городские или сельские поселения; муниципальный район; городской округ;
внутригородская территория города федерального значения.
2. Двухуровневое местное самоуправление в сельской местности
внутригородская территория города федерального значения.
2. Двухуровневое местное самоуправление в сельской местности
В концепции Закона заложена идея двухуровневой системы сельского местного самоуправления при максимальном сохранении действующих на момент принятия Закона муниципальных образований. Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. была определена только возможность создания в границах районного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь это обязательное правило. В связи с этим могут возникнуть проблемы правоприменения, поскольку указанное правило не согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
Как отмечалось выше, в Постановлении по удмуртскому делу Конституционный Суд определил, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным в зависимости от особенностей тех или иных субъектов Федерации. Суд в то же время признал, что районы, непосредственно входящие в состав субъекта Федерации и содержащие муниципальные образования (сельские, городские), не могут наделяться правами муниципальных образований. Наделение района правами муниципального образования означало бы, по мнению Суда, что сельские и городские поселения, входящие в состав районов, в этом случае утратят права муниципальных образований и станут подразделениями районного муниципального образования. Таким образом, Суд поставил под сомнение саму возможность двухуровневой организации местного самоуправления, исходя из необходимости соблюдения равенств конституционных прав муниципальных образований.
Однако в действительности возможности различных муниципальных территорий, о которых идет речь в ст. 131 Конституции, неодинаковы. К тому же нереально организовывать решение ряда вопросов местного значения на одном самоуправленческом уровне. Значит, нужно либо уточнять Конституцию, либо конкретизировать ее положения, определяя перечень вопросов местного значения для разных типов, уровней муниципальных образований. Вторую правовую возможность реализовал Федеральный закон № 131-ФЗ. Закон не вышел из конституционного поля, хотя и пошел вразрез с правовыми позициями Конституционного Суда.
Акты Конституционного Суда РФ выше по своей юридической силе федерального закона, причем нормативное значение имеют и многие правовые позиции Суда. Следовательно, при несоответствии федерального закона решению Суда действует решение Суда. С формальной точки зрения после решения Конституционного Суда по удмуртскому делу теряли силу нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Однако несколько позднее, а именно 15 января 1995 г., в Постановлении по делу о конституционности ряда статей Конституции Республики Коми Конституционный Суд РФ признал возможность осуществления местного самоуправления как на уровне района, так и на подрайонном уровне, хотя и сопроводил этот вывод рядом оговорок. В Постановлении от 11 ноября 2003 г. по делу о конституционности положений законов Челябинской области Суд уже безоговорочно признал, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием.
Таким образом, теперь Конституционный Суд исходит из того, что двухуровневое самоуправление в сельской местности может быть. Но может и не быть. Поскольку такая альтернатива Федеральным законом № 131-ФЗ не признается, возникает противоречие между этим Законом и правовой позицией Конституционного Суда. Очевидно, что в данной ситуации, оставаясь на правовых позициях, нужно либо корректировать Закон, либо уточнять позицию Суда. Тем более что неопределенность вызывает все новые попытки некоторых субъектов Федерации оправдать возможности создания на субрегиональном уровне органов государственной власти общей компетенции вместо органов местного самоуправления.
По замыслу законодателя муниципальный район является производным муниципальным образованием по отношению к сельским и городским поселениям – базовым территориальным единицам местного самоуправления. Он создается в целях обеспечения эффективного решения вопросов межпоселенческого характера. Теоретически решение этих вопросов возможно путем объединения усилий поселений на договорной основе и создания, если это необходимо для выполнения конкретных договоров, временных единых управленческих органов. Однако в условиях современной России такой путь неосуществим. Основная инфраструктура на селе сосредоточена в районных административных центрах – так сложилось исторически. Рационально использовать ее для обслуживания сельского населения крайне затруднительно без участия постоянно действующих на всей территории района органов муниципальной власти. Возможно, в относительно отдаленном будущем, когда наладятся межпоселенческие правовые отношения и обновится сельская инфраструктура, существование районных муниципальных органов местного самоуправления и, соответственно, муниципальных районов потеряет смысл. Но сейчас на селе должны существовать межпоселенческие территориальные единицы, возглавляемые районными органами муниципальной власти.
