Страница:
С 12 января 1831 г. КУО стал состоять из 8 губерний: Казанской, Вятской, Пермской, Нижегородской, Пензенской, Симбирской, Саратовской и Оренбургской[56]. Эта мера предпринималась с целью явного облегчения для учебно-окружной администрации способов контроля и осуществления учебно-методической помощи на местах.
Тридцатого мая 1833 г. к уже имеющимся губерниям КУО вновь была причислена из Харьковского округа Астраханская губерния[57]. Девятилетняя практика показала, что добраться с ревизией в Астраханскую губернию из Казани можно гораздо быстрее, чем из Харькова.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос: почему же КУО оставался столь обширным довольно продолжительное время, тем более очевиден факт, что попечитель, возглавлявший округ, и учебная администрация были заранее обременены непосильной ношей? Дело в том, что на руководителя Учебно-окружного центра и небольшой штат служащих при нем чиновников возлагались обязанности заведывания учебными и хозяйственными делами всех школ округа, предоставления в МНП отчетов о положении дел в подведомственных учебных заведениях региона, причем документы составлялись по итогам ревизионных посещений школ как самим попечителем, так и его помощниками из числа профессорско-преподавательского состава Казанского университета (визитаторами). Вот здесь, на наш взгляд, и проявлялись неудобства: довольно сложно было осуществлять поездки в те учебные заведения, которые располагались далеко от Учебно-окружного центра.
Вследствие этого обширность КУО можно объяснить следующими причинами:
1. Учреждая в начале XIX в. учебные округа, правительство придерживалось того, чтобы Учебно-окружной центр располагал университетом. В первой четверти XIX в. их было шесть. Согласно Уставу учебных заведений, подведомственных университетам[58], в России создавалась сеть учебных заведений, носящая всесословный характер: университет, четырехклассная гимназия, двухклассное уездное училище и одногодичное приходское училище. В уставе оговаривались те учебные заведения, которые составляли учебный округ и были подотчетны попечителю и университету. По данной идее каждый крупный город должен был иметь университет, губернский город – гимназию, уездный – училище, а села – приходские школы.
В действительности это было далеко не так, потому что при учреждении школы, и тем более университета, правительство и МНП исходили из реальных нужд и финансовых возможностей. Но, несмотря на это, в правительственных кругах обсуждался вопрос об учреждении университета в Сибири (г. Тобольск)[59]. Однако дальше разговоров дело не пошло, и Казанский университет долгое время оставался самым восточным вузом Российской империи, осуществляя учебно-воспитательное и методическое руководство учебными заведениями Поволжья, Урала, Сибири и Кавказа.
2. По данным В.М. Кабузана, на территории КУО проживало 4 512 516 душ мужского пола[60]. Плотность населения в восточных окраинах России была низкой, тем более что из всего числа жителей учащихся было еще меньше. В качестве подтверждения можно привести следующие цифры: на момент учреждения КУО на его территории располагалось пять гимназий, в которых обучались 315 человек, и пять уездных училищ с числом учащихся 248 человек[61]. Исходя из этого, можно предположить, что учебные округа создавались не из расчета количества входящих в округ губерний и их общей территории соответственно, а исходя из количества проживающих жителей учебного возраста и имеющихся на учебно-окружной территории образовательных учреждений.
3. На территории КУО, первоначально включающей в себя 13 российских губерний и две области, проживало многонациональное население. Учитывая данный аспект, правительство возложило на администрацию КУОЦ определенные задачи, в частности возможность организации в округе учебных заведений для инородцев[62]. Данное направление в деятельности КУО оставалось приоритетным вплоть до упразднения округа в 1918 г.
Наряду с выделенными особенностями КУО обладал общими чертами, свойственными всем учрежденным учебным округам. Во-первых, каждый Учебно-окружной центр можно рассматривать как государственное учреждение, имеющее статус учебной территориально-административной единицы. Кроме того, учебный округ имеет четкую структуру управления и небольшой аппарат чиновников, которые наделены определенными функциями, правами и обязанностями. Основная задача учебно-окружного начальства – проводить политику МНП в регионе.
Во-вторых, каждому учебному округу, в том числе и Казанскому, присуща единая схема управления, отражающая взаимосвязь центральной и местной учебной власти (схема 1).
Схема 1
Приведенная схема показывает, каким образом в начале XIX в. правительство придало системе образования четкую иерархическую структуру, в которой администрация нижестоящего учреждения была подотчетна перед администрацией вышестоящего.
Народное просвещение в России стало составлять особую государственную часть, находящуюся в ведении министра просвещения. Совещательным органом при МНП выступало Главное училищное правление, членами которого являлись попечители учебных округов. Первое время они находились непосредственно в Санкт-Петербурге, осуществляя оттуда руководство округом, что, на наш взгляд, было крайне неудобно. На местах постановку учебного процесса контролировало руководство университета в лице Училищного комитета.
