Страница:
Глава 7
Справедливое общество, а не «государство благосостояния»
Мы верили в социализм, в то, что каждый имеет право на справедливую долю общественного богатства. Позже мы узнали, что для успешного развития экономики личная заинтересованность в результатах работы и вознаграждение за труд также являются жизненно важными. Но так как способности людей различны, то, если результаты работы и распределение вознаграждения за труд регулируются рынком, неизбежно наличие незначительного числа тех, кто получил бы очень много, множество тех, кто довольствовался бы средним вознаграждением, и значительное количество проигравших. Это привело бы к возникновению социальной напряженности, ибо такое распределение являлось бы вызовом идее социальной справедливости.
Существовавшая в колониальном Гонконге 60-х годов общественная система, основанная на конкуренции, в которой «победитель получал все», являлась неприемлемой для Сингапура. Колониальное правительство Гонконга не сталкивалось с перспективой переизбрания каждые пять лет, а для правительства Сингапура это было реальностью. Чтобы сгладить крайности рыночной конкуренции, нам приходилось перераспределять национальный доход, субсидируя те виды деятельности, которые увеличивали возможности граждан зарабатывать себе на жизнь, например образование. Субсидирование жилья и общественного здравоохранения также было бы весьма желательно, но поиск правильных решений, касавшихся охраны здоровья людей, пенсионного обеспечения и льгот по старости, оказалось нелегким делом.
Мы подходили к решению каждого вопроса прагматично, хотя и понимали, что злоупотребления и потери вполне возможны. Если бы мы перераспределяли слишком большую часть национального дохода путем более высокого налогообложения, то наиболее преуспевающие члены общества утратили бы стимулы к достижению высоких результатов. Сложность заключалась в том, чтобы найти золотую середину.
Моей главной заботой стало обеспечение каждому гражданину его доли в богатстве страны и места в ее будущем. Я хотел, чтобы наше общество состояло из домовладельцев. Я видел своими глазами разницу между многоквартирными домами с низкой арендной платой, находившимися в плачевном состоянии, и жильем, принадлежавшим частным домовладельцам, которым они гордились. Я был убежден, что если бы каждая семья владела жильем, то это сделало бы ситуацию в стране более стабильной. Когда мы победили на всеобщих выборах в сентябре 1963 года, Сингапур еще находился в составе Малайзии. С моей подачи Управление жилья и городского развития (УЖГР) обнародовало программу развития частного домовладения. Мы образовали УЖГР в 1960 году в качестве правительственной организации, занимавшейся строительством недорогого жилья для рабочих. В 1964 году УЖГР предложило всем желающим приобретать жилье и стало выделять жилищные займы под низкие проценты с выплатой на протяжении 15 лет. Схема не получила поддержки, так как потенциальные покупатели не могли собрать деньги на первоначальный 25-процентный взнос.
После провозглашения независимости в 1965 году меня беспокоил тот факт, что электорат Сингапура полностью состоял из горожан. Я уже видел в других странах, что жители столичных городов обычно голосовали против правительства, находившегося у власти. Поэтому я был убежден, что без того чтобы превратить жильцов в домовладельцев, нам не удалось бы укрепить политическую стабильность. Другим важным мотивом явилась необходимость дать родителям сыновей, которые служили в вооруженных силах Сингапура, тот отчий дом, который их сыновья должны были защищать. Если бы семья солдата не имела своего дома, то он не стал бы сражаться, чтобы защитить имущество богатых. Я верил, что чувство собственности жизненно важно для нашего общества, которое не имело глубоких корней, уходивших в общее историческое прошлое. В этом вопросе наш министр обороны Кен Сви являлся моим самым ярым сторонником. Другие министры полагали, что частное владение жильем желательно, но не жизненно важно.
Колониальное правительство Сингапура создало Центральный фонд социального обеспечения, задуманный в качестве простой пенсионной сберегательной схемы. Работник и работодатель ежемесячно вносили по 5 % заработной платы, и работник мог получить накопленные средства, когда ему исполнялось 55 лет. Для системы пенсионного обеспечения этого было недостаточно. Кен Сви и я решили расширить эту обязательную сберегательную схему и превратить ее в фонд, который позволил бы каждому рабочему стать владельцем жилья. В 1968 году после внесения изменений к Закону «О ЦФСО» (CPF Act), в результате которых увеличились нормы отчислений в фонд, УЖГР обнародовало измененную схему приватизации жилья. Рабочим разрешалось использовать накопленные в ЦФСО сбережения для выплаты первоначального 25-процентного взноса и выплат по жилищному займу, которые теперь можно было делать ежемесячно на протяжении более чем 20 лет.
Предварительно мы обсудили этот план с лидерами профсоюзов. Поскольку я пользовался их доверием, то чувствовал, что мне удастся преодолеть все трудности и выполнить свое обещание, данное профсоюзам, что каждый рабочий получит возможность стать домовладельцем. Поэтому я уделял этой схеме постоянное внимание, время от времени внося в нее изменения по мере того, как ситуация на рынке корректировала уровень заработной платы, стоимость строительства и цену земли. Ежегодно Национальный совет по заработной плате вносил предложения по увеличению заработной платы, основываясь на показателях экономического роста, достигнутых в предшествующем году. Я знал, что как только рабочие привыкнут к более высокой «чистой» заработной плате, они станут сопротивляться любому увеличению взносов в ЦФСО, уменьшающему сумму денег, которую они могли бы свободно тратить. Поэтому практически ежегодно я увеличивал уровень отчислений в ЦФСО, но делал это таким образом, чтобы количество денег, которое рабочие приносили домой, все-таки увеличивалось. Это было безболезненно для рабочих и позволяло держать инфляцию под контролем. Подобное увеличение зарплаты стало возможно только в результате того, что экономика ежегодно росла быстрыми темпами. И поскольку правительство выполняло свое обещание дать рабочим справедливую долю общественного богатства через программу приватизации жилья, между рабочими и промышленниками складывались преимущественно мирные отношения.
С 1955 по 1968 год ставка отчислений в ЦФСО оставалась неизменной. Я постепенно увеличил ее с 5 % до максимального уровня в 25 % в 1984, в результате чего норма сбережений достигла 50 % зарплаты. Позднее она снизилась до 40 %. Министр труда всегда больше всего беспокоился по поводу увеличения суммы «чистой» заработной платы рабочих и советовал, чтобы я откладывал поменьше средств в ЦФСО, но я всегда настаивал на своем. Я был решительно настроен не перекладывать затраты на социальное обеспечение ныне живущих людей на плечи будущих поколений.
В 1961 году большой пожар полностью уничтожил поселение, состоявшее из трущоб, площадью 47 акров в Букит Хо Сви. Примерно 16 тысяч семей остались без жилья. Я немедленно внес изменения в законодательство, что позволило правительству приобретать землю после пожара по такой цене, как если бы жилье все еще было цело. Это увеличивало стоимость земли примерно в три раза. При принятии этого законопроекта я доказывал, что «было бы отвратительно позволять кому-либо наживаться на пожарах. Это только создавало бы стимулы для поджогов трущоб владельцами земельных участков, занятых поселенцами».
Позже я внес дополнительные изменения в закон, позволив правительству приобретать землю для общественных нужд по цене, сложившейся на 30 ноября 1973 года. Я не видел никаких оснований позволять собственникам земли наживаться за счет увеличения ее стоимости, вызванного ростом экономики и развитием инфраструктуры, которые оплачивались из общественных фондов. По мере того как общество становилось все более процветающим, мы постепенно сдвигали дату, на которую фиксировалась цена земли: январь 1986 года, январь 1992 года, а затем январь 1995 года. Это приблизило фиксированную цену земли к рыночному уровню.
Число желавших купить новые квартиры в УЖГР быстро росло: с 3 тысяч человек в 1967-м до 70 тысяч в 1996 году. Более половины тех, кто покупал жилье в 90-х годах, уже стали домовладельцами, желавшими улучшить свои жилищные условия. В 1996 году у нас было 750 тысяч квартир УЖГР, из которых только 9 % сдавались в наем, остальные занимали собственники. Цена этих квартир была в пределах от 150 тысяч долларов за самую маленькую трехкомнатную квартиру до 450 тысяч долларов за роскошные апартаменты.
Время от времени приходилось вмешиваться в решение этих вопросов непосредственно, как это случилось в мае 1984 года, когда я потребовал от руководителя УЖГР улучшить качество жилья и внести разнообразие в проекты строительства и благоустройства новых районов, чтобы они не выглядели однообразно. Архитектурные изменения, сделанные после этого, придали новым районам своеобразие, использовались такие уникальные черты ландшафта, как водоемы и холмы.
В течение первого десятилетия начиная с 1965 года новые жилые районы располагались на окраинах центральной зоны: в Тион Бару, Квинстауне, Тоа Пейо и Макпирсон. После 1975 года мы начали строить жилье подальше, на месте бывших полей и ферм. После обсуждения с чиновниками УЭР я распорядился, чтобы УЖГР оставляло при застройке этих районов участки земли для строительства предприятий, не загрязнявших окружающую среду, на которых могли бы работать многочисленные домохозяйки и молодые женщины, чьи дети уже ходили в школу. Идея оказалась хорошей, что подтвердилось, когда в 1971 году компания Philips построила фабрику в Тоа Пейо. После этого в большинстве новых районов были построены чистые, оснащенные кондиционерами фабрики, принадлежавшие МНК и производившие компьютерные компоненты и электронику: Hewlett-Packard, Compaq, Texas Instruments, Apple Computer, Motorola, Seagate, Hitachi, Aiwa, Mitsubishi, Siemens. Они создали более 150 тысяч рабочих мест, в основном для женщин, живших неподалеку. Это помогло удвоить, а то и утроить семейные доходы.
Когда 30 лет работы сжимаются в несколько страниц, все выглядит простым и легким. Между тем мы столкнулись с огромными проблемами, особенно на раннем этапе, когда нам пришлось переселять фермеров и других жителей из деревянных, построенных на незаконно захваченной земле хижин, не имевших ни воды, ни электричества, ни канализации, ни счетов за квартплату и коммунальные услуги. Многоэтажные дома, в которые мы переселяли людей, обладали всеми коммунальными удобствами, но за удобства нужно было ежемесячно платить. В личном, социальном, экономическом плане это оказалось для них мучительно.
Приспособление к новым условиям давалось нелегко и зачастую вело к комичным, даже абсурдным результатам. Несколько фермеров, разводивших свиней, не могли расстаться со своими животными и забрали их в многоэтажные дома. Надо было видеть, как некоторые из них гоняли свиней по лестницам многоэтажных зданий. Одна семья, в которой насчитывалось 12 детей, переезжая из хижины в новую квартиру УЖГР на Олд Эйрпорт-роуд, взяла с собой десяток кур и уток, чтобы держать их на кухне. Мать семейства построила деревянную загородку, чтобы птицы не могли попасть в жилые помещения. По вечерам дети искали червяков и насекомых на газонах, чтобы кормить ими птиц. Они занимались этим на протяжении следующих десяти лет, пока не переехали в другую квартиру.
Малайцы предпочитали жить поближе к земле. Они разводили овощи вокруг многоэтажных домов – как привыкли в своих деревнях. На протяжении еще долгого времени многие китайцы, малайцы и индусы не пользовались лифтами, а ходили по лестницам, и не из желания поразмяться, а из боязни к лифтам. Находились люди, которые пользовались керосиновыми лампами вместо электрического света; другие продолжали заниматься своим старым бизнесом, продавая сигареты, сладости и всякую мелочь из окон квартир первого этажа, выходивших на улицу. Все эти люди страдали от культурного шока.
Успех принес с собой новые проблемы. Люди, стоявшие в очереди на приобретение жилья, заметили, что цены на квартиры ежегодно росли по мере повышения цен на землю, стоимости импортных стройматериалов и заработной платы. Их охватывало нетерпение, они хотели приобрести квартиры как можно скорее, но существовали пределы того, что мы могли построить с надлежащим качеством. В 1982–1984 годах мы совершили одну из самых прискорбных ошибок, увеличив количество строившихся квартир более чем вдвое по сравнению с предшествующим периодом. В 1979 году я назначил министром национального развития Те Чин Вана, до этого занимавшего должность председателя УЖГР. Он заверил меня, что мы в состоянии удовлетворить растущий спрос на жилье, и сдержал обещание, но подрядчики не смогли справиться с растущим объемом работ. В результате плохое качество строительства повлекло за собой значительное число жалоб, когда через несколько лет стали проявляться недоделки и дефекты. Их исправление дорого обошлось УЖГР и причинило большие неудобства владельцам жилья.
Мне следовало понимать, что не стоило уступать требованиям людей, которые хотели от нас больше, чем мы реально могли сделать. Тем не менее в начале 90-х годов мы приняли еще одно похожее ошибочное решение, за которое я частично нес ответственность. По мере того как цены на недвижимость росли, каждому хотелось заработать на продаже своего старого жилья и приобрести новое – как можно более просторное и качественное. Вместо того чтобы ограничить спрос путем налогообложения прибыли от продажи жилья, я согласился увеличить количество строившихся домов, чтобы удовлетворить требования избирателей. Это еще больше вздуло цены на рынке недвижимости и ухудшило последствия кризиса, разразившегося в 1997 году. Если бы мы ограничили спрос раньше, в 1995 году, мы бы от этого неизмеримо выиграли.
В 1989 году я предложил министру национального развития заняться реконструкцией старого жилья за счет общественных средств, с тем чтобы качество этого жилья примерно соответствовало качеству нового, а старые районы не выглядели как трущобы. Он согласился и послал несколько делегаций за границу для изучения того, каким образом подобная реконструкция могла быть произведена в условиях, когда жильцы оставались в своих домах. Эти делегации нашли подходящие примеры в Германии, Франции и Японии. УЖГР начало пилотный проект по реконструкции старых квартир, расходуя в среднем 58 тысяч долларов на реконструкцию одной квартиры, что включало в себя реконструкцию санузла, ванной или расширение кухни, а также улучшение внешнего вида домов. Владельцам жилья эти работы обходились всего в 4500 сингапурских долларов. Фасады домов и прилегающие к ним территории были обновлены и доведены до уровня новых районов, а коммунальные удобства соответствовали удобствам частных многоквартирных домов, включая наличие крытых галерей, общих закрытых помещений для общественных и социальных нужд и благоустройство прилегающей к ним территории. Рыночная стоимость реконструированных домов существенно выросла.
Другой сложной проблемой являлось здравоохранение. В 1947 году, когда я учился в Великобритании, лейбористское правительство создало Национальную службу здравоохранения (НСЗ). Вера лейбористов в то, что все люди равны, а потому каждый имел право на получение наилучшей медицинской помощи, была идеалистичной, но не слишком практичной, ибо это вело ко все возраставшим затратам. Британскую НСЗ можно назвать неудачным начинанием. Американская система страховой медицины оказалась очень дорогой, страховые премии – очень высокими, потому что страховым компаниям приходилось оплачивать расточительные и экстравагантные диагностические исследования. Нам следовало найти собственное решение этой проблемы.
Идеал бесплатного медицинского обслуживания сталкивался с реалиями человеческой натуры, по крайней мере в Сингапуре. Свой первый урок я получил в правительственных клиниках и госпиталях. Когда доктора прописывали бесплатные антибиотики, пациенты принимали лекарства пару дней, не чувствовали улучшения и выбрасывали оставшиеся таблетки. После этого они обращались к частным докторам, платили за лекарства сами, проходили полный курс лечения и выздоравливали. Я решил ввести плату в размере 50 центов за каждое посещение поликлиники. Со временем размер этой платы постепенно увеличивался в соответствии с увеличением доходов и ростом инфляции.
Мне приходилось бороться с бесконтрольным увеличением бюджетных расходов на здравоохранение. В 1975 году я обсудил с некоторыми членами правительства предложение о выделении части ежемесячных личных взносов в ЦФСО на частичную оплату личных медицинских счетов. Кен Сви, заместитель премьер-министра, поддержал предложение установить эти взносы для оплаты больничных счетов на уровне 2 % заработной платы. Я согласился, что такая система лучше, чем общее медицинское страхование, потому что в этом случае расходы оплачивались индивидуально, что предотвращало бы злоупотребления.
То Чин Чай, занимавший тогда пост министра здравоохранения, хотел отложить этот проект. Он тогда вернулся из Китая, где посетил несколько госпиталей в Пекине, и находился под впечатлением от великолепного медицинского обслуживания, которое было бесплатным и обеспечивало одинаковое лечение для всех, независимо от социального статуса. Я не поверил, что китайцам удалось обеспечить подобные стандарты медицинского обслуживания для всех даже в Пекине, не говоря уже обо всем Китае.
Я решил не спорить по этому поводу. Вместо этого попросил постоянного секретаря Министерства здравоохранения д-ра Эндрю Чу Гуан Хуана подсчитать, какую часть взносов в ЦФСО необходимо выделить на частичную оплату медицинских расходов. Он доложил, что эта часть должна составлять 6–8 % ежемесячных взносов в ЦФСО. Начиная с 1977 года я потребовал от всех членов ЦФСО откладывать 1 % их ежемесячного дохода на специальный счет, который мог использоваться для частичной оплаты их личных медицинских расходов и расходов членов их семей. Постепенно размер этого взноса вырос до 6 %.
После выборов, состоявшихся в конце 1980 года, я назначил Го Чок Тонга министром здравоохранения. Он был избран в парламент в 1976 году и вполне соответствовал новой должности. Я поделился с ним своими мыслями по поводу развития системы здравоохранения и дал ему некоторые исследовательские отчеты и другие статьи, касавшиеся стоимости медицинского обслуживания. Он понял, чего я хотел: наличия хорошей системы здравоохранения, при которой затраты и расточительство разного рода ограничивались бы путем частичного покрытия расходов со стороны пациентов. Субсидии на содержание системы здравоохранения были необходимы, но они также могли привести к расточительству и стать просто губительными для государственного бюджета.
К тому времени как в 1984 году мы внедрили систему Medisave, на каждом спецсчете в ЦФСО накопились изрядные суммы. Мы увеличили размер месячного взноса на специальный счет Medisave до 6 % заработной платы, установив в 1986 году верхний предел для такого взноса на уровне 15 тысяч сингапурских долларов. Этот предел регулярно увеличивался через определенные промежутки времени. Сбережения, превышавшие эту сумму, переводились на общий личный счет ЦФСО и могли использоваться для выплаты жилищного займа или других инвестиций. Чтобы усилить семейную солидарность и ответственность, счета Medisave разрешалось использовать для оплаты медицинских счетов ближайших родственников: бабушек, дедушек, родителей, супругов и детей.
Частичная оплата медицинских услуг пациентами предотвращала расточительство. Субсидии на оплату медицинских расходов в государственных больницах составляли до 80 % стоимости услуг в зависимости от типа лечения и качества ухода за больным, которые выбирали сами пациенты. По мере роста доходов все меньшее число людей предпочитали недорогие виды услуг, которые в наибольшей степени субсидировались правительством, и выбирали лечение в более комфортных условиях, которые стоили дороже, но субсидировались правительством в меньшей степени. Правительство рассматривало введение такого порядка, при котором тип ухода, на который пациент имел право, определялся согласно определенным критериям, но потом отказалось от этой идеи, ибо реализовать ее на практике было бы сложно. Вместо этого мы поощряли людей выбирать более качественное лечение в пределах того, что они могли себе позволить, оборудуя различные по стоимости отделения больниц так, что они значительно отличались по уровню комфорта. В результате каждый пациент мог выбрать то, что ему по карману. Растущие доходы людей привели к увеличению сбережений на счетах Medisave и позволили людям, почувствовавшим себя достаточно состоятельными, выбирать лучше оснащенные отделения.
Мы разрешили использовать средства со счетов Medisave для оплаты счетов частных клиник, установив при этом предельные цены для различных видов лечения. Такая конкуренция заставляла правительственные больницы улучшать качество лечения. Но мы не разрешали использовать средства со счетов Medisave для оплаты посещения поликлиник или частных терапевтов. Мы считали, что если дать людям возможность оплачивать эти расходы со счетов Medisave, то большее число людей станет обращаться к доктору без особой необходимости, по незначительным поводам, чем в том случае, если бы они платили за эти услуги наличными.
В 1990 году мы дополнили эту систему системой Medishield – добровольным страхованием для покрытия стоимости лечения фатальных заболеваний. Страховые премии можно было платить за счет средств на счетах Medisave. В 1993 году мы учредили фонд Medifund, существовавший за счет правительственных поступлений и предназначавшийся для покрытия медицинских расходов тех, кто исчерпал средства со счетов Medisave, Medishield и не имел близких родственников, способных оказать помощь. Такие пациенты могли обращаться за помощью в оплате всех медицинских расходов, которые потом покрывались за счет Medifund. Таким образом, в то время как все нуждающиеся получали необходимую медицинскую помощь, у нас не было ни значительной утечки ресурсов на содержание системы здравоохранения, ни длинных очередей пациентов на операцию.
Универсальной проблемой, которую нам предстояло разрешить, стала проблема пенсионного обеспечения рабочих, которые достигли возраста, когда не могли больше работать. В Европе и Америке пенсионным обеспечением занимается правительство, а платят за это налогоплательщики. Мы решили, что все работники должны откладывать сбережения на старость в ЦФСО. В 1978 году правительство разрешило использовать средства ЦФСО в качестве личного сберегательного фонда для инвестирования. В начале 1978 года правительство провело реструктуризацию автобусного сообщения в Сингапуре. Мы учредили компанию Singapore Bus Services, выпустили ее акции на фондовой бирже и разрешили членам ЦФСО использовать до 5 тысяч долларов на их счетах для покупки акций компании. Я хотел, чтобы число владельцев компании было максимальным, так что прибыль от ее работы возвращалась бы рабочим, которые регулярно пользовались услугами общественного транспорта. У них также было бы меньше стимулов требовать установления более низкой платы за проезд в общественном транспорте и выделения правительственных субсидий на его развитие.
Окрыленные этим успехом, мы разрешили использование средств ЦФСО для инвестиций в частные коммерческие и промышленные объекты, акции, золото и акции инвестиционных фондов. Если доход по этим инвестициям превышал сумму процентов, начисляемых на остатки по счетам ЦФСО, владельцы счетов могли снять излишки со счетов ЦФСО. Мы ввели некоторые ограничения, чтобы предотвратить потерю членами ЦФСО их сбережений. К 1997 году полтора миллиона членов ЦФСО инвестировали средства в ценные бумаги и акции крупнейших компаний, котировавшихся на биржах Сингапура.
Когда в 1993 году мы начали продажу акций компании Singapore Telecom, то продали значительную их часть всем взрослым гражданам страны за половину стоимости. Мы сделали так, чтобы перераспределить излишки госбюджета, накопившиеся за годы устойчивого экономического роста. Мы хотели, чтобы наши люди владели акциями крупной сингапурской компании – осязаемой частью материального богатства страны.
Чтобы предотвратить немедленную продажу акций для получения прибыли, как это случилось, когда Великобритания приватизировала компанию British Telecom, мы предложили акционерам право на получение бесплатных акций после одного, двух, четырех и шести лет владения акциями при условии, что они не продадут первоначально полученные акции. В результате 90 % всех работников владели акциями Singapore Telecom. Вероятно, это наивысший показатель в мире.
Существовавшая в колониальном Гонконге 60-х годов общественная система, основанная на конкуренции, в которой «победитель получал все», являлась неприемлемой для Сингапура. Колониальное правительство Гонконга не сталкивалось с перспективой переизбрания каждые пять лет, а для правительства Сингапура это было реальностью. Чтобы сгладить крайности рыночной конкуренции, нам приходилось перераспределять национальный доход, субсидируя те виды деятельности, которые увеличивали возможности граждан зарабатывать себе на жизнь, например образование. Субсидирование жилья и общественного здравоохранения также было бы весьма желательно, но поиск правильных решений, касавшихся охраны здоровья людей, пенсионного обеспечения и льгот по старости, оказалось нелегким делом.
Мы подходили к решению каждого вопроса прагматично, хотя и понимали, что злоупотребления и потери вполне возможны. Если бы мы перераспределяли слишком большую часть национального дохода путем более высокого налогообложения, то наиболее преуспевающие члены общества утратили бы стимулы к достижению высоких результатов. Сложность заключалась в том, чтобы найти золотую середину.
Моей главной заботой стало обеспечение каждому гражданину его доли в богатстве страны и места в ее будущем. Я хотел, чтобы наше общество состояло из домовладельцев. Я видел своими глазами разницу между многоквартирными домами с низкой арендной платой, находившимися в плачевном состоянии, и жильем, принадлежавшим частным домовладельцам, которым они гордились. Я был убежден, что если бы каждая семья владела жильем, то это сделало бы ситуацию в стране более стабильной. Когда мы победили на всеобщих выборах в сентябре 1963 года, Сингапур еще находился в составе Малайзии. С моей подачи Управление жилья и городского развития (УЖГР) обнародовало программу развития частного домовладения. Мы образовали УЖГР в 1960 году в качестве правительственной организации, занимавшейся строительством недорогого жилья для рабочих. В 1964 году УЖГР предложило всем желающим приобретать жилье и стало выделять жилищные займы под низкие проценты с выплатой на протяжении 15 лет. Схема не получила поддержки, так как потенциальные покупатели не могли собрать деньги на первоначальный 25-процентный взнос.
После провозглашения независимости в 1965 году меня беспокоил тот факт, что электорат Сингапура полностью состоял из горожан. Я уже видел в других странах, что жители столичных городов обычно голосовали против правительства, находившегося у власти. Поэтому я был убежден, что без того чтобы превратить жильцов в домовладельцев, нам не удалось бы укрепить политическую стабильность. Другим важным мотивом явилась необходимость дать родителям сыновей, которые служили в вооруженных силах Сингапура, тот отчий дом, который их сыновья должны были защищать. Если бы семья солдата не имела своего дома, то он не стал бы сражаться, чтобы защитить имущество богатых. Я верил, что чувство собственности жизненно важно для нашего общества, которое не имело глубоких корней, уходивших в общее историческое прошлое. В этом вопросе наш министр обороны Кен Сви являлся моим самым ярым сторонником. Другие министры полагали, что частное владение жильем желательно, но не жизненно важно.
Колониальное правительство Сингапура создало Центральный фонд социального обеспечения, задуманный в качестве простой пенсионной сберегательной схемы. Работник и работодатель ежемесячно вносили по 5 % заработной платы, и работник мог получить накопленные средства, когда ему исполнялось 55 лет. Для системы пенсионного обеспечения этого было недостаточно. Кен Сви и я решили расширить эту обязательную сберегательную схему и превратить ее в фонд, который позволил бы каждому рабочему стать владельцем жилья. В 1968 году после внесения изменений к Закону «О ЦФСО» (CPF Act), в результате которых увеличились нормы отчислений в фонд, УЖГР обнародовало измененную схему приватизации жилья. Рабочим разрешалось использовать накопленные в ЦФСО сбережения для выплаты первоначального 25-процентного взноса и выплат по жилищному займу, которые теперь можно было делать ежемесячно на протяжении более чем 20 лет.
Предварительно мы обсудили этот план с лидерами профсоюзов. Поскольку я пользовался их доверием, то чувствовал, что мне удастся преодолеть все трудности и выполнить свое обещание, данное профсоюзам, что каждый рабочий получит возможность стать домовладельцем. Поэтому я уделял этой схеме постоянное внимание, время от времени внося в нее изменения по мере того, как ситуация на рынке корректировала уровень заработной платы, стоимость строительства и цену земли. Ежегодно Национальный совет по заработной плате вносил предложения по увеличению заработной платы, основываясь на показателях экономического роста, достигнутых в предшествующем году. Я знал, что как только рабочие привыкнут к более высокой «чистой» заработной плате, они станут сопротивляться любому увеличению взносов в ЦФСО, уменьшающему сумму денег, которую они могли бы свободно тратить. Поэтому практически ежегодно я увеличивал уровень отчислений в ЦФСО, но делал это таким образом, чтобы количество денег, которое рабочие приносили домой, все-таки увеличивалось. Это было безболезненно для рабочих и позволяло держать инфляцию под контролем. Подобное увеличение зарплаты стало возможно только в результате того, что экономика ежегодно росла быстрыми темпами. И поскольку правительство выполняло свое обещание дать рабочим справедливую долю общественного богатства через программу приватизации жилья, между рабочими и промышленниками складывались преимущественно мирные отношения.
С 1955 по 1968 год ставка отчислений в ЦФСО оставалась неизменной. Я постепенно увеличил ее с 5 % до максимального уровня в 25 % в 1984, в результате чего норма сбережений достигла 50 % зарплаты. Позднее она снизилась до 40 %. Министр труда всегда больше всего беспокоился по поводу увеличения суммы «чистой» заработной платы рабочих и советовал, чтобы я откладывал поменьше средств в ЦФСО, но я всегда настаивал на своем. Я был решительно настроен не перекладывать затраты на социальное обеспечение ныне живущих людей на плечи будущих поколений.
В 1961 году большой пожар полностью уничтожил поселение, состоявшее из трущоб, площадью 47 акров в Букит Хо Сви. Примерно 16 тысяч семей остались без жилья. Я немедленно внес изменения в законодательство, что позволило правительству приобретать землю после пожара по такой цене, как если бы жилье все еще было цело. Это увеличивало стоимость земли примерно в три раза. При принятии этого законопроекта я доказывал, что «было бы отвратительно позволять кому-либо наживаться на пожарах. Это только создавало бы стимулы для поджогов трущоб владельцами земельных участков, занятых поселенцами».
Позже я внес дополнительные изменения в закон, позволив правительству приобретать землю для общественных нужд по цене, сложившейся на 30 ноября 1973 года. Я не видел никаких оснований позволять собственникам земли наживаться за счет увеличения ее стоимости, вызванного ростом экономики и развитием инфраструктуры, которые оплачивались из общественных фондов. По мере того как общество становилось все более процветающим, мы постепенно сдвигали дату, на которую фиксировалась цена земли: январь 1986 года, январь 1992 года, а затем январь 1995 года. Это приблизило фиксированную цену земли к рыночному уровню.
Число желавших купить новые квартиры в УЖГР быстро росло: с 3 тысяч человек в 1967-м до 70 тысяч в 1996 году. Более половины тех, кто покупал жилье в 90-х годах, уже стали домовладельцами, желавшими улучшить свои жилищные условия. В 1996 году у нас было 750 тысяч квартир УЖГР, из которых только 9 % сдавались в наем, остальные занимали собственники. Цена этих квартир была в пределах от 150 тысяч долларов за самую маленькую трехкомнатную квартиру до 450 тысяч долларов за роскошные апартаменты.
Время от времени приходилось вмешиваться в решение этих вопросов непосредственно, как это случилось в мае 1984 года, когда я потребовал от руководителя УЖГР улучшить качество жилья и внести разнообразие в проекты строительства и благоустройства новых районов, чтобы они не выглядели однообразно. Архитектурные изменения, сделанные после этого, придали новым районам своеобразие, использовались такие уникальные черты ландшафта, как водоемы и холмы.
В течение первого десятилетия начиная с 1965 года новые жилые районы располагались на окраинах центральной зоны: в Тион Бару, Квинстауне, Тоа Пейо и Макпирсон. После 1975 года мы начали строить жилье подальше, на месте бывших полей и ферм. После обсуждения с чиновниками УЭР я распорядился, чтобы УЖГР оставляло при застройке этих районов участки земли для строительства предприятий, не загрязнявших окружающую среду, на которых могли бы работать многочисленные домохозяйки и молодые женщины, чьи дети уже ходили в школу. Идея оказалась хорошей, что подтвердилось, когда в 1971 году компания Philips построила фабрику в Тоа Пейо. После этого в большинстве новых районов были построены чистые, оснащенные кондиционерами фабрики, принадлежавшие МНК и производившие компьютерные компоненты и электронику: Hewlett-Packard, Compaq, Texas Instruments, Apple Computer, Motorola, Seagate, Hitachi, Aiwa, Mitsubishi, Siemens. Они создали более 150 тысяч рабочих мест, в основном для женщин, живших неподалеку. Это помогло удвоить, а то и утроить семейные доходы.
Когда 30 лет работы сжимаются в несколько страниц, все выглядит простым и легким. Между тем мы столкнулись с огромными проблемами, особенно на раннем этапе, когда нам пришлось переселять фермеров и других жителей из деревянных, построенных на незаконно захваченной земле хижин, не имевших ни воды, ни электричества, ни канализации, ни счетов за квартплату и коммунальные услуги. Многоэтажные дома, в которые мы переселяли людей, обладали всеми коммунальными удобствами, но за удобства нужно было ежемесячно платить. В личном, социальном, экономическом плане это оказалось для них мучительно.
Приспособление к новым условиям давалось нелегко и зачастую вело к комичным, даже абсурдным результатам. Несколько фермеров, разводивших свиней, не могли расстаться со своими животными и забрали их в многоэтажные дома. Надо было видеть, как некоторые из них гоняли свиней по лестницам многоэтажных зданий. Одна семья, в которой насчитывалось 12 детей, переезжая из хижины в новую квартиру УЖГР на Олд Эйрпорт-роуд, взяла с собой десяток кур и уток, чтобы держать их на кухне. Мать семейства построила деревянную загородку, чтобы птицы не могли попасть в жилые помещения. По вечерам дети искали червяков и насекомых на газонах, чтобы кормить ими птиц. Они занимались этим на протяжении следующих десяти лет, пока не переехали в другую квартиру.
Малайцы предпочитали жить поближе к земле. Они разводили овощи вокруг многоэтажных домов – как привыкли в своих деревнях. На протяжении еще долгого времени многие китайцы, малайцы и индусы не пользовались лифтами, а ходили по лестницам, и не из желания поразмяться, а из боязни к лифтам. Находились люди, которые пользовались керосиновыми лампами вместо электрического света; другие продолжали заниматься своим старым бизнесом, продавая сигареты, сладости и всякую мелочь из окон квартир первого этажа, выходивших на улицу. Все эти люди страдали от культурного шока.
Успех принес с собой новые проблемы. Люди, стоявшие в очереди на приобретение жилья, заметили, что цены на квартиры ежегодно росли по мере повышения цен на землю, стоимости импортных стройматериалов и заработной платы. Их охватывало нетерпение, они хотели приобрести квартиры как можно скорее, но существовали пределы того, что мы могли построить с надлежащим качеством. В 1982–1984 годах мы совершили одну из самых прискорбных ошибок, увеличив количество строившихся квартир более чем вдвое по сравнению с предшествующим периодом. В 1979 году я назначил министром национального развития Те Чин Вана, до этого занимавшего должность председателя УЖГР. Он заверил меня, что мы в состоянии удовлетворить растущий спрос на жилье, и сдержал обещание, но подрядчики не смогли справиться с растущим объемом работ. В результате плохое качество строительства повлекло за собой значительное число жалоб, когда через несколько лет стали проявляться недоделки и дефекты. Их исправление дорого обошлось УЖГР и причинило большие неудобства владельцам жилья.
Мне следовало понимать, что не стоило уступать требованиям людей, которые хотели от нас больше, чем мы реально могли сделать. Тем не менее в начале 90-х годов мы приняли еще одно похожее ошибочное решение, за которое я частично нес ответственность. По мере того как цены на недвижимость росли, каждому хотелось заработать на продаже своего старого жилья и приобрести новое – как можно более просторное и качественное. Вместо того чтобы ограничить спрос путем налогообложения прибыли от продажи жилья, я согласился увеличить количество строившихся домов, чтобы удовлетворить требования избирателей. Это еще больше вздуло цены на рынке недвижимости и ухудшило последствия кризиса, разразившегося в 1997 году. Если бы мы ограничили спрос раньше, в 1995 году, мы бы от этого неизмеримо выиграли.
В 1989 году я предложил министру национального развития заняться реконструкцией старого жилья за счет общественных средств, с тем чтобы качество этого жилья примерно соответствовало качеству нового, а старые районы не выглядели как трущобы. Он согласился и послал несколько делегаций за границу для изучения того, каким образом подобная реконструкция могла быть произведена в условиях, когда жильцы оставались в своих домах. Эти делегации нашли подходящие примеры в Германии, Франции и Японии. УЖГР начало пилотный проект по реконструкции старых квартир, расходуя в среднем 58 тысяч долларов на реконструкцию одной квартиры, что включало в себя реконструкцию санузла, ванной или расширение кухни, а также улучшение внешнего вида домов. Владельцам жилья эти работы обходились всего в 4500 сингапурских долларов. Фасады домов и прилегающие к ним территории были обновлены и доведены до уровня новых районов, а коммунальные удобства соответствовали удобствам частных многоквартирных домов, включая наличие крытых галерей, общих закрытых помещений для общественных и социальных нужд и благоустройство прилегающей к ним территории. Рыночная стоимость реконструированных домов существенно выросла.
Другой сложной проблемой являлось здравоохранение. В 1947 году, когда я учился в Великобритании, лейбористское правительство создало Национальную службу здравоохранения (НСЗ). Вера лейбористов в то, что все люди равны, а потому каждый имел право на получение наилучшей медицинской помощи, была идеалистичной, но не слишком практичной, ибо это вело ко все возраставшим затратам. Британскую НСЗ можно назвать неудачным начинанием. Американская система страховой медицины оказалась очень дорогой, страховые премии – очень высокими, потому что страховым компаниям приходилось оплачивать расточительные и экстравагантные диагностические исследования. Нам следовало найти собственное решение этой проблемы.
Идеал бесплатного медицинского обслуживания сталкивался с реалиями человеческой натуры, по крайней мере в Сингапуре. Свой первый урок я получил в правительственных клиниках и госпиталях. Когда доктора прописывали бесплатные антибиотики, пациенты принимали лекарства пару дней, не чувствовали улучшения и выбрасывали оставшиеся таблетки. После этого они обращались к частным докторам, платили за лекарства сами, проходили полный курс лечения и выздоравливали. Я решил ввести плату в размере 50 центов за каждое посещение поликлиники. Со временем размер этой платы постепенно увеличивался в соответствии с увеличением доходов и ростом инфляции.
Мне приходилось бороться с бесконтрольным увеличением бюджетных расходов на здравоохранение. В 1975 году я обсудил с некоторыми членами правительства предложение о выделении части ежемесячных личных взносов в ЦФСО на частичную оплату личных медицинских счетов. Кен Сви, заместитель премьер-министра, поддержал предложение установить эти взносы для оплаты больничных счетов на уровне 2 % заработной платы. Я согласился, что такая система лучше, чем общее медицинское страхование, потому что в этом случае расходы оплачивались индивидуально, что предотвращало бы злоупотребления.
То Чин Чай, занимавший тогда пост министра здравоохранения, хотел отложить этот проект. Он тогда вернулся из Китая, где посетил несколько госпиталей в Пекине, и находился под впечатлением от великолепного медицинского обслуживания, которое было бесплатным и обеспечивало одинаковое лечение для всех, независимо от социального статуса. Я не поверил, что китайцам удалось обеспечить подобные стандарты медицинского обслуживания для всех даже в Пекине, не говоря уже обо всем Китае.
Я решил не спорить по этому поводу. Вместо этого попросил постоянного секретаря Министерства здравоохранения д-ра Эндрю Чу Гуан Хуана подсчитать, какую часть взносов в ЦФСО необходимо выделить на частичную оплату медицинских расходов. Он доложил, что эта часть должна составлять 6–8 % ежемесячных взносов в ЦФСО. Начиная с 1977 года я потребовал от всех членов ЦФСО откладывать 1 % их ежемесячного дохода на специальный счет, который мог использоваться для частичной оплаты их личных медицинских расходов и расходов членов их семей. Постепенно размер этого взноса вырос до 6 %.
После выборов, состоявшихся в конце 1980 года, я назначил Го Чок Тонга министром здравоохранения. Он был избран в парламент в 1976 году и вполне соответствовал новой должности. Я поделился с ним своими мыслями по поводу развития системы здравоохранения и дал ему некоторые исследовательские отчеты и другие статьи, касавшиеся стоимости медицинского обслуживания. Он понял, чего я хотел: наличия хорошей системы здравоохранения, при которой затраты и расточительство разного рода ограничивались бы путем частичного покрытия расходов со стороны пациентов. Субсидии на содержание системы здравоохранения были необходимы, но они также могли привести к расточительству и стать просто губительными для государственного бюджета.
К тому времени как в 1984 году мы внедрили систему Medisave, на каждом спецсчете в ЦФСО накопились изрядные суммы. Мы увеличили размер месячного взноса на специальный счет Medisave до 6 % заработной платы, установив в 1986 году верхний предел для такого взноса на уровне 15 тысяч сингапурских долларов. Этот предел регулярно увеличивался через определенные промежутки времени. Сбережения, превышавшие эту сумму, переводились на общий личный счет ЦФСО и могли использоваться для выплаты жилищного займа или других инвестиций. Чтобы усилить семейную солидарность и ответственность, счета Medisave разрешалось использовать для оплаты медицинских счетов ближайших родственников: бабушек, дедушек, родителей, супругов и детей.
Частичная оплата медицинских услуг пациентами предотвращала расточительство. Субсидии на оплату медицинских расходов в государственных больницах составляли до 80 % стоимости услуг в зависимости от типа лечения и качества ухода за больным, которые выбирали сами пациенты. По мере роста доходов все меньшее число людей предпочитали недорогие виды услуг, которые в наибольшей степени субсидировались правительством, и выбирали лечение в более комфортных условиях, которые стоили дороже, но субсидировались правительством в меньшей степени. Правительство рассматривало введение такого порядка, при котором тип ухода, на который пациент имел право, определялся согласно определенным критериям, но потом отказалось от этой идеи, ибо реализовать ее на практике было бы сложно. Вместо этого мы поощряли людей выбирать более качественное лечение в пределах того, что они могли себе позволить, оборудуя различные по стоимости отделения больниц так, что они значительно отличались по уровню комфорта. В результате каждый пациент мог выбрать то, что ему по карману. Растущие доходы людей привели к увеличению сбережений на счетах Medisave и позволили людям, почувствовавшим себя достаточно состоятельными, выбирать лучше оснащенные отделения.
Мы разрешили использовать средства со счетов Medisave для оплаты счетов частных клиник, установив при этом предельные цены для различных видов лечения. Такая конкуренция заставляла правительственные больницы улучшать качество лечения. Но мы не разрешали использовать средства со счетов Medisave для оплаты посещения поликлиник или частных терапевтов. Мы считали, что если дать людям возможность оплачивать эти расходы со счетов Medisave, то большее число людей станет обращаться к доктору без особой необходимости, по незначительным поводам, чем в том случае, если бы они платили за эти услуги наличными.
В 1990 году мы дополнили эту систему системой Medishield – добровольным страхованием для покрытия стоимости лечения фатальных заболеваний. Страховые премии можно было платить за счет средств на счетах Medisave. В 1993 году мы учредили фонд Medifund, существовавший за счет правительственных поступлений и предназначавшийся для покрытия медицинских расходов тех, кто исчерпал средства со счетов Medisave, Medishield и не имел близких родственников, способных оказать помощь. Такие пациенты могли обращаться за помощью в оплате всех медицинских расходов, которые потом покрывались за счет Medifund. Таким образом, в то время как все нуждающиеся получали необходимую медицинскую помощь, у нас не было ни значительной утечки ресурсов на содержание системы здравоохранения, ни длинных очередей пациентов на операцию.
Универсальной проблемой, которую нам предстояло разрешить, стала проблема пенсионного обеспечения рабочих, которые достигли возраста, когда не могли больше работать. В Европе и Америке пенсионным обеспечением занимается правительство, а платят за это налогоплательщики. Мы решили, что все работники должны откладывать сбережения на старость в ЦФСО. В 1978 году правительство разрешило использовать средства ЦФСО в качестве личного сберегательного фонда для инвестирования. В начале 1978 года правительство провело реструктуризацию автобусного сообщения в Сингапуре. Мы учредили компанию Singapore Bus Services, выпустили ее акции на фондовой бирже и разрешили членам ЦФСО использовать до 5 тысяч долларов на их счетах для покупки акций компании. Я хотел, чтобы число владельцев компании было максимальным, так что прибыль от ее работы возвращалась бы рабочим, которые регулярно пользовались услугами общественного транспорта. У них также было бы меньше стимулов требовать установления более низкой платы за проезд в общественном транспорте и выделения правительственных субсидий на его развитие.
Окрыленные этим успехом, мы разрешили использование средств ЦФСО для инвестиций в частные коммерческие и промышленные объекты, акции, золото и акции инвестиционных фондов. Если доход по этим инвестициям превышал сумму процентов, начисляемых на остатки по счетам ЦФСО, владельцы счетов могли снять излишки со счетов ЦФСО. Мы ввели некоторые ограничения, чтобы предотвратить потерю членами ЦФСО их сбережений. К 1997 году полтора миллиона членов ЦФСО инвестировали средства в ценные бумаги и акции крупнейших компаний, котировавшихся на биржах Сингапура.
Когда в 1993 году мы начали продажу акций компании Singapore Telecom, то продали значительную их часть всем взрослым гражданам страны за половину стоимости. Мы сделали так, чтобы перераспределить излишки госбюджета, накопившиеся за годы устойчивого экономического роста. Мы хотели, чтобы наши люди владели акциями крупной сингапурской компании – осязаемой частью материального богатства страны.
Чтобы предотвратить немедленную продажу акций для получения прибыли, как это случилось, когда Великобритания приватизировала компанию British Telecom, мы предложили акционерам право на получение бесплатных акций после одного, двух, четырех и шести лет владения акциями при условии, что они не продадут первоначально полученные акции. В результате 90 % всех работников владели акциями Singapore Telecom. Вероятно, это наивысший показатель в мире.