С. Е. Великанова. Административное право. Ответы на экзаменационные билеты

   Нормы административного права могут быть временные и территориальные. Временные нормы, т. е. без указания сроков действия, до официальной отмены компетентным органом, и нормы с указанием сроков действия. Окончание срока действия может быть обозначено: календарным сроком (на год, два), прекращением событий или состояния (например, чрезвычайного положения), указанием конкретного дня прекращения действия нормы и т. д. Административно-правовые нормы обратной силы не имеют.
   Территориальные нормы административного права делятся на территориальные и межтерриториальные. Первые действуют в границах государства, государственно-территориальных и межтерриториальных образований, например нормы Кодекса об административных правонарушениях.
   Нормы межтерриториальные действуют в границах нескольких государственно-территориальных (административно-территориальных) образований, например акты в условиях чрезвычайного положения, которые могут действовать в указанных территориальных масштабах. Нормы административного права имеют свою внутреннюю структуру: гипотеза, диспозиция, санкция.
   Главная особенность административно-правовых санкций состоит в том, что они используются в других нормативных актах, используемых при применении нормы о дисциплинарной ответственности лица. Другая заключается в том, что их много и различаются они на административные, дисциплинарные, административно-материальные, административно-процессуальные, каждая из которых охватывает большое число санкций. Санкции в административном праве делятся на два вида:
   1) абсолютно-определенные – выговор, увольнение;
   2) относительно-определенные – штраф за многие правонарушения и др.
   При этом одна и та же санкция, например административный штраф, в отношении одних правонарушений действует как абсолютно-определенная санкция, а в отношении других – как относительно-определенная.

Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых отношений

   Административно-правовые отношения – это общественные отношения, которые регулируются нормами административного права. Данные отношения являются организационными и обладают характером исполнительной власти.
   Сущность административно-правовых отношений заключается во взаимодействии с реальными общественными отношениями, которые служат содержанием административно-правовых отношений и существуют как реальные отношения. Субъекты административно-правовых отношений отличаются всеобщностью, универсальностью предмета регулирования. Ими могут быть физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства), а также граждане, выступающие как участники отношений в связи с осуществлением профессиональной или иной социальной деятельности: рабочие, служащие, учащиеся, пенсионеры и т. д. и государственные органы, их структурные подразделения, общественные объединения, предприятия и учреждения, кооперативы и другие объединения граждан.
   Объект правоотношения – это воля и поведение субъекта, которые регулируются различными способами (подчинение, разрешение и т. д.).
   Предмет в административно-правовых отношениях может выражаться в духовной жизни и культуре (например, достояние музеев, выставок, учреждений культуры), правовом статусе личности, здоровье, безопасности.
   Действия – это юридические факты, которые осуществляются в процессе назначение лица на должность, поощрение, отправка корреспонденции с соответствующим оформлением и т. д. Большинство юридических фактов несут правомерные действия, но могут выделять и неправомерные действия, например незаконные распоряжения. События – юридические факты, которые не зависят от воли людей и часто являются волевыми и по источнику их происхождения, например стихийное бедствие.
   Защита административно-правовых отношений Большинство административно-правовых отношений возникает из правомерных действий субъектов административного права, но также может возникать и из правонарушений, например между представителем милиции и гражданином, допустившим правонарушение. Если речь идет о защите административно-правовых отношений, то подразумевают отношения и те и другие. Данная защита заключается в точном соответствии с законодательством, а защита правоотношений, возникающих из правонарушений, состоит в защите прав личности. Меры принуждения применяют только те, которые установлены законодательством, в строгом соблюдении процессуальных правил. Всякие отступления должны пресекаться, в этом и состоит защита административно-правовых отношений указанного рода. Действующим законодательством установлено два способа защиты административно-правовых отношений – административный и судебный.
   Административный способ заключается в контроле за возникновением, развитием и прекращением административно-правовых отношений, рассмотрение жалоб и заявлений, который заключается в представительной и исполнительной властях. Например, все государственные органы обязаны осуществлять контроль за исполнением принятых решений, деятельностью подчиненных органов, подразделений и должностных лиц.
   Судебный способ защиты административно-правовых отношений заключается в том, что жалобы на любые действия и решения государственных органов и должностных лиц могут рассматриваться в судебном порядке, например жалобы на дисциплинарные взыскания, включая увольнение служащих.
   Судебный порядок защиты – конституционный принцип (ст. 46 Конституции). В его обеспечение уже приняты некоторые законодательные акты, будут приняты и другие акты в целях практической реализации данного принципа.

