Страница:
Чин VI класса первоначально именовался советник в коллегии. Второе название было введено в 1797 г. Оно использовалось лишь для гражданских чиновников, служивших в учреждениях военного ведомства. Слово титулярный в названии чина IX класса близко по значению к слову номинальный (не действительный). Согласно Табели о рангах чин IX класса мог даваться "профессорам при Академии" и "докторам всяких факультетов, которые в службе обретаются". Отнесение российских ученых к столь низкому рангу вызвало критические замечания М. В. Ломоносова. Он считал одной из причин недостаточной привлекательности в России ученых званий невозможность получить вместе с ними высшие чины, "между тем как за границей" ученые, "хотя большей частью не принадлежат к дворянству, производятся в статские и тайные советники. И для того дворяне охотнее детей своих отдают в кадетский корпус. А если бы ранги были расположены (благоприятнее для ученых. - Л. Ш.), то дворяне возымели бы охоту не менее к наукам, как и военному искусству"{17}. Чин корабельный секретарь (XI класс) первоначально значился среди военно-морских чинов. Чин провинциальный секретарь был введен исключительно для военных XII класса (например, подпоручиков армии), вышедших в отставку и перешедших на гражданскую службу.
К концу XVIII в. чины XI и XIII классов фактически перестали употребляться (чинопроизводство осуществлялось из коллежских регистраторов сразу в губернские секретари, а затем в коллежские секретари) и общее количество классов гражданских чинов сократилось до 12, что было законодательно закреплено в 1811 и 1834 гг.
В самом конце царствования Павла I (указ от 3 августа 1800 г.) была сделана попытка вообще отказаться от специальных наименований гражданских чинов, заменив их указанием должности и класса чина (например, обер-секретарь VII класса). Чины, однако, уже столь прочно вошли в служебный быт и названия их стали настолько широко употребляемыми, что новшество вызвало недовольство служащих и от него через год отказались.
Указом Александра I от 1 августа 1801 г. предписывалось, чтобы "все места наполняемы были чиновниками самых тех классов, в коих места сии по штатам положены". Вместе с тем разрешалось "по уважению способностей и в нужных случаях определять на оные и таких, коих чины и несовершенно классу мест соответствуют; но чтоб изъятие сие из общего правила не простиралось ни выше, ни ниже одного чина". Подтверждалось существование обязательного срока нахождения в каждом чине, без выслуги которого очередной чин не мог быть получен.
Изданием чинопроизводственных правил 1801 г. завершилось в основном складывание системы гражданского чинопроизводства в России.
Некоторые особенности гражданской службы как бы усугубили роль в ней чинов и чинопроизводства. Прежде всего должно иметь в виду, что гражданское чиновничество в наибольшей мере комплектовалось за счет недворянских элементов. Правительство усматривало опасность этого. Именно поэтому в гражданской службе практическое значение получало регулирование состава чиновников. Система гражданского чинопроизводства в решающей степени определяла состав бюрократии, а та вследствие причастности к власти могла влиять на деятельность правительственного аппарата, а иногда и на правительственную политику. Поскольку в гражданской службе, в отличие от военной, производство чины не лимитировалось количеством вакансий, число лиц в относительно высоких чинах могло быть произвольно большим. Из-за этого при открытии вакансий на более высокие должности обычно было несколько кандидатов, имевших соответственные чины. Преимущественным правом на должность обладал старший в чине, а при равенстве чина - старший по времени производства в него. Естественно, что в этих условиях внимание к формальностям чинопроизводства было повышенным и, так сказать, болезненным. Значение чина на гражданской службе усиливалось и тем, что чиновники обретали потомственное дворянство лишь в ходе службы, в результате чинопроизводства. Наконец, гражданские чиновники низших и средних классов менее других имели доступ ко двору. Тем большее значение для них приобретало достижение тех классов, которые сообщали им это столь желанное право. Поскольку гражданские чины приобретались главным образом выслугой лет, получение их становилось почти автоматическим. Считалось, что этим обеспечивалась известная независимость обладателя чина от его непосредственного начальства. Существовало даже убеждение, что чиновники, находящиеся на противоположных концах служебной лестницы, - суть одинаковые слуги царя, равно им поставленные.
В начале XIX в. значение проблемы гражданского чинопроизводства возросло. В 1802 г. взамен ранее существовавших коллегий в России были учреждены министерства. Весь государственный механизм подвергся существенной модернизации; была поставлена задача повышения уровня работы этого механизма и государственного управления вообще.
В этой связи на одно из главных мест выдвинулся вопрос об общей и специальной образовательной подготовке чиновников. Решение его было намечено в указе Александра I Сенату от 6 августа 1809 г. "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники" (первый штаб-офицерский и первый генеральский чины). Вдохновителем и автором указа был известный государственный деятель того времени М. М. Сперанский.
Указ этот имел некоторую историю. Вскоре после учреждения министерств было обнародовано (24 января 1803 г.) нечто вроде программы Министерства народного просвещения - Правила народного просвещения.