Жесткость правила о повсеместном образовании двухуровневого местного самоуправления не может не смягчаться особыми условиями расселения граждан страны в разных ее регионах. Сибирь и Дальний Восток, как известно, заселены не так плотно, как Европейская часть России. Здесь на огромных просторах совсем немного сел, деревень и поселков. И они обычно расположены на значительных расстояниях друг от друга. Да и на северо-западе России тоже немало местностей с редким населением. К территориям с низкой плотностью сельского населения закон относит территории субъектов Федерации и отдельных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации и отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения в Российской Федерации[86].
Закон содержит правило, по которому территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Кроме того, установлено, что сельские населенные пункты, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, могут не наделяться статусом поселения и входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Таким образом, получается, что немалое число сельских населенных пунктов может не иметь статуса поселения и входить в состав муниципальных районов непосредственно. Решение вопросов жизнедеятельности таких сел, деревень, хуторов должно осуществляться властями муниципальных районов. Самоуправленческие начала реализуются путем использования форм прямой демократии – общих собраний жителей населенных пунктов и других, о которых речь пойдет ниже.
Уже первые месяцы применения ряда статей Федерального закона № 131-ФЗ показали, что он не мог предусмотреть все особые условия образования двухуровневой системы местного самоуправления. И в правила формирования муниципальных районов пришлось вносить изменения. Одно из них связано с тем, что, как выяснилось, в некоторых субъектах Федерации есть районы, являющиеся муниципальными образованиями, в которых имеется всего по одному населенному пункту (на островах) и которые, естественно, не могут претендовать на статус муниципальных районов.
В связи с этим Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статью 84 Федерального закона № 131-ФЗ внесено дополнение, согласно которому, если на территории района находится один населенный пункт или если здесь может быть, по правилам Закона, образовано не более двух поселений, то указанный населенный пункт наделяется статусом городского или сельского поселения либо территория района наделяется статусом сельского поселения. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав указанного поселения, включаются в состав муниципального района.
В данном случае законодатель пошел по пути дополнения в Федеральном законе перечня возможных особых условий формирования муниципальных районов и других муниципальных образований. Но обстоятельства, связанные с определением двухуровневого местного самоуправления, оказались столь разнообразными и сложными, что пришлось отступить от их закрепления только на федеральном законодательном уровне. Это произошло в связи с принятием проекта изменений Федерального закона № 131-Ф3, внесенного в Государственную Думу Республикой Дагестан. Республике не подходили условия создания муниципальных образований, при которых территория одного образования не может пересекать территорию другого. В Дагестане развито отгонное животноводство, и сложилась практика выделения пастбищ на территориях равнинных районов для хозяйств, расположенных в горных районах. Со временем на этих территориях образовались населенные пункты, которые входят в состав горных районов, хотя территория, на которой они расположены, остается в составе равнинных районов.
Первоначально Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддержал законопроект, рекомендовав животноводам действовать вахтовым методом, а состав территории районов привести в соответствие с требованиями Закона. Но затем, проведя выездное заседание в Дагестане и основательно разобравшись в ситуации, понял, что уходить от решения жизненно важной для данного региона проблемы нельзя, и поддержал законопроект. В результате в упоминавшемся Федеральном законе о внесении изменений в Федеральный закон № 131 – ФЗ появилась норма, в соответствии с которой на территориях субъектов Федерации с исторически сложившимися традиционными формами отгонного животноводства территории и границы муниципальных образований устанавливаются не только в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, но и с учетом законодательства субъекта Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства и особенностей расселения населения на указанных территориях.
Эта норма примечательна тем, что, вопреки ясно выраженному в Законе принципу исчерпывающим образом определять правила двухуровневого территориального муниципального устройства на федеральном уровне, предусматривая на этом уровне особенности такого устройства, в данном случае в определение порядка устройства включаются субъекты Федерации. И это естественно. Как уже подчеркивалось выше, на федеральном уровне невозможно предвидеть всю многоликость природных, экономических, исторических и прочих условий, влияющих не только на решение конкретных территориальных вопросов в соответствии с правилами, закрепляемыми на общегосударственном уровне, но и на содержание самих этих правил.
Как отмечалось выше, в Постановлении по удмуртскому делу Конституционный Суд определил, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным в зависимости от особенностей тех или иных субъектов Федерации. Суд в то же время признал, что районы, непосредственно входящие в состав субъекта Федерации и содержащие муниципальные образования (сельские, городские), не могут наделяться правами муниципальных образований. Наделение района правами муниципального образования означало бы, по мнению Суда, что сельские и городские поселения, входящие в состав районов, в этом случае утратят права муниципальных образований и станут подразделениями районного муниципального образования. Таким образом, Суд поставил под сомнение саму возможность двухуровневой организации местного самоуправления, исходя из необходимости соблюдения равенств конституционных прав муниципальных образований.
Однако в действительности возможности различных муниципальных территорий, о которых идет речь в ст. 131 Конституции, неодинаковы. К тому же нереально организовывать решение ряда вопросов местного значения на одном самоуправленческом уровне. Значит, нужно либо уточнять Конституцию, либо конкретизировать ее положения, определяя перечень вопросов местного значения для разных типов, уровней муниципальных образований. Вторую правовую возможность реализовал Федеральный закон № 131-ФЗ. Закон не вышел из конституционного поля, хотя и пошел вразрез с правовыми позициями Конституционного Суда.
Акты Конституционного Суда РФ выше по своей юридической силе федерального закона, причем нормативное значение имеют и многие правовые позиции Суда. Следовательно, при несоответствии федерального закона решению Суда действует решение Суда. С формальной точки зрения после решения Конституционного Суда по удмуртскому делу теряли силу нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Однако несколько позднее, а именно 15 января 1995 г., в Постановлении по делу о конституционности ряда статей Конституции Республики Коми Конституционный Суд РФ признал возможность осуществления местного самоуправления как на уровне района, так и на подрайонном уровне, хотя и сопроводил этот вывод рядом оговорок. В Постановлении от 11 ноября 2003 г. по делу о конституционности положений законов Челябинской области Суд уже безоговорочно признал, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием.
Таким образом, теперь Конституционный Суд исходит из того, что двухуровневое самоуправление в сельской местности может быть. Но может и не быть. Поскольку такая альтернатива Федеральным законом № 131-ФЗ не признается, возникает противоречие между этим Законом и правовой позицией Конституционного Суда. Очевидно, что в данной ситуации, оставаясь на правовых позициях, нужно либо корректировать Закон, либо уточнять позицию Суда. Тем более что неопределенность вызывает все новые попытки некоторых субъектов Федерации оправдать возможности создания на субрегиональном уровне органов государственной власти общей компетенции вместо органов местного самоуправления.
По замыслу законодателя муниципальный район является производным муниципальным образованием по отношению к сельским и городским поселениям – базовым территориальным единицам местного самоуправления. Он создается в целях обеспечения эффективного решения вопросов межпоселенческого характера. Теоретически решение этих вопросов возможно путем объединения усилий поселений на договорной основе и создания, если это необходимо для выполнения конкретных договоров, временных единых управленческих органов. Однако в условиях современной России такой путь неосуществим. Основная инфраструктура на селе сосредоточена в районных административных центрах – так сложилось исторически. Рационально использовать ее для обслуживания сельского населения крайне затруднительно без участия постоянно действующих на всей территории района органов муниципальной власти. Возможно, в относительно отдаленном будущем, когда наладятся межпоселенческие правовые отношения и обновится сельская инфраструктура, существование районных муниципальных органов местного самоуправления и, соответственно, муниципальных районов потеряет смысл. Но сейчас на селе должны существовать межпоселенческие территориальные единицы, возглавляемые районными органами муниципальной власти.
Жесткость правила о повсеместном образовании двухуровневого местного самоуправления не может не смягчаться особыми условиями расселения граждан страны в разных ее регионах. Сибирь и Дальний Восток, как известно, заселены не так плотно, как Европейская часть России. Здесь на огромных просторах совсем немного сел, деревень и поселков. И они обычно расположены на значительных расстояниях друг от друга. Да и на северо-западе России тоже немало местностей с редким населением. К территориям с низкой плотностью сельского населения закон относит территории субъектов Федерации и отдельных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации и отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения в Российской Федерации[86].
Закон содержит правило, по которому территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Кроме того, установлено, что сельские населенные пункты, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, могут не наделяться статусом поселения и входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Таким образом, получается, что немалое число сельских населенных пунктов может не иметь статуса поселения и входить в состав муниципальных районов непосредственно. Решение вопросов жизнедеятельности таких сел, деревень, хуторов должно осуществляться властями муниципальных районов. Самоуправленческие начала реализуются путем использования форм прямой демократии – общих собраний жителей населенных пунктов и других, о которых речь пойдет ниже.
Уже первые месяцы применения ряда статей Федерального закона № 131-ФЗ показали, что он не мог предусмотреть все особые условия образования двухуровневой системы местного самоуправления. И в правила формирования муниципальных районов пришлось вносить изменения. Одно из них связано с тем, что, как выяснилось, в некоторых субъектах Федерации есть районы, являющиеся муниципальными образованиями, в которых имеется всего по одному населенному пункту (на островах) и которые, естественно, не могут претендовать на статус муниципальных районов.
В связи с этим Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статью 84 Федерального закона № 131-ФЗ внесено дополнение, согласно которому, если на территории района находится один населенный пункт или если здесь может быть, по правилам Закона, образовано не более двух поселений, то указанный населенный пункт наделяется статусом городского или сельского поселения либо территория района наделяется статусом сельского поселения. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав указанного поселения, включаются в состав муниципального района.
В данном случае законодатель пошел по пути дополнения в Федеральном законе перечня возможных особых условий формирования муниципальных районов и других муниципальных образований. Но обстоятельства, связанные с определением двухуровневого местного самоуправления, оказались столь разнообразными и сложными, что пришлось отступить от их закрепления только на федеральном законодательном уровне. Это произошло в связи с принятием проекта изменений Федерального закона № 131-Ф3, внесенного в Государственную Думу Республикой Дагестан. Республике не подходили условия создания муниципальных образований, при которых территория одного образования не может пересекать территорию другого. В Дагестане развито отгонное животноводство, и сложилась практика выделения пастбищ на территориях равнинных районов для хозяйств, расположенных в горных районах. Со временем на этих территориях образовались населенные пункты, которые входят в состав горных районов, хотя территория, на которой они расположены, остается в составе равнинных районов.
Первоначально Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддержал законопроект, рекомендовав животноводам действовать вахтовым методом, а состав территории районов привести в соответствие с требованиями Закона. Но затем, проведя выездное заседание в Дагестане и основательно разобравшись в ситуации, понял, что уходить от решения жизненно важной для данного региона проблемы нельзя, и поддержал законопроект. В результате в упоминавшемся Федеральном законе о внесении изменений в Федеральный закон № 131 – ФЗ появилась норма, в соответствии с которой на территориях субъектов Федерации с исторически сложившимися традиционными формами отгонного животноводства территории и границы муниципальных образований устанавливаются не только в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, но и с учетом законодательства субъекта Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства и особенностей расселения населения на указанных территориях.
Эта норма примечательна тем, что, вопреки ясно выраженному в Законе принципу исчерпывающим образом определять правила двухуровневого территориального муниципального устройства на федеральном уровне, предусматривая на этом уровне особенности такого устройства, в данном случае в определение порядка устройства включаются субъекты Федерации. И это естественно. Как уже подчеркивалось выше, на федеральном уровне невозможно предвидеть всю многоликость природных, экономических, исторических и прочих условий, влияющих не только на решение конкретных территориальных вопросов в соответствии с правилами, закрепляемыми на общегосударственном уровне, но и на содержание самих этих правил.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента