Суд счел жалобу подлежащей удовлетворению по следующим причинам.
В соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 12, ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве 1991 г. гражданство Российской Федерации приобретается в результате его признания. Лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, если они родились на территории Российской Федерации. Данные лица, состоящие в российском гражданстве с момента рождения, в силу ч. 3 ст. 6 Конституции не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному желанию.
Закон устанавливает единый порядок приобретения российского гражданства как для первой, так и для второй категории граждан, а именно путем признания. Согласно ст. 13 Закона о гражданстве 1991 г. и разделу 2 действовавшего в то время Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. № 386, признание принадлежности к гражданству Российской Федерации не требует ни каких-либо действий со стороны граждан, ни выполнения по этому вопросу какого бы то ни было решения государственными органами. При признании бывших граждан СССР гражданами Российской Федерации на основании ст. 13 Закона о гражданстве 1991 г. они считаются состоящими в российском государстве с момента первоначального приобретения ими гражданства СССР.
Заявитель является бывшим гражданином СССР и поэтому считается состоящим в российском гражданстве с момента первоначального приобретения им гражданства СССР по рождению, независимо от времени его возвращения в Российскую Федерацию.
4. Заявительница обратилась в Дмитровский городской суд Московской области с заявлением об установлении юридического факта ее проживания в России с 1987 г., необходимого для оформления гражданства.
Суд установил, что она временно с 1984 г. была зарегистрирована и проживала у бабушки и обучалась сначала в школе, затем в техникуме. С 1997 г. имеет постоянную прописку.
На основании изложенного суд решил установить юридический факт проживания заявительницы в России с 1987 г.
5. В июне 1992 г. в Конституционный Суд РФ поступило заявление инвалида Великой Отечественной войны, выехавшего на постоянное жительство в Израиль 28 января 1991 г., в котором он жаловался на то, что, несмотря на положения ст. 20 Закона о гражданстве 1991 г. о восстановлении российского гражданства и его неоднократные обращения к властям России и в посольство России в Израиле, он не мог возвратить российское гражданство. Как известно, ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве 1991 г. устанавливала: «Бывшие граждане РСФСР, лишенные гражданства без их свободного волеизъявления на основании утратившего силу Указа Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. либо на основании иных Указов Президиума Верховного Совета СССР, считаются восстановленными в гражданстве РСФСР, если они не заявят об отказе от гражданства РСФСР».
Таким образом, по Закону о гражданстве 1991 г. для выдачи паспорта лицу, восстановленному в гражданстве РСФСР по указанным в ч. 2 ст. 20 Закона основаниям, выдвигается только одно условие: лицо не отказывается от гражданства РСФСР.
Хождения заявителя объяснялись требованиями п. 9 действовавшего в то время Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. № 386. В ч. 1 этого пункта содержалось указание о том, что лица, считающиеся восстановленными в российском гражданстве в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве 1991 г. и постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, представляют в консульское учреждение для получения паспорта заявление и документы, подтверждающие их принадлежность к этой группе лиц (например, выданная до 1 июля 1991 г. виза на выезд в Израиль) и прекращение или отсутствие иного гражданства.
Требование представить документы, подтверждающие прекращение или отсутствие иного гражданства, противоречило указанной статье Закона о гражданстве 1991 г. и фактически являлось корректировкой Закона, меняющей его содержание.
В связи с трудностями общения с заявителем нельзя было оформить дело по его личной жалобе. Поэтому было использовано предоставленное Конституционному Суду РФ в порядке ст. 55 Закона о Конституционном Суде РФ право своим представлением обратить внимание компетентных органов и должностных лиц на выявленные нарушения российской Конституции, законодательства РФ. На основании этой статьи Президенту РФ было направлено представление Конституционного Суда РФ, в котором ставился вопрос о приведении п. 9 упомянутого Положения в соответствие с требованием ст. 36 Конституции РСФСР 1978 г. и ст. 20 Закона о гражданстве 1991 г.
Допущенное нарушение было устранено в новой редакции действовавшего ранее Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Этот вопрос был освещен в п. 10, согласно которому бывшие граждане Российской Федерации, т. е. граждане бывшего СССР, проживавшие на территории России непосредственно перед выездом на постоянное жительство за пределы бывшего СССР до введения в действие указанного Закона,считающиеся восстановленными в гражданстве Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве 19991 г., представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту жительства для получения паспорта:
1) заявления с изложением известных заявителю обстоятельств, вызвавших лишение или утрату гражданства;
2) документ, подтверждающий постоянное проживание на территории России непосредственно перед выездом за пределы бывшего СССР, заверенную копию свидетельства о рождении на территории России.
В случае необходимости сведения о лишении гражданства или утрате гражданства заявителями без их свободного волеизъявления могут быть запрошены в МИД России, МВД России или ФСБ России.
8.2. Разрешение споров о гражданстве
Регистрация
9. Регистрация по месту жительства и по месту пребывания граждан Российской Федерации
9.1. Право на свободу передвижения и выбор места жительства
9.2. Основания ограничения права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства
В соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 12, ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве 1991 г. гражданство Российской Федерации приобретается в результате его признания. Лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, если они родились на территории Российской Федерации. Данные лица, состоящие в российском гражданстве с момента рождения, в силу ч. 3 ст. 6 Конституции не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному желанию.
Закон устанавливает единый порядок приобретения российского гражданства как для первой, так и для второй категории граждан, а именно путем признания. Согласно ст. 13 Закона о гражданстве 1991 г. и разделу 2 действовавшего в то время Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. № 386, признание принадлежности к гражданству Российской Федерации не требует ни каких-либо действий со стороны граждан, ни выполнения по этому вопросу какого бы то ни было решения государственными органами. При признании бывших граждан СССР гражданами Российской Федерации на основании ст. 13 Закона о гражданстве 1991 г. они считаются состоящими в российском государстве с момента первоначального приобретения ими гражданства СССР.
Заявитель является бывшим гражданином СССР и поэтому считается состоящим в российском гражданстве с момента первоначального приобретения им гражданства СССР по рождению, независимо от времени его возвращения в Российскую Федерацию.
4. Заявительница обратилась в Дмитровский городской суд Московской области с заявлением об установлении юридического факта ее проживания в России с 1987 г., необходимого для оформления гражданства.
Суд установил, что она временно с 1984 г. была зарегистрирована и проживала у бабушки и обучалась сначала в школе, затем в техникуме. С 1997 г. имеет постоянную прописку.
На основании изложенного суд решил установить юридический факт проживания заявительницы в России с 1987 г.
5. В июне 1992 г. в Конституционный Суд РФ поступило заявление инвалида Великой Отечественной войны, выехавшего на постоянное жительство в Израиль 28 января 1991 г., в котором он жаловался на то, что, несмотря на положения ст. 20 Закона о гражданстве 1991 г. о восстановлении российского гражданства и его неоднократные обращения к властям России и в посольство России в Израиле, он не мог возвратить российское гражданство. Как известно, ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве 1991 г. устанавливала: «Бывшие граждане РСФСР, лишенные гражданства без их свободного волеизъявления на основании утратившего силу Указа Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. либо на основании иных Указов Президиума Верховного Совета СССР, считаются восстановленными в гражданстве РСФСР, если они не заявят об отказе от гражданства РСФСР».
Таким образом, по Закону о гражданстве 1991 г. для выдачи паспорта лицу, восстановленному в гражданстве РСФСР по указанным в ч. 2 ст. 20 Закона основаниям, выдвигается только одно условие: лицо не отказывается от гражданства РСФСР.
Хождения заявителя объяснялись требованиями п. 9 действовавшего в то время Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. № 386. В ч. 1 этого пункта содержалось указание о том, что лица, считающиеся восстановленными в российском гражданстве в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве 1991 г. и постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, представляют в консульское учреждение для получения паспорта заявление и документы, подтверждающие их принадлежность к этой группе лиц (например, выданная до 1 июля 1991 г. виза на выезд в Израиль) и прекращение или отсутствие иного гражданства.