Они предусматривали, в частности, что в связи с открытием университетов, гимназий и других училищ и устранением тем самым препятствий к получению образования представителями всех свободных "состояний", прежде всего дворянством, может быть выдвинуто требование, чтобы через пять лет все должности по гражданской государственной службе, требующие правовых и других специальных познаний, начали замещаться лишь лицами, окончившими курс обучения в казенных или частных учебных заведениях. Однако надежды на то, что возможность получить образование будет широко использована дворянством и лицами других сословий, не оправдывались. "Обманутые ожидания, - пишет по этому поводу В. А. Евреинов, - указывали на необходимость приискать средство более понудительное, и притом такое средство, которое уже невозможно было бы обойти, не отказавшись от всякой служебной будущности для своих детей".
Таким средством и должен был стать закон 6 августа 1809 г. В его преамбуле указывалось, что главная причина низкой образованности чиновничества "есть удобность достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы". "Между тем, говорилось далее, - все части государственного служения требуют сведущих исполнителей, и чем далее отлагаемо будет твердое и отечественное образование юношества, тем недостаток впоследствии будет ощутительнее... В отвращении сего и дабы положить наконец преграду исканиям чинов без заслуг, а истинным заслугам дать новое свидетельство нашего уважения", было признано необходимым установить, что производству в чин коллежского асессора (VIII класс) впредь могли подлежать лишь лица, имеющие высшее образование либо выдержавшие экзамен по установленной программе (помимо соответствующей выслуги лет).
Столь крутая мера вызвала и в целом, и в деталях неблагоприятный отклик современников. В частности, подверглась осуждению программа экзаменов. Одним из выступивших с критикой ее был известный историк Н. М. Карамзин. Он представил записку, в которой не без юмора, хотя и не совсем по существу дела, писал: "Отныне никто не должен быть производим ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства о своей учености. Доселе в самых просвещенных государствах требовалось от чиновников только необходимое для их звания: науки инженерной - от инженера, законоведения - от судьи и проч. У нас же председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский - свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших - римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками. Ни сорокалетняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга узнать вещи, совсем для нас чуждые и бесполезные. Никогда любовь к наукам не производила действия столь несогласного с их целью...".
Указ 1809 г. не стал достаточным стимулом для повышения образовательного уровня чиновничества. К тому же в скором времени возникла необходимость делать исключения из установленных правил ввиду того, что министры жаловались на затруднения в замещении должностей, и каждый из них стремился доказать, что в работе его министерства опыт для служащих имеет преимущественное значение перед общим образованием. Предоставление разрешений не соблюдать предписанный указом порядок применительно к отдельным категориям чиновников и целым ведомствам приняло в результате столь широкий характер, что уже через три года после издания закона соблюдение его требований можно было считать исключением.
10 апреля 1812 г. по указанию Александра I был образован особый комитет из четырех министров, на который было возложено "составление общих по всем частям гражданской службы правил, для какого рода службы, каких именно наук познание нужно, дабы, определив то, подвергать при производстве в чины экзамену, с сим сообразному". В связи с Отечественной войной работа комитета затянулась до 1814 г., когда был составлен проект нового положения об экзаменах при производстве в чины. С этого времени начинается период нескончаемых обсуждений в правительственных верхах вопроса о самой целесообразности сохранения гражданских чинов и о реорганизации их системы и порядка чинопроизводства.
8 января 1826 г. Николай I распорядился "немедленно рассмотреть" вопрос о гражданских чинах в его полном объеме в Государственном совете. Но это не было сделано. Вместо радикального решения вопроса 14 октября 1827 г. и 25 июня 1834 г. были приняты два закона, первый из которых определял порядок вступления на государственную службу, а второй - порядок дальнейшего чинопроизводства. Оба они должны были учитывать ту важную реальность, что к этому времени чиновничество в значительной мере воспроизводило само себя. Дети чиновников следовали по пути отцов, поскольку почти не имели других возможностей заработка. По закону они получали приемлемые права поступления на службу даже вне зависимости от образования; вместе с тем они же пользовались правами обучения в большинстве учебных заведений. Доля поместных дворян в составе гражданского чиновничества постепенно сокращалась (отчасти вследствие роста общей численности чиновничества). Идеальное решение проблемы организации гражданской службы теперь виделось в том, чтобы, во-первых, обеспечить замещение всех низших вакансий и, во-вторых, открыть путь к должностям среднего и высшего уровня исключительно для специально подготовленных лиц, преимущественно из числа потомственного дворянства. Последнее предполагалось достигнуть предоставлением дворянству новых льгот в получении образования.
Указ 1827 г. устанавливал четыре категории лиц, пользовавшихся правом государственной службы. К 1-й относились потомственные дворяне; ко 2-й дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов; к 3-й - дети приказных служителей, не имеющих чинов; к 4-й - не имеющие права на гражданскую службу, но принятые ранее издания данного закона. Для производства низших канцелярских служителей из лиц названных разрядов в первый классный чин (XIV класс) устанавливались соответственно разные сроки службы: 2 и 4 года, 6 и 12 лет.
Положение 1834 г. предусматривало сокращение сроков выслуги XIV класса для канцелярских служителей первых трех категорий при наличии образования до одного года, двух и четырех лет{18}.
