Страница:
Идентификация продукции
Фактически термин «идентификация продукции» подразумевает определение групповой идентичности и поэтому противоречит основному смыслу идентификации как индивидуальному соответствию двух однородных свойств или состояний одного объекта с некоторыми допустимыми отклонениями и совсем не соответствует «установлению тождественности», т. к. тождество предусматривает абсолютное равенство. Понятно, что существенные признаки экземпляра исследуемой продукции как неотделимые от него не могут быть тождественны характеристикам продукции как ее описанию. Даже если в качестве характеристики продукции взять образец продукции, то и тогда тождественность не может быть достигнута, т. к. при ее установлении будут сравниваться два объекта, а не два свойства или состояния одного и того же объекта. В данном контексте лучше использовать термин «диагностирование продукции», т. к. именно диагностика представляет собой определение соответствия (несоответствия) свойств или состояния экземпляра продукции или всей партии продукции характеристикам или ее описаниям в соответствующем документе или образцу на продукцию и в необходимых случаях установление причин несоответствия, в том числе метода, с помощью которого это несоответствие получено, например, при фальсификации.Обычно под объектом, идентичном партии продукции, подразумевают его соответствие по характеристикам данной партии объектов. Однако процедуры проверки идентичности и идентичные объекты отличаются от процедур идентификации и идентифицированных объектов. В первом случае это проверка на соответствие группе (партии) объектов или требований к партии объектов (продукции), а во втором – проверка на индивидуальную идентификацию.
Контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов
Понятия «контроль» и «надзор» имеют различную правовую природу, однако значительная часть нормативных правовых актов[18], в том числе комментируемый Федеральный закон, не различают данные явления.Чаще контроль рассматривают как более широкое понятие, чем надзор. Однако можно привести пример, в котором надзор представляется как понятие, включающее в себя контроль (п. 1 ст. 60 УИК РФ).
Вместе с тем ряд федеральных законов[19] разводит контроль и надзор, употребляя тот или иной термин применительно к многочисленным управленческим ситуациям.
В научной доктрине существуют различные представления о критериях разграничения данных категорий, однако их анализ позволяет выделить принципиальные отличия контроля и надзора:
– при контроле обязательна подчиненность проверяемого проверяющему (основанная либо на государственных административных полномочиях, либо на полномочиях собственника); при надзоре, напротив, обязательным является независимость и самостоятельность проверяемого по отношению к проверяющему;
– контроль в силу подчиненности объекта включает в себя еще и проверку исполнения текущих распоряжений.
Для контроля характерны возможность прямого оперативного вмешательства в деятельность подконтрольного объекта, оценка рациональности, эффективности деятельности, плановость проверочных мероприятий[20].
Международный стандарт
К международным организациям, принимающим международные стандарты, относятся: Международная организация по стандартизации (International Organization for Standardization; ИСО), Международная электротехническая комиссия (International Electrotechnical Commission; МЭК), Европейский комитет по стандартизации (European Committee for Standardization), Международное бюро мер и весов (Le bureau International des Poids et Mesures), а также множество отраслевых международных организаций. Следует также отметить, что, кроме понятия «международные стандарты», существует понятие «межгосударственные стандарты». К ним относятся документы по стандартизации, разрабатываемые Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации Содружества Независимых Государств. В нормативных актах, в том числе в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», официально не закреплено соотношение между подобного рода документами. Исходя из логики законодательства, можно сделать вывод, что межгосударственный стандарт является видом международных стандартов.Национальный стандарт
Национальный стандарт – стандарт, утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации и отвечающий требованиям гармонизации международным стандартам, который должен содержать приемлемые требования к продукции. Утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации стандарт, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг (ГОСТ Р 1.12-2004).До принятия настоящего Федерального закона национальные стандарты назывались государственными стандартами и были обязательными для применения и исполнения. Одним из важнейших результатов реформы технического регулирования стала добровольность характера стандартов, в том числе национальных.
Орган по сертификации
Данное определение в качестве обязательного признака органа по сертификации указывает на аккредитацию. В то же время в ст. 21 Федерального закона для добровольной сертификации указание на обязательность аккредитации органов по сертификации отсутствует, в отличие от ст. 26 (для обязательной сертификации). Однако в целях соответствия минимально необходимым требованиям, предъявляемым к органам по сертификации, при формировании национальной системы аккредитации целесообразно предусмотреть процедуру аккредитации органов по сертификации, функционирующих в рамках соответствующих систем добровольной сертификации.Международный документ «Руководство ИСО/МЭК 65:1996» предусматривает, что орган по сертификации должен быть юридическим лицом.
Оценка соответствия
Оценка подразумевает определение степени соблюдения требований, предъявляемых к объекту.Представленное определение соответствует всему тексту Федерального закона и не противоречит определению международного стандарта ИСО/МЭК 17000:2004. Оценка соответствия является родовым понятием по отношению к подтверждению соответствия. Исходя из нормы п. 3 ст. 7 закона, оценка соответствия может выполняться в разных формах: подтверждения соответствия, регистрации, приемки объекта и т. п. При этом перечень форм оценки соответствия является открытым (не исчерпывающим). Таковыми формами оценки соответствия могут быть, например, утверждение, одобрение, опробование и др.
Подтверждение соответствия
Подтверждение соответствия – одна из форм оценки соответствия. В свою очередь, формами подтверждения соответствия являются декларирование соответствия и сертификация соответствия. Сертификация соответствия может быть осуществлена в формах обязательной сертификации требованиям технических регламентов или добровольной сертификации требованиям стандартов, сводов правил, условиям договоров или документам систем добровольной сертификации, как это вытекает из норм ст. 21 Федерального закона.Продукция
Продукция является одним из объектов технического регулирования. Понятие «продукция» по-разному трактуется в международном законодательстве и в законодательстве Российской Федерации. В комментируемом Федеральном законе продукция и услуги (работы, процессы) различаются, а в международных стандартах в продукцию входят услуги, программные средства, технические средства и перерабатываемые материалы. В Руководстве ИСО/МЭК 2:2004 в качестве объекта регулирования выступают продукция, процессы и услуги.Риск
При определении степени риска учитывается тяжесть потенциально возможного вреда. Степень риска тяжести вреда, причиненного здоровью человека, определяется согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 17 августа 2007 г. № 522 «Об утверждении правил определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека»10 в соответствии с квалифицирующими признаками тяжести вреда.Сертификация
Общее понятие сертификации вытекает из этимологии слова «сертификат» (от лат. certum – верно + facere – делать), т. е. сделано верно. Иными словами, сертификация – это процедура (набор процедур), посредством которой третья сторона (орган по сертификации) удостоверяет, что объект сертификации отвечает установленным требованиям. В определении перечислены документы, на соответствие требованиям которых может осуществляться сертификация соответствия: технические регламенты (при обязательной сертификации), стандарты (национальные или организаций), своды правил, договоры (при добровольной сертификации). При этом в нарушение ст. 21 Федерального закона в определении упущены требования, установленные документами системы добровольной сертификации.Сертификат соответствия
Анализируя определение понятия «сертификат соответствия», следует иметь в виду, что его выдает орган по сертификации, иначе понятие «сертификат» смешивается с понятием «декларация о соответствии».Термин «сертификат соответствия» отличается от применяемого иногда на практике понятия «сертификат качества». Последний означает документ, который удостоверяет качество поставляемого товара и сопровождает этот товар, например, партию металла.