Требование представить документы, подтверждающие прекращение или отсутствие иного гражданства, противоречило указанной статье Закона о гражданстве 1991 г. и фактически являлось корректировкой Закона, меняющей его содержание.
В связи с трудностями общения с заявителем нельзя было оформить дело по его личной жалобе. Поэтому было использовано предоставленное Конституционному Суду РФ в порядке ст. 55 Закона о Конституционном Суде РФ право своим представлением обратить внимание компетентных органов и должностных лиц на выявленные нарушения российской Конституции, законодательства РФ. На основании этой статьи Президенту РФ было направлено представление Конституционного Суда РФ, в котором ставился вопрос о приведении п. 9 упомянутого Положения в соответствие с требованием ст. 36 Конституции РСФСР 1978 г. и ст. 20 Закона о гражданстве 1991 г.
Допущенное нарушение было устранено в новой редакции действовавшего ранее Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Этот вопрос был освещен в п. 10, согласно которому бывшие граждане Российской Федерации, т. е. граждане бывшего СССР, проживавшие на территории России непосредственно перед выездом на постоянное жительство за пределы бывшего СССР до введения в действие указанного Закона,считающиеся восстановленными в гражданстве Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве 19991 г., представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту жительства для получения паспорта:
1) заявления с изложением известных заявителю обстоятельств, вызвавших лишение или утрату гражданства;
2) документ, подтверждающий постоянное проживание на территории России непосредственно перед выездом за пределы бывшего СССР, заверенную копию свидетельства о рождении на территории России.
В случае необходимости сведения о лишении гражданства или утрате гражданства заявителями без их свободного волеизъявления могут быть запрошены в МИД России, МВД России или ФСБ России.
8.2. Разрешение споров о гражданстве
В ст. 41 Закона о гражданстве 2002 г. указывается, что споры между родителями, между родителями и опекунами или попечителями о гражданстве ребенка или недееспособного лица разрешаются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.
Споры между родителями могут возникать в тех случаях, когда решается вопрос о гражданстве ребенка при приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации одним из его родителей (ст. 25 Закона о гражданстве 2002 г.), если при этом требуется заявление обоих его родителей.
Такое заявление требуется, как уже отмечалось, для приобретения российского гражданства ребенком, проживающим за пределами Российской Федерации, если один из его родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации (ч. 2 ст. 25); ребенком, если один из его родителей, приобретающий гражданство Российской Федерации, является лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное гражданство (ч. 4 ст. 25). Оно также требуется для прекращения гражданства Российской Федерации ребенка одновременно с прекращением гражданства Российской Федерации одного из его родителей при условии, что ребенок не станет в результате прекращения гражданства Российской Федерации лицом без гражданства (ч. 5 ст. 25).
Споры между родителями и опекунами или попечителями о гражданстве детей или недееспособных могут возникать, когда дети и недееспособные лица, над которыми установлена опека или попечительство гражданами Российской Федерации, собираются приобрести гражданство Российской Федерации по заявлению опекуна или попечителя (ч. 1 ст. 27 Закона о гражданстве 2002 г.). А также когда ребенок или недееспособное лицо, над которым установлена опека или попечительство иностранного гражданина, приобретающего гражданство Российской Федерации, собираются приобрести гражданство Российской Федерации одновременно с указанным гражданином по его заявлению (ч. 3 ст. 27). Родители, не лишенные родительских прав, могут в судебном порядке оспаривать действия опекунов и попечителей, связанные с изменением гражданства детей и недееспособных лиц.
Если ребенок или недееспособное лицо находится на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении Российской Федерации, опекун или попечитель ему не назначается, а функции по опеке или попечительству выполняет администрация воспитательного или лечебного учреждения. Родители, не лишенные родительских прав, могут в судебном порядке оспаривать действия такой администрации, связанные с изменением гражданства детей и недееспособных (ч. 2 ст. 27).