При дальнейшем чинопроизводстве первенствующую роль играло уже образование, а не происхождение. Все, кто имел классные чины, делились на три разряда" с высшим образованием, средним и начальным. Производство в каждый следующий чин должно было осуществляться строго по выслуге в предыдущем чине установленного для каждого разряда числа лет - от 3 до 8. При производстве за отличия обязательный срок службы в чине сокращался. Сословное происхождение учитывалось только при получении чина VIII класса, дававшего потомственное дворянство. Для недворян срок выслуги для его получения увеличивался независимо от наличия образования. Кроме того, условием производства в чины VIII и V классов служащих со средним и начальным образованием было назначение на должности этих классов. Производство в чины выше статского советника (V класс) могло иметь место исключительно по личному усмотрению императора, а не по выслуге определенного числа лет. Разрешалось назначать на должности чиновников, "имеющих один чин выше или ниже той степени, в которой положена должность". Чиновник с высшим образованием мог быть назначен даже через степень, т. е. через класс должности. В 1835 г. такое право было предоставлено всем без исключения чиновникам. Юридическая возможность расхождения между классами чина и должности не ломала, однако, традиции, дававшей из нескольких кандидатов на должность предпочтение старшему по классу чина и старшему по времени производства в данный чин.
Для того, чтобы реализовать идею соответствия класса чина классу должности (с расхождениями в 1-2 класса), необходимо было упорядочить отнесение к определенным классам всех существовавших в империи должностей. Понятно, что от самого подхода к "классификации", от того, к каким именно классам будут отнесены должности, зависело реальное значение права, сообщаемого чином, на должность. Принадлежность к классам высших сравнительно немногочисленных должностей к середине 1830-х гг. уже вполне определилась. Отнесение должностей средней и низшей категорий к классам было уточнено и объявлено в виде указа Николая I от 1835 г. "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно". В XIX начале XX в. обычно должность министра соответствовала II классу; товарища министра - III; директора департамента (управления), губернатора и градоначальника - IV; вице-директора департамента и вице-губернатора - V; начальника отделения и делопроизводителя в центральных учреждениях - VI, а столоначальника там же - VII классу.
Такое ранжирование по классам Табели о рангах должностей и чинов в некоторых случаях приводило к коллизиям. Например, когда в 1849 г. новым министром народного просвещения был назначен князь П. А. Ширинский-Шихматов, оказалось, что директор Императорской публичной библиотеки (подведомственной этому министерству) барон М. А. Корф имел три года старшинства в том же чине по сравнению с министром. Это было признано неудобным, и выход был найден в переводе библиотеки в ведомство Министерства императорского двора (в 1850 г.). После ухода Корфа с директорского поста (1861 г.) библиотека вновь была подчинена Министерству народного просвещения (1863 г.).
В 1840-е гг. правительство предпринимает ряд мер, имевших целью усилить общий контроль за составом чиновничества. Был составлен список всех гражданских чиновников империи, охвативший более 60 тыс. человек. При Собственной его величества канцелярии утверждается Инспекторский департамент гражданского ведомства. В правительственных кругах в несомненной связи с революционными событиями на Западе и ростом образовательного уровня российских чиновников возникла серьезная озабоченность "направлением умов" государственных служащих и наличием в их составе неблагонадежных элементов. Опасный прецедент Николай I видел в Австрии, где, как он считал, была "сильная бюрократия, которая минирует государство и ставит умы в вечную борьбу с правительством". В России его беспокоили, в частности, ведомства юстиции и путей сообщения{19}. По поручению царя министр юстиции граф В. Н. Панин в ноябре 1846 г. разработал соответствующую записку. Панин находил нужным подвергнуть общему пересмотру Устав о службе гражданской и уверял царя в том, что "никакие усилия вашего величества, ни усердие министров к исполнению вашей воли не достигнут цели, если самый порядок определения к должностям не поставит ясными постановлениями преграды к замещению должностей лицами, недостойными оказанного им доверия".
Для пересмотра Устава опять создается особый комитет, которому было предложено при разработке нового варианта этого закона руководствоваться следующими указаниями царя: "Чинами не называться, а называться по местам службы и занимаемой должности. Производству быть не за выслугу, а, как в военном ведомстве, на ваканции и в редких случаях за отличие... Производство за выслугу лет заменить прибавкой к жалованью...". В январе следующего года царь дал указание приложить "всевозможное старание, чтобы действия комитета шли без замедлений".
. Однако вскоре работа комитета оказалась парализованной двумя записками министра народного просвещения графа С. С. Уварова, поданными царю в 1847 г., где он выступил с апологией чинов. Записки эти на многие годы стали манифестом и сводом основных аргументов для сторонников сохранения чинов и вновь привлекали внимание всякий раз, когда речь заходила об их отмене.
Касаясь материальной стороны дела, Уваров утверждал, что, "разумеется, никаких сокровищ не будет достаточно для замены чинов новыми окладами". В условиях середины XIX в. проблема вознаграждения труда государственных служащих осложнялась тем, что возникавшие в стране частные предприятия предлагали квалифицированным служащим гораздо более высокие заработки.
При недостаточности же окладов, выплачиваемых чиновникам, чины остаются основным средством привлечения к государственной службе и удержания на ней способных людей. Поэтому особенно важно было поддерживать в чиновниках идеи чести, обольстительную мысль, "что чин возвышает их над всеми званиями, хотя и пользующимися вполне житейскими выгодами". Отмена чинов лишила бы правительство "важнейшей пружины действовать на умы, средства, которое, имея почти фантастическую силу, ничего не стоит государству и не может быть заменено никакими материальными вознаграждениями". Что касается отрицательных последствий существования чинов, то они, по мнению Уварова, в результате "постепенных изменений, сообразно требованию обстоятельств, приведены, наконец, в такое положение, что, служа поощрением заслуг, совершенно устранены от неудобства - распространять до излишества класс потомственных дворян". В заключение Уваров утверждал, "что укорененная в общем уважении и совершенно согласная с монархическим духом гражданская иерархия России, оставаясь неприкосновенною ...послужила бы к вящему укреплению твердыни русского самодержавия".
Ознакомившись с записками Уварова, Николай 1 написал на одной из них: "Много весьма справедливых мыслей". Практическим результатом записок было то, что проект нового Устава о службе гражданской, разработанный к 1850 г. на основе личных указаний Николая I, не получил утверждения, а сам комитет 1846 г. был закрыт в начале 1856 г.
Потрясения, пережитые Россией в результате Крымской войны и совпавшие с началом нового царствования, дали толчок к разработке ряда реформ, в том числе связанных с изменением правовой структуры общества и улучшением системы государственного управления. Вполне естественно, что в тесной связи с этим вновь возникли и идеи изменения системы чинопроизводства, прежде всего в гражданском ведомстве.
В 1856 г. выяснилось, что достичь повышения образовательного уровня чиновничества путем предоставления льгот в чинопроизводстве по образованию (правила 1834 г.) в желательных масштабах не удалось и потому, что сами эти льготы оказались неэффективными, и потому, что ежегодный выпуск высших учебных заведений далеко не покрывал образующиеся вакансии (около 3 тыс. в год){20}. Законом 9 декабря 1856 г. "О сроках производства в чины по службе гражданской" было признано "нужным утвердить на прочных началах действие того общего коренного правила, что награждения повышением в чинах, так же как и все прочие по службе награды, должны ...быть даруемы токмо за постоянные усердные и отличные, непосредственным ... начальством засвидетельствованные труды на самой службе, без принятия в уважение каких-либо обстоятельств, сей службе предшествовавших". В основе этого принципа лежало убеждение, что качество службы зависит не только от образования, а образование без конкуренции еще не обеспечивает это качество. В соответствии с этим льготы по выслуге в зависимости от образования были отменены и установлены общие для всех сроки выслуги: в XIV - IX классах - по три года в каждом, в VIII - VI классах - по четыре года (выслуга в высших классах юридически не давала определенных прав на получение следующего чина). При чинопроизводстве за отличия срок выслуги сокращался наполовину. Вместе с тем было сохранено правило определения при поступлении на службу в тот класс, на который давало право окончание данного учебного заведения и успехи в учебе.
Установление общего срока для получения чинов ликвидировало преимущества дворян на получение чина VIII класса. Таким образом, сословная дискриминация сохранялась только для лиц, не имевших образования, при производстве в первый классный чин.
Вновь возникший в ходе подготовки закона 1856 г. вопрос о целесообразности сохранения гражданских чинов в их прежнем виде был передан на рассмотрение особого Совещательного собрания под председательством графа Д. Н. Блудова. В марте 1857 г. собрание пришло к заключению, что наличие титулярных, т. е. не соединенных с должностями, чинов привело к установлению "чрезвычайной зыблемости в путях службы" и утвердило существование ложных понятий о ее обязанностях и целях.
Собрание осудило и общее пристрастие к чинам, которое привлекало на службу людей, совершенно к ней неспособных, имело следствием чрезмерный рост числа служащих, а вместе с тем и усиление влияния бюрократии. Все это заставило членов собрания единогласно признать, что "было бы весьма желательно производство в чины отдельно от должностей совершенно отменить". Однако осуществлению этого предложения должно предшествовать увеличение окладов содержания чиновников. Последнее не связывалось исключительно с отменой чинов. Члены собрания указывали, что вообще недопустимо такое положение, когда "чувства справедливости и человеколюбия почти не дозволяют преследовать с надлежащей строгостью за взятки и другие более или менее преступные действия", так как "в канцеляриях присутственных мест многие, иногда семейные люди, должны жить пятью или десятью рублями в месяц". Кроме того, по мнению Совещательного собрания, было бы целесообразно приступить к решительному изменению порядка гражданской службы только после улучшения организации самой системы управления и делопроизводства. Уже в результате этих мер произошли бы "уменьшение числа чиновников и влияния бюрократии". Понимание того, что лишь изменение системы гражданского чинопроизводства не способно устранить все те недостатки в работе государственного аппарата, которые вызывали тревогу наиболее дальновидных представителей правительства и являлись одной из причин обращения к проблеме реорганизации чинопроизводства, было важным новым элементом в подходе к решению проблемы.
Александр II согласился провести рекомендованные мероприятия в предложенном собранием порядке. Действительно, в последующие годы были увеличены оклады жалованья чиновников (к 1880-м гг. в 1.5-2 и более раз). Однако последний шаг - упразднение чинов - правительством не был сделан.
19 ноября 1857 г. в связи с нехваткой в провинции кандидатов на замещение классных низших и средних должностей было разрешено замещение вакансий в губернских и уездных учреждениях практически независимо от класса чина кандидатов.
