Страница:
Несмотря на это, жилищно-арендная кооперация в период с 1924 г. до издания закона от 17 октября 1937 г. получила чрезвычайно широкое распространение, являясь преобладающей формой управления муниципализированными домовладениями в крупных городах[28]. Наряду с этим значительная часть муниципального жилищного фонда оставалась в непосредственном управлении местных органов и использовалась путем образования состоящих в ведении коммунальных органов местных Советов, трестов коммунальных домов. Тресты получали все права юридического лица и пользовались значительной хозяйственной самостоятельностью[29]. Отдельные дома муниципализированного фонда закреплялись за государственными предприятиями и учреждениями, на них распространялся правовой режим домов, состоящих в ведении предприятий и учреждений. Маломерные дома, которые не представлялось целесообразным использовать на указанных выше началах, местные Советы сдавали в аренду отдельным гражданам при условии производства капитального ремонта и поддержания дома в надлежащем состоянии[30].
Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»[31] упразднило жилищно-арендную кооперацию, признав данный способ управления муниципализированным жилищным фондом неэффективным: «жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) в подавляющем большинстве на деле домами не управляют, не заботятся об их ремонте, не поддерживают их в культурном состоянии. Имеющая место бесхозяйственность в управлении домами зачастую приводит их в полуразрушенное состояние»[32].
Таким образом, начало формирования законодательства об управлении многоквартирными домами связано с социально-экономическим процессом обобществления частновладельческой недвижимости, характерного для периода военного коммунизма. Местные Советы, получив в свое ведение большую часть жилищного фонда, не смогли обеспечить эффективное управление им. Основной тенденцией развития законодательства рассматриваемого периода являлось вовлечение в процессы управления и обслуживания жилой недвижимости граждан – пользователей жилых помещений (непосредственно, через выборы заведующего домом или создание жилтоварищества). Вместе с тем неудовлетворительное состояние жилищного фонда свидетельствовало о том, что предложенные механизмы самоуправления в жилищной сфере на практике оказались малоэффективными. Представляется, что это было обусловлено рядом факторов. Во-первых, граждане не обладали должными знаниями, навыками и опытом, позволяющими эффективно осуществлять возложенные функции. Во-вторых, у пользователей жилых помещений отсутствовала заинтересованность в поддержании в надлежащем состоянии муниципального жилья. В-третьих, реализация нерациональной налоговой политики государства приводила к ущемлению экономической свободы жилтовариществ и нехватке денежных средств на обслуживание жилой недвижимости.
1.2. Особенности развития законодательства об управлении многоквартирными домами в условиях преобладания публичной собственности на помещения в многоквартирных домах (1937–1988 гг.)
Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»[31] упразднило жилищно-арендную кооперацию, признав данный способ управления муниципализированным жилищным фондом неэффективным: «жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) в подавляющем большинстве на деле домами не управляют, не заботятся об их ремонте, не поддерживают их в культурном состоянии. Имеющая место бесхозяйственность в управлении домами зачастую приводит их в полуразрушенное состояние»[32].
Таким образом, начало формирования законодательства об управлении многоквартирными домами связано с социально-экономическим процессом обобществления частновладельческой недвижимости, характерного для периода военного коммунизма. Местные Советы, получив в свое ведение большую часть жилищного фонда, не смогли обеспечить эффективное управление им. Основной тенденцией развития законодательства рассматриваемого периода являлось вовлечение в процессы управления и обслуживания жилой недвижимости граждан – пользователей жилых помещений (непосредственно, через выборы заведующего домом или создание жилтоварищества). Вместе с тем неудовлетворительное состояние жилищного фонда свидетельствовало о том, что предложенные механизмы самоуправления в жилищной сфере на практике оказались малоэффективными. Представляется, что это было обусловлено рядом факторов. Во-первых, граждане не обладали должными знаниями, навыками и опытом, позволяющими эффективно осуществлять возложенные функции. Во-вторых, у пользователей жилых помещений отсутствовала заинтересованность в поддержании в надлежащем состоянии муниципального жилья. В-третьих, реализация нерациональной налоговой политики государства приводила к ущемлению экономической свободы жилтовариществ и нехватке денежных средств на обслуживание жилой недвижимости.
1.2. Особенности развития законодательства об управлении многоквартирными домами в условиях преобладания публичной собственности на помещения в многоквартирных домах (1937–1988 гг.)