В соответствии с действующим законодательством централизованный учет детей, оставшихся без попечения родителей (первичный, региональный и федеральный), осуществляется органами опеки и попечительства, соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и Минобрнауки России. Именно в эти органы обращаются лица, желающие усыновить ребенка, для получения сведений о детях, которые могут быть переданы на воспитание в семью.
Разногласия по вопросу гражданства между лицами, усыновившими (удочерившими) детей, могут возникать и в последующем. Однако в этом случае указанные лица будут выступать уже не в роли усыновителей, а в роли родителей со всеми вытекающими отсюда последствиями, предусмотренными Законом о гражданстве 2002 г. (ст. 25).
Споры между родителями могут возникать в тех случаях, когда решается вопрос о гражданстве ребенка при приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации одним из его родителей (ст. 25 Закона о гражданстве 2002 г.), если при этом требуется заявление обоих его родителей.
Такое заявление требуется, как уже отмечалось, для приобретения российского гражданства ребенком, проживающим за пределами Российской Федерации, если один из его родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации (ч. 2 ст. 25); ребенком, если один из его родителей, приобретающий гражданство Российской Федерации, является лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное гражданство (ч. 4 ст. 25). Оно также требуется для прекращения гражданства Российской Федерации ребенка одновременно с прекращением гражданства Российской Федерации одного из его родителей при условии, что ребенок не станет в результате прекращения гражданства Российской Федерации лицом без гражданства (ч. 5 ст. 25).
Споры между родителями и опекунами или попечителями о гражданстве детей или недееспособных могут возникать, когда дети и недееспособные лица, над которыми установлена опека или попечительство гражданами Российской Федерации, собираются приобрести гражданство Российской Федерации по заявлению опекуна или попечителя (ч. 1 ст. 27 Закона о гражданстве 2002 г.). А также когда ребенок или недееспособное лицо, над которым установлена опека или попечительство иностранного гражданина, приобретающего гражданство Российской Федерации, собираются приобрести гражданство Российской Федерации одновременно с указанным гражданином по его заявлению (ч. 3 ст. 27). Родители, не лишенные родительских прав, могут в судебном порядке оспаривать действия опекунов и попечителей, связанные с изменением гражданства детей и недееспособных лиц.
Если ребенок или недееспособное лицо находится на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении Российской Федерации, опекун или попечитель ему не назначается, а функции по опеке или попечительству выполняет администрация воспитательного или лечебного учреждения. Родители, не лишенные родительских прав, могут в судебном порядке оспаривать действия такой администрации, связанные с изменением гражданства детей и недееспособных (ч. 2 ст. 27).
В соответствии с действующим законодательством централизованный учет детей, оставшихся без попечения родителей (первичный, региональный и федеральный), осуществляется органами опеки и попечительства, соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и Минобрнауки России. Именно в эти органы обращаются лица, желающие усыновить ребенка, для получения сведений о детях, которые могут быть переданы на воспитание в семью.
Разногласия по вопросу гражданства между лицами, усыновившими (удочерившими) детей, могут возникать и в последующем. Однако в этом случае указанные лица будут выступать уже не в роли усыновителей, а в роли родителей со всеми вытекающими отсюда последствиями, предусмотренными Законом о гражданстве 2002 г. (ст. 25).
Регистрация
9. Регистрация по месту жительства и по месту пребывания граждан Российской Федерации
9.1. Право на свободу передвижения и выбор места жительства
Статья 27 Конституции гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. До вступления в силу Конституции право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации было закреплено в ст. 12 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 (далее – Декларация прав и свобод). В связи с принятием этой Декларации Комитет конституционного надзора СССР в своем Заключении от 11 октября 1991 г. № 26 (2-1) «О разрешительном порядке прописки граждан» указал, что с принятием и введением в действие Декларации прав и свобод отпали правовые основания для оставления в силе постановлений Совета Министров СССР и других подзаконных актов, предусматривающих разрешительную систему прописки на всей территории страны.
Статья 12 названной Декларации закрепляет право каждого человека на свободное передвижение внутри страны, выбор места жительства и места пребывания.
Декларация прав и свобод, равно как и международно-правовые акты (ст. 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.), не допускает ограничения данного права правительственными и ведомственными регламентами. Более того, отсутствуют правовые основания для установления подзаконными актами ограничений свободы передвижения для всех граждан и на всей территории страны. В соответствии с указанным Международным пактом и по смыслу Декларации прав и свобод ограничения свободы передвижения могут быть предусмотрены только законом и лишь в случаях, когда это необходимо для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц.
Разрешительная система прописки, необоснованно ограничивая свободу передвижения граждан, препятствовала осуществлению гражданами также и других прав и свобод.
В зависимость от наличия прописки было поставлено трудоустройство граждан.
Правила о прописке противоречили положениям ст. 22 Декларации прав и свобод, закрепляющей право граждан владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в их собственности, по своему усмотрению. Продажа, дарение гражданином принадлежащих ему жилых домов и квартир, дач, гаражей, сдача их в аренду, совершение с ними других сделок для многих местностей были обусловлены тем, имеет ли приобретатель или наниматель право на прописку в данном населенном пункте. Необоснованно препятствуя развитию рынка жилья, правила о прописке препятствовали также свободному предпринимательству, свободному движению денег, товаров, услуг.
Ставя административные барьеры для выбора места пребывания и места жительства, разрешительная система прописки непосредственно затрагивала право граждан на свободу объединения в общественные организации, на благоприятную окружающую среду, на образование, охрану здоровья и отдых.
Действующая Конституция полностью отменила все ограничения прав граждан, связанные с пропиской. На основе Конституции был принят Закон о праве граждан на свободу передвижения. В этом Законе даны понятия места жительства и места пребывания.
Под местом пребыванияпонимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно. Место жительства– жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
В соответствии со ст. 3 Закона о праве граждан на свободу передвижения в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет российских граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, но регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
Регистрацию по месту жительства или по месту пребывания осуществляют подразделения паспортно-визовой службы, входящие в систему ФМС России, подведомственной МВД России. Подразделения паспортно-визовой службы размещаются в удобных для работы и обслуживания населения помещениях, по возможности, в одном здании с органами внутренних дел и должны иметь отдельный вход для граждан. Эти помещения оборудуются средствами централизованной охранной и пожарной сигнализации, обеспечиваются внутренней и городской (районной) телефонной связью и необходимой оргтехникой. В таких помещениях должны быть отдельные кабинеты для сотрудников, хранилища для действующего и архивного материалов, а также для адресно-справочного бюро. Для приема посетителей выделяется специальная комната, оборудованная необходимой мебелью, образцами заполнения соответствующих бланков документов и справочными материалами.
Лицами, ответственными за регистрацию, являются должностные лица:
– жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов;
– жилищно-строительных и жилищных кооперативов;
– гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев, домов отдыха, пансионатов, больниц, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений социального назначения;
– акционерных обществ и других коммерческих организаций;
– других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.
Статья 12 названной Декларации закрепляет право каждого человека на свободное передвижение внутри страны, выбор места жительства и места пребывания.
Декларация прав и свобод, равно как и международно-правовые акты (ст. 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.), не допускает ограничения данного права правительственными и ведомственными регламентами. Более того, отсутствуют правовые основания для установления подзаконными актами ограничений свободы передвижения для всех граждан и на всей территории страны. В соответствии с указанным Международным пактом и по смыслу Декларации прав и свобод ограничения свободы передвижения могут быть предусмотрены только законом и лишь в случаях, когда это необходимо для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц.
Разрешительная система прописки, необоснованно ограничивая свободу передвижения граждан, препятствовала осуществлению гражданами также и других прав и свобод.
В зависимость от наличия прописки было поставлено трудоустройство граждан.
Правила о прописке противоречили положениям ст. 22 Декларации прав и свобод, закрепляющей право граждан владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в их собственности, по своему усмотрению. Продажа, дарение гражданином принадлежащих ему жилых домов и квартир, дач, гаражей, сдача их в аренду, совершение с ними других сделок для многих местностей были обусловлены тем, имеет ли приобретатель или наниматель право на прописку в данном населенном пункте. Необоснованно препятствуя развитию рынка жилья, правила о прописке препятствовали также свободному предпринимательству, свободному движению денег, товаров, услуг.
Ставя административные барьеры для выбора места пребывания и места жительства, разрешительная система прописки непосредственно затрагивала право граждан на свободу объединения в общественные организации, на благоприятную окружающую среду, на образование, охрану здоровья и отдых.
Действующая Конституция полностью отменила все ограничения прав граждан, связанные с пропиской. На основе Конституции был принят Закон о праве граждан на свободу передвижения. В этом Законе даны понятия места жительства и места пребывания.
Под местом пребыванияпонимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно. Место жительства– жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
В соответствии со ст. 3 Закона о праве граждан на свободу передвижения в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет российских граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, но регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
Регистрацию по месту жительства или по месту пребывания осуществляют подразделения паспортно-визовой службы, входящие в систему ФМС России, подведомственной МВД России. Подразделения паспортно-визовой службы размещаются в удобных для работы и обслуживания населения помещениях, по возможности, в одном здании с органами внутренних дел и должны иметь отдельный вход для граждан. Эти помещения оборудуются средствами централизованной охранной и пожарной сигнализации, обеспечиваются внутренней и городской (районной) телефонной связью и необходимой оргтехникой. В таких помещениях должны быть отдельные кабинеты для сотрудников, хранилища для действующего и архивного материалов, а также для адресно-справочного бюро. Для приема посетителей выделяется специальная комната, оборудованная необходимой мебелью, образцами заполнения соответствующих бланков документов и справочными материалами.
Лицами, ответственными за регистрацию, являются должностные лица:
– жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов;
– жилищно-строительных и жилищных кооперативов;
– гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев, домов отдыха, пансионатов, больниц, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений социального назначения;
– акционерных обществ и других коммерческих организаций;
– других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.
9.2. Основания ограничения права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства
Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации
может быть ограничено:
– в пограничной полосе;
– в закрытых военных городках;
– в закрытых административно-территориальных образованиях;
– в зонах экологического бедствия;
– на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
– на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
В соответствии со ст. 17 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» въезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зонуможет осуществляться только по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий и их объединений, организаций, учреждений и общественных объединений. Устанавливаются места въезда (прохода) в пограничную зону. При этом могут определяться время въезда (прохода), маршруты передвижения.
Закрытым административно-территориальным образованием(далее – ЗАТО) признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан. Возможность ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на территории такого образования предусмотрена Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». Въезд и проживание граждан на территории ЗАТО ограничиваются в соответствии с условиями особого режима. Разрешается производить регистрацию граждан согласно законодательству РФ.
Въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории ЗАТО согласовывается с органом федеральной службы безопасности.
Руководитель органа местного самоуправления закрытого образования по согласованию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешать в установленном порядке въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением въезда на территорию объекта.
Для постоянного проживания на территории ЗАТО разрешается въезд следующим гражданам:
– лицам, заключившим трудовой договор с администрацией объекта или организациями – юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны ЗАТО;
– военнослужащим, проходящим службу в воинских частях, расположенных на территории ЗАТО;
– сотрудникам органов внутренних дел, обеспечивающим охрану правопорядка на территории ЗАТО;
– сотрудникам Государственной противопожарной службы, обеспечивающим пожарную безопасность на территории ЗАТО;
– членам семей и родственникам указанных граждан;
– лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав ЗАТО.
Въезд граждан, не проживающих постоянно на территории ЗАТО, но заключивших трудовой договор с администрацией объекта или организациями – юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны ЗАТО, разрешается в порядке, установленном инструкцией о пропускном режиме.
Наличие собственности на территории закрытого образования может служить основанием для въезда и проживания владельца при условии оформления допуска в установленном порядке.
Въезд граждан, не имеющих допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, на территорию ЗАТО в случае производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных и иных потребностей жителей осуществляется на основании разрешения начальника объекта и руководителя органа местного самоуправления закрытого образования с предварительным уведомлением органа федеральной службы безопасности, а на территорию объекта – на основании разрешения начальника объекта в сопровождении представителей, назначаемых начальником объекта.
Въезд на территорию ЗАТО иностранных граждан осуществляется по решению Минобороны России, согласованному с ФСБ России или территориальным органом безопасности по месту нахождения ЗАТО.
Зонами экологического бедствияобъявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.
Чрезвычайное положениеозначает вводимый в соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее – Закон о чрезвычайном положении) на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные названным Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
– попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
– чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Согласно ст. 11 Закона о чрезвычайном положении ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть установлены указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения.
Под военным положениемпонимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против России.
В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции основанием для введения Президентом РФ военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН. Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:
1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;
– в пограничной полосе;
– в закрытых военных городках;
– в закрытых административно-территориальных образованиях;
– в зонах экологического бедствия;
– на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
– на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
В соответствии со ст. 17 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» въезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зонуможет осуществляться только по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий и их объединений, организаций, учреждений и общественных объединений. Устанавливаются места въезда (прохода) в пограничную зону. При этом могут определяться время въезда (прохода), маршруты передвижения.
Закрытым административно-территориальным образованием(далее – ЗАТО) признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан. Возможность ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на территории такого образования предусмотрена Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». Въезд и проживание граждан на территории ЗАТО ограничиваются в соответствии с условиями особого режима. Разрешается производить регистрацию граждан согласно законодательству РФ.
Въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории ЗАТО согласовывается с органом федеральной службы безопасности.
Руководитель органа местного самоуправления закрытого образования по согласованию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешать в установленном порядке въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением въезда на территорию объекта.
Для постоянного проживания на территории ЗАТО разрешается въезд следующим гражданам:
– лицам, заключившим трудовой договор с администрацией объекта или организациями – юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны ЗАТО;
– военнослужащим, проходящим службу в воинских частях, расположенных на территории ЗАТО;
– сотрудникам органов внутренних дел, обеспечивающим охрану правопорядка на территории ЗАТО;
– сотрудникам Государственной противопожарной службы, обеспечивающим пожарную безопасность на территории ЗАТО;
– членам семей и родственникам указанных граждан;
– лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав ЗАТО.
Въезд граждан, не проживающих постоянно на территории ЗАТО, но заключивших трудовой договор с администрацией объекта или организациями – юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны ЗАТО, разрешается в порядке, установленном инструкцией о пропускном режиме.
Наличие собственности на территории закрытого образования может служить основанием для въезда и проживания владельца при условии оформления допуска в установленном порядке.
Въезд граждан, не имеющих допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, на территорию ЗАТО в случае производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных и иных потребностей жителей осуществляется на основании разрешения начальника объекта и руководителя органа местного самоуправления закрытого образования с предварительным уведомлением органа федеральной службы безопасности, а на территорию объекта – на основании разрешения начальника объекта в сопровождении представителей, назначаемых начальником объекта.
Въезд на территорию ЗАТО иностранных граждан осуществляется по решению Минобороны России, согласованному с ФСБ России или территориальным органом безопасности по месту нахождения ЗАТО.
Зонами экологического бедствияобъявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.
Чрезвычайное положениеозначает вводимый в соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее – Закон о чрезвычайном положении) на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные названным Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
– попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
– чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Согласно ст. 11 Закона о чрезвычайном положении ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть установлены указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения.
Под военным положениемпонимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против России.
В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции основанием для введения Президентом РФ военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН. Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:
1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;