Система сертификации
Определение системы сертификации не претерпело коренных изменений по сравнению с ранее действующим законодательством о сертификации. Определение, приведенное в Федеральном законе, рассматривает участников системы, правила проведения работ по сертификации и правила функционирования системы как равноценные классификационные признаки. Следует отметить, что, согласно Федеральному закону, понятие «система сертификации» применяется только в отношении добровольной сертификации.Стандарт
Комментируемый Федеральный закон закрепляет два ключевых документа: технический регламент и стандарт. Основным отличием данных актов является наличие/отсутствие обязательности их требований. Технический регламент содержит обязательные для применения и исполнения требования. Стандарты применяются в добровольном порядке. Они включают в себя такие требования, как характеристики (показатели), процедуры исследований (испытаний), правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.Стандартизация
Известны и другие определения стандартизации в соответствии с ИСО/МЭК 2:2004, в частности, стандартизация – это деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области посредством установления положения для всеобщего и многократного использования в отношении реально существующих или потенциальных задач.Минимальные требования к объектам регулирования закреплены в технических регламентах, стандартизация же предполагает направленность на увеличение потребительской, экономической пользы.
Техническое регулирование
Понятие «техническое регулирование» (technical regulation) берет свои корни из международного законодательства, в частности, из Соглашения по ТБТ. Данное понятие подразумевает, во-первых, определенные виды деятельности: по разработке и применению технических регламентов, по стандартизации и оценке соответствия[21].В соответствии с указанным Соглашением technical regulation также подразумевает документ, устанавливающий обязательные требования. Таким образом, термин «регламент» совпадает по смыслу с термином «предписание».
Технический регламент
Руководство ИСО/МЭК 2:2004 относит технический регламент к области стандартизации, который является документом, содержащим обязательные правовые нормы, и принят уполномоченным органом государственной власти. В связи с этим и был принят настоящий Федеральный закон, который гармонизирован с документами Всемирной торговой организации. Технический регламент может быть принят в форме международного договора, федерального закона, указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации или нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.В соответствии с положениями Руководства ИСО/МЭК 2 технический регламент содержит технические требования по безопасности продукции либо непосредственно, либо путем ссылки на стандарт или свод правил.
Форма подтверждения соответствия
Формы подтверждения соответствия классифицируются по различным признакам. По обязательности – обязательное подтверждение соответствия и добровольное подтверждение соответствия. Обязательное подтверждение соответствия, в свою очередь, разделяется по признаку стороны, осуществляющей подтверждение соответствия, – декларирование соответствия (первая сторона) и сертификация (третья сторона).В Федеральном законе не установлено, в каких случаях необходимо использовать ту или иную форму обязательного подтверждения соответствия. В помощь разработчикам технических регламентов Госстандарт России (в настоящее время Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии) утвердил рекомендации Р 50.1.046-2003 «Рекомендации по выбору форм и схем обязательного подтверждения соответствия продукции при разработке технических регламентов».
Схема подтверждения соответствия
Данный институт является новеллой по сравнению с первой редакцией комментируемого Федерального закона.Схема подтверждения соответствия характеризует степень доказательности соответствия объекта установленным требованиям. В качестве действий, предпринимаемых для доказательства соответствия, могут использоваться испытания, анализ документации, проверка (оценка) производства (системы качества) и др., а также различные виды инспекционного контроля, проводимые с целью подтверждения возможности сохранения действия ранее выданного документа о соответствии (сертификата соответствия или декларации о соответствии).
С учетом норм ст. 24 и 25 Федерального закона можно считать, что схемы подтверждения соответствия подразделяются на схемы декларирования и схемы сертификации.
До вступления в силу соответствующих технических регламентов схемы сертификации, применяемые при обязательной сертификации, установлены в документе «Порядок проведения сертификации продукции в Российской Федерации» (принят постановлением Госстандарта России от 25 июля 1996). Схемы декларирования, применяемые до вступления в силу технических регламентов, установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 г. № 766, которым определен порядок принятия и регистрации декларации о соответствии.
Схемы декларирования, называемые в европейской практике модулями оценки соответствия, установлены в Решении Совета ЕС от 22 июля 1993 г. «О модулях различных фаз процедур оценки соответствия и правил нанесения и применения маркировки СЕ, предназначенной для применения в директивах по технической гармонизации (93/465/ЕЭС)».
Свод правил
Данное понятие также впервые было введено в законодательство о техническом регулировании Федеральным законом от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании». Хотя сам термин «свод правил» использовался в законодательстве Российской Федерации и ранее, он не был определен. Основным назначением данного института является создание доказательственной базы по техническому регламенту. Нормативная база, обеспечивающая функционирование сводов правил, не достаточно разработана.Региональная организация по стандартизации
Деятельность региональных организаций по стандартизации направлена на принятие региональных стандартов, а также региональных сводов правил, действующих в рамках определенного географического или экономического региона мира.Для приобретения официального статуса региональная организация должна быть признана таковой ИСО. В мире создано немало региональных организаций по стандартизации. В рамках Европейского союза действуют три основные организации, главной целью деятельности которых является создание и поддержание единого европейского рынка: Европейский комитет по стандартизации (the European Committee for Standardization – CEN) – европейский аналог ИСО, созданный в 1961 году[22]; Европейский комитет по стандартизации в электротехнической и электронной индустрии (the European Committee for Electrotechnical Standardization – CENELEC)[23], созданный в 1973 году; Европейский институт по стандартизации в области телекоммуникаций (European Telecommunications Standards Institute – ETSI), созданный в 1988 году[24].
Кроме вышеобозначенных, крупнейшими региональными организациями являются Панамериканский комитет по стандартам (Pan American Standards Commission), Консультативный комитет по стандартизации и качеству стран – членов АСЕАН, Конгресс по стандартизации стран Тихоокеанского бассейна (PASC), Арабская организация по промышленному развитию и горному делу, Африканская региональная организация по стандартизации, Комитет НАТО по стандартизации (NCS – NATO Committee Standardisation). Региональной организацией по стандартизации является и Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации (далее МГС), действующий в рамках СНГ (международное наименование – EASC; Евро-Азийский Совет по стандартизации, метрологии и сертификации)[25]. МГС создан в 1992 году и объединяет органы по стандартизации двенадцати стран (все республики СССР, кроме Латвии, Литвы, Эстонии). Правовой основой его деятельности является Московское соглашение[26].
Стандарт иностранного государства
Расширение перечня документов в области стандартизации стандартами иностранных государств позволяет использовать стандарты, принятые национальными (компетентными) органами (организациями) по стандартизации иностранных государств в качестве доказательной базы для обеспечения требований технического регламента.Региональный стандарт
Региональные стандарты принимаются региональными организациями по стандартизации и действуют в рамках определенного географического или экономического региона мира. К таким стандартам относятся европейские стандарты EN, принятые организациями Европейского союза (CEN, CENELEC, ETSI), стандарты МГС – ГОСТ и иные стандарты различных региональных организаций.Свод правил иностранного государства
Изменения в Федеральном законе позволили использовать иной режим технического регулирования на основании законодательства иностранного государства. Свод правил иностранного государства является документом в области стандартизации. Однако для этого он должен быть зарегистрирован в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов.Региональный свод правил
Региональные своды правил принимаются региональной организацией по стандартизации и действуют в рамках определенного географического или экономического региона мира. В соответствии с положениями Федерального закона являются документами в области стандартизации при регистрации их в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов.
Статья 3. Принципы технического регулирования
Техническое регулирование осуществляется в соответствии с принципами:
– применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
– соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;
– независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;
– единой системы и правил аккредитации;
– единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;
– единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;
– недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;
– недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;
– недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;
– недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;
– недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
– применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
– соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;
– независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;
– единой системы и правил аккредитации;
– единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;
– единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;
– недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;
– недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;
– недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;
– недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;
– недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Комментарий к ст. 3
1. Первый принцип применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам является фундаментальным, т. к. правила установления обязательных и добровольных требований едины для всех объектов – к продукции, связанным с ней процессам, выполнению работ и оказанию услуг. Ранее в стране действовали тысячи нормативных актов, разработанные различными министерствами и ведомствами без согласования друг с другом. Кроме того, необходимо, чтобы они были гармонизованы с международными нормами.
2. Изготовление и применение продукции всегда связано с риском негативных последствий. Поэтому государство при установлении требований к безопасности продукции должно учитывать уровень развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровень научно-технического развития, т. е. учитывать интересы общества, бизнеса и потребителей (путем публичных обсуждений, участием в саморегулируемых организациях и пр.)
3. В соответствии с третьим принципом органы по аккредитации и сертификации не должны находиться в какой-либо зависимости от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, а также независимы друг от друга. Данный принцип будет способствовать обеспечению объективности и эффективности проведения оценки соответствия.
4. Принцип единой системы и правил аккредитации должен положить конец множественности современных систем аккредитации в России. Существование большого числа систем со своими правилами не позволяет проводить единую политику в сфере аккредитации, поэтому при единой системе технического регулирования должна быть единая система аккредитации.
5. Пятый принцип подразумевает создание системы единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия, что дает возможность признания результатов исследований (испытаний) и измерений не только в стране, но и за рубежом. Учитывая намерения России по вступлению в ВТО, это требование является принципиально важным. Правила исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия должны быть едиными, а методы исследований (испытаний) продукции и измерений значений показателей продукции при проведении обязательной оценки соответствия должны быть аттестованы соответствующими уполномоченными организациями. Хотя исследование (испытание) продукции может проводиться различными методами, они должны быть аттестованы и зарегистрированы. Не запрещено оформление методов исследования (испытания) в виде стандартов.
6. Следующий принцип единства применения требований технических регламентов, независимо от видов или особенностей сделок, подразумевает инвариантность национальных технических барьеров для отечественных и зарубежных изготовителей. Учитывая при этом, что в условиях глобализации данные барьеры должны быть гармонизированы с аналогичными международными мерами, необходимо, чтобы технические требования были унифицированными и не зависели от видов и особенностей международных сделок.
2. Изготовление и применение продукции всегда связано с риском негативных последствий. Поэтому государство при установлении требований к безопасности продукции должно учитывать уровень развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровень научно-технического развития, т. е. учитывать интересы общества, бизнеса и потребителей (путем публичных обсуждений, участием в саморегулируемых организациях и пр.)
3. В соответствии с третьим принципом органы по аккредитации и сертификации не должны находиться в какой-либо зависимости от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, а также независимы друг от друга. Данный принцип будет способствовать обеспечению объективности и эффективности проведения оценки соответствия.
4. Принцип единой системы и правил аккредитации должен положить конец множественности современных систем аккредитации в России. Существование большого числа систем со своими правилами не позволяет проводить единую политику в сфере аккредитации, поэтому при единой системе технического регулирования должна быть единая система аккредитации.
5. Пятый принцип подразумевает создание системы единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия, что дает возможность признания результатов исследований (испытаний) и измерений не только в стране, но и за рубежом. Учитывая намерения России по вступлению в ВТО, это требование является принципиально важным. Правила исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия должны быть едиными, а методы исследований (испытаний) продукции и измерений значений показателей продукции при проведении обязательной оценки соответствия должны быть аттестованы соответствующими уполномоченными организациями. Хотя исследование (испытание) продукции может проводиться различными методами, они должны быть аттестованы и зарегистрированы. Не запрещено оформление методов исследования (испытания) в виде стандартов.
6. Следующий принцип единства применения требований технических регламентов, независимо от видов или особенностей сделок, подразумевает инвариантность национальных технических барьеров для отечественных и зарубежных изготовителей. Учитывая при этом, что в условиях глобализации данные барьеры должны быть гармонизированы с аналогичными международными мерами, необходимо, чтобы технические требования были унифицированными и не зависели от видов и особенностей международных сделок.