Страница:
Одновременно с рассматриваемыми реформами в системе управления государственным и муниципальным жилищным фондом второе дыхание обретают жилищно-строительные кооперативы. Совет Министров СССР в постановлении от 20 марта 1958 г. «О жилищностроительной и дачно-строительной кооперации»[59] признал целесообразным более широкое развитие жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации для осуществления строительства многоквартирных жилых домов в городах и поселках городского типа и дач в пригородах за счет собственных средств членов кооперативов.
Помимо строительства многоквартирных домов для последующего предоставления его жилых помещений в постоянное пользование пайщиков и их семей[60] основной обязанностью кооператива являлось осуществление эксплуатации своего жилищного фонда на началах полной самоокупаемости. Кооперативные домовладения могли обслуживаться либо силами самих кооперативов, либо силами жилищно-эксплутационных организаций исполкомов или предприятий, учреждений и организаций на договорных началах с оплатой кооперативами расходов. Обслуживание кооперативного домовладения эксплутационной организацией осуществлялось на равных условиях с государственным жилищным фондом. Взаимоотношения между кооперативом и эксплутационной организацией регулировались Типовым договором на обслуживание домов жилищно-строительного кооператива силами государственных жилищно-эксплутационных организаций. В соответствии с ним на эксплутационную организацию возлагалось выполнение комплекса работ, обеспечивающих содержание в надлежащем техническом состоянии домов и их оборудования: профилактический осмотр строительных конструкций и инженерного оборудования дома; текущий ремонт дома и его оборудования, за исключением внутриквартирного ремонта, выполняемого членами кооператива за свой счет, а также ремонта газового[61] и лифтового оборудования; уборка и освещение лестничных клеток; уборка и санитарная очистка территории домовладения, вывоз бытового мусора; обслуживание систем центрального отопления и горячего водоснабжения, водопровода и канализации, электроосвещения и вентиляции; ведение домовой книги, выдача жильцам справок о местожительстве и занимаемой жилой площади, прописка и выписка жильцов по письменному разрешению правления кооператива и др. Предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в домах жилищно-строительных кооперативов, не входило в предмет договора на обслуживание домов. Капитальный ремонт кооперативного жилищного фонда производился, как правило, подрядным способом, силами государственных ремонтно-строительных организаций. Он включался в план работ соответствующей подрядной ремонтно-строительной организации и выполнялся ею на тех же условиях, что и ремонт государственного жилищного фонда[62]. Взаимоотношения между правлением кооператива и подрядной организацией регулировались типовым подрядным договором на производство работ по капитальному ремонту[63].
В этот же период законодательную регламентацию получила новая форма удовлетворения жилищной потребности граждан – жилищно-строительный коллектив индивидуальных застройщиков. В соответствии с Положением о жилищно-строительных коллективах индивидуальных застройщиков[64] последние представляли собой объединения рабочих, служащих, а также пенсионеров по месту работы, при предприятиях, учреждениях, органах коммунального хозяйства исполкомов местных Советов народных депутатов в целях совместного строительства своими силами на началах трудовой взаимопомощи многоквартирных жилых домов с сохранением прав личной собственности одного застройщика на одну квартиру и одноквартирных жилых домов на праве личной собственности жилой площадью не более 60 кв. м. Объединение индивидуальных застройщиков в жилищно-строительные коллективы оформлялось договором, заключаемым между участниками этих коллективов. Перечень существенных условий и требования к форме такого договора регламентировались п. 4, 5 Положения о жилищно-строительных коллективах индивидуальных застройщиков.
Для ведения дел из числа участников объединения избирался управляющий (их могло быть несколько), действующий от имени участников коллектива на основании решений общих собраний коллектива и доверенности, подписанной всеми участниками. Уполномоченный коллектива в сроки, установленные общим собранием коллектива, представлял отчет коллективу о произведенных расходах.
Помимо основной задачи – строительства жилых домов – данные объединения решали вопросы их дальнейшей эксплуатации: организовывали на коллективных началах ремонт, содержание и охрану домов, уборку прилегающих к домам улиц, проездов и тротуаров. Положение признавало фундамент, крышу, лестничные клетки и другие части многоквартирного дома, которые обслуживают все квартиры, объектами общей собственности участников коллектива, которые содержатся и ремонтируются на средства участников коллектива соответственно доле каждого. Указанные расходы производились по решению общего собрания коллектива[65] и покрывались индивидуальными застройщиками деньгами, строительными материалами, инструментом и т. д.