В первое время обустройства работы учебно-окружной системы все учебные заведения и попечители как руководители округов были подотчетны Главному училищному правлению. В связи с этим фонд попечителя КУО в НА РТ содержит всевозможные выписки из журналов училищного правления, где представлены проблемы, которые рассматривались на заседаниях в МНП. Так, наиболее распространенными являются вопросы, связанные с открытием новых учебных заведений; хозяйственные проблемы; указы Сената, вступавшие в силу в том или ином округе; вопросы, касавшиеся учебно-воспитательной части школ и т. п.[63].
Попечитель КУО Михаил Александрович Салтыков (1812–1818 гг.) нарушил традицию своих предшественников и стал управлять округом непосредственно из Казани[64], что позитивно сказалось на постановке учебно-воспитательного процесса в округе. Таким образом, попечитель КУО мог реально представить себе ситуацию, которая складывалась во вверенных ему учебных заведениях.
В помощь попечителю для руководства формировавшейся школьной сетью при университете был создан Училищный комитет, где составлялись программы для обучения детей и различные учебно-методические пособия для преподавателей. Методическое руководство осуществляли визитаторы. Их основной задачей являлось проведение консультаций для учителей по вопросам постановки учебно-воспитательной и нравственно-эстетической деятельности и осуществление общего контроля за ходом процесса обучения в учебных заведениях округа. Визитаторы регулярно осуществляли поездки по школам округа, предоставляя по их окончании отчет попечителю КУО. В свою очередь, попечитель округа давал общее заключение о состоянии просвещения в подведомственном ему регионе, направляя всю отчетную документацию в МНП. При осмотре учебных заведений визитаторам предписывалось особое внимание уделять нравственным, учебным и хозяйственным вопросам[65].
С этого времени все учебные заведения находились в тесной административной связи друг с другом.
В 1835 г. МНП предпринимает решительные шаги в отношении Учебно-окружных центров, а точнее, в отношении университетов, осуществлявших руководство учебным процессом. Правительство Николая I приняло новый Университетский устав, согласно которому ограничивалась автономия вузов, а главное, они лишались права руководить школой. Все учебные заведения передавались в ведение попечителей учебных округов[66]. При этом Положение об Учебных округах от 25 июня 1835 г. мотивировало действия МНП и правительства следующим образом:
«1) профессоры, исключительно посвящающие себя наукам, не имеют ни времени, ни надлежащих способностей к практическому управлению и успешному обозрению гимназий и училищ; 2) если в других государствах учебные заведения изъяты от управления университетов, то… не представляется возможности и нашим университетам заведывать училищами, рассеянными на расстоянии трех и четырех тысяч верст; 3)…надзор за учебными заведениями вверить попечителю, с прибавлением ему нужного числа помощников по пространству округа»[67]. Выделяя данные элементы нового управления учебно-окружной системой, член Комитета по устройству учебных заведений М.М. Сперанский отмечал, что в подобном изменении порядка управления школой обнаружились позитивные стороны: а) единство власти и ответственности; б) простота и достоверность управления; в) возможность чаще и с большей пользой осуществлять ревизию учебных заведений[68].
Правительство обсудило данные предложения, и независимо от проекта Университетского устава было принято Положение об Учебных округах, на основании которого значительно увеличились права и обязанности попечителя учебного округа; кроме этого, в помощь попечителю создавался Совет попечителя, должность визитаторов заменялась должностью инспектора казенных училищ и все делопроизводство сосредоточилось в Канцелярии учебного округа, штат которой также был увеличен. Несколько изменилась и структура управления учебного округа. Согласно правительственному постановлению от 25 июня 1835 г. она была представлена следующим образом (схема 2).
Схема 2
Как видно из приведенной схемы, порядок иерархической зависимости каждого звена единой цепочки управления системой образования остался практически прежним, только все учебные заведения, составлявшие учебный округ, поступали под непосредственное руководство попечителя. Бывшая промежуточная инстанция – Училищный комитет университета была упразднена и заменена Советом попечителя[69]. Но, несмотря на изменения, ко всем делам округа, касавшимся усовершенствования программ и учебных пособий, попечитель мог привлекать университеты. Однако можно предположить, что правительственный указ 1835 г. сознательно нарушал установившуюся руководящую связь университета с гимназиями и училищами, превратив вузы в обычные учебные заведения. Попечитель стал единственным полноправным начальником всех школ округа.
В 40—50-е годы XIX в. не произошло существенных перемен в деятельности КУОЦ. Учебно-окружная администрация разрабатывала методы организации процесса обучения в регионе, учитывая его национальные особенности. Однако необходимо указать на территориальные изменения, произошедшие в Казанском округе в середине XIX в. Так, в 1850 г. в составе КУО была образована Самарская губерния, а в 1865 г. – Уфимская[70].