Между тем после Крымской войны общее число гражданских чиновников продолжало возрастать:
в 1856 г. их было 82.3 тыс. человек, а в 1874 г. - 98.8 тыс. (в том числе 12.4 тыс. преподавателей и ученых). Часть гражданских чиновников служила по военному и военно-морскому ведомствам (на 1874 г. - 6.1 тыс. человек). Вместе с тем, как мы уже отмечали, чиновники горного, путейского, телеграфного, лесного и межевого ведомств до 1867 г. имели военные чины, хотя по существу были гражданскими. Особенно интенсивно возрастала численность чиновников высших классов. Так, число лиц. имевших чины III и IV классов, составляло:
К концу XVIII в. чины XI и XIII классов фактически перестали употребляться (чинопроизводство осуществлялось из коллежских регистраторов сразу в губернские секретари, а затем в коллежские секретари) и общее количество классов гражданских чинов сократилось до 12, что было законодательно закреплено в 1811 и 1834 гг.
В самом конце царствования Павла I (указ от 3 августа 1800 г.) была сделана попытка вообще отказаться от специальных наименований гражданских чинов, заменив их указанием должности и класса чина (например, обер-секретарь VII класса). Чины, однако, уже столь прочно вошли в служебный быт и названия их стали настолько широко употребляемыми, что новшество вызвало недовольство служащих и от него через год отказались.
Указом Александра I от 1 августа 1801 г. предписывалось, чтобы "все места наполняемы были чиновниками самых тех классов, в коих места сии по штатам положены". Вместе с тем разрешалось "по уважению способностей и в нужных случаях определять на оные и таких, коих чины и несовершенно классу мест соответствуют; но чтоб изъятие сие из общего правила не простиралось ни выше, ни ниже одного чина". Подтверждалось существование обязательного срока нахождения в каждом чине, без выслуги которого очередной чин не мог быть получен.
Изданием чинопроизводственных правил 1801 г. завершилось в основном складывание системы гражданского чинопроизводства в России.
Некоторые особенности гражданской службы как бы усугубили роль в ней чинов и чинопроизводства. Прежде всего должно иметь в виду, что гражданское чиновничество в наибольшей мере комплектовалось за счет недворянских элементов. Правительство усматривало опасность этого. Именно поэтому в гражданской службе практическое значение получало регулирование состава чиновников. Система гражданского чинопроизводства в решающей степени определяла состав бюрократии, а та вследствие причастности к власти могла влиять на деятельность правительственного аппарата, а иногда и на правительственную политику. Поскольку в гражданской службе, в отличие от военной, производство чины не лимитировалось количеством вакансий, число лиц в относительно высоких чинах могло быть произвольно большим. Из-за этого при открытии вакансий на более высокие должности обычно было несколько кандидатов, имевших соответственные чины. Преимущественным правом на должность обладал старший в чине, а при равенстве чина - старший по времени производства в него. Естественно, что в этих условиях внимание к формальностям чинопроизводства было повышенным и, так сказать, болезненным. Значение чина на гражданской службе усиливалось и тем, что чиновники обретали потомственное дворянство лишь в ходе службы, в результате чинопроизводства. Наконец, гражданские чиновники низших и средних классов менее других имели доступ ко двору. Тем большее значение для них приобретало достижение тех классов, которые сообщали им это столь желанное право. Поскольку гражданские чины приобретались главным образом выслугой лет, получение их становилось почти автоматическим. Считалось, что этим обеспечивалась известная независимость обладателя чина от его непосредственного начальства. Существовало даже убеждение, что чиновники, находящиеся на противоположных концах служебной лестницы, - суть одинаковые слуги царя, равно им поставленные.
В начале XIX в. значение проблемы гражданского чинопроизводства возросло. В 1802 г. взамен ранее существовавших коллегий в России были учреждены министерства. Весь государственный механизм подвергся существенной модернизации; была поставлена задача повышения уровня работы этого механизма и государственного управления вообще.
В этой связи на одно из главных мест выдвинулся вопрос об общей и специальной образовательной подготовке чиновников. Решение его было намечено в указе Александра I Сенату от 6 августа 1809 г. "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники" (первый штаб-офицерский и первый генеральский чины). Вдохновителем и автором указа был известный государственный деятель того времени М. М. Сперанский.
Указ этот имел некоторую историю. Вскоре после учреждения министерств было обнародовано (24 января 1803 г.) нечто вроде программы Министерства народного просвещения - Правила народного просвещения.
Они предусматривали, в частности, что в связи с открытием университетов, гимназий и других училищ и устранением тем самым препятствий к получению образования представителями всех свободных "состояний", прежде всего дворянством, может быть выдвинуто требование, чтобы через пять лет все должности по гражданской государственной службе, требующие правовых и других специальных познаний, начали замещаться лишь лицами, окончившими курс обучения в казенных или частных учебных заведениях. Однако надежды на то, что возможность получить образование будет широко использована дворянством и лицами других сословий, не оправдывались. "Обманутые ожидания, - пишет по этому поводу В. А. Евреинов, - указывали на необходимость приискать средство более понудительное, и притом такое средство, которое уже невозможно было бы обойти, не отказавшись от всякой служебной будущности для своих детей".
