Страница:
Мстислав Платонович Афанасьев
Основы бюджетной системы
От автора
С момента появления первого издания «Основ бюджетной системы» прошло пять лет. Это время показало высокую востребованность краткого и емкого учебного пособия по бюджету со стороны читателей, в первую очередь студентов и преподавателей. Автор искренне признателен издательскому дому ГУ ВШЭ и лично его директору Е.А. Ивановой за инициативу переиздания этого скромного учебного пособия.
Выход в свет первого издания в 2004 г. совпал по времени с началом крупномасштабной бюджетной реформы, предпринятой Минфином России под непосредственным руководством министра Алексея Леонидовича Кудрина.
По прошествии времени стало очевидным, что именно благодаря этой реформе бюджетная система России выстояла в условиях современного мирового финансового кризиса. Слова признательности и уважения автор адресует в первую очередь A.Л. Кудрину, а также Р.Е. Артюхину, А.В. Глаголеву, Т.Г. Нестеренко, A.Л. Саватюгину и А.Г. Силуанову.
Переиздание этой книги стало бы вряд ли возможно без дружеского участия моих ближайших коллег по работе – проректоров Академии бюджета и казначейства Минфина России И.Б. Быстровой, А.В. Викторова, Н.И. Пушкарской, Т.М. Сауляк, А.М. Фомичева, которым автор глубоко и искренне благодарен.
Настоящее пособие стало действительно учебным в результате преподавательских и организационных усилий замечательных сотрудников кафедры государственных финансов ГУ ВШЭ, с которыми автор трудится с момента основания кафедры в 2002 г., проф. Е.В. Бушмина, проф. В.Е. Чистовой, проф. В.А. Павлова, доц. В.В. Лапыгиной, доц. Г.Р. Марголита, преп. С.Г. Петраковой и О.А. Семеновой.
Большое спасибо за помощь аспирантам Анне Беленчук, Михаилу Кареву, Илье Кривогову, Марине Слуцкой, а также редактору издательства Л.И. Кузнецовой за высококвалифицированную подготовку второго издания учебного пособия к печати.
Мстислав Афанасьев
Выход в свет первого издания в 2004 г. совпал по времени с началом крупномасштабной бюджетной реформы, предпринятой Минфином России под непосредственным руководством министра Алексея Леонидовича Кудрина.
По прошествии времени стало очевидным, что именно благодаря этой реформе бюджетная система России выстояла в условиях современного мирового финансового кризиса. Слова признательности и уважения автор адресует в первую очередь A.Л. Кудрину, а также Р.Е. Артюхину, А.В. Глаголеву, Т.Г. Нестеренко, A.Л. Саватюгину и А.Г. Силуанову.
Переиздание этой книги стало бы вряд ли возможно без дружеского участия моих ближайших коллег по работе – проректоров Академии бюджета и казначейства Минфина России И.Б. Быстровой, А.В. Викторова, Н.И. Пушкарской, Т.М. Сауляк, А.М. Фомичева, которым автор глубоко и искренне благодарен.
Настоящее пособие стало действительно учебным в результате преподавательских и организационных усилий замечательных сотрудников кафедры государственных финансов ГУ ВШЭ, с которыми автор трудится с момента основания кафедры в 2002 г., проф. Е.В. Бушмина, проф. В.Е. Чистовой, проф. В.А. Павлова, доц. В.В. Лапыгиной, доц. Г.Р. Марголита, преп. С.Г. Петраковой и О.А. Семеновой.
Большое спасибо за помощь аспирантам Анне Беленчук, Михаилу Кареву, Илье Кривогову, Марине Слуцкой, а также редактору издательства Л.И. Кузнецовой за высококвалифицированную подготовку второго издания учебного пособия к печати.
Мстислав Афанасьев
Предисловие А.Л. КУДРИНА
Динамичное развитие российской экономики и внешнеэкономические вызовы сформировали новые требования к качеству управления современными государственными финансами, которые стали во многом определять состояние всей экономической системы государства.
Минфин России всегда стремился быть открытым для дискуссий, понимая всю ответственность за проведение бюджетных преобразований. Примером может служить роль макроэкономических стабилизаторов двух суверенных фондов (Резервного и Национального благосостояния) и многолетнее обеспечение устойчивого бюджетного профицита в условиях давления сверхдоходов от экспорта на курс национальной валюты и рост индекса цен.
Опыт преподавания бюджетных дисциплин позволил обобщить итоги работы в области государственных финансов и сформулировать понимание необходимости появления современной учебной литературы на эту тему.
В учебном пособии бюджет рассматривается как регулятор экономического развития страны. Важное место отведено бюджетному устройству и управлению бюджетами, а также политике формирования доходов и расходов бюджета, которая в перспективе должна обеспечивать устойчивость бюджетной системы. Современный бюджет должен гарантировать конституционные права граждан на качественное и своевременное получение услуг государства и финансовое обеспечение государственных обязательств.
Пособие рассматривает установленные процедуры бюджетного процесса с учетом последних инновационных преобразований в бюджетной сфере, которые были ранее инициированы Минфином России. Поэтому автор достаточно подробно рассмотрел все направления совершенствования бюджетного процесса в России с учетом мировых тенденций внедрения в систему государственных финансов методов бюджетирования, ориентированного на результат.
Учебное пособие проф., д.э.н. М.П. Афанасьева стало не только полезным для понимания логики бюджетной системы и бюджетных реформ, но и основой полноценного усвоения учебного материала учащимися.
Министр финансов Российской Федерации
А.Л. Кудрин
Минфин России всегда стремился быть открытым для дискуссий, понимая всю ответственность за проведение бюджетных преобразований. Примером может служить роль макроэкономических стабилизаторов двух суверенных фондов (Резервного и Национального благосостояния) и многолетнее обеспечение устойчивого бюджетного профицита в условиях давления сверхдоходов от экспорта на курс национальной валюты и рост индекса цен.
Опыт преподавания бюджетных дисциплин позволил обобщить итоги работы в области государственных финансов и сформулировать понимание необходимости появления современной учебной литературы на эту тему.
В учебном пособии бюджет рассматривается как регулятор экономического развития страны. Важное место отведено бюджетному устройству и управлению бюджетами, а также политике формирования доходов и расходов бюджета, которая в перспективе должна обеспечивать устойчивость бюджетной системы. Современный бюджет должен гарантировать конституционные права граждан на качественное и своевременное получение услуг государства и финансовое обеспечение государственных обязательств.
Пособие рассматривает установленные процедуры бюджетного процесса с учетом последних инновационных преобразований в бюджетной сфере, которые были ранее инициированы Минфином России. Поэтому автор достаточно подробно рассмотрел все направления совершенствования бюджетного процесса в России с учетом мировых тенденций внедрения в систему государственных финансов методов бюджетирования, ориентированного на результат.
Учебное пособие проф., д.э.н. М.П. Афанасьева стало не только полезным для понимания логики бюджетной системы и бюджетных реформ, но и основой полноценного усвоения учебного материала учащимися.
Министр финансов Российской Федерации
А.Л. Кудрин
Введение
Бюджетная система является одним из наиболее важных институтов любого государства, эффективность функционирования которого оказывает непосредственное влияние на качество экономического роста и уровень общественного благосостояния. Именно этим фактом объясняется столь серьезное внимание, которое в последнее время стало уделяться вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса.
Средства, аккумулируемые в рамках бюджетной системы, составляют финансовую основу функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающую решение задач и выполнение функций государством и муниципалитетами. Целью функционирования бюджетной системы является построение социально ориентированного общества посредством распределения и перераспределения ресурсов. Хотя в последнее время, несмотря на декларируемую социальную направленность бюджетной политики, она была в значительной степени переориентирована на максимальную концентрацию государственных финансовых ресурсов на федеральном уровне с целью обслуживания государственного долга, и в этом были достигнуты определенные успехи.
Стабильность функционирования бюджетной системы – один из наиболее важных показателей, характеризующий устойчивость экономики и прежде всего состояние ее социальной сферы.
Построение современной бюджетной системы началось в 1991 г. и проходило на фоне серьезных преобразований в российской экономике, которые в значительной степени определили первостепенные задачи, стоявшие перед бюджетной системой. Особое место среди них занимала необходимость адаптации российской экономики к рыночным условиям хозяйствования, обеспечение экономической стабильности и стимулирование инвестиционной активности в национальной экономике.
К настоящему времени в Российской Федерации сложилась трехуровневая бюджетная система:
• первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
• второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень – местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Российская бюджетная система едина, но при этом все бюджеты, входящие в нее, являются самостоятельными и не включаются друг в друга.
Одним из наиболее значительных этапов в развитии российской бюджетной системы было принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации, который установил общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации и определил правовые основы функционирования отечественной бюджетной системы. До вступления в силу указанного законодательного акта регулирование бюджетной системы осуществлялось на основе норм, закрепленных в федеральных законах «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства РСФСР», «Об основах налоговой системы РСФСР», «О федеральном бюджете на очередной финансовый год», а также ряда других законов.
Принятие в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах ознаменовало начало широкомасштабной бюджетной реформы, основная задача которой состоит в переходе от управления затратами (ресурсами) к управлению результатами путем расширения полномочий и повышения ответственности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров бюджетной политики. Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко применяемая в мире модель бюджетирования, ориентированного на результат, предполагающая увязку расходов бюджета с достигаемыми в ходе его исполнения результатами.
Реализация задач, сформулированных в Концепции, явилась важным шагом на пути приближения российской бюджетной системы к международным стандартам управления общественными финансами. Бюджетная реформа на первом этапе включала прежде всего систему мер по совершенствованию среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур бюджетного процесса.
Итогом данного этапа стало принятие новой редакции Бюджетного кодекса, что позволило осуществить такие нововведения в сфере бюджетного планирования, как составление проекта федерального закона о федеральном бюджете на трехлетний период, ведение реестров расходных обязательств, использование обоснований бюджетных ассигнований, увязывающих бюджетные ассигнования с непосредственными результатами их использования.
В рамках реализации Концепции была введена новая система бюджетного учета, обеспечивающая интеграцию бюджетной классификации и плана счетов бюджетного учета, а также элементы учета по методу начислений. В состав Бюджетного кодекса вошли основные позиции бюджетной классификации с возможностью их последующей детализации законами о соответствующих бюджетах.
Законодательное закрепление этих изменений создало новые возможности, стимулы и требования для повышения результативности расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Вместе с тем, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в настоящее время ряд проблем не нашел окончательного решения. Среди них отсутствие четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, крайне низкое качество федеральных и ведомственных целевых программ, неэффективные структуры управления бюджетной сетью. Препятствием на пути внедрения передовых подходов к организации бюджетного процесса выступает несовершенство системы стратегического планирования в Российской Федерации.
Кроме того, в условиях ограниченности финансовых ресурсов особо остро встает вопрос о повышении результативности их использования.
Цель данного учебного пособия – теоретический анализ современного бюджетного устройства и основных принципов построения отечественной бюджетной системы, заложенных в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Структура пособия выстроена таким образом, чтобы слушатели курсов «Государственные финансы», «Бюджетная система», а также других аналогичных курсов представляли себе целостную картину функционирования российской бюджетной системы. В пособии уделено внимание рассмотрению таких вопросов, как общие основы построения системы государственных финансов, бюджетная классификация, регулирование доходной и расходной части бюджета, бюджетный федерализм, роль различных государственных органов в бюджетном процессе, организация бюджетного процесса и система статистики государственных финансов.
Данное учебное пособие адресовано студентам высших учебных заведений, обучающимся по финансовым и экономическим специальностям, а также аспирантам указанных специальностей. Оно может быть также весьма полезным для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров в области государственного управления.
Средства, аккумулируемые в рамках бюджетной системы, составляют финансовую основу функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающую решение задач и выполнение функций государством и муниципалитетами. Целью функционирования бюджетной системы является построение социально ориентированного общества посредством распределения и перераспределения ресурсов. Хотя в последнее время, несмотря на декларируемую социальную направленность бюджетной политики, она была в значительной степени переориентирована на максимальную концентрацию государственных финансовых ресурсов на федеральном уровне с целью обслуживания государственного долга, и в этом были достигнуты определенные успехи.
Стабильность функционирования бюджетной системы – один из наиболее важных показателей, характеризующий устойчивость экономики и прежде всего состояние ее социальной сферы.
Построение современной бюджетной системы началось в 1991 г. и проходило на фоне серьезных преобразований в российской экономике, которые в значительной степени определили первостепенные задачи, стоявшие перед бюджетной системой. Особое место среди них занимала необходимость адаптации российской экономики к рыночным условиям хозяйствования, обеспечение экономической стабильности и стимулирование инвестиционной активности в национальной экономике.
К настоящему времени в Российской Федерации сложилась трехуровневая бюджетная система:
• первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
• второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень – местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Российская бюджетная система едина, но при этом все бюджеты, входящие в нее, являются самостоятельными и не включаются друг в друга.
Одним из наиболее значительных этапов в развитии российской бюджетной системы было принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации, который установил общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации и определил правовые основы функционирования отечественной бюджетной системы. До вступления в силу указанного законодательного акта регулирование бюджетной системы осуществлялось на основе норм, закрепленных в федеральных законах «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства РСФСР», «Об основах налоговой системы РСФСР», «О федеральном бюджете на очередной финансовый год», а также ряда других законов.
Принятие в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах ознаменовало начало широкомасштабной бюджетной реформы, основная задача которой состоит в переходе от управления затратами (ресурсами) к управлению результатами путем расширения полномочий и повышения ответственности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров бюджетной политики. Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко применяемая в мире модель бюджетирования, ориентированного на результат, предполагающая увязку расходов бюджета с достигаемыми в ходе его исполнения результатами.
Реализация задач, сформулированных в Концепции, явилась важным шагом на пути приближения российской бюджетной системы к международным стандартам управления общественными финансами. Бюджетная реформа на первом этапе включала прежде всего систему мер по совершенствованию среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур бюджетного процесса.
Итогом данного этапа стало принятие новой редакции Бюджетного кодекса, что позволило осуществить такие нововведения в сфере бюджетного планирования, как составление проекта федерального закона о федеральном бюджете на трехлетний период, ведение реестров расходных обязательств, использование обоснований бюджетных ассигнований, увязывающих бюджетные ассигнования с непосредственными результатами их использования.
В рамках реализации Концепции была введена новая система бюджетного учета, обеспечивающая интеграцию бюджетной классификации и плана счетов бюджетного учета, а также элементы учета по методу начислений. В состав Бюджетного кодекса вошли основные позиции бюджетной классификации с возможностью их последующей детализации законами о соответствующих бюджетах.
Законодательное закрепление этих изменений создало новые возможности, стимулы и требования для повышения результативности расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Вместе с тем, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в настоящее время ряд проблем не нашел окончательного решения. Среди них отсутствие четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, крайне низкое качество федеральных и ведомственных целевых программ, неэффективные структуры управления бюджетной сетью. Препятствием на пути внедрения передовых подходов к организации бюджетного процесса выступает несовершенство системы стратегического планирования в Российской Федерации.
Кроме того, в условиях ограниченности финансовых ресурсов особо остро встает вопрос о повышении результативности их использования.
Цель данного учебного пособия – теоретический анализ современного бюджетного устройства и основных принципов построения отечественной бюджетной системы, заложенных в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Структура пособия выстроена таким образом, чтобы слушатели курсов «Государственные финансы», «Бюджетная система», а также других аналогичных курсов представляли себе целостную картину функционирования российской бюджетной системы. В пособии уделено внимание рассмотрению таких вопросов, как общие основы построения системы государственных финансов, бюджетная классификация, регулирование доходной и расходной части бюджета, бюджетный федерализм, роль различных государственных органов в бюджетном процессе, организация бюджетного процесса и система статистики государственных финансов.
Данное учебное пособие адресовано студентам высших учебных заведений, обучающимся по финансовым и экономическим специальностям, а также аспирантам указанных специальностей. Оно может быть также весьма полезным для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров в области государственного управления.
Лекция 1
«ПЛАН ФИНАНСОВ» М. СПЕРАНСКОГО И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Неотъемлемой частью функционирования любого государства является бюджетная система, аккумулирующая в себе государственные средства, необходимые для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Огромный вклад в развитие отечественной системы государственных финансов внес видный государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский. В работе «План финансов»[1] М.М. Сперанский описал основные принципы построения бюджетной системы.
Сходство базовых теоретических положений «Плана финансов» М.М. Сперанского и Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого в 1998 г., свидетельствует о преемственности российской финансовой мысли и основных принципов эффективной бюджетной политики. «Планы и размышления Михаила Сперанского приобрели неожиданную актуальность в последнее десятилетие XX в., когда Россия снова осознала необходимость реформы государственных структур, решения старых вопросов, на которые, как неожиданно выяснилось, все ждали ответов»[2].
Из-за тяжелого состояния государственных финансов России император Александр I был вынужден непосредственно заняться проблемами бюджета. Он поручил М.М. Сперанскому[3] составить роспись на 1810 г. и сформулировать основные принципы российского бюджетного законодательства. Данное поручение было обусловлено прежде всего тем, что в 1809 г. государственные доходы составили 125 млн, а расходы – 230 млн руб. Дефицит бюджета равнялся 105 млн руб., или около 85 % доходной части. Выпуск необеспеченных ассигнаций достиг 600 млн руб., что фактически сделало Россию банкротом.
М.М. Сперанский приступил к реформированию финансового управления, опираясь на идеи европейских экономистов. Он пригласил на работу широко известного и европейски образованного специалиста М.А. Балугьянского[4]. Через два месяца после получения задания был представлен знаменитый «План финансов», состоявший из двух частей: I – устройство финансов на 1810 г.; II – устройство их с 1810 г. на будущее время. Часть I включала два отделения: в первом описывались причины, определяющие принятие мер, предлагаемых в Плане; во втором были изложены сами меры и способы их реализации. Часть II содержала четыре отделения: расходы; приходы; систему монетную и кредитную; управление.
Некоторые экономисты (А.А. Ялбулганов) выдвинули предположение, что основное идеологическое влияние на формирование финансовых идей Сперанского оказало «Богатство народов» А. Смита[5]. Действительно, один из ключевых финансовых сотрудников М.М. Сперанского М.А. Балугьянский был знатоком и популяризатором смитианских идей в России. Однако представляется, что воздействие идей Ж. Кондорсе и Р. Кантильона на Сперанского прежде всего в области управления эмиссией ассигнаций, поощрения торговли, а также бюджетного устройства более очевидно[6].
Финансовые инициативы Сперанского были обусловлены насущными требованиями современной ему российской экономической жизни. Они опирались на тенденции, уже существовавшие в ней, и указывали пути дальнейшего развития и улучшения бюджетной системы страны. Эти инициативы были направлены на борьбу с теми явлениями, которые негативно влияли на хозяйственную действительность.
Предложения Сперанского в целом характеризовались систематизацией накопленного знания и имеющегося опыта финансового управления. «План финансов» не только вводил в него некоторые новые элементы, но и определял форму и порядок их устройства и выражения. Организационно-управленческое упорядочение действий органов власти стало несомненным приоритетом в финансовых начинаниях Сперанского.
М.М. Сперанский придавал первостепенное значение формированию законодательной базы. Одной из главных задач он считал систематизацию действующих правил и российских нормативных актов о бюджетной системе. В отличие от европейских государств того времени в России государственный бюджет не имел силы закона, был тайной и не публиковался.
В своей работе М.М. Сперанский выделил наиболее актуальные финансово-бюджетные проблемы[7] и предложил пути их решения. Он полагал, что для санации финансов России следует выполнить два главнейших требования: платить долги и уравнять доходы с расходами. В частности, нужно было провести следующие мероприятия: установить принцип рационального расходования средств; учреждать государственные расходы «по приходам»; увеличить доходы путем совершенствования налоговой системы; предоставить государственному бюджету статус закона; обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета.
Практически все вышеизложенные принципы построения бюджетной системы М.М. Сперанского нашли свое отражение в современной бюджетной системе России[8].
Впервые в отечественной экономической литературе М.М. Сперанский в «Плане финансов» отметил явление инфляционной спирали, учет которого был исключительно важен при бюджетном планировании доходов и расходов государства. Он описал это явление так: «Когда сей несчастный круг, в коем цены возвышаются от новых долгов, а новые долги делаются необходимы от возвышения цен, раз заведется, то выйти из него будет почти невозможно, если в середине или при конце его обращения правительство его не остановит. Но остановить его нельзя без сильных мер и без важных пожертвований»[9].
С тех пор инфляция в России регулярно принималась в расчет при составлении документов в области экономической политики, например при подготовке реформы налоговой системы после отмены крепостного права в 1861 г.: «Чтобы судить о действительном повышении окладов (т. е. налогов. – М.А.), необходимо принять в соображение то обстоятельство, что наша денежная единица имела различную ценность в различные периоды»[10].
Огромный вклад в развитие отечественной системы государственных финансов внес видный государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский. В работе «План финансов»[1] М.М. Сперанский описал основные принципы построения бюджетной системы.
Сходство базовых теоретических положений «Плана финансов» М.М. Сперанского и Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого в 1998 г., свидетельствует о преемственности российской финансовой мысли и основных принципов эффективной бюджетной политики. «Планы и размышления Михаила Сперанского приобрели неожиданную актуальность в последнее десятилетие XX в., когда Россия снова осознала необходимость реформы государственных структур, решения старых вопросов, на которые, как неожиданно выяснилось, все ждали ответов»[2].
Из-за тяжелого состояния государственных финансов России император Александр I был вынужден непосредственно заняться проблемами бюджета. Он поручил М.М. Сперанскому[3] составить роспись на 1810 г. и сформулировать основные принципы российского бюджетного законодательства. Данное поручение было обусловлено прежде всего тем, что в 1809 г. государственные доходы составили 125 млн, а расходы – 230 млн руб. Дефицит бюджета равнялся 105 млн руб., или около 85 % доходной части. Выпуск необеспеченных ассигнаций достиг 600 млн руб., что фактически сделало Россию банкротом.
М.М. Сперанский приступил к реформированию финансового управления, опираясь на идеи европейских экономистов. Он пригласил на работу широко известного и европейски образованного специалиста М.А. Балугьянского[4]. Через два месяца после получения задания был представлен знаменитый «План финансов», состоявший из двух частей: I – устройство финансов на 1810 г.; II – устройство их с 1810 г. на будущее время. Часть I включала два отделения: в первом описывались причины, определяющие принятие мер, предлагаемых в Плане; во втором были изложены сами меры и способы их реализации. Часть II содержала четыре отделения: расходы; приходы; систему монетную и кредитную; управление.
Некоторые экономисты (А.А. Ялбулганов) выдвинули предположение, что основное идеологическое влияние на формирование финансовых идей Сперанского оказало «Богатство народов» А. Смита[5]. Действительно, один из ключевых финансовых сотрудников М.М. Сперанского М.А. Балугьянский был знатоком и популяризатором смитианских идей в России. Однако представляется, что воздействие идей Ж. Кондорсе и Р. Кантильона на Сперанского прежде всего в области управления эмиссией ассигнаций, поощрения торговли, а также бюджетного устройства более очевидно[6].
Финансовые инициативы Сперанского были обусловлены насущными требованиями современной ему российской экономической жизни. Они опирались на тенденции, уже существовавшие в ней, и указывали пути дальнейшего развития и улучшения бюджетной системы страны. Эти инициативы были направлены на борьбу с теми явлениями, которые негативно влияли на хозяйственную действительность.
Предложения Сперанского в целом характеризовались систематизацией накопленного знания и имеющегося опыта финансового управления. «План финансов» не только вводил в него некоторые новые элементы, но и определял форму и порядок их устройства и выражения. Организационно-управленческое упорядочение действий органов власти стало несомненным приоритетом в финансовых начинаниях Сперанского.
М.М. Сперанский придавал первостепенное значение формированию законодательной базы. Одной из главных задач он считал систематизацию действующих правил и российских нормативных актов о бюджетной системе. В отличие от европейских государств того времени в России государственный бюджет не имел силы закона, был тайной и не публиковался.
В своей работе М.М. Сперанский выделил наиболее актуальные финансово-бюджетные проблемы[7] и предложил пути их решения. Он полагал, что для санации финансов России следует выполнить два главнейших требования: платить долги и уравнять доходы с расходами. В частности, нужно было провести следующие мероприятия: установить принцип рационального расходования средств; учреждать государственные расходы «по приходам»; увеличить доходы путем совершенствования налоговой системы; предоставить государственному бюджету статус закона; обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета.
Практически все вышеизложенные принципы построения бюджетной системы М.М. Сперанского нашли свое отражение в современной бюджетной системе России[8].
Впервые в отечественной экономической литературе М.М. Сперанский в «Плане финансов» отметил явление инфляционной спирали, учет которого был исключительно важен при бюджетном планировании доходов и расходов государства. Он описал это явление так: «Когда сей несчастный круг, в коем цены возвышаются от новых долгов, а новые долги делаются необходимы от возвышения цен, раз заведется, то выйти из него будет почти невозможно, если в середине или при конце его обращения правительство его не остановит. Но остановить его нельзя без сильных мер и без важных пожертвований»[9].
С тех пор инфляция в России регулярно принималась в расчет при составлении документов в области экономической политики, например при подготовке реформы налоговой системы после отмены крепостного права в 1861 г.: «Чтобы судить о действительном повышении окладов (т. е. налогов. – М.А.), необходимо принять в соображение то обстоятельство, что наша денежная единица имела различную ценность в различные периоды»[10].
Расходы: содержание и классификация
В своей работе М.М. Сперанский указывал, что основное расстройство в финансах есть несоразмерность расходов доходам. Их соответствие восстанавливается двумя способами: сокращением расходов и приумножением доходов. Сокращение государственных расходов должно базироваться на основополагающем правиле: необходимые расходы следует сохранить, полезные – отложить, а излишние – полностью прекратить. Однако, как известно, необходимость, польза и излишество есть понятия относительные.
Под необходимыми подразумеваются расходы:
• связанные с реализацией функций обеспечения безопасности государства как внешней, так и внутренней;
• отсрочка которых может причинить государственной финансовой системе значительный ущерб, превышающий выгоды от их отсрочки, или вызвать неустойку по обязательствам, или банкротство в частном секторе;
• без которых различные органы управления не смогут действовать и осуществлять свои полномочия.
Полезные расходы включают расходы:
• которые не относятся к категории необходимых, используются для поощрения и развития тех или иных отраслей народного хозяйства, а польза которых доказана и очевидна;
• без которых различные органы государственного управления хотя и могли бы обойтись и не остановиться в своем действии, но без которых могут произойти временные трудности в экономике и увеличатся издержки управления;
• отсрочка которых, не нарушая контрактных обязательств и не причиняя убытков частному сектору экономики, может временно уменьшить экономические выгоды и доходы, получаемые от этого сектора государством и обществом.
К разряду излишних расходов отнесены расходы, которые служат роскоши, чрезмерным украшениям, оказанию щедрости – все те расходы, польза от которых подвержена сомнению и которые можно допустить лишь при наличии дополнительных доходов.
Создавая свою классификацию расходов, М.М. Сперанский выделил пять критериев их разделения.
Первый критерий – по виду управления. Другими словами, каким органом власти (министерством, ведомством) эти расходы производятся. Такое разделение является, по мнению Сперанского, наименее существенным. Ведь от того, что расходы будут расписаны по разным их наименованиям, ни «прозрачности», ни экономии их произойти не сможет. Это необходимо для учета и направления финансовых средств согласно ведомственной принадлежности.
Второй критерий – по степени необходимости. Расходы в данном отношении делятся на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные. Общее правило для всех необходимых расходов: они должны производиться из доходов общих и постоянных. Расходы полезные должны производиться из доходов «особенных», менее постоянных и образующихся, как правило, от реализации тех самых мероприятий, на которые ранее эти расходы были произведены. Подобные расходы только тогда бывают полезны, когда они производятся по мере развития отраслей народного хозяйства, а все преждевременные расходы такого рода являются неэффективными. Расходы избыточные могут быть допущены только из остатков доходов предыдущих периодов (лучше, если двух и более лет) и только после погашения имеющихся долгов государства.
Никогда не должны производиться расходы бесполезные. По мнению Сперанского, в доброй государственной экономии каждый раз, когда правительство делает бесполезные издержки, оно, вредя себе, пресекает усилия частной промышленности, сбивает ее с пути, дает ложное капиталам направление, возвышает цены, вводит роскошь и повреждает народную нравственность[11].
Излишние расходы могут заключаться не только в бесполезных издержках, но и в предметах самых полезных и даже необходимых. Ведь когда на какое-либо мероприятие расходуется более, чем требуется, или не используются средства наиболее удобные, то происходит расточительство сил и средств. Однако полезные (и даже излишние) расходы могут войти в категорию необходимых, когда со временем развитие капитала и предпринимательства значительно усилится.
Третий критерий – пространство расходов. В этом отношении расходы делятся на общегосударственные, губернские, уездные и волостные. Предмет расходования средств бюджета определяет им место в одном из субъектов территориального деления. Расходы общегосударственные должны быть удовлетворены из общегосударственных доходов, губернские – из губернских и т. д. Однако все государственные расходы, каким бы ни было их пространство, при их распределении, назначении и отчете должны быть подчинены общим универсальным бюджетным правилам.
В эффективной финансовой системе нельзя допускать, чтобы только часть доходов и расходов была централизованно рассчитана и учтена, а все прочие были распределены произвольно и нецелевым образом. Правительство должно знать не только, что происходит с распорядителем бюджетных средств, но и то, сколько и каких ресурсов собирается в государстве в виде налогов и сборов и используется в качестве государственных расходов. Без такой информации правительство не сможет эффективно ни произвести расходы, ни рассчитать доходы.
Четвертый критерий классификации расходов – их срочность. Заключается в том, что они бывают обыкновенными или чрезвычайными. Никакие обыкновенные доходы не могут быть достаточными для расходов чрезвычайных, за исключением случая, когда правительство каждый год оставляет и хранит значительные резервы, что может быть нерациональным. По мнению Сперанского, для чрезвычайных расходов должны быть в запасе не деньги, но способы их получения.
Пятый критерий – стабильность. Состоит в том, что общая величина расходов может быть постоянной или переменной. Например, жалованье государственных служащих есть сумма постоянная, но подряды и государственные закупки – переменны. Приняв данную классификацию, можно все статьи расходов разместить по видам так, что каждому типу расходов будет определено место их употребления, степень необходимости, пространство, время и постоянство. Только так возможно устанавливать расходы для государства и общества. Определение расходов есть первая и самая существенная операция в финансах, утверждал Сперанский.
Под необходимыми подразумеваются расходы:
• связанные с реализацией функций обеспечения безопасности государства как внешней, так и внутренней;
• отсрочка которых может причинить государственной финансовой системе значительный ущерб, превышающий выгоды от их отсрочки, или вызвать неустойку по обязательствам, или банкротство в частном секторе;
• без которых различные органы управления не смогут действовать и осуществлять свои полномочия.
Полезные расходы включают расходы:
• которые не относятся к категории необходимых, используются для поощрения и развития тех или иных отраслей народного хозяйства, а польза которых доказана и очевидна;
• без которых различные органы государственного управления хотя и могли бы обойтись и не остановиться в своем действии, но без которых могут произойти временные трудности в экономике и увеличатся издержки управления;
• отсрочка которых, не нарушая контрактных обязательств и не причиняя убытков частному сектору экономики, может временно уменьшить экономические выгоды и доходы, получаемые от этого сектора государством и обществом.
К разряду излишних расходов отнесены расходы, которые служат роскоши, чрезмерным украшениям, оказанию щедрости – все те расходы, польза от которых подвержена сомнению и которые можно допустить лишь при наличии дополнительных доходов.
Создавая свою классификацию расходов, М.М. Сперанский выделил пять критериев их разделения.
Первый критерий – по виду управления. Другими словами, каким органом власти (министерством, ведомством) эти расходы производятся. Такое разделение является, по мнению Сперанского, наименее существенным. Ведь от того, что расходы будут расписаны по разным их наименованиям, ни «прозрачности», ни экономии их произойти не сможет. Это необходимо для учета и направления финансовых средств согласно ведомственной принадлежности.
Второй критерий – по степени необходимости. Расходы в данном отношении делятся на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные. Общее правило для всех необходимых расходов: они должны производиться из доходов общих и постоянных. Расходы полезные должны производиться из доходов «особенных», менее постоянных и образующихся, как правило, от реализации тех самых мероприятий, на которые ранее эти расходы были произведены. Подобные расходы только тогда бывают полезны, когда они производятся по мере развития отраслей народного хозяйства, а все преждевременные расходы такого рода являются неэффективными. Расходы избыточные могут быть допущены только из остатков доходов предыдущих периодов (лучше, если двух и более лет) и только после погашения имеющихся долгов государства.
Никогда не должны производиться расходы бесполезные. По мнению Сперанского, в доброй государственной экономии каждый раз, когда правительство делает бесполезные издержки, оно, вредя себе, пресекает усилия частной промышленности, сбивает ее с пути, дает ложное капиталам направление, возвышает цены, вводит роскошь и повреждает народную нравственность[11].
Излишние расходы могут заключаться не только в бесполезных издержках, но и в предметах самых полезных и даже необходимых. Ведь когда на какое-либо мероприятие расходуется более, чем требуется, или не используются средства наиболее удобные, то происходит расточительство сил и средств. Однако полезные (и даже излишние) расходы могут войти в категорию необходимых, когда со временем развитие капитала и предпринимательства значительно усилится.
Третий критерий – пространство расходов. В этом отношении расходы делятся на общегосударственные, губернские, уездные и волостные. Предмет расходования средств бюджета определяет им место в одном из субъектов территориального деления. Расходы общегосударственные должны быть удовлетворены из общегосударственных доходов, губернские – из губернских и т. д. Однако все государственные расходы, каким бы ни было их пространство, при их распределении, назначении и отчете должны быть подчинены общим универсальным бюджетным правилам.
В эффективной финансовой системе нельзя допускать, чтобы только часть доходов и расходов была централизованно рассчитана и учтена, а все прочие были распределены произвольно и нецелевым образом. Правительство должно знать не только, что происходит с распорядителем бюджетных средств, но и то, сколько и каких ресурсов собирается в государстве в виде налогов и сборов и используется в качестве государственных расходов. Без такой информации правительство не сможет эффективно ни произвести расходы, ни рассчитать доходы.
Четвертый критерий классификации расходов – их срочность. Заключается в том, что они бывают обыкновенными или чрезвычайными. Никакие обыкновенные доходы не могут быть достаточными для расходов чрезвычайных, за исключением случая, когда правительство каждый год оставляет и хранит значительные резервы, что может быть нерациональным. По мнению Сперанского, для чрезвычайных расходов должны быть в запасе не деньги, но способы их получения.
Пятый критерий – стабильность. Состоит в том, что общая величина расходов может быть постоянной или переменной. Например, жалованье государственных служащих есть сумма постоянная, но подряды и государственные закупки – переменны. Приняв данную классификацию, можно все статьи расходов разместить по видам так, что каждому типу расходов будет определено место их употребления, степень необходимости, пространство, время и постоянство. Только так возможно устанавливать расходы для государства и общества. Определение расходов есть первая и самая существенная операция в финансах, утверждал Сперанский.