реформа;
• реформа системы социальной защиты (переход к пособиям по нуждаемости);
• реформы в образовании и здравоохранении.
5. К этим реформам в социальной сфере, прямо ведущим к сокращению обязательств государства, необходимо добавить реформы, призванные обеспечить структурную перестройку и повышение эффективности экономики:
• реформу трудовых отношений с целью легализации реального рынка труда и создания действенных правовых механизмов защиты прав трудящихся;
• реформы в отраслях естественных монополий;
• реформу предприятий, то есть их реструктуризацию
с целью либо обеспечения их конкурентоспособности и перехода в новый рыночный сектор, либо ликвидации;
• реструктуризацию банковской системы.
Особо хочу подчеркнуть роль реформы предприятий. Она должна создать существенно более благоприятный климат для бизнеса и инвестиций. И здесь главная роль принадлежит государству.
Вторая линия – повышение уровня корпоративного управления, в центре которого отношения управляющих и собственников (акционеров). Итогом должно стать доминирование эффективных собственников; повышение качества управления, которое является основной слабостью нынешних российских компаний; закрытие неэффективных производств, активизация структурной перестройки.
Короче говоря, необходимо осуществить реформы, предусмотренные в программах правительств Черномырдина и Кириенко.
Конечно, этого можно и не делать или же так изменить содержание, что бы фактически ничего не делать. Но тогда – надо это хорошо понимать – Россию ждет либо крах, либо длительное прозябание в бедности, на третьих ролях.
6. Перестройка системы межбюджетных отношений с целью укрепления финансовых основ Федерации и повышения заинтересованности регионов в сокращении федеральных трансфертов и повышении эффективности использования бюджетных средств, в продвижении рыночных реформ.
7. Бескомпромиссная борьба с преступностью, перевод в легальное русло большей части теневой экономики.
Надо прямо признать, что предыдущие правительства, другие ветви власти, делали на этом направлении постыдно мало. Можно объяснять распространение этих опасных явлений особенностями переходного периода, слабостью государства, которое старается соблюдать демократические нормы. Но оправдания нет, ибо существует множество доказательств сращивания интересов представителей власти, бизнеса и криминальных кругов, пренебрежения ради этих интересов законами и интересами общества.
Хотелось бы надеяться, что новое правительство, свободное от многих связей, которые были у деятелей прошлых правительств, сможет серьезно продвинуться на этом направлении.
Таковы мои семь главных дел на среднесрочную перспективу. Нетрудно заметить, что эта программа – курс на реформы; не только на их продолжение, но на более энергичное и последовательное их проведение. Повторю: это то, что надо делать исходя из чисто экономических соображений, чтобы как можно скорее преодолеть кризис и создать основы будущего процветания страны.
7
Что будет
Другое дело, что будет на самом деле. Что придется делать и что не удастся сделать в силу объективных социальных, политических и иных ограничений. И что намерено делать нынешнее правительство в свете понимания им сложившейся ситуации. Иными словами, нужно учесть влияние и субъективного фактора тоже.
7.1
Объективные факторы
Нельзя не видеть те позитивные обстоятельства, которые благоприятствуют сегодня продвижению реформ.
Во-первых, нынешнее правительство не несет ответственности за то, что было в последние семь лет. Оно вправе вновь говорить о доставшемся ему тяжелом наследстве и о времени, которое требуется, чтобы разгрести завалы. При этом совершенно неважно, насколько эта позиция соответствует действительности. Важно, что общество ее охотно воспринимает.
Во-вторых, впервые за семь лет правительство может рассчитывать на поддержку парламентского большинства. Есть известные предпосылки, хотя и не слишком надежные, для достижения согласия основных политических сил по поводу жестких мер, необходимых для выхода из кризиса. Во всяком случае, если коммунисты готовы проголосовать за профицитный бюджет, то это знак надежды для страны, кстати, определенно разоблачающий КПРФ. Значит, до сих пор, разглагольствуя о народных интересах, они сознательно наносили ущерб стране, лишь бы навредить «антинародному режиму». Действовали по принципу «чем хуже, тем лучше». Для них. Тем не менее смена их отношения к «своему» правительству и готовность поддерживать предлагаемые им непопулярные меры для России полезны.
В-третьих, как отмечалось, девальвация рубля создала известные возможности для ряда отраслей российской экономики. Если их активно использовать, то в течение обозримого периода можно добиться стабилизации или даже некоторого роста производства.
В-четвертых, нет худа без добра: сама ситуация, более острая, чем когда бы то ни было, будет толкать власти на решительные и консолидированные действия. То, что не удалось «монетаристам» (профицитный бюджет), может быть осуществлено их недавними оппонентами. Преступность и коррупция настолько обнаглели, что власти, загнанные в угол, вынуждены перейти в наступление.
В то же время негативные социальные и политические ограничения не будут давать правительству делать то, что требуется, даже если бы оно хотело.
Низкий уровень жизни значительной части населения, глубокая дифференциация по доходам и материальной обеспеченности станут препятствовать реформированию социальном сферы, точнее, всем мерам, которые будут задевать интересы хотя бы одной социальной группы. Северб, нужда в переселении, города-предприятия – все это ограничения для активизации структурной политики с точки зрения свертывания неэффективных производств.
Во-первых, нынешнее правительство не несет ответственности за то, что было в последние семь лет. Оно вправе вновь говорить о доставшемся ему тяжелом наследстве и о времени, которое требуется, чтобы разгрести завалы. При этом совершенно неважно, насколько эта позиция соответствует действительности. Важно, что общество ее охотно воспринимает.
Во-вторых, впервые за семь лет правительство может рассчитывать на поддержку парламентского большинства. Есть известные предпосылки, хотя и не слишком надежные, для достижения согласия основных политических сил по поводу жестких мер, необходимых для выхода из кризиса. Во всяком случае, если коммунисты готовы проголосовать за профицитный бюджет, то это знак надежды для страны, кстати, определенно разоблачающий КПРФ. Значит, до сих пор, разглагольствуя о народных интересах, они сознательно наносили ущерб стране, лишь бы навредить «антинародному режиму». Действовали по принципу «чем хуже, тем лучше». Для них. Тем не менее смена их отношения к «своему» правительству и готовность поддерживать предлагаемые им непопулярные меры для России полезны.
В-третьих, как отмечалось, девальвация рубля создала известные возможности для ряда отраслей российской экономики. Если их активно использовать, то в течение обозримого периода можно добиться стабилизации или даже некоторого роста производства.
В-четвертых, нет худа без добра: сама ситуация, более острая, чем когда бы то ни было, будет толкать власти на решительные и консолидированные действия. То, что не удалось «монетаристам» (профицитный бюджет), может быть осуществлено их недавними оппонентами. Преступность и коррупция настолько обнаглели, что власти, загнанные в угол, вынуждены перейти в наступление.
В то же время негативные социальные и политические ограничения не будут давать правительству делать то, что требуется, даже если бы оно хотело.
Низкий уровень жизни значительной части населения, глубокая дифференциация по доходам и материальной обеспеченности станут препятствовать реформированию социальном сферы, точнее, всем мерам, которые будут задевать интересы хотя бы одной социальной группы. Северб, нужда в переселении, города-предприятия – все это ограничения для активизации структурной политики с точки зрения свертывания неэффективных производств.