Таким средством и должен был стать закон 6 августа 1809 г. В его преамбуле указывалось, что главная причина низкой образованности чиновничества "есть удобность достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы". "Между тем, говорилось далее, - все части государственного служения требуют сведущих исполнителей, и чем далее отлагаемо будет твердое и отечественное образование юношества, тем недостаток впоследствии будет ощутительнее... В отвращении сего и дабы положить наконец преграду исканиям чинов без заслуг, а истинным заслугам дать новое свидетельство нашего уважения", было признано необходимым установить, что производству в чин коллежского асессора (VIII класс) впредь могли подлежать лишь лица, имеющие высшее образование либо выдержавшие экзамен по установленной программе (помимо соответствующей выслуги лет).
Столь крутая мера вызвала и в целом, и в деталях неблагоприятный отклик современников. В частности, подверглась осуждению программа экзаменов. Одним из выступивших с критикой ее был известный историк Н. М. Карамзин. Он представил записку, в которой не без юмора, хотя и не совсем по существу дела, писал: "Отныне никто не должен быть производим ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства о своей учености. Доселе в самых просвещенных государствах требовалось от чиновников только необходимое для их звания: науки инженерной - от инженера, законоведения - от судьи и проч. У нас же председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский - свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших - римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками. Ни сорокалетняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга узнать вещи, совсем для нас чуждые и бесполезные. Никогда любовь к наукам не производила действия столь несогласного с их целью...".
Указ 1809 г. не стал достаточным стимулом для повышения образовательного уровня чиновничества. К тому же в скором времени возникла необходимость делать исключения из установленных правил ввиду того, что министры жаловались на затруднения в замещении должностей, и каждый из них стремился доказать, что в работе его министерства опыт для служащих имеет преимущественное значение перед общим образованием. Предоставление разрешений не соблюдать предписанный указом порядок применительно к отдельным категориям чиновников и целым ведомствам приняло в результате столь широкий характер, что уже через три года после издания закона соблюдение его требований можно было считать исключением.
10 апреля 1812 г. по указанию Александра I был образован особый комитет из четырех министров, на который было возложено "составление общих по всем частям гражданской службы правил, для какого рода службы, каких именно наук познание нужно, дабы, определив то, подвергать при производстве в чины экзамену, с сим сообразному". В связи с Отечественной войной работа комитета затянулась до 1814 г., когда был составлен проект нового положения об экзаменах при производстве в чины. С этого времени начинается период нескончаемых обсуждений в правительственных верхах вопроса о самой целесообразности сохранения гражданских чинов и о реорганизации их системы и порядка чинопроизводства.
8 января 1826 г. Николай I распорядился "немедленно рассмотреть" вопрос о гражданских чинах в его полном объеме в Государственном совете. Но это не было сделано. Вместо радикального решения вопроса 14 октября 1827 г. и 25 июня 1834 г. были приняты два закона, первый из которых определял порядок вступления на государственную службу, а второй - порядок дальнейшего чинопроизводства. Оба они должны были учитывать ту важную реальность, что к этому времени чиновничество в значительной мере воспроизводило само себя. Дети чиновников следовали по пути отцов, поскольку почти не имели других возможностей заработка. По закону они получали приемлемые права поступления на службу даже вне зависимости от образования; вместе с тем они же пользовались правами обучения в большинстве учебных заведений. Доля поместных дворян в составе гражданского чиновничества постепенно сокращалась (отчасти вследствие роста общей численности чиновничества). Идеальное решение проблемы организации гражданской службы теперь виделось в том, чтобы, во-первых, обеспечить замещение всех низших вакансий и, во-вторых, открыть путь к должностям среднего и высшего уровня исключительно для специально подготовленных лиц, преимущественно из числа потомственного дворянства. Последнее предполагалось достигнуть предоставлением дворянству новых льгот в получении образования.
Указ 1827 г. устанавливал четыре категории лиц, пользовавшихся правом государственной службы. К 1-й относились потомственные дворяне; ко 2-й дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов; к 3-й - дети приказных служителей, не имеющих чинов; к 4-й - не имеющие права на гражданскую службу, но принятые ранее издания данного закона. Для производства низших канцелярских служителей из лиц названных разрядов в первый классный чин (XIV класс) устанавливались соответственно разные сроки службы: 2 и 4 года, 6 и 12 лет.
Положение 1834 г. предусматривало сокращение сроков выслуги XIV класса для канцелярских служителей первых трех категорий при наличии образования до одного года, двух и четырех лет{18}.
При дальнейшем чинопроизводстве первенствующую роль играло уже образование, а не происхождение. Все, кто имел классные чины, делились на три разряда" с высшим образованием, средним и начальным. Производство в каждый следующий чин должно было осуществляться строго по выслуге в предыдущем чине установленного для каждого разряда числа лет - от 3 до 8. При производстве за отличия обязательный срок службы в чине сокращался. Сословное происхождение учитывалось только при получении чина VIII класса, дававшего потомственное дворянство. Для недворян срок выслуги для его получения увеличивался независимо от наличия образования. Кроме того, условием производства в чины VIII и V классов служащих со средним и начальным образованием было назначение на должности этих классов. Производство в чины выше статского советника (V класс) могло иметь место исключительно по личному усмотрению императора, а не по выслуге определенного числа лет. Разрешалось назначать на должности чиновников, "имеющих один чин выше или ниже той степени, в которой положена должность". Чиновник с высшим образованием мог быть назначен даже через степень, т. е. через класс должности. В 1835 г. такое право было предоставлено всем без исключения чиновникам. Юридическая возможность расхождения между классами чина и должности не ломала, однако, традиции, дававшей из нескольких кандидатов на должность предпочтение старшему по классу чина и старшему по времени производства в данный чин.
