Страница:
Глава 3
Уровни управления в обществе
3.1. Государственное управление
Государственное управление – это целенаправленное организующее и регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Государственное управление является разновидностью социального управления, но природу и специфику его определяют присущие только данному виду управления свойства.
Субъектом целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий при государственном управлении выступает государство. Сам же характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами развития государства.
Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой «способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество и на другие общества в рамках проводимой государством международной политики».[12] Все законы и нормы, которые устанавливаются государственной властью, являются общеобязательными и обеспечиваются авторитетом силы государства.
Специфика государственного управления состоит в объеме и характере охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления находится решение общих дел, согласование действий всех граждан, защиты совместного интереса, удовлетворение потребностей всего общества, а не отдельных граждан и социальных групп.
Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют правовые, политические, экономические методы и средства: регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т. д., а также принуждение с помощью правоохранительных органов государства. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность, а в реализации – силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.
Различают широкое и узкое толкование государственного управления. Узкое толкование государственного управления связано с традицией советского периода, когда государственная (политическая) власть ассоциировалась с деятельностью коммунистической партии, а политико-государственные решения, основные направления внутренней и внешней политики утверждались на партийных съездах. Поэтому в это время государственное управление понималось как деятельность государственных органов только исполнительной власти.
В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти:
1) принятие политико-государственных решений и их реализация;
2) контроль за соблюдением в обществе законности;
3) правосудие.
В данном случае субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.
Расширительное толкование государственного управления как действий государственной власти по исполнению целей государства, включающее три основные функции государственной власти, является наиболее правильным и полным.
Для государственного управления, которое осуществляется органами исполнительной власти, представительными (законодательными) органами и органами местного самоуправления, характерно наличие следующих признаков:
1) государственное управление выполняет общезначимые функции;
2) оно носит нормативно-распорядительное регулирование;
3) подзаконный характер деятельности;
4) использование властных полномочий.
Государственное управление характеризуется единством и дифференциацией:
1) общих и частных задач, целей, принципов;
2) органов и институтов управления (включая институты непосредственной демократии);
3) внутрисистемных и межсистемных связей;
4) материальных и иных условий управления.
Государственное управление специализированно. Оно осуществляется особым слоем людей на профессиональных началах.
Конкретным субъектом государственного управления является соответствующий орган государства, должностное лицо. В пределах своих полномочий, установленных законом или иными правовыми актами, субъекты управления могут использовать различные законные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические.
Объект государственного управления – это общественные (социальные, национальные, иные) отношения или отношения, приобретающие общественное значение.
Содержанием государственного управления являются различные действия по использованию публичной власти, которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений или отношений, приобретающих общественное значение. Управленческие органы, должностные лица могут совершать те или иные действия в пределах своей компетенции, в формах и способах, предусмотренных нормативными актами. Совокупность таких действий, которые совершаются в разное время и разными методами, составляет управленческий процесс.
Важнейшее значение для управления в обществе имеют его цели. Возможны конкретные цели, а бывают цели более общего порядка. Цели должны быть реальны и выполнимы. Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
В государственном управлении применяются различные формы (экономическое и административное управление), методы (убеждения и принуждения), приемы (организационные, технические и др.).
Необходимость государственного управления в современном обществе очевидна. Осуществление общих дел и урегулирование социальных конфликтов в обществе – вот те главные причины, обусловливающие необходимость применения публичной власти и публичного управления в обществе.
Возможности государственного управления для регулирования общественных отношений велики. Путем принятия законов и последующих управленческих действий в целях общественной или государственной необходимости проводится «изъятие законного имущества у собственников (национализация определенных отраслей экономики, земли, банков и т. д.), приватизация (передача в частную собственность государственной или муниципальной собственности)».[13]
Государство и его органы могут награждать и наказывать, предоставлять льготы и пособия, лишать их и т. д.
Возможности государственного управления связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой, материальными и иными ресурсами.
Государство, его органы обладают особой волей, которая выражается в решениях, принимаемых органами государства.
Возможности регулятивной деятельности органов государства связаны с их властью. Власть государства суверенна на всей его территории. Только органы государства вправе принимать обязательные для всего общества государственные решения.
Сила государства коренится в их опоре, в идеологических, экономических и политических ресурсах, которыми оно располагает, но, прежде всего сила государства зависит от поддержки его населения.
Возможности управленческой роли государства ограниченны. Пределы его вмешательства в дела обществ, территориальных коллективов обусловлены объективной невозможностью регулировать те процессы и явления в обществе, которые не поддаются государственному управлению.
Возможности государственного и социального управления ограничены юридическими и социальными рамками. Юридические рамки – это пределы, установленные законом. Государственное управление осуществляется на основе Конституции, законов, иных правовых актов и в их рамках. Социальные ограничения связаны с тем, что в обществе есть разные социально-политические силы и некоторые из них оказывают существенное воздействие на управление.
Возможности государственного управления могут быть ограничены субъективным фактором.
Существуют различные классификации форм и методов управленческой деятельности органов государства. В реальной жизни они переплетаются, используются одновременно, переходят друг в друга. Различают правовые формы и методы управления и организационно-технические (неправовые) формы и методы, применяемые в текущей, оперативной работе. За применение противоправных форм и методов управления возможна ответственность, причем ее несет и само государство.
Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методик, способов, приемов.
Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает субъект управления. Административные методы – это команды субъекта управления, обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть определенно невыгодны управляющему субъекту, но необходимы по другим причинам. Идеологические методы – это воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны субъекта управления.
В числе основных форм следует назвать законодательствование, управление (администрирование), правосудие, контроль (надзор).
Государственно-административное управление – вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном.
Государственное администрирование – практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.
В качестве объекта государственного управления могут быть:
1) сферы общественной жизнедеятельности, которая различает экономическое, политическое, духовно-идеологическое воздействие;
2) структура общественных отношений, предполагающая управление экономическими, социальными, политическими, духовно-идеологическими отношениями и процессами;
3) характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, служащие показателем для различения управления обществом, управлении государством.
Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки:
1) социальные системы – наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей;
2) люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели;
3) для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации регулирования, согласования и т. д.;
4) непременный атрибут социальной системы – стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям.
Для выяснения сущности и рационализации государственного управления необходимо понимание государства как субъект управления.
Государственный аппарат – основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических норм, направленных на реализацию функций государства. Госаппарат имеет следующие черты:
1) обладает властными полномочиями;
2) осуществляет от имени государства его задачи и функции;
3) имеет определенную компетенцию и сферу ответственности;
4) характеризуется определенной структурой;
5) образуется в порядке, установленном законом.
Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган. Государственный орган – учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предначертанием, обладающее организационным единством, собственной компетенцией, полномочиями. Государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.
В России государственное управление осуществляется Федерацией и ее субъектами, обладающими государственной властью. Осуществляя государственное управление, Российская Федерация имеет предметы исключительного ведения. По этим вопросам только Федерация издает правовые акты, распространяющиеся на всю территорию. На всей территории действуют управления, отделы, отделения федеральных министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление.
Федеральное управление осуществляется высшими и центральными органами государства. К числу высших органов государства относятся: глава государства, парламент, правительство, верховный суд, конституционный суд, высший хозяйственный суд. Центральные органы государства – это, как правило, отраслевые органы: министерства и ведомства. В России это также Центральная избирательная комиссия, Центральный банк РФ, Генеральный прокурор.
Государственное управление немыслимо без свойства системности. В государственном управлении задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Поэтому только системность придает государственному управлению согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, эффективность и рациональность.
Как уже отмечалось, государственное управление является разновидностью социального управления с присущими только данному виду управления свойствами:
1) субъектом целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия выступает государство;
2) государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти;
3) в центре государственного управления – решение обширных дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;
4) комплекс методов и средств государственного воздействия составляют правовые, политические, экономические, а также принуждение с помощью системы правоохранительных органов.
Государственное управление – воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Для государственного управления, осуществляемого Президентом РФ, Правительством РФ и иными органами исполнительной власти, а также представительными (законодательными) органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:
1) они выполняют общезначимые функции;
2) государственное управление носит нормативно-распорядительный характер;
3) подзаконный характер деятельности;
4) использование властных полномочий.
В качестве объекта государственного управления можно выделить:
1) сферу общественной деятельности – здесь различают экономическое, политическое, социальное, идеологическое воздействие государства на управляемые субъекты;
2) структуру общественных отношений, которая предполагает управление экономическими, политическими, социальными, идеологическими процессами и отношениями в обществе;
3) характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, служащий показателем для различения управления обществом, управление государством, управление отраслями, управление территориями.
Определяющим основанием для различения видов управляющего воздействия служит субъект, который включает институциональный и личностный компоненты.
В государственном управлении институциональный компонент учреждается сверху государством, образуется в целях осуществления функций государства, а определяющим субъектом является государство, а также его органы и должностные лица.
Если институция учреждена снизу самим обществом и образуется на основе прямого волеизъявления населения в целях самоорганизации, регулирования общественных процессов и самостоятельного решения местных вопросов, а определяющий субъект – органы местного самоуправления, то речь идет о муниципальном управлении.
В случае менеджмента институциональный компонент учреждается частным порядком в целях осуществления предпринимательской, хозяйственной деятельности и определяющим субъектом является собственник, предприниматель.
Государственное управление не может состояться без его сущностных элементов, т. е. подсистем. Здесь выделяют:
1) институциональную подсистему;
2) нормативно-правовую подсистему;
3) коммуникативную подсистему;
4) функционально-структурную подсистему;
5) профессионально-кадровую подсистему;
6) профессионально-культурную подсистему;
7) научно-технологическую подсистему.
Институциональная подсистема – важнейший элемент системы государственного управления, так как определяет, кто правомочен осуществлять управляющее воздействие. Институты власти и управления всегда узаконены, структурированы, организационно упорядочены, их функциональные обязанности и правомочия обязательно регламентируются соответствующими нормативными актами.
На федеральном уровне к институтам государственной власти относятся:
1) институт Президента РФ;
2) Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума составляют две палаты);
3) Правительство РФ;
4) судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура.
На региональном уровне (уровне субъектов РФ) институты государственной власти создаются на основе конституций и уставов субъектов РФ – это представительные (законодательные) органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты в республиках, губернаторы в областях, мэры городов федерального значения (г. Москва, г. Санкт-Петербург).
Институты местной власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, – это представительные органы и органы местного управления муниципального образования.
Органы государственного административного управления создаются на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и администраций соответствующего уровня управления и обеспечивают деятельность институтов власти:
1) Администрация Президента РФ и институт его полномочный представителей;
2) аппарат Совета Федерации и Государственной Думы;
3) министерства и иные органы федеральной исполнительной власти;
4) аппараты судов;
5) Генеральная прокуратура РФ и ее аппарат.
На региональном уровне государственного административного управления – органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления.
На местном уровне административного управления – аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы муниципального управления.
Более детальное рассмотрение институтов государственного управления будет представлено в последующем параграфе раздела, посвященном институтам социального управления.
Нормативно-правовая подсистема определяется как фундаментальная основа, на которой строится и без чего не может функционировать государственное управление. Деятельность в области государственного управления в большой степени регламентирована, чем деятельность организации или физического лица. Нормативно-правовой компонент государственного управления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются:
1) совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности государственных органов власти и управления;
2) совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса.
Сущностью коммуникативной подсистемы являются управленческие отношения, официальные и неофициальные связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами.
Государственные органы в своих функциях управления различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Функциональная структура системы государственного управления говорит о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, уровне развития местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом.
Функционально-структурный анализ государственного управления:
1) выявляет набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять;
2) устанавливает, какие структурные подразделения реализуют эти функции;
3) определяет соответствие друг другу функционального и структурного построений;
4) обнаруживает и исключает дублирование функций в различных органах.
Профессионально-кадровая подсистема обеспечивает качество государственного управления. Государственное управление эффективно тогда, когда существуют подготовленные кадры, способные правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности.
Управленческий труд участвует в производстве продукции через организацию труда исполнителей. Объектом управленческого труда выступают люди, а предметом управленческого труда – информация. В Конституции РФ закреплено право граждан на участие в управлении своей страной как непосредственно, так и посредством свободно избранных представителей.
Важной подсистемой государственного управления является профессионально-культурная подсистема. Культура управления – субъективный фактор управления, «слияние интеллекта и действий».[14] Культура управленцев – совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, реальное поведение носителей этих ценностей.
Выделяют также научно-технологическую подсистему. Управление государством как процесс обладает самостоятельностью, а значит, имеет свои закономерности, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов. Создание новых технологий в сфере государственного управления требует все большего числа исследователей в научно-управленческой деятельности. На настоящий момент не все процессы управления, и даже, можно сказать, большая их часть, познаны достаточно хорошо, не всегда государственные служащие в полной мере исследуют научные знания. Поэтому происходит реорганизация органов государственной власти.
Для выяснения сущности государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления, так как процесс государственного управления является реализацией специфических функций государства через управляющее воздействие на общество государственного аппарата.
Функции государства – это виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные направляющие их деятельности. К базовым функциям государства относятся:
1) охрана территории и общества, обеспечение целостности государства;
2) создание и обеспечение правовой системы;
3) охрана конституционности и правозаконности;
4) регулирование общественных отношений;
5) координация потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии;
6) контроль с целью повышения эффективности управления, а также с фискальными целями;
7) обеспечение национальных интересов в мировом сообществе.
В новых условиях у государства появляются и новые функции:
1) завершение формирования государственности со всеми необходимыми атрибутами;
2) создание организационно-правовых условий для развития и укрепления отношений между различными формами собственности, становление современной рыночной экономики;
3) развертывание и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивый демократизм государства и общества;
Субъектом целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий при государственном управлении выступает государство. Сам же характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами развития государства.
Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой «способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество и на другие общества в рамках проводимой государством международной политики».[12] Все законы и нормы, которые устанавливаются государственной властью, являются общеобязательными и обеспечиваются авторитетом силы государства.
Специфика государственного управления состоит в объеме и характере охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления находится решение общих дел, согласование действий всех граждан, защиты совместного интереса, удовлетворение потребностей всего общества, а не отдельных граждан и социальных групп.
Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют правовые, политические, экономические методы и средства: регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т. д., а также принуждение с помощью правоохранительных органов государства. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность, а в реализации – силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.
Различают широкое и узкое толкование государственного управления. Узкое толкование государственного управления связано с традицией советского периода, когда государственная (политическая) власть ассоциировалась с деятельностью коммунистической партии, а политико-государственные решения, основные направления внутренней и внешней политики утверждались на партийных съездах. Поэтому в это время государственное управление понималось как деятельность государственных органов только исполнительной власти.
В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти:
1) принятие политико-государственных решений и их реализация;
2) контроль за соблюдением в обществе законности;
3) правосудие.
В данном случае субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.
Расширительное толкование государственного управления как действий государственной власти по исполнению целей государства, включающее три основные функции государственной власти, является наиболее правильным и полным.
Для государственного управления, которое осуществляется органами исполнительной власти, представительными (законодательными) органами и органами местного самоуправления, характерно наличие следующих признаков:
1) государственное управление выполняет общезначимые функции;
2) оно носит нормативно-распорядительное регулирование;
3) подзаконный характер деятельности;
4) использование властных полномочий.
Государственное управление характеризуется единством и дифференциацией:
1) общих и частных задач, целей, принципов;
2) органов и институтов управления (включая институты непосредственной демократии);
3) внутрисистемных и межсистемных связей;
4) материальных и иных условий управления.
Государственное управление специализированно. Оно осуществляется особым слоем людей на профессиональных началах.
Конкретным субъектом государственного управления является соответствующий орган государства, должностное лицо. В пределах своих полномочий, установленных законом или иными правовыми актами, субъекты управления могут использовать различные законные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические.
Объект государственного управления – это общественные (социальные, национальные, иные) отношения или отношения, приобретающие общественное значение.
Содержанием государственного управления являются различные действия по использованию публичной власти, которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений или отношений, приобретающих общественное значение. Управленческие органы, должностные лица могут совершать те или иные действия в пределах своей компетенции, в формах и способах, предусмотренных нормативными актами. Совокупность таких действий, которые совершаются в разное время и разными методами, составляет управленческий процесс.
Важнейшее значение для управления в обществе имеют его цели. Возможны конкретные цели, а бывают цели более общего порядка. Цели должны быть реальны и выполнимы. Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
В государственном управлении применяются различные формы (экономическое и административное управление), методы (убеждения и принуждения), приемы (организационные, технические и др.).
Необходимость государственного управления в современном обществе очевидна. Осуществление общих дел и урегулирование социальных конфликтов в обществе – вот те главные причины, обусловливающие необходимость применения публичной власти и публичного управления в обществе.
Возможности государственного управления для регулирования общественных отношений велики. Путем принятия законов и последующих управленческих действий в целях общественной или государственной необходимости проводится «изъятие законного имущества у собственников (национализация определенных отраслей экономики, земли, банков и т. д.), приватизация (передача в частную собственность государственной или муниципальной собственности)».[13]
Государство и его органы могут награждать и наказывать, предоставлять льготы и пособия, лишать их и т. д.
Возможности государственного управления связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой, материальными и иными ресурсами.
Государство, его органы обладают особой волей, которая выражается в решениях, принимаемых органами государства.
Возможности регулятивной деятельности органов государства связаны с их властью. Власть государства суверенна на всей его территории. Только органы государства вправе принимать обязательные для всего общества государственные решения.
Сила государства коренится в их опоре, в идеологических, экономических и политических ресурсах, которыми оно располагает, но, прежде всего сила государства зависит от поддержки его населения.
Возможности управленческой роли государства ограниченны. Пределы его вмешательства в дела обществ, территориальных коллективов обусловлены объективной невозможностью регулировать те процессы и явления в обществе, которые не поддаются государственному управлению.
Возможности государственного и социального управления ограничены юридическими и социальными рамками. Юридические рамки – это пределы, установленные законом. Государственное управление осуществляется на основе Конституции, законов, иных правовых актов и в их рамках. Социальные ограничения связаны с тем, что в обществе есть разные социально-политические силы и некоторые из них оказывают существенное воздействие на управление.
Возможности государственного управления могут быть ограничены субъективным фактором.
Существуют различные классификации форм и методов управленческой деятельности органов государства. В реальной жизни они переплетаются, используются одновременно, переходят друг в друга. Различают правовые формы и методы управления и организационно-технические (неправовые) формы и методы, применяемые в текущей, оперативной работе. За применение противоправных форм и методов управления возможна ответственность, причем ее несет и само государство.
Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методик, способов, приемов.
Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает субъект управления. Административные методы – это команды субъекта управления, обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть определенно невыгодны управляющему субъекту, но необходимы по другим причинам. Идеологические методы – это воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны субъекта управления.
В числе основных форм следует назвать законодательствование, управление (администрирование), правосудие, контроль (надзор).
Государственно-административное управление – вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном.
Государственное администрирование – практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.
В качестве объекта государственного управления могут быть:
1) сферы общественной жизнедеятельности, которая различает экономическое, политическое, духовно-идеологическое воздействие;
2) структура общественных отношений, предполагающая управление экономическими, социальными, политическими, духовно-идеологическими отношениями и процессами;
3) характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, служащие показателем для различения управления обществом, управлении государством.
Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки:
1) социальные системы – наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей;
2) люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели;
3) для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации регулирования, согласования и т. д.;
4) непременный атрибут социальной системы – стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям.
Для выяснения сущности и рационализации государственного управления необходимо понимание государства как субъект управления.
Государственный аппарат – основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических норм, направленных на реализацию функций государства. Госаппарат имеет следующие черты:
1) обладает властными полномочиями;
2) осуществляет от имени государства его задачи и функции;
3) имеет определенную компетенцию и сферу ответственности;
4) характеризуется определенной структурой;
5) образуется в порядке, установленном законом.
Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган. Государственный орган – учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предначертанием, обладающее организационным единством, собственной компетенцией, полномочиями. Государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.
В России государственное управление осуществляется Федерацией и ее субъектами, обладающими государственной властью. Осуществляя государственное управление, Российская Федерация имеет предметы исключительного ведения. По этим вопросам только Федерация издает правовые акты, распространяющиеся на всю территорию. На всей территории действуют управления, отделы, отделения федеральных министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление.
Федеральное управление осуществляется высшими и центральными органами государства. К числу высших органов государства относятся: глава государства, парламент, правительство, верховный суд, конституционный суд, высший хозяйственный суд. Центральные органы государства – это, как правило, отраслевые органы: министерства и ведомства. В России это также Центральная избирательная комиссия, Центральный банк РФ, Генеральный прокурор.
Государственное управление немыслимо без свойства системности. В государственном управлении задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Поэтому только системность придает государственному управлению согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, эффективность и рациональность.
Как уже отмечалось, государственное управление является разновидностью социального управления с присущими только данному виду управления свойствами:
1) субъектом целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия выступает государство;
2) государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти;
3) в центре государственного управления – решение обширных дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;
4) комплекс методов и средств государственного воздействия составляют правовые, политические, экономические, а также принуждение с помощью системы правоохранительных органов.
Государственное управление – воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Для государственного управления, осуществляемого Президентом РФ, Правительством РФ и иными органами исполнительной власти, а также представительными (законодательными) органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:
1) они выполняют общезначимые функции;
2) государственное управление носит нормативно-распорядительный характер;
3) подзаконный характер деятельности;
4) использование властных полномочий.
В качестве объекта государственного управления можно выделить:
1) сферу общественной деятельности – здесь различают экономическое, политическое, социальное, идеологическое воздействие государства на управляемые субъекты;
2) структуру общественных отношений, которая предполагает управление экономическими, политическими, социальными, идеологическими процессами и отношениями в обществе;
3) характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, служащий показателем для различения управления обществом, управление государством, управление отраслями, управление территориями.
Определяющим основанием для различения видов управляющего воздействия служит субъект, который включает институциональный и личностный компоненты.
В государственном управлении институциональный компонент учреждается сверху государством, образуется в целях осуществления функций государства, а определяющим субъектом является государство, а также его органы и должностные лица.
Если институция учреждена снизу самим обществом и образуется на основе прямого волеизъявления населения в целях самоорганизации, регулирования общественных процессов и самостоятельного решения местных вопросов, а определяющий субъект – органы местного самоуправления, то речь идет о муниципальном управлении.
В случае менеджмента институциональный компонент учреждается частным порядком в целях осуществления предпринимательской, хозяйственной деятельности и определяющим субъектом является собственник, предприниматель.
Государственное управление не может состояться без его сущностных элементов, т. е. подсистем. Здесь выделяют:
1) институциональную подсистему;
2) нормативно-правовую подсистему;
3) коммуникативную подсистему;
4) функционально-структурную подсистему;
5) профессионально-кадровую подсистему;
6) профессионально-культурную подсистему;
7) научно-технологическую подсистему.
Институциональная подсистема – важнейший элемент системы государственного управления, так как определяет, кто правомочен осуществлять управляющее воздействие. Институты власти и управления всегда узаконены, структурированы, организационно упорядочены, их функциональные обязанности и правомочия обязательно регламентируются соответствующими нормативными актами.
На федеральном уровне к институтам государственной власти относятся:
1) институт Президента РФ;
2) Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума составляют две палаты);
3) Правительство РФ;
4) судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура.
На региональном уровне (уровне субъектов РФ) институты государственной власти создаются на основе конституций и уставов субъектов РФ – это представительные (законодательные) органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты в республиках, губернаторы в областях, мэры городов федерального значения (г. Москва, г. Санкт-Петербург).
Институты местной власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, – это представительные органы и органы местного управления муниципального образования.
Органы государственного административного управления создаются на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и администраций соответствующего уровня управления и обеспечивают деятельность институтов власти:
1) Администрация Президента РФ и институт его полномочный представителей;
2) аппарат Совета Федерации и Государственной Думы;
3) министерства и иные органы федеральной исполнительной власти;
4) аппараты судов;
5) Генеральная прокуратура РФ и ее аппарат.
На региональном уровне государственного административного управления – органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления.
На местном уровне административного управления – аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы муниципального управления.
Более детальное рассмотрение институтов государственного управления будет представлено в последующем параграфе раздела, посвященном институтам социального управления.
Нормативно-правовая подсистема определяется как фундаментальная основа, на которой строится и без чего не может функционировать государственное управление. Деятельность в области государственного управления в большой степени регламентирована, чем деятельность организации или физического лица. Нормативно-правовой компонент государственного управления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются:
1) совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности государственных органов власти и управления;
2) совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса.
Сущностью коммуникативной подсистемы являются управленческие отношения, официальные и неофициальные связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами.
Государственные органы в своих функциях управления различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Функциональная структура системы государственного управления говорит о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, уровне развития местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом.
Функционально-структурный анализ государственного управления:
1) выявляет набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять;
2) устанавливает, какие структурные подразделения реализуют эти функции;
3) определяет соответствие друг другу функционального и структурного построений;
4) обнаруживает и исключает дублирование функций в различных органах.
Профессионально-кадровая подсистема обеспечивает качество государственного управления. Государственное управление эффективно тогда, когда существуют подготовленные кадры, способные правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности.
Управленческий труд участвует в производстве продукции через организацию труда исполнителей. Объектом управленческого труда выступают люди, а предметом управленческого труда – информация. В Конституции РФ закреплено право граждан на участие в управлении своей страной как непосредственно, так и посредством свободно избранных представителей.
Важной подсистемой государственного управления является профессионально-культурная подсистема. Культура управления – субъективный фактор управления, «слияние интеллекта и действий».[14] Культура управленцев – совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, реальное поведение носителей этих ценностей.
Выделяют также научно-технологическую подсистему. Управление государством как процесс обладает самостоятельностью, а значит, имеет свои закономерности, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов. Создание новых технологий в сфере государственного управления требует все большего числа исследователей в научно-управленческой деятельности. На настоящий момент не все процессы управления, и даже, можно сказать, большая их часть, познаны достаточно хорошо, не всегда государственные служащие в полной мере исследуют научные знания. Поэтому происходит реорганизация органов государственной власти.
Для выяснения сущности государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления, так как процесс государственного управления является реализацией специфических функций государства через управляющее воздействие на общество государственного аппарата.
Функции государства – это виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные направляющие их деятельности. К базовым функциям государства относятся:
1) охрана территории и общества, обеспечение целостности государства;
2) создание и обеспечение правовой системы;
3) охрана конституционности и правозаконности;
4) регулирование общественных отношений;
5) координация потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии;
6) контроль с целью повышения эффективности управления, а также с фискальными целями;
7) обеспечение национальных интересов в мировом сообществе.
В новых условиях у государства появляются и новые функции:
1) завершение формирования государственности со всеми необходимыми атрибутами;
2) создание организационно-правовых условий для развития и укрепления отношений между различными формами собственности, становление современной рыночной экономики;
3) развертывание и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивый демократизм государства и общества;