Таким образом, законодательство рассматриваемого периода определяло порядок управления и обслуживания многоквартирных домов, принадлежащих жилищно-строительным кооперативам и коллективам индивидуальных застройщиков. Важной чертой данных механизмов являлось наличие в них договорных начал. Вместе с тем наличие типовых договоров с диктуемыми государством условиями существенно ограничивало свободное волеизъявление сторон при определении содержания заключаемых договоров и делало невозможным изменение предложенной модели договора.
Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик[66] и Жилищный кодекс РСФСР[67] (далее – ЖК РСФСР) принципиально не изменили сложившуюся к моменту их принятия систему управления жилищным фондом, четко «выстроив» управленческую вертикаль. В соответствии со ст. 10 Основ жилищного законодательства СССР государственное управление в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда осуществлялось Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, министерствами, государственными комитетами и ведомствами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с законодательством СССР и РСФСР. Таким специально уполномоченным органом в РСФСР согласно ст. 16 ЖК РСФСР являлось Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР и его органы на местах.
На местах функции органов, специально уполномоченных на государственное управление жилищным фондом, осуществляли:
в краях, областях – управления жилищно-коммунального хозяйства исполкомов краевых (областных) Советов народных депутатов;
в городах, районах – управления жилищно-коммунального (коммунального) хозяйства горисполкомов; отделы (управления) учета и распределения жилой площади гор(рай)исполкомов; отделы (управления) горисполкомов по руководству жилищно-строительными кооперативами[68].
Органы, осуществлявшие непосредственное хозяйственное управление, различались в зависимости от вида жилищного фонда. Управление жилищным фондом местных Советов согласно ст. 17 ЖК РСФСР осуществлялось органами самоуправления. Такими специальными органами, создаваемыми для выполнения возлагаемых на местные Советы функций в отношении жилищного хозяйства, являлись управления жилищным хозяйством (жилищные управления). К основным обязанностям жилищных управлений относились: организация и контроль за деятельностью жилищно-эксплуатационных организаций по техническому и санитарному содержанию жилых домов; организация и производство ремонта жилых домов местных Советов и повышение их благоустройства; разработка и представление на утверждение перспективных и текущих планов развития жилищного хозяйства, инструкций и нормативных материалов и др. Кроме того, жилищное управление (районное, городское) контролировало содержание всего жилищного фонда на территории района и его ремонт независимо от подчиненности (ведения) фонда[69].
Управление ведомственным жилищным фондом было возложено на соответствующие министерства, другие ведомства, предприятия, организации и учреждения, в ведении которых находились жилые дома. Для этого в министерствах и других ведомствах образовывались жилищные отделы или другие органы управления, а на предприятиях, в организациях, учреждениях – жилищно-коммунальные конторы, управления домами.
Общественным жилищным фондом управляли органы тех кооперативов, профсоюзных организаций, спортивных, научных и других общественных организаций, введении (собственности) которых находится соответствующий жилищный фонд. Управление фондом жилищно-строительных кооперативов осуществлялось органами управления кооперативов в соответствии с их уставами (ст. 17 ЖК РСФСР).
Эксплуатацию государственного и общественного жилого фондов в соответствии со ст. 22 ЖК РСФСР по-прежнему осуществляли жилищно-эксплутационные организации. В законе были названы их основные задачи и функции. Жилищно-эксплутационные организации должны обеспечить сохранность жилищного фонда и надлежащее его использование, высокий уровень обслуживания граждан, а также контролировать соблюдение гражданами правил пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории. Также законодательно закреплен принцип: жилой дом может эксплуатироваться только одной жилищно-эксплутационной организацией.
По-прежнему большая роль в управлении жилищным фондом отводилась домовым комитетам и другим органам общественной самодеятельности, которые согласно ст. 19 ЖК РСФСР призваны оказывать содействие жилищно-эксплуатационным организациям в их работе по обеспечению сохранности и надлежащему использованию жилищного фонда, а также осуществлять общественный контроль за соблюдением гражданами правил пользования жилыми помещениями и содержания жилых домов.
Таким образом, в рассматриваемый период сложилась определенная практика управления жилищным фондом. Способы управления и роль договора в организации обслуживания жилищного фонда различались в зависимости от форм собственности на жилье. Наиболее развернутой и разработанной являлась система управления количественно-доминирующим государственным жилищным фондом, построенная на административных методах, отсутствии договорных начал. В исследуемый период обнаруживаются новые попытки государства привлечь граждан – пользователей жилыми помещениями в процесс управления жилой недвижимостью. Однако добиться эффективного хозяйствования при помощи указанных механизмов не удалось из-за отсутствия заинтересованности у граждан и их объединений в управлении жильем, поддержании его в надлежащем состоянии. Причина такого положения дел в жилищной и иных сферах хозяйствования, по мнению многих, скрывалась в самом характере социалистической (общенародной, коллективной) собственности. Как отмечал А. Г. Быков: «Критерий государственной собственности – «принадлежность всему народу» – неизбежно таил в себе внутреннее противоречие, ибо «принадлежность всему народу» – значит никому, это – «ничейное» имущество. И как следствие «ничейности» имущества – равнодушие к его судьбе»[70]. Выход из сложившейся ситуации социальной апатии виделся в устранении обезлички общенародной собственности, предоставлении гражданам возможности приобретать в собственность жилые помещения.
1.3. Тенденции развития законодательства об управлении многоквартирными домами в условиях возрождения частной собственности на помещения в многоквартирных домах
Помимо строительства многоквартирных домов для последующего предоставления его жилых помещений в постоянное пользование пайщиков и их семей[60] основной обязанностью кооператива являлось осуществление эксплуатации своего жилищного фонда на началах полной самоокупаемости. Кооперативные домовладения могли обслуживаться либо силами самих кооперативов, либо силами жилищно-эксплутационных организаций исполкомов или предприятий, учреждений и организаций на договорных началах с оплатой кооперативами расходов. Обслуживание кооперативного домовладения эксплутационной организацией осуществлялось на равных условиях с государственным жилищным фондом. Взаимоотношения между кооперативом и эксплутационной организацией регулировались Типовым договором на обслуживание домов жилищно-строительного кооператива силами государственных жилищно-эксплутационных организаций. В соответствии с ним на эксплутационную организацию возлагалось выполнение комплекса работ, обеспечивающих содержание в надлежащем техническом состоянии домов и их оборудования: профилактический осмотр строительных конструкций и инженерного оборудования дома; текущий ремонт дома и его оборудования, за исключением внутриквартирного ремонта, выполняемого членами кооператива за свой счет, а также ремонта газового[61] и лифтового оборудования; уборка и освещение лестничных клеток; уборка и санитарная очистка территории домовладения, вывоз бытового мусора; обслуживание систем центрального отопления и горячего водоснабжения, водопровода и канализации, электроосвещения и вентиляции; ведение домовой книги, выдача жильцам справок о местожительстве и занимаемой жилой площади, прописка и выписка жильцов по письменному разрешению правления кооператива и др. Предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в домах жилищно-строительных кооперативов, не входило в предмет договора на обслуживание домов. Капитальный ремонт кооперативного жилищного фонда производился, как правило, подрядным способом, силами государственных ремонтно-строительных организаций. Он включался в план работ соответствующей подрядной ремонтно-строительной организации и выполнялся ею на тех же условиях, что и ремонт государственного жилищного фонда[62]. Взаимоотношения между правлением кооператива и подрядной организацией регулировались типовым подрядным договором на производство работ по капитальному ремонту[63].
В этот же период законодательную регламентацию получила новая форма удовлетворения жилищной потребности граждан – жилищно-строительный коллектив индивидуальных застройщиков. В соответствии с Положением о жилищно-строительных коллективах индивидуальных застройщиков[64] последние представляли собой объединения рабочих, служащих, а также пенсионеров по месту работы, при предприятиях, учреждениях, органах коммунального хозяйства исполкомов местных Советов народных депутатов в целях совместного строительства своими силами на началах трудовой взаимопомощи многоквартирных жилых домов с сохранением прав личной собственности одного застройщика на одну квартиру и одноквартирных жилых домов на праве личной собственности жилой площадью не более 60 кв. м. Объединение индивидуальных застройщиков в жилищно-строительные коллективы оформлялось договором, заключаемым между участниками этих коллективов. Перечень существенных условий и требования к форме такого договора регламентировались п. 4, 5 Положения о жилищно-строительных коллективах индивидуальных застройщиков.
Для ведения дел из числа участников объединения избирался управляющий (их могло быть несколько), действующий от имени участников коллектива на основании решений общих собраний коллектива и доверенности, подписанной всеми участниками. Уполномоченный коллектива в сроки, установленные общим собранием коллектива, представлял отчет коллективу о произведенных расходах.
Помимо основной задачи – строительства жилых домов – данные объединения решали вопросы их дальнейшей эксплуатации: организовывали на коллективных началах ремонт, содержание и охрану домов, уборку прилегающих к домам улиц, проездов и тротуаров. Положение признавало фундамент, крышу, лестничные клетки и другие части многоквартирного дома, которые обслуживают все квартиры, объектами общей собственности участников коллектива, которые содержатся и ремонтируются на средства участников коллектива соответственно доле каждого. Указанные расходы производились по решению общего собрания коллектива[65] и покрывались индивидуальными застройщиками деньгами, строительными материалами, инструментом и т. д.
Таким образом, законодательство рассматриваемого периода определяло порядок управления и обслуживания многоквартирных домов, принадлежащих жилищно-строительным кооперативам и коллективам индивидуальных застройщиков. Важной чертой данных механизмов являлось наличие в них договорных начал. Вместе с тем наличие типовых договоров с диктуемыми государством условиями существенно ограничивало свободное волеизъявление сторон при определении содержания заключаемых договоров и делало невозможным изменение предложенной модели договора.
Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик[66] и Жилищный кодекс РСФСР[67] (далее – ЖК РСФСР) принципиально не изменили сложившуюся к моменту их принятия систему управления жилищным фондом, четко «выстроив» управленческую вертикаль. В соответствии со ст. 10 Основ жилищного законодательства СССР государственное управление в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда осуществлялось Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, министерствами, государственными комитетами и ведомствами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с законодательством СССР и РСФСР. Таким специально уполномоченным органом в РСФСР согласно ст. 16 ЖК РСФСР являлось Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР и его органы на местах.
На местах функции органов, специально уполномоченных на государственное управление жилищным фондом, осуществляли:
в краях, областях – управления жилищно-коммунального хозяйства исполкомов краевых (областных) Советов народных депутатов;
в городах, районах – управления жилищно-коммунального (коммунального) хозяйства горисполкомов; отделы (управления) учета и распределения жилой площади гор(рай)исполкомов; отделы (управления) горисполкомов по руководству жилищно-строительными кооперативами[68].
Органы, осуществлявшие непосредственное хозяйственное управление, различались в зависимости от вида жилищного фонда. Управление жилищным фондом местных Советов согласно ст. 17 ЖК РСФСР осуществлялось органами самоуправления. Такими специальными органами, создаваемыми для выполнения возлагаемых на местные Советы функций в отношении жилищного хозяйства, являлись управления жилищным хозяйством (жилищные управления). К основным обязанностям жилищных управлений относились: организация и контроль за деятельностью жилищно-эксплуатационных организаций по техническому и санитарному содержанию жилых домов; организация и производство ремонта жилых домов местных Советов и повышение их благоустройства; разработка и представление на утверждение перспективных и текущих планов развития жилищного хозяйства, инструкций и нормативных материалов и др. Кроме того, жилищное управление (районное, городское) контролировало содержание всего жилищного фонда на территории района и его ремонт независимо от подчиненности (ведения) фонда[69].
Управление ведомственным жилищным фондом было возложено на соответствующие министерства, другие ведомства, предприятия, организации и учреждения, в ведении которых находились жилые дома. Для этого в министерствах и других ведомствах образовывались жилищные отделы или другие органы управления, а на предприятиях, в организациях, учреждениях – жилищно-коммунальные конторы, управления домами.
Общественным жилищным фондом управляли органы тех кооперативов, профсоюзных организаций, спортивных, научных и других общественных организаций, введении (собственности) которых находится соответствующий жилищный фонд. Управление фондом жилищно-строительных кооперативов осуществлялось органами управления кооперативов в соответствии с их уставами (ст. 17 ЖК РСФСР).
Эксплуатацию государственного и общественного жилого фондов в соответствии со ст. 22 ЖК РСФСР по-прежнему осуществляли жилищно-эксплутационные организации. В законе были названы их основные задачи и функции. Жилищно-эксплутационные организации должны обеспечить сохранность жилищного фонда и надлежащее его использование, высокий уровень обслуживания граждан, а также контролировать соблюдение гражданами правил пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории. Также законодательно закреплен принцип: жилой дом может эксплуатироваться только одной жилищно-эксплутационной организацией.
По-прежнему большая роль в управлении жилищным фондом отводилась домовым комитетам и другим органам общественной самодеятельности, которые согласно ст. 19 ЖК РСФСР призваны оказывать содействие жилищно-эксплуатационным организациям в их работе по обеспечению сохранности и надлежащему использованию жилищного фонда, а также осуществлять общественный контроль за соблюдением гражданами правил пользования жилыми помещениями и содержания жилых домов.
Таким образом, в рассматриваемый период сложилась определенная практика управления жилищным фондом. Способы управления и роль договора в организации обслуживания жилищного фонда различались в зависимости от форм собственности на жилье. Наиболее развернутой и разработанной являлась система управления количественно-доминирующим государственным жилищным фондом, построенная на административных методах, отсутствии договорных начал. В исследуемый период обнаруживаются новые попытки государства привлечь граждан – пользователей жилыми помещениями в процесс управления жилой недвижимостью. Однако добиться эффективного хозяйствования при помощи указанных механизмов не удалось из-за отсутствия заинтересованности у граждан и их объединений в управлении жильем, поддержании его в надлежащем состоянии. Причина такого положения дел в жилищной и иных сферах хозяйствования, по мнению многих, скрывалась в самом характере социалистической (общенародной, коллективной) собственности. Как отмечал А. Г. Быков: «Критерий государственной собственности – «принадлежность всему народу» – неизбежно таил в себе внутреннее противоречие, ибо «принадлежность всему народу» – значит никому, это – «ничейное» имущество. И как следствие «ничейности» имущества – равнодушие к его судьбе»[70]. Выход из сложившейся ситуации социальной апатии виделся в устранении обезлички общенародной собственности, предоставлении гражданам возможности приобретать в собственность жилые помещения.
1.3. Тенденции развития законодательства об управлении многоквартирными домами в условиях возрождения частной собственности на помещения в многоквартирных домах
Впервые идея передачи жилых помещений в многоквартирных домах из собственности публичных образований в частную собственность граждан получила воплощение в постановлении Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 г. № 1400 «О продаже гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда»[71] и последовавшем в его развитие республиканском постановлении[72]. Данные акты предусматривали возможность приобретения гражданами права собственности на занимаемые ими квартиры в домах государственного и общественного жилищного фонда, а также незаселенные квартиры в домах, подлежащих реконструкции и капитальному ремонту. При этом устанавливалось, что одна семья сможет приобрести только одну квартиру. Для граждан предусматривалась возможность рассрочка! оплаты и другие льготы.
Указанные акты также содержали положения, направленные на регламентацию основных вопросов эксплуатации и ремонта «домов с квартирами индивидуальных владельцев». Во-первых, исполкомам местных Советов народных депутатов, предприятиям и организациям при продаже квартир в многоквартирных домах было рекомендовано содействовать продаже всех квартир в доме (или в секции) и образованию товариществ индивидуальных владельцев квартир для создания условий эффективной эксплуатации домов на основе коллективного управления и взаимопомощи. Во-вторых, порядок обслуживания и оплаты расходов на содержание и ремонт таких домов разрешено определять Советам Министров союзных и автономных республик либо по их решению исполкомам местных Советов народных депутатов при соблюдении следующих принципов:
эксплуатация и ремонт квартир индивидуальных владельцев осуществляются за счет средств владельца квартиры с обязательным соблюдением единых правил и норм эксплуатации и ремонта домов на условиях, определенных для домов государственного жилищного фонда;
оплата расходов за коммунальные услуги производится владельцами квартир по тарифам, установленным для государственного жилищного фонда;
обслуживание жилых домов производится государственными или кооперативными жилищно-эксплутационными организациями по договорам с товариществами индивидуальных владельцев квартир или отдельными гражданами. При этом законодатель не определил модель договора, предназначенного для этих целей.
Принятый 24 декабря 1990 г. Закон № 443-1 «О собственности в РСФСР»[73], признав равенство форм собственности, снял ограничения по количеству и стоимости имущества, в том числе земельных участков, жилых домов, квартир, дач, которые могут находиться в собственности граждан (ст. 10 Закона). Кроме того, в ст. 13 указанного Закона было закреплено право нанимателя жилого помещения в доме государственного или муниципального жилищного фонда и членов его семьи приобрести в собственность соответствующую квартиру, дом путем их выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию.
Эта норма получила развитие в Законе РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»[74]. Первоначальная редакция этого Закона также предусматривала передачу гражданам РФ жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), занимаемых ими на условиях социального найма, в собственность как на возмездных, так и на безвозмездных началах.
Процесс приватизации жилья существенно не затронул организацию управления. В 1991 г. в ЖК РСФСР были внесены изменения, согласно которым «за государственными жилищно-эксплутационными и ремонтно-строительными организациями сохраняются обязанности по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками (товариществами и иными объединениями)»[75]. Статья 23 Закона «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» закрепляла самостоятельность собственников жилых помещений в выборе организации для обслуживания этих помещений (государственные жилищно-эксплутационные и ремонтно-строительные организации, кооперативы и иные хозяйствующие субъекты независимо от организационно-правовых форм). Однако в отношении «жилого дома в целом» сохранены принципы государственного управления: его обслуживание и ремонт осуществляли жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации или их правопреемники, выполнявшие эти функции до начала приватизации[76].
Вместе с тем со снятием ограничений площади жилых помещений, допускаемых к бесплатной передаче в собственность граждан[77], темпы приватизации значительно возросли. Это привело к существенному изменению структуры жилищного фонда по формам собственности. Доля частного жилищного фонда, составлявшая 30 % в 1992 г., превысила 50 % в 1995 г., в том числе доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась за этот период с 26 до 41 % соответственно. Таким образом, на начало 1996 г. было приватизировано более одной трети квартир государственного и муниципального жилищного фонда[78]. Существовавшая система управления и эксплуатации жилищного фонда вошла в противоречие с изменяющейся структурой собственности на жилые помещения, рыночными механизмами. Назрела необходимость реформирования данной системы.
Принятый в конце 1992 г. Закон «Об основах федеральной жилищной политики»[79] определил основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период. Среди основных целей федеральной жилищной политики в законе названы: развитие частной собственности; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда. Закон закрепил право граждан, неправительственных, общественных организаций и иных добровольных объединений нанимателей, арендаторов и собственников жилых помещений в домах всех форм собственности участвовать в управлении жилищным фондом по месту жительства, в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций. Формы такого участия, однако, в Законе раскрыты не были.
1993 г. ознаменовался принятием первого программного документа, задавшего направление ходу жилищной реформы, – Государственной целевой программы «Жилище»[80]. Среди основных направлений государственной жилищной политики, определенных в программе, названо и изменение форм организации управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда. В программном документе намечена реализация мер по всемерной поддержке центральными и местными органами власти и управления граждан, приватизировавших квартиры, в частности, по образованию товариществ или кондоминиумов с правами участия в эксплуатации и развитии жилищного фонда, контроля затрат на содержание и ремонт жилья, выбора эксплуатирующих организаций. Общие положения, регламентирующие осуществление этих мероприятий, должны были согласно Программе найти отражение в законодательных и нормативных актах федерального уровня.
В целях эффективного проведения жилищной реформы Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 были одобрены Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище». В этом документе были определены основные направления совершенствования системы управления, содержания и эксплуатации жилищного фонда: а) разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда; б) переход на договорные взаимоотношения заказчиков и подрядчиков; в) внедрение конкурсной основы отбора подрядчиков. Реализация первого направления предполагала создание двух взаимодействующих независимых структур, одна из которых – служба заказчика – обеспечивает эффективное управление жилищным фондом от лица собственника, а другая сторона – ремонтно-эксплуатационные предприятия, которые специализируются на выполнении исключительно подрядных функций по содержанию и эксплуатации жилищного фонда. Для реализации функций заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 было предложено формирование самостоятельного структурного подразделения местных органов управления – службы заказчика. Ее основной функцией было названо заключение договоров с подрядными предприятиями различных организационно-правовых форм на оказание услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда только на конкурсной основе. Кроме того, заказчику оставлялись функции, выполняемые исключительно государственными структурами, а также вменено создание юридических групп, обеспечивающих стабилизацию работы по сбору платежей с физических и юридических лиц[81].
Закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»[82] был призван изменить существовавшую долгое время систему управления жилищным фондом. Прежде всего изменился сам объект управления: если раньше речь шла о жилищном фонде в целом, то теперь в качестве объекта управления назван кондоминиум. Последний согласно ст. 1 Закона представлял собой единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) – частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности. При этом в состав кондоминиума могли входить одно здание, или его часть, или несколько зданий, в которых помещения принадлежат различным (не менее чем двум) домовладельцам, с прилегающим земельным участком в установленных границах или несколько компактно расположенных зданий или сооружений – односемейных, садовых или дачных домов с приусадебными участками или без них, гаражей и других объектов, объединенных общим земельным участком и элементами инфраструктуры. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ кондоминиум как единый комплекс недвижимого имущества, а также права на недвижимое имущество в кондоминиуме и сделки с ним подлежали государственной регистрации с предоставлением паспорта домовладения.
Указанные акты также содержали положения, направленные на регламентацию основных вопросов эксплуатации и ремонта «домов с квартирами индивидуальных владельцев». Во-первых, исполкомам местных Советов народных депутатов, предприятиям и организациям при продаже квартир в многоквартирных домах было рекомендовано содействовать продаже всех квартир в доме (или в секции) и образованию товариществ индивидуальных владельцев квартир для создания условий эффективной эксплуатации домов на основе коллективного управления и взаимопомощи. Во-вторых, порядок обслуживания и оплаты расходов на содержание и ремонт таких домов разрешено определять Советам Министров союзных и автономных республик либо по их решению исполкомам местных Советов народных депутатов при соблюдении следующих принципов:
эксплуатация и ремонт квартир индивидуальных владельцев осуществляются за счет средств владельца квартиры с обязательным соблюдением единых правил и норм эксплуатации и ремонта домов на условиях, определенных для домов государственного жилищного фонда;
оплата расходов за коммунальные услуги производится владельцами квартир по тарифам, установленным для государственного жилищного фонда;
обслуживание жилых домов производится государственными или кооперативными жилищно-эксплутационными организациями по договорам с товариществами индивидуальных владельцев квартир или отдельными гражданами. При этом законодатель не определил модель договора, предназначенного для этих целей.
Принятый 24 декабря 1990 г. Закон № 443-1 «О собственности в РСФСР»[73], признав равенство форм собственности, снял ограничения по количеству и стоимости имущества, в том числе земельных участков, жилых домов, квартир, дач, которые могут находиться в собственности граждан (ст. 10 Закона). Кроме того, в ст. 13 указанного Закона было закреплено право нанимателя жилого помещения в доме государственного или муниципального жилищного фонда и членов его семьи приобрести в собственность соответствующую квартиру, дом путем их выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию.
Эта норма получила развитие в Законе РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»[74]. Первоначальная редакция этого Закона также предусматривала передачу гражданам РФ жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), занимаемых ими на условиях социального найма, в собственность как на возмездных, так и на безвозмездных началах.
Процесс приватизации жилья существенно не затронул организацию управления. В 1991 г. в ЖК РСФСР были внесены изменения, согласно которым «за государственными жилищно-эксплутационными и ремонтно-строительными организациями сохраняются обязанности по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками (товариществами и иными объединениями)»[75]. Статья 23 Закона «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» закрепляла самостоятельность собственников жилых помещений в выборе организации для обслуживания этих помещений (государственные жилищно-эксплутационные и ремонтно-строительные организации, кооперативы и иные хозяйствующие субъекты независимо от организационно-правовых форм). Однако в отношении «жилого дома в целом» сохранены принципы государственного управления: его обслуживание и ремонт осуществляли жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации или их правопреемники, выполнявшие эти функции до начала приватизации[76].
Вместе с тем со снятием ограничений площади жилых помещений, допускаемых к бесплатной передаче в собственность граждан[77], темпы приватизации значительно возросли. Это привело к существенному изменению структуры жилищного фонда по формам собственности. Доля частного жилищного фонда, составлявшая 30 % в 1992 г., превысила 50 % в 1995 г., в том числе доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась за этот период с 26 до 41 % соответственно. Таким образом, на начало 1996 г. было приватизировано более одной трети квартир государственного и муниципального жилищного фонда[78]. Существовавшая система управления и эксплуатации жилищного фонда вошла в противоречие с изменяющейся структурой собственности на жилые помещения, рыночными механизмами. Назрела необходимость реформирования данной системы.
Принятый в конце 1992 г. Закон «Об основах федеральной жилищной политики»[79] определил основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период. Среди основных целей федеральной жилищной политики в законе названы: развитие частной собственности; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда. Закон закрепил право граждан, неправительственных, общественных организаций и иных добровольных объединений нанимателей, арендаторов и собственников жилых помещений в домах всех форм собственности участвовать в управлении жилищным фондом по месту жительства, в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций. Формы такого участия, однако, в Законе раскрыты не были.
1993 г. ознаменовался принятием первого программного документа, задавшего направление ходу жилищной реформы, – Государственной целевой программы «Жилище»[80]. Среди основных направлений государственной жилищной политики, определенных в программе, названо и изменение форм организации управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда. В программном документе намечена реализация мер по всемерной поддержке центральными и местными органами власти и управления граждан, приватизировавших квартиры, в частности, по образованию товариществ или кондоминиумов с правами участия в эксплуатации и развитии жилищного фонда, контроля затрат на содержание и ремонт жилья, выбора эксплуатирующих организаций. Общие положения, регламентирующие осуществление этих мероприятий, должны были согласно Программе найти отражение в законодательных и нормативных актах федерального уровня.
В целях эффективного проведения жилищной реформы Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 были одобрены Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище». В этом документе были определены основные направления совершенствования системы управления, содержания и эксплуатации жилищного фонда: а) разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда; б) переход на договорные взаимоотношения заказчиков и подрядчиков; в) внедрение конкурсной основы отбора подрядчиков. Реализация первого направления предполагала создание двух взаимодействующих независимых структур, одна из которых – служба заказчика – обеспечивает эффективное управление жилищным фондом от лица собственника, а другая сторона – ремонтно-эксплуатационные предприятия, которые специализируются на выполнении исключительно подрядных функций по содержанию и эксплуатации жилищного фонда. Для реализации функций заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 было предложено формирование самостоятельного структурного подразделения местных органов управления – службы заказчика. Ее основной функцией было названо заключение договоров с подрядными предприятиями различных организационно-правовых форм на оказание услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда только на конкурсной основе. Кроме того, заказчику оставлялись функции, выполняемые исключительно государственными структурами, а также вменено создание юридических групп, обеспечивающих стабилизацию работы по сбору платежей с физических и юридических лиц[81].
Закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»[82] был призван изменить существовавшую долгое время систему управления жилищным фондом. Прежде всего изменился сам объект управления: если раньше речь шла о жилищном фонде в целом, то теперь в качестве объекта управления назван кондоминиум. Последний согласно ст. 1 Закона представлял собой единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) – частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности. При этом в состав кондоминиума могли входить одно здание, или его часть, или несколько зданий, в которых помещения принадлежат различным (не менее чем двум) домовладельцам, с прилегающим земельным участком в установленных границах или несколько компактно расположенных зданий или сооружений – односемейных, садовых или дачных домов с приусадебными участками или без них, гаражей и других объектов, объединенных общим земельным участком и элементами инфраструктуры. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ кондоминиум как единый комплекс недвижимого имущества, а также права на недвижимое имущество в кондоминиуме и сделки с ним подлежали государственной регистрации с предоставлением паспорта домовладения.