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. дома, находившиеся в пользовании жилищно-арендной кооперации, были переданы в непосредственное управление местных Советов и государственных предприятий. В этом же порядке управлялись дома, находившиеся ранее в ведении трестов коммунальных домов, переданные местным Советам жилищно-строительной кооперацией, и дома бывшего «маневренного фонда». На государственные учреждения и предприятия была возложена ответственность за сохранность жилищного фонда, находящегося в их ведении.
Для реализации функции управления вверенным жилищным фондом местным Советам поручено организовать в составе отделов коммунального хозяйства жилищные управления[33], а также создать при них подрядные ремонтные конторы и мастерские, транспортные и снабженческие конторы и подсобные предприятия по производству и обработке местных строительных материалов и мелкого оборудования для ремонта домов[34].
Жилищные управления непосредственно управляли всем жилищным фондом, состоящим в ведении Совета: организовывали домоуправления для непосредственного заведования домами; выдавали ордера на заселение свободных жилых помещений и на занятие нежилых помещений; сдавали строения в аренду; контролировали осуществление ремонта строений; организовывали на началах хозрасчета подсобные предприятия для обслуживания нужд домоуправлений и проч.[35]. На жилищные управления исполкомов городских Советов в городах, имеющих районное деление, возложено общее оперативное руководство и контроль за работой районных жилищных управлений[36].
Для непосредственного управления отдельными домами или группой домов организовывались домоуправления во главе с управляющим домом. Изданное на основе Закона 17 октября 1937 г. Положение о домоуправлении и работе управляющего домом местного Совета[37] уточнило, что домоуправление является государственной хозрасчетной организацией. В названном Положении также определяется, что основной задачей домоуправления является всемерное сохранение находящегося в его управлении государственного жилищного фонда путем правильного ведения домового хозяйства, осуществления планово-предусмотрительного и капитального ремонта зданий и жилых помещений, содержания домовладений в надлежащем санитарном состоянии[38], установления бережного отношения квартиросъемщиков к домовому хозяйству как к всенародному достоянию и улучшению жилищно-бытовых условий жильцов дома.
Управляющий домом назначался приказом начальника жилищного управления и утверждался решением исполнительного комитета городского (поселкового), в городах с районным делением – районного Совета депутатов трудящихся. Перемещение или смещение (увольнение) управляющего домом производилось в том же порядке. В своей деятельности управляющий подчинялся непосредственно начальнику жилищного управления.
Дома передавались управляющему домом при его вступлении в должность по приемо-сдаточному акту с подробным указанием в нем технического состояния зданий, сооружений, двора, служб, домового оборудования и инвентаря и хозяйственно-финансового положения домоуправления[39].
Ведение домового хозяйства осуществлялось управляющим в соответствии с хозяйственно-финансовыми планами, утверждаемыми жилищным управлением. На него возлагалась ответственность за правильное ведение домового хозяйства, за своевременный ремонт дома и надлежащее качество ремонта; за содержание в порядке дома и его санитарно-технических устройств (отопление, освещение, кухни, лестницы, уборные, газ, ванны, лифт и проч.)[40]
Управление и эксплуатация домового хозяйства управляющим домом велась в тесном контакте с общественностью дома путем:
а) созыва общих собраний жильцов и обсуждения на них всех важнейших хозяйственных, финансовых, культурно-бытовых мероприятий, проводимых по домоуправлению. В частности, в соответствии с п. 23 Положения о домоуправлении и работе управляющего местного Совета обязательному обсуждению общих собраний жильцов подлежали следующие вопросы: производство капитального ремонта дома; заготовка и завоз топлива, а также смета расходов по центральному отоплению, до утверждения ее жилищным управлением; мероприятия по благоустройству и санитарному содержанию домовладения; хозяйственно-финансовый план домоуправления на данный год, до утверждения его жилищным управлением; годовой отчет управляющего домом по хозяйственной, финансовой и общественной деятельности домоуправления, а также отчет о результатах хозяйственной деятельности домоуправления по отдельным кварталам; общественное порицание нарушителям внутреннего распорядка в квартирах и неплательщикам квартирной платы и др. При этом общее собрание считалось законным при наличии 50 % квартиросъемщиков или представляющих их членов семьи, фактически проживавших в доме в момент созыва собрания, т. е. не считая съемщиков, находящихся в длительном отсутствии по тем или иным причинам. Решения на общем собрании принимались простым большинством голосов и являлись обязательными как для всех присутствующих, так и отсутствующих на данном собрании фактически проживающих в данном доме жильцов[41];
б) организации при домоуправлении хозяйственно-финансовой, санитарной и культурно-бытовой комиссий, члены которых избирались общим собранием жильцов из среды жильцов[42].