Во второй половине XIX в. в политике самодержавия по вопросам просвещения по-прежнему важное место отводилось школе. В этот период царское правительство стремится сохранить ту направленность государственной образовательной политики, которая выработалась в предшествующее время.
Период 60—70-х годов XIX в. был ознаменован тем, что правительство осуществило ряд реформ, целью которых явилось приспособление самодержавия к условиям развивавшегося в России капитализма. Школьное управление было упорядочено реформой народного образования, вступившей в силу с 1864 г. Согласно Положению о начальных народных училищах открывать и содержать народные школы могли министерства, общественные учреждения и частные лица. Учебно-окружному центру отводилась роль координатора и посредника перед МНП в подобных мероприятиях[71].
В середине 60-х годов XIX в. в помощь учебно-окружной администрации в губерниях стали основывать Дирекции народных училищ. Новое учебное ведомство подчинялось попечителю округа и должно было заниматься вопросами постановки учебно-воспитательного дела в уездных и приходских училищах, проблемами частных пансионов, а также осуществлять контроль за деятельностью домашних учителей[72]. Затем, вне пределов территории КУО, но в границах европейской части России, в 1868 г. образованы Уральская и Тургайская области. О присоединении этих двух областей к учебному ведомству КУО не последовало прямого законодательного распоряжения, однако как только на вновь образованной территории появлялись учебные заведения ведомства МНП, курировать их стал КУОЦ. В результате к 70-м годам XIX в. Казанский округ включал в себя 11 губерний и две области[73].
В 60—70-е годы XIX в. в ряду проблем, связанных с образованием, значительную актуальность приобрела задача просвещения нерусских народов России. В связи с этим мероприятия МНП и Казанской учебно-окружной администрации были направлены на выработку позиции по созданию «…такой системы начального обучения, которая позволила бы интегрировать инородцев в единую культурную общность»[74]. численность русско-инородческих школ заметно выросла после принятия в 1870 г. Правил о мерах к образованию инородцев[75]. Данные мероприятия министерства просвещения поставили перед администрацией КУОЦ первоначальную задачу, выдвинутую правительством в момент учреждения округа – просвещение народов восточных окраин Российской империи. так, попечитель и чиновники учебного ведомства Казани стали действовать в том направлении учебно-воспитательной работы, которое будет составлять одну из особенностей развития Учебно-окружного центра.
Во второй половине XIX в. социально-экономическая и общественно-культурная жизнь России требовала более эффективного развития системы образования, в связи с чем необходимо было расширять сеть учебных заведений и, как следствие, создавать новые учебные округа путем разделения старых. Надо признать, что периодически в МНП приходили к идее создания нового учебного округа, однако дело не шло дальше предположений, так как Государственное казначейство с большим трудом выделяло финансы на нужды образования. Однако в начале 70-х годов XIX в. министр просвещения Д.А. толстой выступил перед Государственным советом с докладом об осмотре КУО, в котором осветил реальную ситуацию, сложившуюся в КУОЦ из-за «обременяющих» округ губерний. Веские мотивировки министра дали возможность свести весь доклад к главной идее – за счет сокращения Казанского округа учредить новый учебный округ.
Как мы уже отмечали выше, к 1873 г. КУО состоял из 11 губерний и двух областей. В территориальном отношении это составляло 1 300 000 верст2 с населением более 16 млн человек[76]. В результате ни попечитель, ни его помощники (в лице двух окружных инспекторов) не имели возможности регулярно осуществлять осмотр вверенных им учебных заведений, кроме того, окружные чиновники не могли вовремя предоставлять в КУОЦ отчетную документацию из отдаленных мест. Министр просвещения докладывал, что «неблагоприятные последствия такого положения дел успели уже проявиться в некоторых дошедших до министерства случаях неудовлетворительного состояния учебных заведений, особенно отдаленных от Казани»[77]. Для облегчения работы администрации КУОЦ необходимо было уменьшить территорию округа. Сокращение губернского состава КУО могло повлечь за собой еще один позитивный момент для государственной системы в целом – усиление контролирующих функций на местах и предупреждение всевозможных негативных ситуаций в учебных заведениях округа.
Рассмотрев представление министра просвещения Д.А. Толстого, Государственный совет поддержал его. Согласно постановлению от 18 мая 1874 г. КУО стал состоять из шести губерний: Вятской, Казанской, Симбирской, Самарской, Саратовской и Астраханской. Кроме того, из Казанского округа к Московскому была отнесена Нижегородская губерния, в Харьковский – Пензенская. Новый учебный округ – Оренбургский – стали составлять Пермская, Оренбургская, Уфимская губернии, а также Уральская и Тургайская области, тоже принадлежавшие ранее КУО[78].
Почему же МНП пошло на территориальное сокращение КУО? Здесь можно выделить, на наш взгляд, следующие причины:
1. Обширная территория Казанского округа усложняла совершение служебных командировок в зимнее время. Дело в том, что распространенной формой передвижения в XIX в. был речной путь, а в связи с природно-климатическими условиями учебный год в России приходится на зимнее время, что не позволяло попечителю и окружным инспекторам совершать ревизию наиболее отдаленных районов округа, используя для этих целей гужевой транспорт.
2. Вследствие обширности КУО низшие чины учебно-окружного ведомства из числа инспекторов и директоров учебных заведений не могли лично встречаться с попечителем, чтобы получить консультацию, поэтому они вели с ним лишь переписку. В соответствии с этим и сам попечитель не мог должным образом осуществлять руководство в наиболее отдаленных школах округа, чтобы составить реальное представление о том, где и какие учебные заведения функционируют, сколько в них обучается учеников и на каком уровне ведется преподавание.
3. Значительное увеличение количества школ с каждым учебным годом влекло за собой увеличение делопроизводства в Канцелярии КУОЦ. Небольшое число канцелярских служащих уже не справлялось с тем объемом работы, который им приходилось делать ранее. Это приводило к тому, что учебно-окружное начальство ходатайствовало перед министерством либо о сокращении территории округа, либо об увеличении штатов Канцелярии.
Перечисленные причины побудили руководство МНП сократить число губерний, входивших в КУО, что и произошло в 1874 г.
Новый период в процессе дальнейшего развития КУОЦ наступил в 1881 г., когда МНП утвердило проект новых штатов для Управлений учебных округов. Дело в том, что развитие капитализма в России увеличивало спрос на грамотных, квалифицированных специалистов. Поэтому правительство в 60—70-х годах XIX в. вынуждено было открывать новые учебные заведения. В результате имевшиеся штаты Канцелярий Учебно-окружных центров перестали соответствовать потребностям Управлений округов: рост количества учебных заведений и учащихся в них прибавлял учебной администрации делопроизводственную документацию, которую необходимо было собрать, согласно министерским требованиям обработать и в виде отчета отправить в МНП. Прежнее число штатных служащих, в частности в Канцелярии КУО, не справлялось с наплывом официальных бумаг. Аналогичная ситуация наблюдалась и в других российских учебных округах, в связи с чем в МНП стали поступать просьбы руководителей Учебно-окружных центров об усилении их штатов и расширении деятельности окружных Управлений. Но, как уже случалось не раз, дело откладывалось из-за недостатка финансирования[79].
Двадцать седьмого января 1881 г. МНП все же подписало проект новых штатов для ряда учебных округов, в числе которых был и Казанский. Вновь утвержденное штатное расписание оставалось таким до упразднения КУО.
В 1884 г., когда появился новый Университетский устав, просьба попечителей об увеличении их полномочий в рамках учебного округа была удовлетворена министерством. Согласно принятому документу попечителю предоставлялись обширные полномочия для обеспечения благоустройства всех вверенных ему учебных заведений, в том числе и университетов (с этого времени вся администрация университета попала в полную зависимость от действий и решений учебно-окружного руководства)[80]. так, попечитель стал реально обладать правами и обязанностями, окончательно приобрел статус высокого чиновника, проводившего политику правительства и МНП в деле просвещения населения во вверенном ему регионе.
Последующие десятилетия явились началом заключительного периода в функционировании КУОЦ. В это время произошло последнее в истории КУО изменение территориальных рамок. В конце XIX в. Казанский округ составляли шесть губерний (приложение 3. Казанский учебный округ на рубеже XIX–XX вв.), но правительственное постановление от 13 января 1893 г. включило в состав округа еще и Внутреннюю Киргизскую орду[81]. Данная область в территориально-административном отношении составляла часть Астраханской губернии, которая, в свою очередь, находилась в ведении КУО. Однако киргизские школы, функционировавшие в орде, в учебном отношении были подотчетны руководству Оренбургского учебного округа. Вследствие данного явления окружные инспекторы Казанского и Оренбургского округов при обзоре учебных заведений довольно часто встречались и проезжали через районы друг друга, что могло составлять для них некоторые неудобства. Кроме того, в МНП осознавали, что инспектору Оренбургского учебного округа неудобно совершать рабочие поездки по соседнему КУО, тем более что казанскому окружному инспектору осуществлять обозрение киргизских школ было бы гораздо проще. Поэтому руководство МНП и Министерства внутренных дел (далее МВД) решило подчинить инородческие школы Внутренней Киргизской орды в учебно-административном и территориальном отношении КУОЦ[82]. Данным действием еще раз подтверждалась «восточная» направленность Казанского округа в деле просвещения многонационального населения Поволжья.
В 1905 г. в составе Канцелярии попечителя КУО был образован четвертый стол[83] (см. подробнее главу 2, пункт 2.1.). Это свидетельствовало об увеличении делопроизводства, о привлечении в КУОЦ новых штатных единиц. Попечителю округа необходимо было вновь налаживать организацию работы не только в самой Канцелярии, но и в Управлении округа, и в его Дирекциях.
К концу XIX в., выработав четкий механизм деятельности всех структурных подразделений, КУОЦ стал функционировать в полном объеме.
Тридцатого мая 1833 г. к уже имеющимся губерниям КУО вновь была причислена из Харьковского округа Астраханская губерния[57]. Девятилетняя практика показала, что добраться с ревизией в Астраханскую губернию из Казани можно гораздо быстрее, чем из Харькова.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос: почему же КУО оставался столь обширным довольно продолжительное время, тем более очевиден факт, что попечитель, возглавлявший округ, и учебная администрация были заранее обременены непосильной ношей? Дело в том, что на руководителя Учебно-окружного центра и небольшой штат служащих при нем чиновников возлагались обязанности заведывания учебными и хозяйственными делами всех школ округа, предоставления в МНП отчетов о положении дел в подведомственных учебных заведениях региона, причем документы составлялись по итогам ревизионных посещений школ как самим попечителем, так и его помощниками из числа профессорско-преподавательского состава Казанского университета (визитаторами). Вот здесь, на наш взгляд, и проявлялись неудобства: довольно сложно было осуществлять поездки в те учебные заведения, которые располагались далеко от Учебно-окружного центра.
Вследствие этого обширность КУО можно объяснить следующими причинами:
1. Учреждая в начале XIX в. учебные округа, правительство придерживалось того, чтобы Учебно-окружной центр располагал университетом. В первой четверти XIX в. их было шесть. Согласно Уставу учебных заведений, подведомственных университетам[58], в России создавалась сеть учебных заведений, носящая всесословный характер: университет, четырехклассная гимназия, двухклассное уездное училище и одногодичное приходское училище. В уставе оговаривались те учебные заведения, которые составляли учебный округ и были подотчетны попечителю и университету. По данной идее каждый крупный город должен был иметь университет, губернский город – гимназию, уездный – училище, а села – приходские школы.
В действительности это было далеко не так, потому что при учреждении школы, и тем более университета, правительство и МНП исходили из реальных нужд и финансовых возможностей. Но, несмотря на это, в правительственных кругах обсуждался вопрос об учреждении университета в Сибири (г. Тобольск)[59]. Однако дальше разговоров дело не пошло, и Казанский университет долгое время оставался самым восточным вузом Российской империи, осуществляя учебно-воспитательное и методическое руководство учебными заведениями Поволжья, Урала, Сибири и Кавказа.
2. По данным В.М. Кабузана, на территории КУО проживало 4 512 516 душ мужского пола[60]. Плотность населения в восточных окраинах России была низкой, тем более что из всего числа жителей учащихся было еще меньше. В качестве подтверждения можно привести следующие цифры: на момент учреждения КУО на его территории располагалось пять гимназий, в которых обучались 315 человек, и пять уездных училищ с числом учащихся 248 человек[61]. Исходя из этого, можно предположить, что учебные округа создавались не из расчета количества входящих в округ губерний и их общей территории соответственно, а исходя из количества проживающих жителей учебного возраста и имеющихся на учебно-окружной территории образовательных учреждений.
3. На территории КУО, первоначально включающей в себя 13 российских губерний и две области, проживало многонациональное население. Учитывая данный аспект, правительство возложило на администрацию КУОЦ определенные задачи, в частности возможность организации в округе учебных заведений для инородцев[62]. Данное направление в деятельности КУО оставалось приоритетным вплоть до упразднения округа в 1918 г.
Наряду с выделенными особенностями КУО обладал общими чертами, свойственными всем учрежденным учебным округам. Во-первых, каждый Учебно-окружной центр можно рассматривать как государственное учреждение, имеющее статус учебной территориально-административной единицы. Кроме того, учебный округ имеет четкую структуру управления и небольшой аппарат чиновников, которые наделены определенными функциями, правами и обязанностями. Основная задача учебно-окружного начальства – проводить политику МНП в регионе.
Во-вторых, каждому учебному округу, в том числе и Казанскому, присуща единая схема управления, отражающая взаимосвязь центральной и местной учебной власти (схема 1).
Схема 1
Приведенная схема показывает, каким образом в начале XIX в. правительство придало системе образования четкую иерархическую структуру, в которой администрация нижестоящего учреждения была подотчетна перед администрацией вышестоящего.
Народное просвещение в России стало составлять особую государственную часть, находящуюся в ведении министра просвещения. Совещательным органом при МНП выступало Главное училищное правление, членами которого являлись попечители учебных округов. Первое время они находились непосредственно в Санкт-Петербурге, осуществляя оттуда руководство округом, что, на наш взгляд, было крайне неудобно. На местах постановку учебного процесса контролировало руководство университета в лице Училищного комитета.
В первое время обустройства работы учебно-окружной системы все учебные заведения и попечители как руководители округов были подотчетны Главному училищному правлению. В связи с этим фонд попечителя КУО в НА РТ содержит всевозможные выписки из журналов училищного правления, где представлены проблемы, которые рассматривались на заседаниях в МНП. Так, наиболее распространенными являются вопросы, связанные с открытием новых учебных заведений; хозяйственные проблемы; указы Сената, вступавшие в силу в том или ином округе; вопросы, касавшиеся учебно-воспитательной части школ и т. п.[63].
Попечитель КУО Михаил Александрович Салтыков (1812–1818 гг.) нарушил традицию своих предшественников и стал управлять округом непосредственно из Казани[64], что позитивно сказалось на постановке учебно-воспитательного процесса в округе. Таким образом, попечитель КУО мог реально представить себе ситуацию, которая складывалась во вверенных ему учебных заведениях.
В помощь попечителю для руководства формировавшейся школьной сетью при университете был создан Училищный комитет, где составлялись программы для обучения детей и различные учебно-методические пособия для преподавателей. Методическое руководство осуществляли визитаторы. Их основной задачей являлось проведение консультаций для учителей по вопросам постановки учебно-воспитательной и нравственно-эстетической деятельности и осуществление общего контроля за ходом процесса обучения в учебных заведениях округа. Визитаторы регулярно осуществляли поездки по школам округа, предоставляя по их окончании отчет попечителю КУО. В свою очередь, попечитель округа давал общее заключение о состоянии просвещения в подведомственном ему регионе, направляя всю отчетную документацию в МНП. При осмотре учебных заведений визитаторам предписывалось особое внимание уделять нравственным, учебным и хозяйственным вопросам[65].
С этого времени все учебные заведения находились в тесной административной связи друг с другом.
В 1835 г. МНП предпринимает решительные шаги в отношении Учебно-окружных центров, а точнее, в отношении университетов, осуществлявших руководство учебным процессом. Правительство Николая I приняло новый Университетский устав, согласно которому ограничивалась автономия вузов, а главное, они лишались права руководить школой. Все учебные заведения передавались в ведение попечителей учебных округов[66]. При этом Положение об Учебных округах от 25 июня 1835 г. мотивировало действия МНП и правительства следующим образом:
«1) профессоры, исключительно посвящающие себя наукам, не имеют ни времени, ни надлежащих способностей к практическому управлению и успешному обозрению гимназий и училищ; 2) если в других государствах учебные заведения изъяты от управления университетов, то… не представляется возможности и нашим университетам заведывать училищами, рассеянными на расстоянии трех и четырех тысяч верст; 3)…надзор за учебными заведениями вверить попечителю, с прибавлением ему нужного числа помощников по пространству округа»[67]. Выделяя данные элементы нового управления учебно-окружной системой, член Комитета по устройству учебных заведений М.М. Сперанский отмечал, что в подобном изменении порядка управления школой обнаружились позитивные стороны: а) единство власти и ответственности; б) простота и достоверность управления; в) возможность чаще и с большей пользой осуществлять ревизию учебных заведений[68].
Правительство обсудило данные предложения, и независимо от проекта Университетского устава было принято Положение об Учебных округах, на основании которого значительно увеличились права и обязанности попечителя учебного округа; кроме этого, в помощь попечителю создавался Совет попечителя, должность визитаторов заменялась должностью инспектора казенных училищ и все делопроизводство сосредоточилось в Канцелярии учебного округа, штат которой также был увеличен. Несколько изменилась и структура управления учебного округа. Согласно правительственному постановлению от 25 июня 1835 г. она была представлена следующим образом (схема 2).
Схема 2
Как видно из приведенной схемы, порядок иерархической зависимости каждого звена единой цепочки управления системой образования остался практически прежним, только все учебные заведения, составлявшие учебный округ, поступали под непосредственное руководство попечителя. Бывшая промежуточная инстанция – Училищный комитет университета была упразднена и заменена Советом попечителя[69]. Но, несмотря на изменения, ко всем делам округа, касавшимся усовершенствования программ и учебных пособий, попечитель мог привлекать университеты. Однако можно предположить, что правительственный указ 1835 г. сознательно нарушал установившуюся руководящую связь университета с гимназиями и училищами, превратив вузы в обычные учебные заведения. Попечитель стал единственным полноправным начальником всех школ округа.
В 40—50-е годы XIX в. не произошло существенных перемен в деятельности КУОЦ. Учебно-окружная администрация разрабатывала методы организации процесса обучения в регионе, учитывая его национальные особенности. Однако необходимо указать на территориальные изменения, произошедшие в Казанском округе в середине XIX в. Так, в 1850 г. в составе КУО была образована Самарская губерния, а в 1865 г. – Уфимская[70].
Во второй половине XIX в. в политике самодержавия по вопросам просвещения по-прежнему важное место отводилось школе. В этот период царское правительство стремится сохранить ту направленность государственной образовательной политики, которая выработалась в предшествующее время.
Период 60—70-х годов XIX в. был ознаменован тем, что правительство осуществило ряд реформ, целью которых явилось приспособление самодержавия к условиям развивавшегося в России капитализма. Школьное управление было упорядочено реформой народного образования, вступившей в силу с 1864 г. Согласно Положению о начальных народных училищах открывать и содержать народные школы могли министерства, общественные учреждения и частные лица. Учебно-окружному центру отводилась роль координатора и посредника перед МНП в подобных мероприятиях[71].
В середине 60-х годов XIX в. в помощь учебно-окружной администрации в губерниях стали основывать Дирекции народных училищ. Новое учебное ведомство подчинялось попечителю округа и должно было заниматься вопросами постановки учебно-воспитательного дела в уездных и приходских училищах, проблемами частных пансионов, а также осуществлять контроль за деятельностью домашних учителей[72]. Затем, вне пределов территории КУО, но в границах европейской части России, в 1868 г. образованы Уральская и Тургайская области. О присоединении этих двух областей к учебному ведомству КУО не последовало прямого законодательного распоряжения, однако как только на вновь образованной территории появлялись учебные заведения ведомства МНП, курировать их стал КУОЦ. В результате к 70-м годам XIX в. Казанский округ включал в себя 11 губерний и две области[73].
В 60—70-е годы XIX в. в ряду проблем, связанных с образованием, значительную актуальность приобрела задача просвещения нерусских народов России. В связи с этим мероприятия МНП и Казанской учебно-окружной администрации были направлены на выработку позиции по созданию «…такой системы начального обучения, которая позволила бы интегрировать инородцев в единую культурную общность»[74]. численность русско-инородческих школ заметно выросла после принятия в 1870 г. Правил о мерах к образованию инородцев[75]. Данные мероприятия министерства просвещения поставили перед администрацией КУОЦ первоначальную задачу, выдвинутую правительством в момент учреждения округа – просвещение народов восточных окраин Российской империи. так, попечитель и чиновники учебного ведомства Казани стали действовать в том направлении учебно-воспитательной работы, которое будет составлять одну из особенностей развития Учебно-окружного центра.
Во второй половине XIX в. социально-экономическая и общественно-культурная жизнь России требовала более эффективного развития системы образования, в связи с чем необходимо было расширять сеть учебных заведений и, как следствие, создавать новые учебные округа путем разделения старых. Надо признать, что периодически в МНП приходили к идее создания нового учебного округа, однако дело не шло дальше предположений, так как Государственное казначейство с большим трудом выделяло финансы на нужды образования. Однако в начале 70-х годов XIX в. министр просвещения Д.А. толстой выступил перед Государственным советом с докладом об осмотре КУО, в котором осветил реальную ситуацию, сложившуюся в КУОЦ из-за «обременяющих» округ губерний. Веские мотивировки министра дали возможность свести весь доклад к главной идее – за счет сокращения Казанского округа учредить новый учебный округ.
Как мы уже отмечали выше, к 1873 г. КУО состоял из 11 губерний и двух областей. В территориальном отношении это составляло 1 300 000 верст2 с населением более 16 млн человек[76]. В результате ни попечитель, ни его помощники (в лице двух окружных инспекторов) не имели возможности регулярно осуществлять осмотр вверенных им учебных заведений, кроме того, окружные чиновники не могли вовремя предоставлять в КУОЦ отчетную документацию из отдаленных мест. Министр просвещения докладывал, что «неблагоприятные последствия такого положения дел успели уже проявиться в некоторых дошедших до министерства случаях неудовлетворительного состояния учебных заведений, особенно отдаленных от Казани»[77]. Для облегчения работы администрации КУОЦ необходимо было уменьшить территорию округа. Сокращение губернского состава КУО могло повлечь за собой еще один позитивный момент для государственной системы в целом – усиление контролирующих функций на местах и предупреждение всевозможных негативных ситуаций в учебных заведениях округа.
Рассмотрев представление министра просвещения Д.А. Толстого, Государственный совет поддержал его. Согласно постановлению от 18 мая 1874 г. КУО стал состоять из шести губерний: Вятской, Казанской, Симбирской, Самарской, Саратовской и Астраханской. Кроме того, из Казанского округа к Московскому была отнесена Нижегородская губерния, в Харьковский – Пензенская. Новый учебный округ – Оренбургский – стали составлять Пермская, Оренбургская, Уфимская губернии, а также Уральская и Тургайская области, тоже принадлежавшие ранее КУО[78].
Почему же МНП пошло на территориальное сокращение КУО? Здесь можно выделить, на наш взгляд, следующие причины:
1. Обширная территория Казанского округа усложняла совершение служебных командировок в зимнее время. Дело в том, что распространенной формой передвижения в XIX в. был речной путь, а в связи с природно-климатическими условиями учебный год в России приходится на зимнее время, что не позволяло попечителю и окружным инспекторам совершать ревизию наиболее отдаленных районов округа, используя для этих целей гужевой транспорт.
2. Вследствие обширности КУО низшие чины учебно-окружного ведомства из числа инспекторов и директоров учебных заведений не могли лично встречаться с попечителем, чтобы получить консультацию, поэтому они вели с ним лишь переписку. В соответствии с этим и сам попечитель не мог должным образом осуществлять руководство в наиболее отдаленных школах округа, чтобы составить реальное представление о том, где и какие учебные заведения функционируют, сколько в них обучается учеников и на каком уровне ведется преподавание.
3. Значительное увеличение количества школ с каждым учебным годом влекло за собой увеличение делопроизводства в Канцелярии КУОЦ. Небольшое число канцелярских служащих уже не справлялось с тем объемом работы, который им приходилось делать ранее. Это приводило к тому, что учебно-окружное начальство ходатайствовало перед министерством либо о сокращении территории округа, либо об увеличении штатов Канцелярии.
Перечисленные причины побудили руководство МНП сократить число губерний, входивших в КУО, что и произошло в 1874 г.
Новый период в процессе дальнейшего развития КУОЦ наступил в 1881 г., когда МНП утвердило проект новых штатов для Управлений учебных округов. Дело в том, что развитие капитализма в России увеличивало спрос на грамотных, квалифицированных специалистов. Поэтому правительство в 60—70-х годах XIX в. вынуждено было открывать новые учебные заведения. В результате имевшиеся штаты Канцелярий Учебно-окружных центров перестали соответствовать потребностям Управлений округов: рост количества учебных заведений и учащихся в них прибавлял учебной администрации делопроизводственную документацию, которую необходимо было собрать, согласно министерским требованиям обработать и в виде отчета отправить в МНП. Прежнее число штатных служащих, в частности в Канцелярии КУО, не справлялось с наплывом официальных бумаг. Аналогичная ситуация наблюдалась и в других российских учебных округах, в связи с чем в МНП стали поступать просьбы руководителей Учебно-окружных центров об усилении их штатов и расширении деятельности окружных Управлений. Но, как уже случалось не раз, дело откладывалось из-за недостатка финансирования[79].
Двадцать седьмого января 1881 г. МНП все же подписало проект новых штатов для ряда учебных округов, в числе которых был и Казанский. Вновь утвержденное штатное расписание оставалось таким до упразднения КУО.
В 1884 г., когда появился новый Университетский устав, просьба попечителей об увеличении их полномочий в рамках учебного округа была удовлетворена министерством. Согласно принятому документу попечителю предоставлялись обширные полномочия для обеспечения благоустройства всех вверенных ему учебных заведений, в том числе и университетов (с этого времени вся администрация университета попала в полную зависимость от действий и решений учебно-окружного руководства)[80]. так, попечитель стал реально обладать правами и обязанностями, окончательно приобрел статус высокого чиновника, проводившего политику правительства и МНП в деле просвещения населения во вверенном ему регионе.
Последующие десятилетия явились началом заключительного периода в функционировании КУОЦ. В это время произошло последнее в истории КУО изменение территориальных рамок. В конце XIX в. Казанский округ составляли шесть губерний (приложение 3. Казанский учебный округ на рубеже XIX–XX вв.), но правительственное постановление от 13 января 1893 г. включило в состав округа еще и Внутреннюю Киргизскую орду[81]. Данная область в территориально-административном отношении составляла часть Астраханской губернии, которая, в свою очередь, находилась в ведении КУО. Однако киргизские школы, функционировавшие в орде, в учебном отношении были подотчетны руководству Оренбургского учебного округа. Вследствие данного явления окружные инспекторы Казанского и Оренбургского округов при обзоре учебных заведений довольно часто встречались и проезжали через районы друг друга, что могло составлять для них некоторые неудобства. Кроме того, в МНП осознавали, что инспектору Оренбургского учебного округа неудобно совершать рабочие поездки по соседнему КУО, тем более что казанскому окружному инспектору осуществлять обозрение киргизских школ было бы гораздо проще. Поэтому руководство МНП и Министерства внутренных дел (далее МВД) решило подчинить инородческие школы Внутренней Киргизской орды в учебно-административном и территориальном отношении КУОЦ[82]. Данным действием еще раз подтверждалась «восточная» направленность Казанского округа в деле просвещения многонационального населения Поволжья.
В 1905 г. в составе Канцелярии попечителя КУО был образован четвертый стол[83] (см. подробнее главу 2, пункт 2.1.). Это свидетельствовало об увеличении делопроизводства, о привлечении в КУОЦ новых штатных единиц. Попечителю округа необходимо было вновь налаживать организацию работы не только в самой Канцелярии, но и в Управлении округа, и в его Дирекциях.
К концу XIX в., выработав четкий механизм деятельности всех структурных подразделений, КУОЦ стал функционировать в полном объеме.