Страница:
Составляющая основу города социальная инфраструктура включает все материально-вещные элементы, обеспечивающие общие условия жизнедеятельности человека. Они представляют собой совокупность условий, которые стимулируют, развивают и обеспечивают жизнедеятельность человека во всех сферах, обусловленных его природой, и объединяют людей в трудовых отношениях, общественно-политической и духовной жизни, в семье и быту[9]. Социальная инфраструктура города определяется как совокупность элементов городского хозяйства, объектов культуры, образования, здравоохранения, обеспечивающих определённый уровень удовлетворения потребностей горожан.
Таким образом, управление городом, его развитием предполагает комплексное воздействие на все компоненты социальной инфраструктуры с учётом всех её функций (витальной, коммуникационной, правовой, экономической, обслуживающей, образовательной и культурно-эстетической).
6. Роль природных факторов. Город имеет и природную составляющую, так как размещается на определённой территории с определённым ландшафтом и другими географическими характеристиками. Он включён в природную среду, испытывает её воздействие и сам влияет на неё. Поэтому, как считает А.Л. Каранов, город можно назвать социально-природной системой.
Вместе с тем совокупность условий жизнедеятельности человека включает и природно-географические, естественно-социальные элементы, обычно не включаемые в содержание социальной инфраструктуры, но играющие весьма значительную роль в определении условий, сущности и форм жизнедеятельности людей. Это проявляется в географии расселения людей, типах домо– и градостроительства, технологиях городского обслуживания и жизнеобеспечения, транспорта и коммуникаций и т. д. Особенно это касается нашей страны, в которой природно-географические условия обладают рядом несомненных особенностей. Эти моменты, пишет А.И. Попов, должны учитываться при формировании города и управлении им как наиболее перспективной формы расселения и жизнедеятельности человека на территории нашей страны.
Резкий всплеск интереса к тому, как эффективно управлять развитием городской экономики и социальной сферы, в новой России произошёл относительно недавно – во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов. Этот интерес явился логическим следствием коренных политических и социально-экономических реформ в нашей стране, а также повышения роли муниципальных образований, и особенно городов. Многие российские города осознают необходимость активизировать свою позицию в управлении экономикой, переходить к более эффективному использованию всегда ограниченных собственных ресурсов.
За рубежом, прежде всего в развитых странах Европы и Америки, эта проблематика возникла раньше, однако и там она является относительно новой. Современные концепции муниципального экономического развития распространились в различных странах мира только в конце 1980-х годов. К основным причинам возникновения этих концепций можно отнести:
– обострение экономических и социальных проблем, которое стало особенно заметным со второй половины 1970-х годов (время мировых экономических кризисов);
– нарастание специфических городских проблем (роль городов в обществе стремительно увеличивалась, что повлекло за собой проблемы, связанные с ростом урбанизации, социальными трансформациями, с усложнением городской инфраструктуры, изменением пространственной структуры городов);
– усложнение механизмов управления на местном уровне (города, особенно большие, стали слишком сложными «организмами», что потребовало комплексных подходов к управлению ими на высоком качественном уровне);
– глобализация и, как следствие, обострение межтерриториальной и международной конкуренции, в которую втянуты города, как «фокусы» всех социально-экономических процессов. Города стали постепенно превращаться в самостоятельные субъекты экономической жизни, им во все большей мере необходима собственная экономическая политика, они должны конкурировать в борьбе за инвестиции, за рабочую силу и т. д.
Города возникли давно, и основой существования населяющих их людей всегда была экономическая деятельность. От того, насколько она эффективно велась, зависели объём и качество полученных местным сообществом ресурсов – как личных, так и общественных. Важно также было эффективно расходовать эти ресурсы, то есть обеспечить получение максимального количества товаров и услуг самого высокого качества на единицу израсходованных ресурсов.
Этими процессами можно управлять, хотя город является чрезвычайно сложным объектом управления. С одной стороны, местные финансы, земли, имущество и жилой фонд, муниципальные предприятия и учреждения составляют общественную сферу. Эти объекты находятся в собственности муниципалитетов, что определяет необходимость прямого управления ими со стороны города.
С другой стороны, предприятия и другие объекты, не находящиеся в муниципальной собственности, но расположенные на территории муниципального образования, относятся к коммерческому сектору и входят в сферу интересов бизнеса, который в принципе развивается самостоятельно. Для города это своего рода «чёрный ящик», на который, однако, можно и нужно воздействовать косвенными методами – через налоговую, инвестиционную, административную политику. Города стремятся создавать благоприятные для бизнеса условия функционирования, привлекать дополнительные инвестиции, максимизируя налоговую базу и количество рабочих мест.
Рациональное сочетание форм и методов прямого и косвенного управления и позволяет в конечном счёте реализовать главную цель муниципального развития – создать качественную общественную среду, понимаемую в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов.
В муниципальной практике, как зарубежной, так и российской, сложились различные модели управления социально-экономическим развитием на местном уровне. Не ставя перед собой задачи подробно анализировать каждую из них, отметим некоторые принципиальные различия подходов к муниципальному социально-экономическому развитию.
Во-первых, эти различия касаются отношения города к использованию собственных ресурсов, которые носят общественный характер. Принципиальным является вопрос о том, на что должны расходоваться общественные ресурсы, может ли город использовать их как своего рода «коммерческий капитал». Существуют две концепции, условно называемые «город-предприниматель» и «город-дворник».
«Город-предприниматель» использует общественные финансовые и прочие ресурсы именно как предприниматель, вкладывая их в коммерческую сферу, в том числе иногда за пределами собственного муниципального образования. Аргументом в пользу этой практики является возможность «заработать» дополнительные средства в городской бюджет и направить их на улучшение жизни горожан. Однако любой предпринимательский проект подвержен коммерческим рискам. Общественные ресурсы, мобилизованные для удовлетворения конкретных общественных потребностей, могут быть потеряны вследствие нерациональных решений, изменения конъюнктуры и других обстоятельств. К тому же практика показывает, что, как правило, в предпринимательской сфере деятельность специализированных коммерческих структур более эффективна, чем административных структур городского управления.
Альтернативой данной концепции является концепция «город-дворник». Согласно ей город, функции которого, прежде всего, в удовлетворении общественных потребностей, расходует бюджетные и прочие ресурсы на создание благоприятной, оптимальной среды для жизни людей, для ведения хозяйственной деятельности.
Другой «развилкой» в подходах к муниципальному социально-экономическому развитию является отношение к роли планового регулирования рыночных механизмов в управлении экономикой муниципальных образований. До сих пор идут дискуссии о том, в какой степени необходимо регулировать социально-экономическую сферу. Как показала практика, роль планирования экономического развития не только не снижается, но и, напротив, возрастает, в том числе и в западных странах с либеральной экономикой. Разумеется, при этом планирование носит индикативный характер, являясь гибким, насыщенным элементами мониторинга, оценки реализации, обратной связи. Одной из важнейших специфических черт муниципального уровня планирования выступает высокоразвитая система общественного участия местного сообщества во всех стадиях планирования – от разработки стратегических долгосрочных целей до контроля исполнения планов.
Общественное участие – третья сфера различий в подходах к муниципальному социально-экономическому развитию. На Западе принцип активного партнёрства общественных (включая управленческие) и частных структур, распространявшийся с самого начала формирования концепций муниципального развития (с 1980-х годов XX века), называется Public Participation (буквально – общественное участие). Главная идея участия состоит в выстраивании политики города на условиях консенсуса интересов разных субъектов, разных социальных групп, на их постоянном участии в управлении через процедуры общественного контроля и обратной связи в ходе корректировки разработанных планов.
Различные формы общественного участия являются обязательным элементом управления муниципальным экономическим развитием в городах Америки и Западной Европы. Они успешно использовались, например, при разработке плановых документов ряда европейских городов, таких как Барселона и Мюнхен, Прага и Краков. В России это одно из наиболее слабых звеньев организации городского социально-экономического развития, связанных со слабостью институтов гражданского общества в целом.
1.2. Система управления социально-экономическим развитием города
Таким образом, управление городом, его развитием предполагает комплексное воздействие на все компоненты социальной инфраструктуры с учётом всех её функций (витальной, коммуникационной, правовой, экономической, обслуживающей, образовательной и культурно-эстетической).
6. Роль природных факторов. Город имеет и природную составляющую, так как размещается на определённой территории с определённым ландшафтом и другими географическими характеристиками. Он включён в природную среду, испытывает её воздействие и сам влияет на неё. Поэтому, как считает А.Л. Каранов, город можно назвать социально-природной системой.
Вместе с тем совокупность условий жизнедеятельности человека включает и природно-географические, естественно-социальные элементы, обычно не включаемые в содержание социальной инфраструктуры, но играющие весьма значительную роль в определении условий, сущности и форм жизнедеятельности людей. Это проявляется в географии расселения людей, типах домо– и градостроительства, технологиях городского обслуживания и жизнеобеспечения, транспорта и коммуникаций и т. д. Особенно это касается нашей страны, в которой природно-географические условия обладают рядом несомненных особенностей. Эти моменты, пишет А.И. Попов, должны учитываться при формировании города и управлении им как наиболее перспективной формы расселения и жизнедеятельности человека на территории нашей страны.
Резкий всплеск интереса к тому, как эффективно управлять развитием городской экономики и социальной сферы, в новой России произошёл относительно недавно – во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов. Этот интерес явился логическим следствием коренных политических и социально-экономических реформ в нашей стране, а также повышения роли муниципальных образований, и особенно городов. Многие российские города осознают необходимость активизировать свою позицию в управлении экономикой, переходить к более эффективному использованию всегда ограниченных собственных ресурсов.
За рубежом, прежде всего в развитых странах Европы и Америки, эта проблематика возникла раньше, однако и там она является относительно новой. Современные концепции муниципального экономического развития распространились в различных странах мира только в конце 1980-х годов. К основным причинам возникновения этих концепций можно отнести:
– обострение экономических и социальных проблем, которое стало особенно заметным со второй половины 1970-х годов (время мировых экономических кризисов);
– нарастание специфических городских проблем (роль городов в обществе стремительно увеличивалась, что повлекло за собой проблемы, связанные с ростом урбанизации, социальными трансформациями, с усложнением городской инфраструктуры, изменением пространственной структуры городов);
– усложнение механизмов управления на местном уровне (города, особенно большие, стали слишком сложными «организмами», что потребовало комплексных подходов к управлению ими на высоком качественном уровне);
– глобализация и, как следствие, обострение межтерриториальной и международной конкуренции, в которую втянуты города, как «фокусы» всех социально-экономических процессов. Города стали постепенно превращаться в самостоятельные субъекты экономической жизни, им во все большей мере необходима собственная экономическая политика, они должны конкурировать в борьбе за инвестиции, за рабочую силу и т. д.
Города возникли давно, и основой существования населяющих их людей всегда была экономическая деятельность. От того, насколько она эффективно велась, зависели объём и качество полученных местным сообществом ресурсов – как личных, так и общественных. Важно также было эффективно расходовать эти ресурсы, то есть обеспечить получение максимального количества товаров и услуг самого высокого качества на единицу израсходованных ресурсов.
Этими процессами можно управлять, хотя город является чрезвычайно сложным объектом управления. С одной стороны, местные финансы, земли, имущество и жилой фонд, муниципальные предприятия и учреждения составляют общественную сферу. Эти объекты находятся в собственности муниципалитетов, что определяет необходимость прямого управления ими со стороны города.
С другой стороны, предприятия и другие объекты, не находящиеся в муниципальной собственности, но расположенные на территории муниципального образования, относятся к коммерческому сектору и входят в сферу интересов бизнеса, который в принципе развивается самостоятельно. Для города это своего рода «чёрный ящик», на который, однако, можно и нужно воздействовать косвенными методами – через налоговую, инвестиционную, административную политику. Города стремятся создавать благоприятные для бизнеса условия функционирования, привлекать дополнительные инвестиции, максимизируя налоговую базу и количество рабочих мест.
Рациональное сочетание форм и методов прямого и косвенного управления и позволяет в конечном счёте реализовать главную цель муниципального развития – создать качественную общественную среду, понимаемую в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов.
В муниципальной практике, как зарубежной, так и российской, сложились различные модели управления социально-экономическим развитием на местном уровне. Не ставя перед собой задачи подробно анализировать каждую из них, отметим некоторые принципиальные различия подходов к муниципальному социально-экономическому развитию.
Во-первых, эти различия касаются отношения города к использованию собственных ресурсов, которые носят общественный характер. Принципиальным является вопрос о том, на что должны расходоваться общественные ресурсы, может ли город использовать их как своего рода «коммерческий капитал». Существуют две концепции, условно называемые «город-предприниматель» и «город-дворник».
«Город-предприниматель» использует общественные финансовые и прочие ресурсы именно как предприниматель, вкладывая их в коммерческую сферу, в том числе иногда за пределами собственного муниципального образования. Аргументом в пользу этой практики является возможность «заработать» дополнительные средства в городской бюджет и направить их на улучшение жизни горожан. Однако любой предпринимательский проект подвержен коммерческим рискам. Общественные ресурсы, мобилизованные для удовлетворения конкретных общественных потребностей, могут быть потеряны вследствие нерациональных решений, изменения конъюнктуры и других обстоятельств. К тому же практика показывает, что, как правило, в предпринимательской сфере деятельность специализированных коммерческих структур более эффективна, чем административных структур городского управления.
Альтернативой данной концепции является концепция «город-дворник». Согласно ей город, функции которого, прежде всего, в удовлетворении общественных потребностей, расходует бюджетные и прочие ресурсы на создание благоприятной, оптимальной среды для жизни людей, для ведения хозяйственной деятельности.
Другой «развилкой» в подходах к муниципальному социально-экономическому развитию является отношение к роли планового регулирования рыночных механизмов в управлении экономикой муниципальных образований. До сих пор идут дискуссии о том, в какой степени необходимо регулировать социально-экономическую сферу. Как показала практика, роль планирования экономического развития не только не снижается, но и, напротив, возрастает, в том числе и в западных странах с либеральной экономикой. Разумеется, при этом планирование носит индикативный характер, являясь гибким, насыщенным элементами мониторинга, оценки реализации, обратной связи. Одной из важнейших специфических черт муниципального уровня планирования выступает высокоразвитая система общественного участия местного сообщества во всех стадиях планирования – от разработки стратегических долгосрочных целей до контроля исполнения планов.
Общественное участие – третья сфера различий в подходах к муниципальному социально-экономическому развитию. На Западе принцип активного партнёрства общественных (включая управленческие) и частных структур, распространявшийся с самого начала формирования концепций муниципального развития (с 1980-х годов XX века), называется Public Participation (буквально – общественное участие). Главная идея участия состоит в выстраивании политики города на условиях консенсуса интересов разных субъектов, разных социальных групп, на их постоянном участии в управлении через процедуры общественного контроля и обратной связи в ходе корректировки разработанных планов.
Различные формы общественного участия являются обязательным элементом управления муниципальным экономическим развитием в городах Америки и Западной Европы. Они успешно использовались, например, при разработке плановых документов ряда европейских городов, таких как Барселона и Мюнхен, Прага и Краков. В России это одно из наиболее слабых звеньев организации городского социально-экономического развития, связанных со слабостью институтов гражданского общества в целом.
1.2. Система управления социально-экономическим развитием города
Муниципальному менеджменту более двухсот лет, он осуществляется практически во всех странах. Возникновение этих отношений было связано с действием многочисленных факторов и проходило в различных формах. В истории России, например, мощная побудительная мотивация местной самоорганизации заключалась в необходимости поддержания престарелых членов общин совместными усилиями семей, первоначального обучения детей, самообороны и т. д. В Германии во главу угла ставилось воспитание энергичной нации, способной решать глобальные и местные проблемы инициативно, предприимчиво, ответственно. Преимущественно бытовая основа характерна для генетической природы английской муниципальной организации; она опирается не столько на формально-юридическую основу, сколько на правосознание населения, которое ценит местные обычаи, бережёт их и точно соблюдает.
Муниципальный менеджмент понимают в узком и широком смысле слова. В первом случае речь идёт о практике регулирования социально-экономических и общественно-политических процессов в городах и районах, населённых пунктах силами и средствами органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Во втором случае муниципальный менеджмент раскрывается как совокупность организационно-экономических отношений, реализуемых в этих территориальных системах государственными, региональными, муниципальными органами власти и управления, экономическими негосударственными структурами, политическими партиями и другими общественными самодеятельными организациями населения, конфессиями, средствами массовой информации.
Муниципальный менеджмент возник в результате относительногo обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связан с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удовлетворение потребностей территориальных сообществ. Муниципальный менеджмент реализуется там и тогда, где и когда существует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ориентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения.
При помощи муниципального менеджмента обеспечиваются все основные условия жизнедеятельности и потребности населения в жилье, коммуникациях, общественном порядке, образовательных и медицинских услугах. Посредством муниципального бюджета перераспределяется 20–40 % ВВП, в структуре местной власти занято до 20–40 % работающего населения, в её собственности находится до 1/3 имущества, расположенного на территории муниципалитета.
О масштабах муниципального менеджмента в России можно судить по тому, что он осуществляется более чем в тысяче городов, почти в двух тысячах районов, более чем в двух тысячах посёлков городского типа. Различия между ними весьма существенны. В стране есть города и районы, как находящиеся на стадии становления, так и достигшие передовых рубежей в НТП и являющиеся своего рода «локомотивами прогресса».
Практический механизм муниципального менеджмента включает институциональные и организационные структуры, методы установления правовых и административных норм, разработку, принятие и осуществление управленческих решений, этносоциальных и других императивов, других реальных регуляторов жизнедеятельности населения городов и районов. Организация этой деятельности довольно сложна и включает механизмы политического, социального, административного и экономического менеджмента.
Управление городом как разновидность муниципального менеджмента заключается в реализации следующих функций:
• в анализе, оценке, разработке прогнозов, сценариев, программ и планов социально-экономического развития города;
• стимулировании увеличения и использовании трудового потенциала муниципального образования, его научно-технического и интеллектуального ядра;
• поддержании и развитии социальной и производственной инфраструктур;
• инициировании конкурентной борьбы по предоставлению услуг населению, в том числе муниципальными структурами;
• наполнении городского бюджета, его рациональном использовании и получении внебюджетных ресурсов;
• во владении и распоряжении муниципальной собственностью;
• в создании условий для развития рыночной среды, её инфраструктуры и предпринимательства;
• организации рабочих мест, оптимизации занятости и демографической нагрузки на экономику муниципалитета и экономически активное население;
• налаживании и укреплении экономических и производственных связей с другими муниципальными образованиями;
• во взаимодействии местной власти с коммерческими банками, инвестиционными, страховыми и другими структурами, в том числе расположенными в других регионах и за рубежами России.
В городе формируется своеобразная многослойная структура:
✓ во-первых, деятельность многочисленных крупных предприятий и организаций производственной и социально-экономической сфер, в неодинаковой степени и с разной результативностью использующих единые территориальные ресурсы;
✓ во-вторых, структуры жизнедеятельности, жизнеобеспечения, управления и т. п.;
✓ в-третьих, структуры социоэкологохозяйственных систем (причём этот феномен, характерный для любой пространственно локализованной среды, в крупном городе внутренне противоречив и постоянно создаёт опасные перенапряжения в каждом её элементе и особенно на их стыках);
✓ в-четвёртых, наличие структур территориальной организации города, включающих административные районы и компоненты общественного территориального самоуправления и т. д. В данной структуре элементы каждого «слоя» взаимодействуют не только друг с другом, но и с элементами каждого из остальных «слоёв».
Таким образом, формируются своеобразные функционально-отраслевые и другие многомерные блоки общей социально-экономической структуры города типа промышленного, строительного, транспортного, научно-образовательного, культурного, медицинского и других комплексов. Укрупнённо можно выделить следующие группы объективных факторов, под воздействием которых происходят изменения в социально-экономической сфере крупного города.
Человеческий фактор, или население города, – ситуация, социальная структура, состояние здоровья, уровень и качество жизни, трудовой, образовательный, научный и культурный потенциалы.
Городская инфраструктура – коммуникационные сети (тепловые, электрические, газовые и др.), благоустройство, транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство и т. д.
Экономические факторы – структура предприятий и объектов федеральной, областной, муниципальной, частной собственности, городской бюджет, занятость и безработица, масштабы сбережений и способ их использования, степень развитости рыночной инфраструктуры (банки, фондовые и торговые биржи и т. д.), внешнеэкономические связи.
Общественно-политические факторы – особенности политической системы в городе (отделения федеральных партий, движений, характер их взаимодействия между собой и городской властью), мера реальной правовой самостоятельности города, состояние общественной безопасности, средства массовой информации, наука, образование, здравоохранение, культура и т. д.
В качестве субъективных факторов социально-экономического развития города может выступать управляющая подсистема федерального и областного уровня (внешнее воздействие) и городского управления (внутреннее воздействие). Они представлены субъектами управления (органами с их структурой и кадрами, коллективами предприятий, общественными организациями, самоуправляющимся населением).
Влияние совокупности факторов обусловливает противоречивый характер изменений в социально-экономической сфере города: имеют место тенденции как благоприятные с точки зрения достижения главной цели социально-экономического развития, так и неблагоприятные. Первые представляют собой развитие (прогресс) отношений в социально-экономической сфере, вторые – их регресс. Общество заинтересовано в том, чтобы минимизировать неблагоприятные факторы и обеспечить прогрессивные изменения в социально-экономической сфере города, т. е. управлять развитием, которое выступает в качестве объекта управления.
Процесс управления социально-экономическим развитием города проходит ряд последовательных этапов. Начальный этап – познание тенденций развития объекта управления, а также совокупности факторов и особенностей их воздействия на объект.
Затем определяются цели, принципы, функции, которые реализуются через определённый механизм управления, включающий кадры, органы, информационные потоки и методы управления. В результате управление представляется как сложное взаимодействие его субъектов и объекта. Целостное единство и взаимосвязь элементов этого взаимодействия образуют систему управления развитием города.
В качестве цели управления городом выступает создание благоприятных условий жизнедеятельности всех социальных групп, проживающих на его территории. В соответствии с этой целью определяется система основных приоритетов, оптимальный состав которой может включать следующие из них:
а) обеспечение безопасности жизнедеятельности населения как необходимого условия нормального функционирования социально-экономической сферы города;
б) ускоренное развитие образования, здравоохранения, науки и соответствующих социальных групп;
в) активизация научно-технического, финансового, творческого потенциалов саморазвития города;
г) приоритетное инвестирование в развитие «человеческого капитала», включающее обновление и переподготовку кадров управления, – решающее условие эффективного управления развитием города;
д) активизация творческого и личностного потенциалов каждого работника как мощного источника многократного повышения эффективности, особенно работников, занимающихся научно-технической, информационной, организационно-управленческой, финансовой деятельностью;
е) сохранение и улучшение окружающей среды.
Критериями эффективности управления социально-экономическим развитием города могут являться: уровень и качество жизни населения; уровень развития социальной сферы города; показатели инвестиционной привлекательности города; уровень распространения инноваций; уровень развития муниципального хозяйства и его инфраструктуры; показатели бюджетно-финансового состояния города; показатели экологии. В результате анализа объекта управления и управляющей подсистемы предлагается модель системы управления социально-экономическим развитием города (рис. 2).
Рисунок 2. Модель управления социально-экономическим развитием города
Направленность, поступательность развития обусловлены взаимозависимостью комплекса факторов развития в рамках социально-экономической сферы как целостного объекта и его отношением с внешней средой. При этом решающую роль играет зависимость социально-экономического развития от внутренних, прежде всего человеческого, факторов по сравнению с воздействием на него внешних условий.
Возможности прогрессивных сдвигов содержат те варианты моделей управления, которые ориентируются на использование предпосылок саморегулирования управляемого объекта, что позволяет ему реагировать на большее число факторов развития. В связи с этим содержание процесса управления рассматривается больше как «побуждение» управляемого объекта к направленному проявлению его собственной активности. Компонент «регулирование» проявляется в данном случае через воздействие факторов, внешних и внутренних, определяющих условия социально-экономического развития города, а также и возможные их изменения. То есть понятие «регулирование» хорошо вписывается в концепцию побуждающего управления.
Сущность управления социально-экономическим развитием города можно определить как особый вид целенаправленной властной деятельности, способствующей достижению прогрессивных изменений в социально-экономической сфере путём регулирующих воздействий субъекта управления на совокупность противоречивых материальных, социальных, политических, экономических и иных факторов.
Переменные величины, которые необходимо регулировать в объекте управления, т. е. поддерживать постоянными или изменять по заданной программе, называют регулируемыми величинами или критериями эффективности управления развитием города. Такими критериями могут являться обобщённые индексы, которые способны отражать возможности города как объекта инвестирования:
✓ индекс экономической эффективности, включающий индикаторы: уровень безработицы, уровень зарплаты и квалификации рабочей силы; состояние социального благополучия; показатели состояния экологии;
✓ индекс деловой жизнеспособности, характеризующий конкурентоспособность существующего бизнеса, предпринимательскую активность, отраслевую диверсификацию;
✓ индекс потенциала роста, отражающий ресурсную базу города, представленную природными, человеческими, технологическими, финансовыми ресурсами, а также инфраструктурным обустройством;
✓ индекс налогово-фискальный, характеризующийся уровнем местных налогов, их стабильностью и степенью дотационности территории.
По регулируемой величине можно судить о состоянии объекта регулирования. Процесс управления в объекте управления происходит при воздействии на него управляющей подсистемы в виде набора функций управления, формирующих соответствующий механизм управления городом. Управление как целенаправленное воздействие реализуется через специфические действия-функции:
1) функция маркетинга, которая задаётся системой базисных функций муниципального маркетинга (организующая, направляющая, стимулирования, обслуживания и т. д.);
2) административная;
3) бюджетно-финансовая;
4) кадровая;
5) функция безопасности;
6) информационная и др.
На объект управления влияет не только управляющее воздействие, но и другие факторы в виде возмущающего влияния. Оно представлено как система факторов внешней среды города, в состав которых входят политико-правовой фактор, экономический фактор и конкуренция, экологический, социально-культурный и технологический факторы.
В качестве субъекта управления выступают администрация города, органы местного самоуправления, местное сообщество, хозяйствующие субъекты (градообразующие и градообслуживающие отрасли) города.
Задачей субъекта управления является выработка (генерация) алгоритма формирования целесообразного управляющего воздействия на основании первичной информации. На субъект управления в виде первичной информации поступают задающее воздействие, а также информация о регулируемой величине и возмущающее воздействие.
Муниципальный менеджмент понимают в узком и широком смысле слова. В первом случае речь идёт о практике регулирования социально-экономических и общественно-политических процессов в городах и районах, населённых пунктах силами и средствами органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Во втором случае муниципальный менеджмент раскрывается как совокупность организационно-экономических отношений, реализуемых в этих территориальных системах государственными, региональными, муниципальными органами власти и управления, экономическими негосударственными структурами, политическими партиями и другими общественными самодеятельными организациями населения, конфессиями, средствами массовой информации.
Муниципальный менеджмент возник в результате относительногo обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связан с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удовлетворение потребностей территориальных сообществ. Муниципальный менеджмент реализуется там и тогда, где и когда существует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ориентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения.
При помощи муниципального менеджмента обеспечиваются все основные условия жизнедеятельности и потребности населения в жилье, коммуникациях, общественном порядке, образовательных и медицинских услугах. Посредством муниципального бюджета перераспределяется 20–40 % ВВП, в структуре местной власти занято до 20–40 % работающего населения, в её собственности находится до 1/3 имущества, расположенного на территории муниципалитета.
О масштабах муниципального менеджмента в России можно судить по тому, что он осуществляется более чем в тысяче городов, почти в двух тысячах районов, более чем в двух тысячах посёлков городского типа. Различия между ними весьма существенны. В стране есть города и районы, как находящиеся на стадии становления, так и достигшие передовых рубежей в НТП и являющиеся своего рода «локомотивами прогресса».
Практический механизм муниципального менеджмента включает институциональные и организационные структуры, методы установления правовых и административных норм, разработку, принятие и осуществление управленческих решений, этносоциальных и других императивов, других реальных регуляторов жизнедеятельности населения городов и районов. Организация этой деятельности довольно сложна и включает механизмы политического, социального, административного и экономического менеджмента.
Управление городом как разновидность муниципального менеджмента заключается в реализации следующих функций:
• в анализе, оценке, разработке прогнозов, сценариев, программ и планов социально-экономического развития города;
• стимулировании увеличения и использовании трудового потенциала муниципального образования, его научно-технического и интеллектуального ядра;
• поддержании и развитии социальной и производственной инфраструктур;
• инициировании конкурентной борьбы по предоставлению услуг населению, в том числе муниципальными структурами;
• наполнении городского бюджета, его рациональном использовании и получении внебюджетных ресурсов;
• во владении и распоряжении муниципальной собственностью;
• в создании условий для развития рыночной среды, её инфраструктуры и предпринимательства;
• организации рабочих мест, оптимизации занятости и демографической нагрузки на экономику муниципалитета и экономически активное население;
• налаживании и укреплении экономических и производственных связей с другими муниципальными образованиями;
• во взаимодействии местной власти с коммерческими банками, инвестиционными, страховыми и другими структурами, в том числе расположенными в других регионах и за рубежами России.
В городе формируется своеобразная многослойная структура:
✓ во-первых, деятельность многочисленных крупных предприятий и организаций производственной и социально-экономической сфер, в неодинаковой степени и с разной результативностью использующих единые территориальные ресурсы;
✓ во-вторых, структуры жизнедеятельности, жизнеобеспечения, управления и т. п.;
✓ в-третьих, структуры социоэкологохозяйственных систем (причём этот феномен, характерный для любой пространственно локализованной среды, в крупном городе внутренне противоречив и постоянно создаёт опасные перенапряжения в каждом её элементе и особенно на их стыках);
✓ в-четвёртых, наличие структур территориальной организации города, включающих административные районы и компоненты общественного территориального самоуправления и т. д. В данной структуре элементы каждого «слоя» взаимодействуют не только друг с другом, но и с элементами каждого из остальных «слоёв».
Таким образом, формируются своеобразные функционально-отраслевые и другие многомерные блоки общей социально-экономической структуры города типа промышленного, строительного, транспортного, научно-образовательного, культурного, медицинского и других комплексов. Укрупнённо можно выделить следующие группы объективных факторов, под воздействием которых происходят изменения в социально-экономической сфере крупного города.
Человеческий фактор, или население города, – ситуация, социальная структура, состояние здоровья, уровень и качество жизни, трудовой, образовательный, научный и культурный потенциалы.
Городская инфраструктура – коммуникационные сети (тепловые, электрические, газовые и др.), благоустройство, транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство и т. д.
Экономические факторы – структура предприятий и объектов федеральной, областной, муниципальной, частной собственности, городской бюджет, занятость и безработица, масштабы сбережений и способ их использования, степень развитости рыночной инфраструктуры (банки, фондовые и торговые биржи и т. д.), внешнеэкономические связи.
Общественно-политические факторы – особенности политической системы в городе (отделения федеральных партий, движений, характер их взаимодействия между собой и городской властью), мера реальной правовой самостоятельности города, состояние общественной безопасности, средства массовой информации, наука, образование, здравоохранение, культура и т. д.
В качестве субъективных факторов социально-экономического развития города может выступать управляющая подсистема федерального и областного уровня (внешнее воздействие) и городского управления (внутреннее воздействие). Они представлены субъектами управления (органами с их структурой и кадрами, коллективами предприятий, общественными организациями, самоуправляющимся населением).
Влияние совокупности факторов обусловливает противоречивый характер изменений в социально-экономической сфере города: имеют место тенденции как благоприятные с точки зрения достижения главной цели социально-экономического развития, так и неблагоприятные. Первые представляют собой развитие (прогресс) отношений в социально-экономической сфере, вторые – их регресс. Общество заинтересовано в том, чтобы минимизировать неблагоприятные факторы и обеспечить прогрессивные изменения в социально-экономической сфере города, т. е. управлять развитием, которое выступает в качестве объекта управления.
Процесс управления социально-экономическим развитием города проходит ряд последовательных этапов. Начальный этап – познание тенденций развития объекта управления, а также совокупности факторов и особенностей их воздействия на объект.
Затем определяются цели, принципы, функции, которые реализуются через определённый механизм управления, включающий кадры, органы, информационные потоки и методы управления. В результате управление представляется как сложное взаимодействие его субъектов и объекта. Целостное единство и взаимосвязь элементов этого взаимодействия образуют систему управления развитием города.
В качестве цели управления городом выступает создание благоприятных условий жизнедеятельности всех социальных групп, проживающих на его территории. В соответствии с этой целью определяется система основных приоритетов, оптимальный состав которой может включать следующие из них:
а) обеспечение безопасности жизнедеятельности населения как необходимого условия нормального функционирования социально-экономической сферы города;
б) ускоренное развитие образования, здравоохранения, науки и соответствующих социальных групп;
в) активизация научно-технического, финансового, творческого потенциалов саморазвития города;
г) приоритетное инвестирование в развитие «человеческого капитала», включающее обновление и переподготовку кадров управления, – решающее условие эффективного управления развитием города;
д) активизация творческого и личностного потенциалов каждого работника как мощного источника многократного повышения эффективности, особенно работников, занимающихся научно-технической, информационной, организационно-управленческой, финансовой деятельностью;
е) сохранение и улучшение окружающей среды.
Критериями эффективности управления социально-экономическим развитием города могут являться: уровень и качество жизни населения; уровень развития социальной сферы города; показатели инвестиционной привлекательности города; уровень распространения инноваций; уровень развития муниципального хозяйства и его инфраструктуры; показатели бюджетно-финансового состояния города; показатели экологии. В результате анализа объекта управления и управляющей подсистемы предлагается модель системы управления социально-экономическим развитием города (рис. 2).
Направленность, поступательность развития обусловлены взаимозависимостью комплекса факторов развития в рамках социально-экономической сферы как целостного объекта и его отношением с внешней средой. При этом решающую роль играет зависимость социально-экономического развития от внутренних, прежде всего человеческого, факторов по сравнению с воздействием на него внешних условий.
Возможности прогрессивных сдвигов содержат те варианты моделей управления, которые ориентируются на использование предпосылок саморегулирования управляемого объекта, что позволяет ему реагировать на большее число факторов развития. В связи с этим содержание процесса управления рассматривается больше как «побуждение» управляемого объекта к направленному проявлению его собственной активности. Компонент «регулирование» проявляется в данном случае через воздействие факторов, внешних и внутренних, определяющих условия социально-экономического развития города, а также и возможные их изменения. То есть понятие «регулирование» хорошо вписывается в концепцию побуждающего управления.
Сущность управления социально-экономическим развитием города можно определить как особый вид целенаправленной властной деятельности, способствующей достижению прогрессивных изменений в социально-экономической сфере путём регулирующих воздействий субъекта управления на совокупность противоречивых материальных, социальных, политических, экономических и иных факторов.
Переменные величины, которые необходимо регулировать в объекте управления, т. е. поддерживать постоянными или изменять по заданной программе, называют регулируемыми величинами или критериями эффективности управления развитием города. Такими критериями могут являться обобщённые индексы, которые способны отражать возможности города как объекта инвестирования:
✓ индекс экономической эффективности, включающий индикаторы: уровень безработицы, уровень зарплаты и квалификации рабочей силы; состояние социального благополучия; показатели состояния экологии;
✓ индекс деловой жизнеспособности, характеризующий конкурентоспособность существующего бизнеса, предпринимательскую активность, отраслевую диверсификацию;
✓ индекс потенциала роста, отражающий ресурсную базу города, представленную природными, человеческими, технологическими, финансовыми ресурсами, а также инфраструктурным обустройством;
✓ индекс налогово-фискальный, характеризующийся уровнем местных налогов, их стабильностью и степенью дотационности территории.
По регулируемой величине можно судить о состоянии объекта регулирования. Процесс управления в объекте управления происходит при воздействии на него управляющей подсистемы в виде набора функций управления, формирующих соответствующий механизм управления городом. Управление как целенаправленное воздействие реализуется через специфические действия-функции:
1) функция маркетинга, которая задаётся системой базисных функций муниципального маркетинга (организующая, направляющая, стимулирования, обслуживания и т. д.);
2) административная;
3) бюджетно-финансовая;
4) кадровая;
5) функция безопасности;
6) информационная и др.
На объект управления влияет не только управляющее воздействие, но и другие факторы в виде возмущающего влияния. Оно представлено как система факторов внешней среды города, в состав которых входят политико-правовой фактор, экономический фактор и конкуренция, экологический, социально-культурный и технологический факторы.
В качестве субъекта управления выступают администрация города, органы местного самоуправления, местное сообщество, хозяйствующие субъекты (градообразующие и градообслуживающие отрасли) города.
Задачей субъекта управления является выработка (генерация) алгоритма формирования целесообразного управляющего воздействия на основании первичной информации. На субъект управления в виде первичной информации поступают задающее воздействие, а также информация о регулируемой величине и возмущающее воздействие.