В домоуправлении, имеющем в своем составе группу, управляющий домом назначал уполномоченного по каждому дому в отдельности, рекомендуемого общим собранием жильцов данного дома, а в квартирах, где имеются три и более съемщиков, по соглашению с последним, назначал уполномоченного (ответственного) по квартире, обязанного наблюдать за порядком в квартире[43]. За выполнение этих обязанностей ответственный по квартире получал небольшую плату в размере, определяемом управляющим домом[44].
Вместе с тем запуск новой системы управления жилищным фондом не принес ожидаемых результатов: улучшения состояния жилищного хозяйства не последовало. Деятельность домоуправлений получила неудовлетворительную оценку на страницах периодической печати: «К сожалению, во многих городах и рабочих поселках жилища содержатся неудовлетворительно. Почти в любом городе можно встретить дома, на фасадах которых отбита штукатурка, разрушены архитектурные детали, карнизы, повреждены водосточные трубы. А сколько в исполкомы местных Советов поступает заявлений с просьбой починить крышу, отремонтировать печи, навести порядок в лифтовом хозяйстве! Все это результат невнимательного отношения к эксплуатации жилых зданий, отсутствия повседневного контроля за их содержанием. Не будет преувеличением сказать, что в эксплуатации жилых домов у нас царит кустарщина, которая наносит большой ущерб народному хозяйству»[45]. Причина того, что управляющие домами не справлялись со своими обязанностями, по мнению многих, заключалась в маломощности существовавших домоуправлений: они не располагали ни кадрами, ни материалами, ни средствами для осуществления возложенных на них задач[46]. Выход из сложившейся ситуации представлялся в укрупнении домоуправлений, создании мощных жилищных хозяйств. Такое укрупненное домоуправление, по замыслу реформаторов, должно было сосредоточить все планирование, как эксплуатации зданий, так и ремонтных работ.
Кроме того, предлагалось организовать при домоуправлениях строительные участки с 50–70 рабочими различных специальностей. Создание таких участков позволило бы механизировать труд, централизовать изготовление деталей для ремонта, а укрупнение домоуправлений в целом – укрепить их квалифицированными работниками, сократить число счетных работников, увеличить число инженеров и техников, что в конечном итоге должно было отразиться на качестве текущего и капитального ремонта и эксплуатации жилого фонда в целом[47].
В 1957 г. эти идеи легли в основу эксперимента, проводимого исполкомом Московского Совета на опыте двух районов города (Куйбышевского и Рижского) по проверке целесообразности организации новой формы управления домами – посредством жилищно-эксплутационных контор. Эксперимент дал положительные результаты и позволил в скором времени реорганизовать домоуправления в жилищно-эксплутационные конторы во всех районах Москвы[48]. Данное начинание затем было одобрено постановлением Совета Министров РСФСР от 6 июля 1959 г. «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда»[49] и распространено на другие города Российской Федерации. Реорганизация управления домами позволила создать взамен мелких домоуправлений укрупненные хозяйственные единицы с более крепкой финансовой и материальной базой. За счет сокращения общей численности административно-управленческого персонала стало возможным обеспечить подбор квалифицированных руководящих кадров, усилить состав инженерно-технических работников. Введение в штат контор должностей инженеров и техников-смотрителей повысило ответственность ЖЭКов за техническое состояние жилых домов и бесперебойную работу их оборудования. Конторы располагали достаточным количеством запаса ремонтно-строительных материалов, были оснащены сложными современными механизмами, машинами и оборудованием, обеспечены кадрами ИТР и рабочих по всем необходимым специальностям. Однако, несмотря на очевидные преимущества жилищно-эксплуатационных контор по сравнению с домоуправлениями, последние еще продолжали оставаться преобладающей формой управления домами в некрупных городах и рабочих поселках[50]. Во многих случаях это было оправданно: в таких населенных пунктах государственный жилищный фонд размещался небольшими группами домов между жилищным фондом других категорий, в разных концах города и на большом расстоянии одной группы домов от другой. Такие условия не способствовали созданию укрупненных домоуправлений – ЖЭКов, так как чрезмерная разбросанность хозяйства не создавала благоприятных условий к его рациональному ведению[51].
Это положение нашло отражение в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда[52], где закреплялось, что непосредственно эксплуатацией жилищного фонда местных Советов занимаются управления домами или жилищно-эксплутационные конторы, подведомственные городским (районным) жилищным управлениям или отделам коммунального хозяйства райисполкомов.
Деятельность домоуправления и жилищно-эксплуатационной конторы, их полномочия и основные функции определялись специальными положениями. В РСФСР таким документом являлось Типовое положение об управлении домами (жилищно-эксплуатационной конторе, жилищной конторе) исполкома местного Совета депутатов трудящихся, утв. приказом министра коммунального хозяйства РСФСР от 8 июля 1963 г. № 204[53].
Согласно правилам, содержащимся в указанном Типовом положении, управление домами (жилищно-эксплуатационная контора или жилищная контора) являлось органом местного Совета депутатов трудящихся и осуществляло эксплуатацию жилых домов на началах хозяйственного расчета и в порядке, установленном действующим законодательством по вопросам эксплуатации и сохранения жилищного фонда. Основной задачей управления домами (ЖЭК) являлось сохранение находящегося в его ведении жилищного фонда в исправном состоянии и обеспечение бесперебойной работы оборудования и устройств жилых домов. Домоуправление (ЖЭК) было обязано обеспечивать своевременное проведение текущего и капитального ремонта зданий, содержание домовладений в надлежащем техническом и санитарном состоянии, соблюдение жильцами обязанностей по образцовому содержанию квартир на основании договора найма, улучшение жилищно-бытовых условий проживающих в обслуживаемых домах граждан.
Являясь самостоятельной хозяйственной организацией, управление домами (ЖЭК) пользовалось правами юридического лица, имело установленный фонд, определяемый исполкомом соответствующего местного Совета на основе инвентаризационной оценки строений и существующих норм собственных оборотных средств; имело самостоятельный расчетный счет в соответствующем отделении государственного банка.
Руководство деятельностью управления домами (ЖЭК) осуществлялось управляющим домами (начальником жилищно-эксплутационной конторы). Он на основе единоначалия исполнял все обязанности, вытекающие из задач, возложенных на управление домами (жилищно-эксплуатационную контору), распоряжался в пределах, установленных законом, средствами и имуществом руководимого им хозяйства, совершая все необходимые операции, сделки, заключая договоры, выступая в суде. При этом на него возлагалась персональная ответственность за обеспечение содержания вверенного ему жилищного фонда в технически исправном состоянии, исправного содержания и бесперебойной работы домовых устройств и оборудования, соблюдение санитарно-технических и противопожарных правил, экономически рентабельное ведение домового хозяйства, систематическое снижение эксплуатационных расходов, своевременный сбор квартирной платы от квартиросъемщиков и арендной платы от организаций, арендующих нежилые помещения. Управляющий домами (начальник ЖЭКа) должен был руководить составлением хозяйственно-финансовых планов, смет, бухгалтерских отчетов, балансов домоуправления и представлять их на утверждение городского (районного) жилищного управления (отдела коммунального хозяйства); обеспечивать своевременное заключение и перезаключение договоров найма квартир и жилых комнат, договоров аренды нежилых помещений, паспортизацию домов и организовывать контроль выполнения этих договоров.
Для осуществления технически грамотной эксплуатации государственного жилищного фонда вводится новая должность – техник управления домами, а в жилищно-эксплуатационных конторах – техник-смотритель зданий. Располагая достаточным штатом текущего ремонта по различным специальностям, а также необходимым обслуживающим персоналом, техник-смотритель (техник) был обязан обеспечить выполнение всего комплекса технической эксплуатации закрепленных за ними жилых домов в строгом соответствии с правилами и нормами, регулирующими данную область эксплуатационной деятельности[54].
Вся хозяйственная и организационно-массовая работа управления домами (ЖЭК) проводилась в тесном контакте с общественным домовым комитетом и активом жильцов дома. В постановлении Совета Министров СССР от 26 августа 1967 г.[55] среди прочих мер, направленных на повышение уровня эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, исполкомам Советов депутатов трудящихся и руководителям предприятий, организаций и учреждений было предписано шире привлекать домовые комитеты, общественные комиссии и актив к разработке проектов хозяйственно-финансовых планов и мероприятий по улучшению эксплуатации зданий, осуществлению контроля за качеством и сроками выполнения ремонтных работ, за расходованием материалов и организацией соревнования жильцов за образцовый порядок и высокую культуру быта. В развитие этого положения Советом Министров РСФСР и ВЦСПС 9 августа 1968 г. было принято постановление № 548 «Об усилении роли домовых комитетов в управлении государственным жилищным фондом»[56], утвердившее Положение о домовом комитете в государственном жилищном фонде.
В соответствии с последним домовый комитет образовывался на общественных началах в каждой жилищно-эксплуатационной организации исполкома местного Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации и учреждения. Он избирался на общем собрании жильцов или их представителей от домов, корпусов, подъездов (по нормам, устанавливаемым соответствующим исполкомом местного Совета депутатов трудящихся, комитетом профсоюза предприятия, организации и учреждения) открытым голосованием сроком на два года в составе не менее семи человек.
Основная задача домового комитета состояла в том, чтобы активно участвовать в управлении жилищным фондом, содействовать жилищно-эксплуатационной организации в улучшении эксплуатации и содержания государственного жилищного фонда. В этих целях домовый комитет принимал участие в разработке проектов хозяйственно-финансовых планов жилищно-эксплуатационной организации, а также мероприятий по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда; участвовал в комиссиях по осмотру жилого фонда, в отборе домов для текущего и капитального ремонта; следил за своевременным и качественным выполнением работ по капитальному и текущему ремонту жилых домов; осуществлял контроль за расходованием жилищно-эксплутационной организацией материалов, выделяемых на ремонт жилищного фонда; созывал собрания жильцов, а также осуществлял иные функции[57]. Кроме того, исполкомам Советов депутатов трудящихся с участием домовых комитетов, общественных комиссий и активов было предписано установить постоянный контроль за своевременным ремонтом и надлежащим содержанием жилых домов, принадлежащих гражданам на праве личной собственности в городах и поселках городского типа[58]. Жилищно-эксплуатационная организация при этом была обязана оказывать помощь домовому комитету в его работе, знакомить его с необходимыми материалами и документами, предоставлять помещения и оборудование для работы.
Для реализации функции управления вверенным жилищным фондом местным Советам поручено организовать в составе отделов коммунального хозяйства жилищные управления[33], а также создать при них подрядные ремонтные конторы и мастерские, транспортные и снабженческие конторы и подсобные предприятия по производству и обработке местных строительных материалов и мелкого оборудования для ремонта домов[34].
Жилищные управления непосредственно управляли всем жилищным фондом, состоящим в ведении Совета: организовывали домоуправления для непосредственного заведования домами; выдавали ордера на заселение свободных жилых помещений и на занятие нежилых помещений; сдавали строения в аренду; контролировали осуществление ремонта строений; организовывали на началах хозрасчета подсобные предприятия для обслуживания нужд домоуправлений и проч.[35]. На жилищные управления исполкомов городских Советов в городах, имеющих районное деление, возложено общее оперативное руководство и контроль за работой районных жилищных управлений[36].
Для непосредственного управления отдельными домами или группой домов организовывались домоуправления во главе с управляющим домом. Изданное на основе Закона 17 октября 1937 г. Положение о домоуправлении и работе управляющего домом местного Совета[37] уточнило, что домоуправление является государственной хозрасчетной организацией. В названном Положении также определяется, что основной задачей домоуправления является всемерное сохранение находящегося в его управлении государственного жилищного фонда путем правильного ведения домового хозяйства, осуществления планово-предусмотрительного и капитального ремонта зданий и жилых помещений, содержания домовладений в надлежащем санитарном состоянии[38], установления бережного отношения квартиросъемщиков к домовому хозяйству как к всенародному достоянию и улучшению жилищно-бытовых условий жильцов дома.
Управляющий домом назначался приказом начальника жилищного управления и утверждался решением исполнительного комитета городского (поселкового), в городах с районным делением – районного Совета депутатов трудящихся. Перемещение или смещение (увольнение) управляющего домом производилось в том же порядке. В своей деятельности управляющий подчинялся непосредственно начальнику жилищного управления.
Дома передавались управляющему домом при его вступлении в должность по приемо-сдаточному акту с подробным указанием в нем технического состояния зданий, сооружений, двора, служб, домового оборудования и инвентаря и хозяйственно-финансового положения домоуправления[39].
Ведение домового хозяйства осуществлялось управляющим в соответствии с хозяйственно-финансовыми планами, утверждаемыми жилищным управлением. На него возлагалась ответственность за правильное ведение домового хозяйства, за своевременный ремонт дома и надлежащее качество ремонта; за содержание в порядке дома и его санитарно-технических устройств (отопление, освещение, кухни, лестницы, уборные, газ, ванны, лифт и проч.)[40]
Управление и эксплуатация домового хозяйства управляющим домом велась в тесном контакте с общественностью дома путем:
а) созыва общих собраний жильцов и обсуждения на них всех важнейших хозяйственных, финансовых, культурно-бытовых мероприятий, проводимых по домоуправлению. В частности, в соответствии с п. 23 Положения о домоуправлении и работе управляющего местного Совета обязательному обсуждению общих собраний жильцов подлежали следующие вопросы: производство капитального ремонта дома; заготовка и завоз топлива, а также смета расходов по центральному отоплению, до утверждения ее жилищным управлением; мероприятия по благоустройству и санитарному содержанию домовладения; хозяйственно-финансовый план домоуправления на данный год, до утверждения его жилищным управлением; годовой отчет управляющего домом по хозяйственной, финансовой и общественной деятельности домоуправления, а также отчет о результатах хозяйственной деятельности домоуправления по отдельным кварталам; общественное порицание нарушителям внутреннего распорядка в квартирах и неплательщикам квартирной платы и др. При этом общее собрание считалось законным при наличии 50 % квартиросъемщиков или представляющих их членов семьи, фактически проживавших в доме в момент созыва собрания, т. е. не считая съемщиков, находящихся в длительном отсутствии по тем или иным причинам. Решения на общем собрании принимались простым большинством голосов и являлись обязательными как для всех присутствующих, так и отсутствующих на данном собрании фактически проживающих в данном доме жильцов[41];
б) организации при домоуправлении хозяйственно-финансовой, санитарной и культурно-бытовой комиссий, члены которых избирались общим собранием жильцов из среды жильцов[42].
В домоуправлении, имеющем в своем составе группу, управляющий домом назначал уполномоченного по каждому дому в отдельности, рекомендуемого общим собранием жильцов данного дома, а в квартирах, где имеются три и более съемщиков, по соглашению с последним, назначал уполномоченного (ответственного) по квартире, обязанного наблюдать за порядком в квартире[43]. За выполнение этих обязанностей ответственный по квартире получал небольшую плату в размере, определяемом управляющим домом[44].
Вместе с тем запуск новой системы управления жилищным фондом не принес ожидаемых результатов: улучшения состояния жилищного хозяйства не последовало. Деятельность домоуправлений получила неудовлетворительную оценку на страницах периодической печати: «К сожалению, во многих городах и рабочих поселках жилища содержатся неудовлетворительно. Почти в любом городе можно встретить дома, на фасадах которых отбита штукатурка, разрушены архитектурные детали, карнизы, повреждены водосточные трубы. А сколько в исполкомы местных Советов поступает заявлений с просьбой починить крышу, отремонтировать печи, навести порядок в лифтовом хозяйстве! Все это результат невнимательного отношения к эксплуатации жилых зданий, отсутствия повседневного контроля за их содержанием. Не будет преувеличением сказать, что в эксплуатации жилых домов у нас царит кустарщина, которая наносит большой ущерб народному хозяйству»[45]. Причина того, что управляющие домами не справлялись со своими обязанностями, по мнению многих, заключалась в маломощности существовавших домоуправлений: они не располагали ни кадрами, ни материалами, ни средствами для осуществления возложенных на них задач[46]. Выход из сложившейся ситуации представлялся в укрупнении домоуправлений, создании мощных жилищных хозяйств. Такое укрупненное домоуправление, по замыслу реформаторов, должно было сосредоточить все планирование, как эксплуатации зданий, так и ремонтных работ.
Кроме того, предлагалось организовать при домоуправлениях строительные участки с 50–70 рабочими различных специальностей. Создание таких участков позволило бы механизировать труд, централизовать изготовление деталей для ремонта, а укрупнение домоуправлений в целом – укрепить их квалифицированными работниками, сократить число счетных работников, увеличить число инженеров и техников, что в конечном итоге должно было отразиться на качестве текущего и капитального ремонта и эксплуатации жилого фонда в целом[47].
В 1957 г. эти идеи легли в основу эксперимента, проводимого исполкомом Московского Совета на опыте двух районов города (Куйбышевского и Рижского) по проверке целесообразности организации новой формы управления домами – посредством жилищно-эксплутационных контор. Эксперимент дал положительные результаты и позволил в скором времени реорганизовать домоуправления в жилищно-эксплутационные конторы во всех районах Москвы[48]. Данное начинание затем было одобрено постановлением Совета Министров РСФСР от 6 июля 1959 г. «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда»[49] и распространено на другие города Российской Федерации. Реорганизация управления домами позволила создать взамен мелких домоуправлений укрупненные хозяйственные единицы с более крепкой финансовой и материальной базой. За счет сокращения общей численности административно-управленческого персонала стало возможным обеспечить подбор квалифицированных руководящих кадров, усилить состав инженерно-технических работников. Введение в штат контор должностей инженеров и техников-смотрителей повысило ответственность ЖЭКов за техническое состояние жилых домов и бесперебойную работу их оборудования. Конторы располагали достаточным количеством запаса ремонтно-строительных материалов, были оснащены сложными современными механизмами, машинами и оборудованием, обеспечены кадрами ИТР и рабочих по всем необходимым специальностям. Однако, несмотря на очевидные преимущества жилищно-эксплуатационных контор по сравнению с домоуправлениями, последние еще продолжали оставаться преобладающей формой управления домами в некрупных городах и рабочих поселках[50]. Во многих случаях это было оправданно: в таких населенных пунктах государственный жилищный фонд размещался небольшими группами домов между жилищным фондом других категорий, в разных концах города и на большом расстоянии одной группы домов от другой. Такие условия не способствовали созданию укрупненных домоуправлений – ЖЭКов, так как чрезмерная разбросанность хозяйства не создавала благоприятных условий к его рациональному ведению[51].
Это положение нашло отражение в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда[52], где закреплялось, что непосредственно эксплуатацией жилищного фонда местных Советов занимаются управления домами или жилищно-эксплутационные конторы, подведомственные городским (районным) жилищным управлениям или отделам коммунального хозяйства райисполкомов.
Деятельность домоуправления и жилищно-эксплуатационной конторы, их полномочия и основные функции определялись специальными положениями. В РСФСР таким документом являлось Типовое положение об управлении домами (жилищно-эксплуатационной конторе, жилищной конторе) исполкома местного Совета депутатов трудящихся, утв. приказом министра коммунального хозяйства РСФСР от 8 июля 1963 г. № 204[53].
Согласно правилам, содержащимся в указанном Типовом положении, управление домами (жилищно-эксплуатационная контора или жилищная контора) являлось органом местного Совета депутатов трудящихся и осуществляло эксплуатацию жилых домов на началах хозяйственного расчета и в порядке, установленном действующим законодательством по вопросам эксплуатации и сохранения жилищного фонда. Основной задачей управления домами (ЖЭК) являлось сохранение находящегося в его ведении жилищного фонда в исправном состоянии и обеспечение бесперебойной работы оборудования и устройств жилых домов. Домоуправление (ЖЭК) было обязано обеспечивать своевременное проведение текущего и капитального ремонта зданий, содержание домовладений в надлежащем техническом и санитарном состоянии, соблюдение жильцами обязанностей по образцовому содержанию квартир на основании договора найма, улучшение жилищно-бытовых условий проживающих в обслуживаемых домах граждан.
Являясь самостоятельной хозяйственной организацией, управление домами (ЖЭК) пользовалось правами юридического лица, имело установленный фонд, определяемый исполкомом соответствующего местного Совета на основе инвентаризационной оценки строений и существующих норм собственных оборотных средств; имело самостоятельный расчетный счет в соответствующем отделении государственного банка.
Руководство деятельностью управления домами (ЖЭК) осуществлялось управляющим домами (начальником жилищно-эксплутационной конторы). Он на основе единоначалия исполнял все обязанности, вытекающие из задач, возложенных на управление домами (жилищно-эксплуатационную контору), распоряжался в пределах, установленных законом, средствами и имуществом руководимого им хозяйства, совершая все необходимые операции, сделки, заключая договоры, выступая в суде. При этом на него возлагалась персональная ответственность за обеспечение содержания вверенного ему жилищного фонда в технически исправном состоянии, исправного содержания и бесперебойной работы домовых устройств и оборудования, соблюдение санитарно-технических и противопожарных правил, экономически рентабельное ведение домового хозяйства, систематическое снижение эксплуатационных расходов, своевременный сбор квартирной платы от квартиросъемщиков и арендной платы от организаций, арендующих нежилые помещения. Управляющий домами (начальник ЖЭКа) должен был руководить составлением хозяйственно-финансовых планов, смет, бухгалтерских отчетов, балансов домоуправления и представлять их на утверждение городского (районного) жилищного управления (отдела коммунального хозяйства); обеспечивать своевременное заключение и перезаключение договоров найма квартир и жилых комнат, договоров аренды нежилых помещений, паспортизацию домов и организовывать контроль выполнения этих договоров.
Для осуществления технически грамотной эксплуатации государственного жилищного фонда вводится новая должность – техник управления домами, а в жилищно-эксплуатационных конторах – техник-смотритель зданий. Располагая достаточным штатом текущего ремонта по различным специальностям, а также необходимым обслуживающим персоналом, техник-смотритель (техник) был обязан обеспечить выполнение всего комплекса технической эксплуатации закрепленных за ними жилых домов в строгом соответствии с правилами и нормами, регулирующими данную область эксплуатационной деятельности[54].
Вся хозяйственная и организационно-массовая работа управления домами (ЖЭК) проводилась в тесном контакте с общественным домовым комитетом и активом жильцов дома. В постановлении Совета Министров СССР от 26 августа 1967 г.[55] среди прочих мер, направленных на повышение уровня эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, исполкомам Советов депутатов трудящихся и руководителям предприятий, организаций и учреждений было предписано шире привлекать домовые комитеты, общественные комиссии и актив к разработке проектов хозяйственно-финансовых планов и мероприятий по улучшению эксплуатации зданий, осуществлению контроля за качеством и сроками выполнения ремонтных работ, за расходованием материалов и организацией соревнования жильцов за образцовый порядок и высокую культуру быта. В развитие этого положения Советом Министров РСФСР и ВЦСПС 9 августа 1968 г. было принято постановление № 548 «Об усилении роли домовых комитетов в управлении государственным жилищным фондом»[56], утвердившее Положение о домовом комитете в государственном жилищном фонде.
В соответствии с последним домовый комитет образовывался на общественных началах в каждой жилищно-эксплуатационной организации исполкома местного Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации и учреждения. Он избирался на общем собрании жильцов или их представителей от домов, корпусов, подъездов (по нормам, устанавливаемым соответствующим исполкомом местного Совета депутатов трудящихся, комитетом профсоюза предприятия, организации и учреждения) открытым голосованием сроком на два года в составе не менее семи человек.
Основная задача домового комитета состояла в том, чтобы активно участвовать в управлении жилищным фондом, содействовать жилищно-эксплуатационной организации в улучшении эксплуатации и содержания государственного жилищного фонда. В этих целях домовый комитет принимал участие в разработке проектов хозяйственно-финансовых планов жилищно-эксплуатационной организации, а также мероприятий по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда; участвовал в комиссиях по осмотру жилого фонда, в отборе домов для текущего и капитального ремонта; следил за своевременным и качественным выполнением работ по капитальному и текущему ремонту жилых домов; осуществлял контроль за расходованием жилищно-эксплутационной организацией материалов, выделяемых на ремонт жилищного фонда; созывал собрания жильцов, а также осуществлял иные функции[57]. Кроме того, исполкомам Советов депутатов трудящихся с участием домовых комитетов, общественных комиссий и активов было предписано установить постоянный контроль за своевременным ремонтом и надлежащим содержанием жилых домов, принадлежащих гражданам на праве личной собственности в городах и поселках городского типа[58]. Жилищно-эксплуатационная организация при этом была обязана оказывать помощь домовому комитету в его работе, знакомить его с необходимыми материалами и документами, предоставлять помещения и оборудование для работы.