Понятие управления как сферы применения норм административного права

   Носителем исполнительной власти служит аппарат государственного управления, который имеет свою структуру (правительства, ведомства и т. д.) На основе сферы деятельности аппарата управления эта деятельность складывается в определенные группы отношений по управлению.
   Основная и самая объемная сфера отношений, в которой действует исполнительная власть, это отношение власти с гражданином и всеми гражданами (гражданским обществом), объединениями граждан (политическими партиями, общественными объединениями и т. д.). Все виды власти в правовом государстве предназначены служить гражданскому обществу, каждая – в рамках своих полномочий. Деятельность исполнительной власти в гражданском обществе, т. е. в отношении граждан, носит правоприменительный характер. Предоставлять гражданам права и возлагать на них обязанности – прерогатива представительной власти, избранной гражданами, гражданским обществом.
   Следующие сферы отношений исполнительной власти – это хозяйство, социальная сфера, правоохранительная сфера, область внешних отношений и интересов. Все они организационно оформлены и выражены – действуют органы управления государственным имуществом, государственными предприятиями и учреждениями, в социальной сфере – органы управления образованием, наукой, культурой, здравоохранением, а также в иных сферах – министерства и ведомства внутренних дел, иностранных дел, безопасности, обороны и др. Здесь исполнительная власть строит отношения, можно сказать, сама с собой, т. е. это отношения между различными субъектами в рамках самой исполнительной власти – между правительством и ведомством и т. д.
   Следует иметь в виду, что в этих сферах исполнительная власть также вступает в отношения с членами гражданского общества. Граждане вступают в отношения с исполнительной властью, имея иной правовой статус, – рабочего, служащего, учащегося, пенсионера и т. д. Нормы, регулирующие эти отношения, нормы иного рода. Они уполномочивают исполнительную власть не только на правоприменение, но и на правотворчество – по регулированию условий труда, трудового распорядка, поощрению, ответственности и т. д.
   И еще одна сфера отношений исполнительной власти – непосредственно с предприятиями, учреждениями и иными организациями, отношения с их трудовыми коллективами. И здесь действует реализация управленческих полномочий в объеме, установленном законодательством.
   Различные формы собственности, на основе которых создаются предприятия и учреждения, определяют правовой статус, в том числе в отношениях с исполнительной властью. Объем полномочий последней в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями – один, с предприятиями и учреждениями негосударственными – другой и т. д. Само наименование отношений исполнительной власти с ними более правильно назвать государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями.
   Краткий анализ сферы отношений и действия исполнительной власти позволяет судить об объеме ее деятельности, руководства и влияния на общество и общественные процессы, а также о том, что полномочия исполнительной власти дифференцированы по сферам отношений, что, в свою очередь, обусловлено социальным положением в обществе граждан, объединений, предприятий и учреждений.
   В последние годы законодательством проведено разделение всего государственного механизма на государственные органы и органы местного самоуправления. Однако нормативно-правовое, в частности, административно-правовое регулирование системы местного самоуправления остается за государством, поэтому все сказанное об исполнительной власти относится и к системе местного самоуправления.

Исполнительная государственная власть и государственное управление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение)

   Характеристику исполнительной власти целесообразно начать с рассмотрения понятия более широкого: управления, которое и составляет исток исполнительной власти.
   Управление в самом общем и широком его понимании означает целенаправленное организующее воздействие человека на технические средства, животный и растительный мир, на других лиц (социальное управление).
   Социальное управление – понятие общественное и историческое: оно возникло и развивается в обществе, отражает и закрепляет отношения между людьми, а его содержание, формы и методы изменяются в процессе общественно-исторического развития. Социальное управление служит непременным элементом общественного развития. Смысл социального управления заключается в целенаправленном, организующем воздействии на людей: как индивидов, так и объединенных в различные социальные общности – предприятия, учреждения, государственные органы, общественные объединения и т. д.
   По субъектам, которые осуществляют социальное управление, его разделяют на государственное и негосударственное (муниципальное, кооперативное, частное и т. д.).
   Государственное управление в широком понимании – это деятельность государства в целом, всех его звеньев и структур; в узком, собственном значении государственное управление рассматривается только как один из видов государственной деятельности в ряду с другими видами – законодательной, судебной и т. д. В Конституции 1993 г. он обозначен понятием «исполнительная власть».
   Как один из видов государственной деятельности государственное управление называлось в разных государствах в разное время по-разному: государственное управление, исполнительная власть, администрация, административная власть и т. д.
   В Российской Федерации при разделении властей каждая имеет самостоятельную компетенцию (ст. 10 Конституции) и вторжение другой власти (законодательной, судебной) в сферу управления допустимо лишь в случаях нарушения в ней законности.
   Согласно Конституции единая государственная власть осуществляется на основе разделения властей (законодательную, исполнительную и судебную) – непременная основа строительства и жизни правового государства. Но некоторые звенья государственного механизма действуют дополнительно к ней. Например, прокуратура как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением законности. Установление взаимоотношений ветвей государственной власти на основе принципа разделения властей означает, что не должно быть требования всевластия представительных органов в отношении других властей.
   Организационно-правовые основные взаимоотношений законодательной и исполнительной властей:
   а) каждая власть имеет точно определенную компетенцию без права той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;
   б) приостанавливать и отменять акты исполнительной власти законодательная власть не вправе: это прерогатива самих органов исполнительной власти (Президента, Правительства и т. д.);
   в) осуществляется взаимоконтроль представительной и исполнительной властей с той же опять целью, дабы одна власть не превысила своих полномочий в отношении другой;
   г) гарантией же названных взаимоотношений между властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать споры между ними в порядке конституционного, гражданского и арбитражного судопроизводства – в том числе споры о несоответствии нормативных и иных актов Конституции РФ и законодательству.
   Такое положение исполнительной власти в системе властей определяется Конституцией и законодательством, в соответствии с которыми структура центральной власти базируется на принципе разделения властей в правовом государстве.

Характерные особенности государственного управления как вида государственной деятельности

   Административное право, как отрасль правовой системы Российской Федерации, своим назначением имеет регулирование особой группы общественных отношений. Особенности этих общественных отношений заключаются в том, что они:
   а) возникают, развиваются, прекращаются в сфере государственного управления (регулирования) всем комплексом областей и отраслей;
   б) определяют в регулируемой сфере закрепленную в Конституции РФ государственную политику соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
   в) составляют содержание подчиненного указанным целям особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти;
   г) выражают основу публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие ей средства воздействия на общественные отношения.
   В широком понимании управление буквально означает целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта, предполагающее наличие в той или иной системе двух обязательных элементов: субъекта (управляющий элемент) и объекта. Здесь управленческие связи реализуются через отношения людей.
   Административное право проявляет себя как регулятор общественных отношений в особой области государственной жизни, что называют сферой государственного управления (сферой исполнительной власти). Данная сфера связывается с практической и повседневной деятельностью по обеспечению прав и свобод граждан, законных интересов организованных коллективов людей, по обеспечению проведения в жизнь требований законодательства, направленных на организацию эффективного управления или регулирования экономических, социально-культурных и административно-политических процессов. В ней взаимодействуют управляющие и управляемые, государственные органы различного уровня и ведомственной принадлежности, государственные и негосударственные структуры. Кроме того, к этой сфере примыкает и система местного самоуправления.
   Следовательно, объективно проявляется потребность в установлении определенных границ, чтобы избежать опасности превращения сферы государственного управления в совокупность проявлений любой общественно значимой деятельности. Они определяются наличием специального субъекта (исполнительные органы и должностные лица), предназначенного для практического осуществления государственного регулирования.
   Административным правом регулируются общественные отношения, которые возникают с осуществлением специальными субъектами задач и функций государственно-управленческой деятельности и практической реализации ими этих функций и связанных с ними полномочий. По действующему законодательству органы, осуществляющие управленческие функции, наделены полномочиями исполнительно-распорядительного характера. В них выражено целевое назначение государственно-управленческой деятельности, а также оснащение ее субъектов распорядительными, т. е. государственно-властными полномочиями.
   Административное право регулирует отношения, в которых исключено юридическое равенство их участников. В них участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям.
   В системе местного самоуправления также действуют исполнительные органы, взаимодействующие с соответствующими субъектами исполнительной власти краев, областей и т. п. Возникающие при этом отношения регулируются административным правом в случаях, когда органам местного самоуправления делегируются отдельные государственные полномочия.

Структура сферы деятельности исполнительной власти

   Носителем исполнительной власти служит аппарат государственного управления, который имеет свою структуру (правительства, ведомства и т. д.). На основе этой деятельности складываются определенные группы отношений по управлению.
   Общая и самая обширная сфера отношений, в которой действует исполнительная власть, это отношение власти с гражданином как в отдельности, так и всеми гражданами, т. е. с гражданским обществом.
   Сюда же относятся отношения исполнительной власти с многочисленными и разнообразными объединениями граждан – политическими партиями, общественными объединениями и т. д., в которые вступают граждане с целью участия в политической, общественной жизни, общения с коллегами по профессии, развития различных инициатив и т. д., что составляет одно из условий упрочения и развития гражданского общества. Все виды власти в правовом государстве предназначены служить гражданскому обществу, каждая – в рамках своих полномочий. Деятельность исполнительной власти в гражданском обществе, т. е. в отношении граждан, носит преимущественно правоприменительный характер, нормотворчество исполнительной власти адресуется лишь подчиненным ей управленческим структурам. Предоставлять гражданам права и возлагать на них обязанности – прерогатива представительной власти, избранной гражданами, гражданским обществом.
   Следующие сферы отношений исполнительной власти – это хозяйство, социальная сфера, правоохранительная, область внешних сношений и интересов. Все они так или иначе организационно оформлены и выражены – действуют органы управления государственным имуществом, государственными предприятиями и учреждениями, в социальной сфере, например органы управления образованием, наукой, культурой, здравоохранением, а также в иных названных выше сферах – министерства и ведомства внутренних дел, иностранных дел, безопасности, обороны и др. Здесь исполнительная власть строит отношения, можно сказать, сама с собой, т. е. это отношения между различными субъектами в рамках самой исполнительной власти – между правительством и ведомством и т. д. Эта сфера действия исполнительной власти полнообъемная, так как включает и правотворчество, и правоприменение, меры ответственности за невыполнение ее предписаний и другие методы и формы государственного управления. Следует иметь в виду, что в этих сферах исполнительная власть также вступает в отношения с членами гражданского общества. Граждане вступают в отношения с исполнительной властью, имея иной правовой статус, – рабочего, служащего, учащегося, пенсионера и т. д. Нормы, регулирующие эти отношения, нормы иного рода. Они уполномочивают исполнительную власть не только на правоприменение, но и на правотворчество – по регулированию условий труда, трудового распорядка, поощрению, ответственности и т. д.
   И еще одна сфера отношений исполнительной власти – непосредственно с предприятиями, учреждениями и иными организациями, отношения с их трудовыми коллективами. И здесь действует реализация управленческих полномочий в объеме, установленном законодательством.
   Конечно, различные формы собственности, на основе которых создаются предприятия и учреждения, определяют их правовой статус, в том числе в отношениях с исполнительной властью. Объем полномочий последней в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями – один, с предприятиями и учреждениями негосударственными – другой и т. д. Само наименование отношений исполнительной власти с ними более правильно назвать государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношениях с государственными предприятиями и учреждениями.

Контрольная общегосударственная деятельность

   Контроль – одна из функций в компетенции каждого и любого государственного и общественного органа. Контроль над исполнением Конституции, законов, других нормативных и индивидуальных предписаний – это всеобщая и универсальная функция.
   Контроль как всеобщая функция ведется, следовательно, на всех уровнях государственной деятельности. Ее масштабы зависят от занимаемого места соответствующим органом в системе государственного механизма. Есть контроль на предприятии и учреждении, ведется так называемый внутриведомственный контроль, т. е. внутри отраслей управления и т. д. Организационными формами контроля являются структурные специальные подразделения, например в отраслях – отраслевые инспекции. И в государственном масштабе действуют контрольные органы по отдельным видам хозяйственной, финансовой и иной деятельности, например государственные налоговые органы.
   Общегосударственный контроль отличают три особенности: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени высших государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти, а в имущественно-финансовом отношении – и других властей.
   Общегосударственный контроль в истории российской государственности прошел долгий и довольно извилистый путь развития.
   Конституция СССР 1977 г. пыталась восстановить общегосударственный контроль в лице органов народного контроля, выведя его из аппарата управления и преобразовав в самостоятельное звено государственного механизма, но из этого ничего не получилось. Вся практическая деятельность органов народного контроля и других правоохранительных органов велась под контролем местных партийных органов и по их указанию. Последствия этого известны.
   В настоящее время предпринимаются попытки восстановления общегосударственного контроля, необходимость которого совершенно очевидна: в государстве должен быть орган, который находился бы в курсе дел на местах и беспристрастно констатировал бы фактическое их состояние, тем более в таком государстве, как Российская Федерация с ее обширными территориями. При Президенте действует Главное контрольное управление, на основе ст. 101 Конституции создана Советом Федерации и Государственной Думой Счетная палата для контроля над исполнением федерального бюджета.
   Прежде всего можно обратить внимание на ту особенность отношений в процессе контроля, которая состоит в том, что эти отношения являются вариантом (видом) отношений власти-подчинения, что характерно для административно-правового регулирования.
   Однако отношения власти-подчинения характерны и для системы представительных органов, поэтому должны быть названы и другие, дополнительные аргументы. Один из них заключается в том, что контрольные органы ведут проверки с позиции не только законности, но и целесообразности, что допускается Конституцией и законодательством только для сферы исполнительно-распорядительной деятельности. Налицо, стало быть, единство в содержании контрольной деятельности и государственного управления в плане целесообразности.
   Полномочия, которыми наделяются органы государственного контроля, это полномочия оперативно-управленческого порядка – меры по устранению выявленных недостатков, приостановление незаконных актов и действий, отстранение от должности, дача обязательных для исполнения предписаний, принятие решений о приостановлении всех видов операций по счетам и другие, т. е. санкции, относящиеся к числу мер административного принуждения.
   Все эти признаки, особенности общегосударственной и контрольной деятельности послужили основанием для включения ее в предмет административного права.