Для того, чтобы реализовать идею соответствия класса чина классу должности (с расхождениями в 1-2 класса), необходимо было упорядочить отнесение к определенным классам всех существовавших в империи должностей. Понятно, что от самого подхода к "классификации", от того, к каким именно классам будут отнесены должности, зависело реальное значение права, сообщаемого чином, на должность. Принадлежность к классам высших сравнительно немногочисленных должностей к середине 1830-х гг. уже вполне определилась. Отнесение должностей средней и низшей категорий к классам было уточнено и объявлено в виде указа Николая I от 1835 г. "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно". В XIX начале XX в. обычно должность министра соответствовала II классу; товарища министра - III; директора департамента (управления), губернатора и градоначальника - IV; вице-директора департамента и вице-губернатора - V; начальника отделения и делопроизводителя в центральных учреждениях - VI, а столоначальника там же - VII классу.
Такое ранжирование по классам Табели о рангах должностей и чинов в некоторых случаях приводило к коллизиям. Например, когда в 1849 г. новым министром народного просвещения был назначен князь П. А. Ширинский-Шихматов, оказалось, что директор Императорской публичной библиотеки (подведомственной этому министерству) барон М. А. Корф имел три года старшинства в том же чине по сравнению с министром. Это было признано неудобным, и выход был найден в переводе библиотеки в ведомство Министерства императорского двора (в 1850 г.). После ухода Корфа с директорского поста (1861 г.) библиотека вновь была подчинена Министерству народного просвещения (1863 г.).
В 1840-е гг. правительство предпринимает ряд мер, имевших целью усилить общий контроль за составом чиновничества. Был составлен список всех гражданских чиновников империи, охвативший более 60 тыс. человек. При Собственной его величества канцелярии утверждается Инспекторский департамент гражданского ведомства. В правительственных кругах в несомненной связи с революционными событиями на Западе и ростом образовательного уровня российских чиновников возникла серьезная озабоченность "направлением умов" государственных служащих и наличием в их составе неблагонадежных элементов. Опасный прецедент Николай I видел в Австрии, где, как он считал, была "сильная бюрократия, которая минирует государство и ставит умы в вечную борьбу с правительством". В России его беспокоили, в частности, ведомства юстиции и путей сообщения{19}. По поручению царя министр юстиции граф В. Н. Панин в ноябре 1846 г. разработал соответствующую записку. Панин находил нужным подвергнуть общему пересмотру Устав о службе гражданской и уверял царя в том, что "никакие усилия вашего величества, ни усердие министров к исполнению вашей воли не достигнут цели, если самый порядок определения к должностям не поставит ясными постановлениями преграды к замещению должностей лицами, недостойными оказанного им доверия".
Для пересмотра Устава опять создается особый комитет, которому было предложено при разработке нового варианта этого закона руководствоваться следующими указаниями царя: "Чинами не называться, а называться по местам службы и занимаемой должности. Производству быть не за выслугу, а, как в военном ведомстве, на ваканции и в редких случаях за отличие... Производство за выслугу лет заменить прибавкой к жалованью...". В январе следующего года царь дал указание приложить "всевозможное старание, чтобы действия комитета шли без замедлений".
. Однако вскоре работа комитета оказалась парализованной двумя записками министра народного просвещения графа С. С. Уварова, поданными царю в 1847 г., где он выступил с апологией чинов. Записки эти на многие годы стали манифестом и сводом основных аргументов для сторонников сохранения чинов и вновь привлекали внимание всякий раз, когда речь заходила об их отмене.
Касаясь материальной стороны дела, Уваров утверждал, что, "разумеется, никаких сокровищ не будет достаточно для замены чинов новыми окладами". В условиях середины XIX в. проблема вознаграждения труда государственных служащих осложнялась тем, что возникавшие в стране частные предприятия предлагали квалифицированным служащим гораздо более высокие заработки.
При недостаточности же окладов, выплачиваемых чиновникам, чины остаются основным средством привлечения к государственной службе и удержания на ней способных людей. Поэтому особенно важно было поддерживать в чиновниках идеи чести, обольстительную мысль, "что чин возвышает их над всеми званиями, хотя и пользующимися вполне житейскими выгодами". Отмена чинов лишила бы правительство "важнейшей пружины действовать на умы, средства, которое, имея почти фантастическую силу, ничего не стоит государству и не может быть заменено никакими материальными вознаграждениями". Что касается отрицательных последствий существования чинов, то они, по мнению Уварова, в результате "постепенных изменений, сообразно требованию обстоятельств, приведены, наконец, в такое положение, что, служа поощрением заслуг, совершенно устранены от неудобства - распространять до излишества класс потомственных дворян". В заключение Уваров утверждал, "что укорененная в общем уважении и совершенно согласная с монархическим духом гражданская иерархия России, оставаясь неприкосновенною ...послужила бы к вящему укреплению твердыни русского самодержавия".
Ознакомившись с записками Уварова, Николай 1 написал на одной из них: "Много весьма справедливых мыслей". Практическим результатом записок было то, что проект нового Устава о службе гражданской, разработанный к 1850 г. на основе личных указаний Николая I, не получил утверждения, а сам комитет 1846 г. был закрыт в начале 1856 г.
Потрясения, пережитые Россией в результате Крымской войны и совпавшие с началом нового царствования, дали толчок к разработке ряда реформ, в том числе связанных с изменением правовой структуры общества и улучшением системы государственного управления. Вполне естественно, что в тесной связи с этим вновь возникли и идеи изменения системы чинопроизводства, прежде всего в гражданском ведомстве.
В 1856 г. выяснилось, что достичь повышения образовательного уровня чиновничества путем предоставления льгот в чинопроизводстве по образованию (правила 1834 г.) в желательных масштабах не удалось и потому, что сами эти льготы оказались неэффективными, и потому, что ежегодный выпуск высших учебных заведений далеко не покрывал образующиеся вакансии (около 3 тыс. в год){20}. Законом 9 декабря 1856 г. "О сроках производства в чины по службе гражданской" было признано "нужным утвердить на прочных началах действие того общего коренного правила, что награждения повышением в чинах, так же как и все прочие по службе награды, должны ...быть даруемы токмо за постоянные усердные и отличные, непосредственным ... начальством засвидетельствованные труды на самой службе, без принятия в уважение каких-либо обстоятельств, сей службе предшествовавших". В основе этого принципа лежало убеждение, что качество службы зависит не только от образования, а образование без конкуренции еще не обеспечивает это качество. В соответствии с этим льготы по выслуге в зависимости от образования были отменены и установлены общие для всех сроки выслуги: в XIV - IX классах - по три года в каждом, в VIII - VI классах - по четыре года (выслуга в высших классах юридически не давала определенных прав на получение следующего чина). При чинопроизводстве за отличия срок выслуги сокращался наполовину. Вместе с тем было сохранено правило определения при поступлении на службу в тот класс, на который давало право окончание данного учебного заведения и успехи в учебе.
Установление общего срока для получения чинов ликвидировало преимущества дворян на получение чина VIII класса. Таким образом, сословная дискриминация сохранялась только для лиц, не имевших образования, при производстве в первый классный чин.
Вновь возникший в ходе подготовки закона 1856 г. вопрос о целесообразности сохранения гражданских чинов в их прежнем виде был передан на рассмотрение особого Совещательного собрания под председательством графа Д. Н. Блудова. В марте 1857 г. собрание пришло к заключению, что наличие титулярных, т. е. не соединенных с должностями, чинов привело к установлению "чрезвычайной зыблемости в путях службы" и утвердило существование ложных понятий о ее обязанностях и целях.
Собрание осудило и общее пристрастие к чинам, которое привлекало на службу людей, совершенно к ней неспособных, имело следствием чрезмерный рост числа служащих, а вместе с тем и усиление влияния бюрократии. Все это заставило членов собрания единогласно признать, что "было бы весьма желательно производство в чины отдельно от должностей совершенно отменить". Однако осуществлению этого предложения должно предшествовать увеличение окладов содержания чиновников. Последнее не связывалось исключительно с отменой чинов. Члены собрания указывали, что вообще недопустимо такое положение, когда "чувства справедливости и человеколюбия почти не дозволяют преследовать с надлежащей строгостью за взятки и другие более или менее преступные действия", так как "в канцеляриях присутственных мест многие, иногда семейные люди, должны жить пятью или десятью рублями в месяц". Кроме того, по мнению Совещательного собрания, было бы целесообразно приступить к решительному изменению порядка гражданской службы только после улучшения организации самой системы управления и делопроизводства. Уже в результате этих мер произошли бы "уменьшение числа чиновников и влияния бюрократии". Понимание того, что лишь изменение системы гражданского чинопроизводства не способно устранить все те недостатки в работе государственного аппарата, которые вызывали тревогу наиболее дальновидных представителей правительства и являлись одной из причин обращения к проблеме реорганизации чинопроизводства, было важным новым элементом в подходе к решению проблемы.
Александр II согласился провести рекомендованные мероприятия в предложенном собранием порядке. Действительно, в последующие годы были увеличены оклады жалованья чиновников (к 1880-м гг. в 1.5-2 и более раз). Однако последний шаг - упразднение чинов - правительством не был сделан.
19 ноября 1857 г. в связи с нехваткой в провинции кандидатов на замещение классных низших и средних должностей было разрешено замещение вакансий в губернских и уездных учреждениях практически независимо от класса чина кандидатов.
Между тем после Крымской войны общее число гражданских чиновников продолжало возрастать:
в 1856 г. их было 82.3 тыс. человек, а в 1874 г. - 98.8 тыс. (в том числе 12.4 тыс. преподавателей и ученых). Часть гражданских чиновников служила по военному и военно-морскому ведомствам (на 1874 г. - 6.1 тыс. человек). Вместе с тем, как мы уже отмечали, чиновники горного, путейского, телеграфного, лесного и межевого ведомств до 1867 г. имели военные чины, хотя по существу были гражданскими. Особенно интенсивно возрастала численность чиновников высших классов. Так, число лиц. имевших чины III и IV классов, составляло: