Страница:
Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения. А также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.
Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.
С приходом к власти Н. С. Хрущева был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации».[30] Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что «права местных Советов, депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.
Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, неподчиненных Советам и т. п.
После смещения Н. С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов».[31]
Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.
В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат. pater – отец) – это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первых и «сыновью благодарность» вторых за улучшение условий жизнедеятельности.[32] Считается, что принцип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как «большую семью». Согласно этому принципу (в советском варианте) за все происходящее в стране в целом и в каждом регионе, в каждом населенном пункте, в частности, ответственность несло государство. Негативными последствиями принципа патернализма являются в том числе и психологические барьеры в сознании жителей при восприятии местного самоуправления.
Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т. п. самоуправление.
Последний период существования советской модели был связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.
Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г., который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.
В истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ XIX в., сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период.
2.3. Муниципальная реформа в современной России
Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.
С приходом к власти Н. С. Хрущева был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации».[30] Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что «права местных Советов, депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.
Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, неподчиненных Советам и т. п.
После смещения Н. С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов».[31]
Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.
В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат. pater – отец) – это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первых и «сыновью благодарность» вторых за улучшение условий жизнедеятельности.[32] Считается, что принцип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как «большую семью». Согласно этому принципу (в советском варианте) за все происходящее в стране в целом и в каждом регионе, в каждом населенном пункте, в частности, ответственность несло государство. Негативными последствиями принципа патернализма являются в том числе и психологические барьеры в сознании жителей при восприятии местного самоуправления.
Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т. п. самоуправление.
Последний период существования советской модели был связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.
Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г., который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.
В истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ XIX в., сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период.
2.3. Муниципальная реформа в современной России
В числе проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. В становлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа:
1) период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 г., когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ;
2) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 г., с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;
3) с лета 2000 г. проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления.[33]
Начало децентрализации управленческой системы пришлось на реформу государственно-политического устройства страны – перестройку. Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы Советов сверху донизу, сопровождавшийся интенсивным высвобождением их из-под контроля КПСС.
В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и закон «О выборах народных депутатов СССР». Этими нормативными актами устанавливался принцип состязательности выборов и вводился запрет на совмещение должности депутата с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах.
После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях, в апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закреплял право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления. Однако признание местного самоуправления все еще несло на себе «родимые пятна» тоталитарного государства, во многом формально определявшего принципы местного самоуправления.
Тем не менее данный закон обеспечил необходимую основу для появления новых нормативных актов. В начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне союзных республик. Особенно интенсивно он проходил в Российской Федерации. Отчасти причина этого процесса была в борьбе между российским и союзным руководством за право управлять территорией.
6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций. Данный закон упразднил исполкомы, привел подробное описание компетенции Советов и местных администраций, подробно детализировал структуру и организационные основы деятельности местных органов власти, ввел понятие «муниципальная собственность», закрепил полномочия органов территориального общественного самоуправления.
Несмотря на то что в ряде статей закона местное самоуправление рассматривалось как нечто отделенное от органов государственной власти и управления, в то же время нельзя утверждать, что местные Советы каким-то образом выделились из государственной системы или заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического подчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее, мягкий вариант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих – без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены).
Переломным моментом в становлении местного самоуправления стал 1993 год. В результате государственного переворота, совершенного Б. Н. Ельциным в октябре 1993 г., эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как «муниципальную революцию».
Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. было провозглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передавалась соответствующим местным органам, также вводилась должность главы местного самоуправления.
Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.
Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления – муниципальную собственность – наряду с другими формами собственности.
Президент РФ Б. Н. Ельцин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 1994 г. указал на значение укрепления и развития местного самоуправления: «Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самостоятельностью».
На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон 1995 г., установив общие принципы организации местного самоуправления в РФ, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, а также правовые, территориальные, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления. В нем были разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления.
Согласно Закону 1995 г. структура органов местного самоуправления определялась населением муниципального образования самостоятельно. Закон также наделил органы и должностные лица местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом 1995 г. предусматривались такие формы прямого волеизъявления граждан, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и другие.
Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон 1995 г. определял исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивал, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Законом 1995 г., с одной стороны, гарантировались организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления и судебная защита местного самоуправления, с другой стороны, предусматривалась ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами, а также контрольно-надзорные функции за их деятельностью.
Практика применения Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Например, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, удаленность местных органов власти органов от населения, нечеткость в определении вопросов местного значения, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям органов местного самоуправления, сложность механизмов взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и т. п..[34]
11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997–1998 годы называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.
Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.
В этой связи 25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон «Об основах муниципальной службы», принятый в 1997 г., который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.
В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 г., зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной и эффективной.
7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В. В. Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“. По данному закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отстранять от должностей глав муниципальных образований. Данный закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.
Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит медленно и сопровождается рядом трудностей. Хотя этот процесс еще далек от завершения, но уже представляется возможным выделить основные черты и особенности организации местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.
Двухуровневая модель местного самоуправления
В отличие от нового закона Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. не допускал подчиненность одного муниципального образования другому, но при этом предоставлял право на создание муниципального образования любому поселению независимо от его численности. Более того, в федеральном законодательстве отсутствовали критерии, на основании которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяли границы и статус территорий муниципальных образований.
Разграничение предметов ведения муниципальных образований разных типов возлагалось на субъекты Российской Федерации, которые также далеко не всегда закрепляли их законодательно. В результате на практике либо происходило дублирование полномочий органов местного самоуправления двух уровней, либо складывалась система соподчинения небольших муниципальных образований (нижнего территориального уровня) более крупных, что прямо запрещено действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, неподчиненность между органами местного самоуправления муниципальных образований двух уровней приводила к несбалансированности управленческих решений и трудноуправляемости территорий.
Базовая идея Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в создании двухуровневой модели, выделении четырех основных типов муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городские и сельские поселения (в составе муниципального района) и определении предметов ведения для каждого из них.
Такое нововведение исправило существовавшую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями и миллионный город, и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. В результате проведенных территориальных преобразований вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с законом 1995 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.[35]
Унификация организационных форм местного самоуправления
Действующее законодательство закрепляет основные институты и организационные формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление: формы непосредственной демократии; выборные и иные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований.
Многообразие территориальных и организационных форм местного самоуправления проявляется благодаря тому, что в настоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет право на свободу нормотворчества в сфере осуществления местного самоуправления в установленных законом границах.
Возникновению организационного многообразия форм осуществления местного самоуправления на практике способствовали следующие причины: федеративное устройство Российского государства; многонациональный характер страны; самобытность регионов; особенности вероисповедания, исторических, культурных и иных местных традиций; разнообразие основных типов поселения (по данным Министерства национальностей можно выделить девять основных типов поселения; всего же в России с учетом подвидов более 80 специальных типов поселения); право населения избрать собственную организационную форму местного самоуправления, систему и структуру органов местной власти.[36]
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством с учетом исторических традиций, национальных особенностей, экономических возможностей и политических интересов на практике осуществляются различные организационные формы местного самоуправления.
Например, наибольшее распространение получило совмещение главой муниципального образования должности главы администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. В большинстве муниципальных образований современной России сложилась модель сильного главы муниципального образования, осуществляющего все властные функции. В подобных случаях на практике отсутствует система сдержек и противовесов, что приводит к злоупотреблениям властными полномочиями.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает подобное совмещение и передает представительному органу большие полномочия, в том числе право определять главу администрации, заключать с ним договор, контролировать его деятельность и в случае необходимости отстранять его от должности.
Новый федеральный закон также предлагает упорядочить систему ассоциаций муниципальных образований. Законодателями предполагается обязательность вступления муниципальных образований в региональные ассоциации, которые, в свою очередь, должны объединиться в Конгресс муниципальных образований.
1) период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 г., когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ;
2) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 г., с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;
3) с лета 2000 г. проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления.[33]
Начало децентрализации управленческой системы пришлось на реформу государственно-политического устройства страны – перестройку. Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы Советов сверху донизу, сопровождавшийся интенсивным высвобождением их из-под контроля КПСС.
В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и закон «О выборах народных депутатов СССР». Этими нормативными актами устанавливался принцип состязательности выборов и вводился запрет на совмещение должности депутата с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах.
После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях, в апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закреплял право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления. Однако признание местного самоуправления все еще несло на себе «родимые пятна» тоталитарного государства, во многом формально определявшего принципы местного самоуправления.
Тем не менее данный закон обеспечил необходимую основу для появления новых нормативных актов. В начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне союзных республик. Особенно интенсивно он проходил в Российской Федерации. Отчасти причина этого процесса была в борьбе между российским и союзным руководством за право управлять территорией.
6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций. Данный закон упразднил исполкомы, привел подробное описание компетенции Советов и местных администраций, подробно детализировал структуру и организационные основы деятельности местных органов власти, ввел понятие «муниципальная собственность», закрепил полномочия органов территориального общественного самоуправления.
Несмотря на то что в ряде статей закона местное самоуправление рассматривалось как нечто отделенное от органов государственной власти и управления, в то же время нельзя утверждать, что местные Советы каким-то образом выделились из государственной системы или заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического подчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее, мягкий вариант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих – без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены).
Переломным моментом в становлении местного самоуправления стал 1993 год. В результате государственного переворота, совершенного Б. Н. Ельциным в октябре 1993 г., эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как «муниципальную революцию».
Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. было провозглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передавалась соответствующим местным органам, также вводилась должность главы местного самоуправления.
Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.
Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления – муниципальную собственность – наряду с другими формами собственности.
Президент РФ Б. Н. Ельцин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 1994 г. указал на значение укрепления и развития местного самоуправления: «Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самостоятельностью».
На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон 1995 г., установив общие принципы организации местного самоуправления в РФ, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, а также правовые, территориальные, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления. В нем были разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления.
Согласно Закону 1995 г. структура органов местного самоуправления определялась населением муниципального образования самостоятельно. Закон также наделил органы и должностные лица местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом 1995 г. предусматривались такие формы прямого волеизъявления граждан, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и другие.
Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон 1995 г. определял исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивал, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Законом 1995 г., с одной стороны, гарантировались организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления и судебная защита местного самоуправления, с другой стороны, предусматривалась ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами, а также контрольно-надзорные функции за их деятельностью.
Практика применения Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Например, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, удаленность местных органов власти органов от населения, нечеткость в определении вопросов местного значения, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям органов местного самоуправления, сложность механизмов взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и т. п..[34]
11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997–1998 годы называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.
Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.
В этой связи 25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон «Об основах муниципальной службы», принятый в 1997 г., который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.
В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 г., зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной и эффективной.
7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В. В. Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“. По данному закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отстранять от должностей глав муниципальных образований. Данный закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.
Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит медленно и сопровождается рядом трудностей. Хотя этот процесс еще далек от завершения, но уже представляется возможным выделить основные черты и особенности организации местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.
Двухуровневая модель местного самоуправления
В отличие от нового закона Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. не допускал подчиненность одного муниципального образования другому, но при этом предоставлял право на создание муниципального образования любому поселению независимо от его численности. Более того, в федеральном законодательстве отсутствовали критерии, на основании которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяли границы и статус территорий муниципальных образований.
Разграничение предметов ведения муниципальных образований разных типов возлагалось на субъекты Российской Федерации, которые также далеко не всегда закрепляли их законодательно. В результате на практике либо происходило дублирование полномочий органов местного самоуправления двух уровней, либо складывалась система соподчинения небольших муниципальных образований (нижнего территориального уровня) более крупных, что прямо запрещено действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, неподчиненность между органами местного самоуправления муниципальных образований двух уровней приводила к несбалансированности управленческих решений и трудноуправляемости территорий.
Базовая идея Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в создании двухуровневой модели, выделении четырех основных типов муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городские и сельские поселения (в составе муниципального района) и определении предметов ведения для каждого из них.
Такое нововведение исправило существовавшую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями и миллионный город, и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. В результате проведенных территориальных преобразований вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с законом 1995 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.[35]
Унификация организационных форм местного самоуправления
Действующее законодательство закрепляет основные институты и организационные формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление: формы непосредственной демократии; выборные и иные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований.
Многообразие территориальных и организационных форм местного самоуправления проявляется благодаря тому, что в настоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет право на свободу нормотворчества в сфере осуществления местного самоуправления в установленных законом границах.
Возникновению организационного многообразия форм осуществления местного самоуправления на практике способствовали следующие причины: федеративное устройство Российского государства; многонациональный характер страны; самобытность регионов; особенности вероисповедания, исторических, культурных и иных местных традиций; разнообразие основных типов поселения (по данным Министерства национальностей можно выделить девять основных типов поселения; всего же в России с учетом подвидов более 80 специальных типов поселения); право населения избрать собственную организационную форму местного самоуправления, систему и структуру органов местной власти.[36]
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством с учетом исторических традиций, национальных особенностей, экономических возможностей и политических интересов на практике осуществляются различные организационные формы местного самоуправления.
Например, наибольшее распространение получило совмещение главой муниципального образования должности главы администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. В большинстве муниципальных образований современной России сложилась модель сильного главы муниципального образования, осуществляющего все властные функции. В подобных случаях на практике отсутствует система сдержек и противовесов, что приводит к злоупотреблениям властными полномочиями.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает подобное совмещение и передает представительному органу большие полномочия, в том числе право определять главу администрации, заключать с ним договор, контролировать его деятельность и в случае необходимости отстранять его от должности.
Новый федеральный закон также предлагает упорядочить систему ассоциаций муниципальных образований. Законодателями предполагается обязательность вступления муниципальных образований в региональные ассоциации, которые, в свою очередь, должны объединиться в Конгресс муниципальных образований.