Таким образом, в течение XIX – начала XX в. в КУО сформировалась целостная система управления образованием, в которой четко прослеживалась структура с взаимосвязанными компонентами, каждый из которых выполнял строго определенные функции. Оформление в рамках России Учебно-окружных центров можно рассматривать как прогрессивный элемент, направленный на выявление местной учебной администрацией регионально-территориальных особенностей в системе образования, и, как результат, использование этих особенностей в постановке учебно-воспитательного процесса.
В целом в истории становления и развития КУОЦ выделяются следующие взаимообусловленные этапы:
1. 1803–1835 гг. – В начале XIX в. Казань являлась одним из крупных губернских городов России. Получив статус Учебно-окружного центра, с учреждением университета Казань превратилась в культурно-просветительский центр не только Волжско-Камского края, но и Урала, Сибири и Кавказа. КУО объединял обширные территории, которые располагали богатыми ресурсами и высоким культурным потенциалом. Округ управлялся попечителем, при этом параллельно Учебно-окружной центр обладал организующим и исполнительным центром в лице Казанского университета. Университет стал системообразующим звеном всего учебно-воспитательного процесса в округе, что придавало КУОЦ принцип самодостаточности.
2. 1835–1881/84 гг. – До 1835 г. попечители в отношении управления округом пользовались ограниченными правами: они практически не имели никакой распорядительной власти и должны были осуществлять только передачу в МНП представлений университета, с которыми, в свою очередь, по установленному правилу прилагали свое мнение. Путем ослабления руководящей роли Училищного совета университета усилилось значение административной вертикали власти в лице попечителя и его аппарата. Схема управления системой образования была упрощена, и попечитель вступил в руководство ею, минуя те инстанции, которые не давали Учебно-окружному центру функционировать в полном объеме.
3. 1884–1917/18 гг. – В этот период российское правительство стремилось к установлению надзора и полного контроля над деятельностью учебных заведений путем ограничения их самостоятельности и подавления любой инициативы. В этом случае администрация КУОЦ, как и других учебных округов, все явственнее занимала позицию посредника между МНП и общественностью, пытаясь таким образом повлиять на ситуацию в российской школе, учитывая региональные особенности и путем внедрения оригинальных идей в деле постановки учебно-воспитательного процесса в округе. Заключительным этапом периода стали 1894–1917 гг., когда завершилась передача всех элементов управления системой просвещения в Учебно-окружные центры, что, в свою очередь, способствовало повышению степени управляемости образованием на местах.
Подобные изменения отражают логическую цепочку исторических моментов в развитии управления системой образования, при этом составные части единого целого направлены на повышение эффективности функционирования просвещения в рамках Российского государства.
1.2. Законодательные принципы управления и финансирование Казанского учебного округа
В целом в истории становления и развития КУОЦ выделяются следующие взаимообусловленные этапы:
1. 1803–1835 гг. – В начале XIX в. Казань являлась одним из крупных губернских городов России. Получив статус Учебно-окружного центра, с учреждением университета Казань превратилась в культурно-просветительский центр не только Волжско-Камского края, но и Урала, Сибири и Кавказа. КУО объединял обширные территории, которые располагали богатыми ресурсами и высоким культурным потенциалом. Округ управлялся попечителем, при этом параллельно Учебно-окружной центр обладал организующим и исполнительным центром в лице Казанского университета. Университет стал системообразующим звеном всего учебно-воспитательного процесса в округе, что придавало КУОЦ принцип самодостаточности.
2. 1835–1881/84 гг. – До 1835 г. попечители в отношении управления округом пользовались ограниченными правами: они практически не имели никакой распорядительной власти и должны были осуществлять только передачу в МНП представлений университета, с которыми, в свою очередь, по установленному правилу прилагали свое мнение. Путем ослабления руководящей роли Училищного совета университета усилилось значение административной вертикали власти в лице попечителя и его аппарата. Схема управления системой образования была упрощена, и попечитель вступил в руководство ею, минуя те инстанции, которые не давали Учебно-окружному центру функционировать в полном объеме.
3. 1884–1917/18 гг. – В этот период российское правительство стремилось к установлению надзора и полного контроля над деятельностью учебных заведений путем ограничения их самостоятельности и подавления любой инициативы. В этом случае администрация КУОЦ, как и других учебных округов, все явственнее занимала позицию посредника между МНП и общественностью, пытаясь таким образом повлиять на ситуацию в российской школе, учитывая региональные особенности и путем внедрения оригинальных идей в деле постановки учебно-воспитательного процесса в округе. Заключительным этапом периода стали 1894–1917 гг., когда завершилась передача всех элементов управления системой просвещения в Учебно-окружные центры, что, в свою очередь, способствовало повышению степени управляемости образованием на местах.
Подобные изменения отражают логическую цепочку исторических моментов в развитии управления системой образования, при этом составные части единого целого направлены на повышение эффективности функционирования просвещения в рамках Российского государства.
1.2. Законодательные принципы управления и финансирование Казанского учебного округа
Развитие системы образования в России в начале XIX в. характеризовалось проведением реформы, необходимость которой осознавалась еще в конце XVIII в., и касалась она преимущественно устройства структуры управления образованием и организации школьной сети. Следствием этого явилось учреждение МНП как центрального органа, регулирующего систему образования, и Учебно-окружных центров в качестве представительств министерства в регионах России.
Следующим шагом реформы образования явилась организация законодательной базы управления всеми структурными подразделениями формировавшейся системы просвещения. Официальный делопроизводственный материал должен был определять отношения вышестоящего учреждения с нижестоящим. Изучение правительственных документов и их значение для данного исследования состоит в том, что они определяют не только общее направление в развитии российского образования, но и характеризуют государственную политику в отношении Учебно-окружных центров и подчиненных им учебных заведений в конце XIX – начале XX в.
Обстоятельную характеристику документов, с которыми приходилось работать чиновникам, задействованным в системе образования, представил Л.Е. Шепелев. В своей работе он отметил, что официальные документы, на которые опирались и в МНП, и в Учебно-окружных центрах, являлись «…необходимым средством контроля властей за деятельностью учреждений в целом»[84]. Кроме того, документация вышестоящего учреждения определяла права и обязанности подчиненных структур и поясняла, как необходимо действовать в соответствии с установленными законодательными нормами в том или ином случае. Связь между инстанциями осуществлялась через Канцелярии. Деятельность этих административных единиц при МНП и попечителе КУО регламентировалась законом[85]. Судя по анализу делопроизводственной документации, относящейся к функционированию КУОЦ и сосредоточенной в архивохранилищах РГИА и НА РТ, в конце XIX – начале XX в. с Казанским округом вели переписку отделения и разряды Департамента народного просвещения[86]. В данном исследовании мы не ставим цель раскрыть структуру министерства просвещения, поэтому не останавливаемся подробно на этом вопросе.
На рубеже XIX–XX вв. делопроизводство в Канцелярии попечителя КУО, и тем более в МНП, достигло таких размеров, что Департамент просвещения был вынужден издавать специальные циркулярные распоряжения, помогающие облегчить работу с официальными документами. Для этого министерство установило два правила, которые необходимо было соблюдать при работе с документами: а) на полях первой страницы кратко излагать суть вопроса, с которым обращались в вышестоящую инстанцию; б) однотипные документы можно было объединять под одним заголовком[87]. Но, несмотря на принимаемые меры, с каждым учебным годом делопроизводственного материала становилось все больше и больше (см. подробнее главу 2, пункт 2.1).
В основу законодательных принципов управления КУОЦ были положены правительственные акты и ведомственные распоряжения. Условно схему движения официальных документов можно представить следующим образом (схема 3).
Схема 3
Установленная связь между руководящим учреждением и подчиненным ему называлась сношением, а нижестоящие структуры входили к вышестоящим с отношением. В связи с этим можно представить обратную схему действия документов (схема 4).
Схема 4
Как правило, официальная и ведомственная документация была двух типов: общая и частная. Бумаги, относившиеся к первому типу, распространялись на все Учебно-окружные центры Российской империи, а документация второго типа касалась непосредственно КУОЦ.
Внутренняя организация работы Управления и Канцелярии попечителя КУО полностью регламентировалась правительственными постановлениями, министерскими положениями и распоряжениями. Эти официальные документы, позволявшие осуществлять функционирование Казанского учебно-окружного управления, были введены в действие преимущественно в 80—90-е годы XIX столетия. Все законодательные акты, принимаемые правительством, в том числе и в сфере образования, публиковались в Своде законов Российской империи, сборниках постановлений и распоряжений по МНП. Данный материал служил своеобразным руководством к действию и настольной книгой для учебно-окружной администрации. Опираясь на официальные документы, попечители учебных округов устанавливали необходимый распорядок деятельности в постановке учебно-воспитательной работы в подведомственных учебных заведениях. Надо признать, что часть официальных документов имела более раннее происхождение, при этом соответствующие изменения лишь дополняли прежние акты[88] (практически до октября 1917 г. ни один из правительственных и министерских документов, относившихся к КУОЦ, не был отменен). В связи с этим мы привлекали законодательные акты, выходящие за пределы хронологических рамок данного исследования. Ярким примером тому служат Положение об учреждении Учебных округов (1803 г.), Положение об Учебных округах МНП (1835 г.), Проект новых штатов для Управлений учебных округов (1881 г.), Университетский устав (1884 г.)[89]. Данные положения представляют собой свод правовых норм, касающихся организации учебно-окружной системы в России и определяющих права и обязанности Управлений учебных округов, служащих в них лиц и подведомственных учреждений. Кроме того, эти документы устанавливали и в дальнейшем подтверждали утвердившуюся в рамках Российской империи учебно-окружную систему организации просвещения, законодательным путем корректировали функционирование народного образования в регионах империи.
В пункте 1.1 мы отмечали, что в 1803 г. было принято Положение об учреждении Учебных округов. Данный документ подтверждал, что в России для более успешного развития образования создавались учебные округа, возглавляемые попечителями. Также перечислены все губернии, которые составляли учебные округа[90]. Учебно-окружные центры обустраивались по мере того, как шла реализация реформы образования в целом, поэтому первые законодательные акты не давали возможности полностью составить представление о вновь создаваемой системе управления школьной сетью. В связи с этим на местах учебно-окружная администрация была вынуждена в рабочем порядке формировать аппарат, способный реализовать на практике замыслы правительства. Кроме того, учебно-окружное руководство направляло в министерство рапорты с различными просьбами об усовершенствовании деятельности учебных центров, предлагая конкретные действия. Так, в январе 1829 г. попечитель КУО М.Н. Мусин-Пушкин в письменном обращении к министру народного просвещения выступил с вопросом относительно предоставления четкой инструкции для главы Учебно-окружного центра. Михаил Николаевич просил точно определить власть попечителя, его права и обязанности в отношении к подчиненным[91]. Согласно данному документу можно предположить, что Положение об учреждении Учебных округов от 1803 г. не могло дать точных указаний тем, на кого распространялся данный документ.
На просьбу Мусина-Пушкина министр ответил, что попечитель является начальником всех учебных заведений в округе и, следовательно, обязан следить за порядком в них. Кроме этого, на главу учебного округа ложилась задача исполнять требования МНП по организации учебного дела в регионе и регулярно отчитываться по проделанной работе. В целом министерство просвещения не видело необходимости снабжать попечителей особенной инструкцией[92]. Подобное объяснение не могло охватить тех проблем, с которыми приходилось сталкиваться учебно-окружному начальству, поэтому администрация КУО довольно часто вынуждена была входить в Департамент народного просвещения с частными вопросами по функционированию Учебно-окружного центра. Подобная переписка не снимала самой проблемы отсутствия более четких установок по поводу организации деятельности учебных округов. Видимо, поэтому в 1833 г. министерство направило в КУОЦ статьи, на которые попечитель и его подчиненные должны были обращать особое внимание при осмотре учебных заведений округа. так были определены приоритетные направления в деятельности КУО: нравственное, учебное и хозяйственно-полицейское[93].
Однако для успешного функционирования Учебно-окружных центров и координации деятельности окружной администрации предпринимаемых правительством мер было явно недостаточно. МНП пришло к мысли, что необходимо подготовить новое положение. В 1835 г. Государственным советом и императором Николаем I было одобрено Положение об Учебных округах МНП. Данный документ состоял из докладной записки и основной части, представленной четырьмя разделами:
Следующим шагом реформы образования явилась организация законодательной базы управления всеми структурными подразделениями формировавшейся системы просвещения. Официальный делопроизводственный материал должен был определять отношения вышестоящего учреждения с нижестоящим. Изучение правительственных документов и их значение для данного исследования состоит в том, что они определяют не только общее направление в развитии российского образования, но и характеризуют государственную политику в отношении Учебно-окружных центров и подчиненных им учебных заведений в конце XIX – начале XX в.
Обстоятельную характеристику документов, с которыми приходилось работать чиновникам, задействованным в системе образования, представил Л.Е. Шепелев. В своей работе он отметил, что официальные документы, на которые опирались и в МНП, и в Учебно-окружных центрах, являлись «…необходимым средством контроля властей за деятельностью учреждений в целом»[84]. Кроме того, документация вышестоящего учреждения определяла права и обязанности подчиненных структур и поясняла, как необходимо действовать в соответствии с установленными законодательными нормами в том или ином случае. Связь между инстанциями осуществлялась через Канцелярии. Деятельность этих административных единиц при МНП и попечителе КУО регламентировалась законом[85]. Судя по анализу делопроизводственной документации, относящейся к функционированию КУОЦ и сосредоточенной в архивохранилищах РГИА и НА РТ, в конце XIX – начале XX в. с Казанским округом вели переписку отделения и разряды Департамента народного просвещения[86]. В данном исследовании мы не ставим цель раскрыть структуру министерства просвещения, поэтому не останавливаемся подробно на этом вопросе.
На рубеже XIX–XX вв. делопроизводство в Канцелярии попечителя КУО, и тем более в МНП, достигло таких размеров, что Департамент просвещения был вынужден издавать специальные циркулярные распоряжения, помогающие облегчить работу с официальными документами. Для этого министерство установило два правила, которые необходимо было соблюдать при работе с документами: а) на полях первой страницы кратко излагать суть вопроса, с которым обращались в вышестоящую инстанцию; б) однотипные документы можно было объединять под одним заголовком[87]. Но, несмотря на принимаемые меры, с каждым учебным годом делопроизводственного материала становилось все больше и больше (см. подробнее главу 2, пункт 2.1).
В основу законодательных принципов управления КУОЦ были положены правительственные акты и ведомственные распоряжения. Условно схему движения официальных документов можно представить следующим образом (схема 3).
Схема 3
Установленная связь между руководящим учреждением и подчиненным ему называлась сношением, а нижестоящие структуры входили к вышестоящим с отношением. В связи с этим можно представить обратную схему действия документов (схема 4).
Схема 4
Как правило, официальная и ведомственная документация была двух типов: общая и частная. Бумаги, относившиеся к первому типу, распространялись на все Учебно-окружные центры Российской империи, а документация второго типа касалась непосредственно КУОЦ.
Внутренняя организация работы Управления и Канцелярии попечителя КУО полностью регламентировалась правительственными постановлениями, министерскими положениями и распоряжениями. Эти официальные документы, позволявшие осуществлять функционирование Казанского учебно-окружного управления, были введены в действие преимущественно в 80—90-е годы XIX столетия. Все законодательные акты, принимаемые правительством, в том числе и в сфере образования, публиковались в Своде законов Российской империи, сборниках постановлений и распоряжений по МНП. Данный материал служил своеобразным руководством к действию и настольной книгой для учебно-окружной администрации. Опираясь на официальные документы, попечители учебных округов устанавливали необходимый распорядок деятельности в постановке учебно-воспитательной работы в подведомственных учебных заведениях. Надо признать, что часть официальных документов имела более раннее происхождение, при этом соответствующие изменения лишь дополняли прежние акты[88] (практически до октября 1917 г. ни один из правительственных и министерских документов, относившихся к КУОЦ, не был отменен). В связи с этим мы привлекали законодательные акты, выходящие за пределы хронологических рамок данного исследования. Ярким примером тому служат Положение об учреждении Учебных округов (1803 г.), Положение об Учебных округах МНП (1835 г.), Проект новых штатов для Управлений учебных округов (1881 г.), Университетский устав (1884 г.)[89]. Данные положения представляют собой свод правовых норм, касающихся организации учебно-окружной системы в России и определяющих права и обязанности Управлений учебных округов, служащих в них лиц и подведомственных учреждений. Кроме того, эти документы устанавливали и в дальнейшем подтверждали утвердившуюся в рамках Российской империи учебно-окружную систему организации просвещения, законодательным путем корректировали функционирование народного образования в регионах империи.
В пункте 1.1 мы отмечали, что в 1803 г. было принято Положение об учреждении Учебных округов. Данный документ подтверждал, что в России для более успешного развития образования создавались учебные округа, возглавляемые попечителями. Также перечислены все губернии, которые составляли учебные округа[90]. Учебно-окружные центры обустраивались по мере того, как шла реализация реформы образования в целом, поэтому первые законодательные акты не давали возможности полностью составить представление о вновь создаваемой системе управления школьной сетью. В связи с этим на местах учебно-окружная администрация была вынуждена в рабочем порядке формировать аппарат, способный реализовать на практике замыслы правительства. Кроме того, учебно-окружное руководство направляло в министерство рапорты с различными просьбами об усовершенствовании деятельности учебных центров, предлагая конкретные действия. Так, в январе 1829 г. попечитель КУО М.Н. Мусин-Пушкин в письменном обращении к министру народного просвещения выступил с вопросом относительно предоставления четкой инструкции для главы Учебно-окружного центра. Михаил Николаевич просил точно определить власть попечителя, его права и обязанности в отношении к подчиненным[91]. Согласно данному документу можно предположить, что Положение об учреждении Учебных округов от 1803 г. не могло дать точных указаний тем, на кого распространялся данный документ.
На просьбу Мусина-Пушкина министр ответил, что попечитель является начальником всех учебных заведений в округе и, следовательно, обязан следить за порядком в них. Кроме этого, на главу учебного округа ложилась задача исполнять требования МНП по организации учебного дела в регионе и регулярно отчитываться по проделанной работе. В целом министерство просвещения не видело необходимости снабжать попечителей особенной инструкцией[92]. Подобное объяснение не могло охватить тех проблем, с которыми приходилось сталкиваться учебно-окружному начальству, поэтому администрация КУО довольно часто вынуждена была входить в Департамент народного просвещения с частными вопросами по функционированию Учебно-окружного центра. Подобная переписка не снимала самой проблемы отсутствия более четких установок по поводу организации деятельности учебных округов. Видимо, поэтому в 1833 г. министерство направило в КУОЦ статьи, на которые попечитель и его подчиненные должны были обращать особое внимание при осмотре учебных заведений округа. так были определены приоритетные направления в деятельности КУО: нравственное, учебное и хозяйственно-полицейское[93].
Однако для успешного функционирования Учебно-окружных центров и координации деятельности окружной администрации предпринимаемых правительством мер было явно недостаточно. МНП пришло к мысли, что необходимо подготовить новое положение. В 1835 г. Государственным советом и императором Николаем I было одобрено Положение об Учебных округах МНП. Данный документ состоял из докладной записки и основной части, представленной четырьмя разделами:
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента