Что же касается Казахстана и других государств азиатско-каспийского региона, то они не только воспринимают сложившееся положение с транзитом как стратегически невыгодное, но и предпринимают самостоятельные усилия к его изменению. Инфраструктура независимого от РФ газового экспорта выстраивается уже сегодня. В минувшем году Казахстаном было инвестировано порядка 1 млрд долларов в страны Закавказья, в частности в Азербайджан и Грузию. Большая часть вложений пошла на приобретение активов в портах Баку и Поти. Проекты строительства вблизи этих портов заводов по сжижению газа в настоящее время дорабатываются, причем в развитии энергетического проекта грузинской стороне активно помогает Украина. В ходе визита в Киев в ноябре 2005 года президент Казахстана обещал помочь украинским компаниям с доступом к месторождениям нефти и газа, что позволит поднять закупки сырья в Казахстане и доходы от его транзита. Одновременно президент Украины дал казахским предпринимателям преференции в Одесской области и готов продать ряд активов в Одесском порту, а также в трубопроводной системе и нефтеперерабатывающих заводах. Для Казахстана принципиально важно вырваться из «каспийского мешка» и получить непосредственный выход к морским терминалам.
Таким образом, стремление Европы к выстраиванию «свободного» энергомоста на Каспий сегодня обречено на взаимность со стороны азиатско-каспийских государств. Их стремление преодолеть трубопроводную зависимость от РФ только подогревается неуклюжими проявлениями российской энергетической политики, такими, как блокирование доступа казахстанской национальной нефтегазовой компании «КазМунайГаз» к нефтеперебатывающим и перевалочным мощностям «Мажейкяй Нафта» в Литве. Учитывая стратегический и долгосрочный характер планов по созданию новых «транскаспийских маршрутов» и взаимную заинтересованность сторон, есть все предпосылки к тому, чтобы эти планы реализовались.
Значит ли это, что у России нет возможности столь же стратегически противостоять планам по демонтажу ее транзитной монополии? Безусловно, не значит. С технической точки зрения российские маршруты удобнее «обходных», а модернизация и расширение российской ГТС дешевле поднимаемых с нуля транзитных проектов. Главная проблема — политическая неспособность Москвы обеспечить системную заинтересованность среднеазиатских поставщиков в российских правилах игры, и, главное, неоформленность самих этих правил. В известном смысле, сам стиль российской энергополитики на постсоветском пространстве делает российскую газотранспортную монополию крайне «непопулярной» в глазах соседей. Некоторые характерные для него особенности отчетливо проявились в ходе газового конфликта с Украиной.
Во-первых, это предпочтение посреднических («оффшорных») схем в совместных экономических проектах прямым межгосударственным (или государственно-корпоративным) отношениям. Не случайно российско-украинский конфликт вокруг поставок газа начался весной 2005 года как столкновение двух принципиально разных проектов создания газотранспортных консорциумов: российского и украинского. Президент России неоднократно лично поднимал вопрос о российско-германско-украинском консорциуме и передаче под его управление украинских газопроводов. Украинская позиция (после прихода к власти Виктора Ющенко в январе 2005 года) состояла в том, что газораспределительные сети Украины были, есть и будут государственной собственностью. Предложения Киева оказались весьма созвучны давней идее Туркменистана о создании межгосударственного (в формате Туркменистан — Казахстан — Россия — Украина) консорциума по экспорту, импорту и транзиту газа, в рамках которого участники могли бы совместно регулировать взаимные поставки «голубого топлива» и его транзит. В ходе официального визита Виктора Ющенко в Туркменистан в марте прошлого года эта позиция была поддержана Украиной. В отличие от российской модели международного консорциума, отдающей предпочтение «корпоративно-транснациональным» вариантам управления трубопроводами, туркменский и украинский варианты предусматривают сохранение национальной собственности в газотранспортной системе.
Аналогичный подход исповедуется Россией при экспорте и реэкспорте газа в СНГ и Европу. Наибольшую выгоду от складывающейся монопольной ситуации в энерготранзите получает отнюдь не бюджет Российской Федерации. И даже не сам «Газпром», обладающий трубой-регулятором и долгосрочными контрактами на поставку среднеазиатского газа, а некие особые фирмы-посредники, в том числе зарубежные («Транснафта», ИТЕРА, «Сибур», а теперь и «РосУкрЭнерго»). Главными активами этих связанных с газовым монополистом оффшоров являются двухстраничные контракты, которые позволяют извлекать многомиллиардные прибыли из общенародной собственности (на недра и транспортную инфраструктуру) для узкой группы физических лиц. Это создает искусственные транзакционные издержки во взаимоотношениях России с прирубежными странами. «Газпром» поставляет газ республикам СНГ по принципиально непрозрачной многоярусной системе цен: вначале идут в ход первичные, отгрузочные расценки, затем к ним добавляются наценки на подготовку к поставкам и на транспортировку. Конечная же стоимость газа в пределах других республик состоит из цены с учетом упомянутых наценок, к которой добавляется наценка транспортирующей организации, составляющая, как правило, не менее половины итоговой стоимости продукта.
Во-вторых, это односторонний псевдопрагматический подход. Создается впечатление, что Россия и «Газпром» действуют в прирубежных странах, не слишком заботясь о привлечении их элит на свою сторону и демонстрируя безразличие к некоммерческим аспектам взаимоотношений. Это в равной мере касается и среднеазиатских государств как основных поставщиков «Газпрома», и Украины как его основного транзитера, и тем более всех стран-потребителей в СНГ. В долгосрочном и даже среднесрочном плане эта стратегия не может быть эффективной.
В современной большой политике простого ре-сурсного превосходства слишком мало. Побеждает тот, кто:
• умеет инкорпорировать интересы контрагентов,
а главное:
• формирует правила игры.
Пока еще имея силы воздерживаться от ратификации договора к Энергетической хартии, то есть полного принятия чужих правил игры на континенте, Россия совершенно не озабочена выработкой собственных. На данный момент в основе постсоветской энергополитики лежит не стройная система правил, регулирующих взаимные поставки и транзит, а совокупность относительно произвольных и зачастую несогласованных между собой решений и договоренностей. Стратегически это играет против «Газпрома» и его монополии, поскольку — «монополия обязывает». По меньшей мере — к выработке устойчивой системы взаимоотношений в подотчетном пространстве. Без этого она не может чувствовать себя уверенно — особенно учитывая наличие таких игроков, как ЕС, и становление таких региональных центров силы, как Казахстан и Украина.
На данном этапе Москва в своей энергетической политике на постсоветском пространстве подчеркнуто следует в фарватере данной стратегии ЕС, то есть подавляет в зародыше всякую возможность блоковой политики. «Газпром» подчеркнуто действует в логике приоритета «коммерции» над «политикой», возможно, не отдавая себе отчет, что в конечном счете это логика его демонополизации(лежащая в основе таких документов, как договор к Энергетической хартии). Логика развитиямонополии состоит в том, чтобы сделать энергетические ресурсы инструментом блокового строительства. По-настоящему сильным шагом в позиционной энергополитической борьбе с Евросоюзом станет создание полноценного газового альянса России со странами Средней Азии. На данном этапе они готовы к принятию подобного предложения. Сферой действия объединения должны стать: экспорт среднеазиатского газа в Европу и страны СНГ, реконструкция и строительство транзитных маршрутов, разработка новых прикаспийских месторождений. Аналогичные интеграционные проекты необходимы и в ряде других отраслей, где действуют масштабные технологически единые инфраструктуры, доставшиеся в наследство от СССР: в электроэнергетике, транспортной, атомной и, отчасти, космической отраслях. В перспективе кумулятивный эффект интеграции может привести к созданию условий для развития экспорта не только природного сырья, но и продуктов его высокой переработки (например, экспорта электроэнергии, а не только природного газа). Принципом подобных инфраструктурных «партнерств» должно стать обеспечение преимуществ интегрированного (корпоративного) функционирования технологически и экономически единых систем при сохранении национальной собственности на их сегменты. И, разумеется, они должны функционировать строго на межгосударственной (или государственно-корпоративной) основе.
Создание газового альянса со странами Средней Азии требует выполнения по меньшей мере двух условий. Одно из них является «частным» — это готовность «Газпрома» делиться прибылью от реэкспорта среднеазиатского газа не с «оффшорными партнерами», а с государствами-поставщиками (разумеется, в последнем случае сам объем прибыли может качественно возрасти благодаря другому уровню подхода к совместной модернизации трубопроводных систем и совместной разработке месторождений). Второе условие является комплексным. Это проведение Россией системной интеграционной политики на постсоветском пространстве. Ведь экономика ТЭК, при всей ее значимости, — лишь одно из орудий регионального имперского проекта, но никак не сам имперский проект. Средство, но не цель.В предшествующих работах экспертов ИНС по этой теме (см.: С. Белковский, Р. Карев «СССР — Будущее России») справедливо указывалось, что на данном этапе имперский проект России предполагает не создание новых надгосударственных структур, а применение новой российской концепции союзничества, в которой будут жестко увязаны партнерство в геоэкономической (включая и «инфраструктурные партнерства», и таможенный союз, и другие направления интеграции), военно-стратегической и социально-культурной областях. В этом случае все вопросы о произвольном, непредсказуемом и несимметричном подходе в энергетических отношениях с прирубежными странами будут сняты. Для проведения последовательной политики на постсоветском пространстве России следует четко сформулировать, чего она требует от своих союзников во всех названных сферах, какие преимущества готова им предоставить, публично зафиксировав статус страны-союзника в законодательных актах.
Подробная разработка новой концепции союзничества и анализ позиции государств-партнеров, к которым она обращена, должны стать предметом отдельных исследований. Но уже сейчас можно с уверенностью утверждать: именно от способности Москвы использовать свой энерготранзитный ресурс для формирования устойчивого регионального блока зависит ее выбор между статусом «энергетической колонии» и самостоятельной региональной державы.
Авторский коллектив Института национальной стратегии: Станислав Белковский, Дмитрий Верхотуров, Владимир Голышев, Роман Карев, Михаил Ремизов, Юрий Солозобов.
23 февраля 2006 года.
Меморандум был впервые опубликован на Ленте. Ру.
Таким образом, стремление Европы к выстраиванию «свободного» энергомоста на Каспий сегодня обречено на взаимность со стороны азиатско-каспийских государств. Их стремление преодолеть трубопроводную зависимость от РФ только подогревается неуклюжими проявлениями российской энергетической политики, такими, как блокирование доступа казахстанской национальной нефтегазовой компании «КазМунайГаз» к нефтеперебатывающим и перевалочным мощностям «Мажейкяй Нафта» в Литве. Учитывая стратегический и долгосрочный характер планов по созданию новых «транскаспийских маршрутов» и взаимную заинтересованность сторон, есть все предпосылки к тому, чтобы эти планы реализовались.
Значит ли это, что у России нет возможности столь же стратегически противостоять планам по демонтажу ее транзитной монополии? Безусловно, не значит. С технической точки зрения российские маршруты удобнее «обходных», а модернизация и расширение российской ГТС дешевле поднимаемых с нуля транзитных проектов. Главная проблема — политическая неспособность Москвы обеспечить системную заинтересованность среднеазиатских поставщиков в российских правилах игры, и, главное, неоформленность самих этих правил. В известном смысле, сам стиль российской энергополитики на постсоветском пространстве делает российскую газотранспортную монополию крайне «непопулярной» в глазах соседей. Некоторые характерные для него особенности отчетливо проявились в ходе газового конфликта с Украиной.
Во-первых, это предпочтение посреднических («оффшорных») схем в совместных экономических проектах прямым межгосударственным (или государственно-корпоративным) отношениям. Не случайно российско-украинский конфликт вокруг поставок газа начался весной 2005 года как столкновение двух принципиально разных проектов создания газотранспортных консорциумов: российского и украинского. Президент России неоднократно лично поднимал вопрос о российско-германско-украинском консорциуме и передаче под его управление украинских газопроводов. Украинская позиция (после прихода к власти Виктора Ющенко в январе 2005 года) состояла в том, что газораспределительные сети Украины были, есть и будут государственной собственностью. Предложения Киева оказались весьма созвучны давней идее Туркменистана о создании межгосударственного (в формате Туркменистан — Казахстан — Россия — Украина) консорциума по экспорту, импорту и транзиту газа, в рамках которого участники могли бы совместно регулировать взаимные поставки «голубого топлива» и его транзит. В ходе официального визита Виктора Ющенко в Туркменистан в марте прошлого года эта позиция была поддержана Украиной. В отличие от российской модели международного консорциума, отдающей предпочтение «корпоративно-транснациональным» вариантам управления трубопроводами, туркменский и украинский варианты предусматривают сохранение национальной собственности в газотранспортной системе.
Аналогичный подход исповедуется Россией при экспорте и реэкспорте газа в СНГ и Европу. Наибольшую выгоду от складывающейся монопольной ситуации в энерготранзите получает отнюдь не бюджет Российской Федерации. И даже не сам «Газпром», обладающий трубой-регулятором и долгосрочными контрактами на поставку среднеазиатского газа, а некие особые фирмы-посредники, в том числе зарубежные («Транснафта», ИТЕРА, «Сибур», а теперь и «РосУкрЭнерго»). Главными активами этих связанных с газовым монополистом оффшоров являются двухстраничные контракты, которые позволяют извлекать многомиллиардные прибыли из общенародной собственности (на недра и транспортную инфраструктуру) для узкой группы физических лиц. Это создает искусственные транзакционные издержки во взаимоотношениях России с прирубежными странами. «Газпром» поставляет газ республикам СНГ по принципиально непрозрачной многоярусной системе цен: вначале идут в ход первичные, отгрузочные расценки, затем к ним добавляются наценки на подготовку к поставкам и на транспортировку. Конечная же стоимость газа в пределах других республик состоит из цены с учетом упомянутых наценок, к которой добавляется наценка транспортирующей организации, составляющая, как правило, не менее половины итоговой стоимости продукта.
Во-вторых, это односторонний псевдопрагматический подход. Создается впечатление, что Россия и «Газпром» действуют в прирубежных странах, не слишком заботясь о привлечении их элит на свою сторону и демонстрируя безразличие к некоммерческим аспектам взаимоотношений. Это в равной мере касается и среднеазиатских государств как основных поставщиков «Газпрома», и Украины как его основного транзитера, и тем более всех стран-потребителей в СНГ. В долгосрочном и даже среднесрочном плане эта стратегия не может быть эффективной.
В современной большой политике простого ре-сурсного превосходства слишком мало. Побеждает тот, кто:
• умеет инкорпорировать интересы контрагентов,
а главное:
• формирует правила игры.
Пока еще имея силы воздерживаться от ратификации договора к Энергетической хартии, то есть полного принятия чужих правил игры на континенте, Россия совершенно не озабочена выработкой собственных. На данный момент в основе постсоветской энергополитики лежит не стройная система правил, регулирующих взаимные поставки и транзит, а совокупность относительно произвольных и зачастую несогласованных между собой решений и договоренностей. Стратегически это играет против «Газпрома» и его монополии, поскольку — «монополия обязывает». По меньшей мере — к выработке устойчивой системы взаимоотношений в подотчетном пространстве. Без этого она не может чувствовать себя уверенно — особенно учитывая наличие таких игроков, как ЕС, и становление таких региональных центров силы, как Казахстан и Украина.
Заключение.
ОТ ЧАСТНОГО ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО БИЗНЕСА — К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ
Россия имеет шансы сохранить контроль над системой газовых артерий Северной Евразии лишь в том случае, если ее транзитная монополия будет основываться на учете долгосрочных интересов партнеров. Прежде всего — среднеазиатских поставщиков, отношения с которыми представляют собой уникальный геостратегический ресурс России. Имея надежные «тылы» в Средней Азии, Россия сможет уверенно чувствовать себя в «энергодиалоге» с Евросоюзом. Эти тылы необходимо укрепить в первую очередь. Тех действий, которые предприняты в этом направлении, — таких, как подписание пятилетнего контракта с Казахстаном или заключение договора с Узбекистаном о разработке месторождений на условиях СРП (соглашения о разделе продукции), — явно недостаточно. И дело не только в том, что их положительный эффект во многом нивелирован Соглашением от 4 января, но и в том, что они заведомо не имеют долгосрочного и стратегического характера. Правомерен вопрос: какой должна быть новая методология отношений со стратегическими поставщиками, странами Средней Азии? Прежде всего в ее выработке будет полезно воспользоваться «подсказкой противника». В рабочих материалах Трехсторонней комиссии (доклад «Новая Центральная Азия: в поисках стабильности») были сформулированы опорные тезисы, призванные сыграть роль своего рода «стабилизационного пакта» для региона. Во-первых, это создание сети новых транспортных коммуникаций по линии Восток — Запад в противовес существующим маршрутам. Во-вторых, укрепление демократии и рыночной экономики в новых независимых государствах. И, в-третьих, переход от отношений «геополитического типа» к экономической конкуренции. В переводе на язык реальной политики «загадочный» третий пункт означает — недопустимость любых форм «блоковой политики», приводящей к консолидации стратегических поставщиков и транспортировщиков сырья. Противодействие этой консолидации является императивом энергетической безопасности ЕС.На данном этапе Москва в своей энергетической политике на постсоветском пространстве подчеркнуто следует в фарватере данной стратегии ЕС, то есть подавляет в зародыше всякую возможность блоковой политики. «Газпром» подчеркнуто действует в логике приоритета «коммерции» над «политикой», возможно, не отдавая себе отчет, что в конечном счете это логика его демонополизации(лежащая в основе таких документов, как договор к Энергетической хартии). Логика развитиямонополии состоит в том, чтобы сделать энергетические ресурсы инструментом блокового строительства. По-настоящему сильным шагом в позиционной энергополитической борьбе с Евросоюзом станет создание полноценного газового альянса России со странами Средней Азии. На данном этапе они готовы к принятию подобного предложения. Сферой действия объединения должны стать: экспорт среднеазиатского газа в Европу и страны СНГ, реконструкция и строительство транзитных маршрутов, разработка новых прикаспийских месторождений. Аналогичные интеграционные проекты необходимы и в ряде других отраслей, где действуют масштабные технологически единые инфраструктуры, доставшиеся в наследство от СССР: в электроэнергетике, транспортной, атомной и, отчасти, космической отраслях. В перспективе кумулятивный эффект интеграции может привести к созданию условий для развития экспорта не только природного сырья, но и продуктов его высокой переработки (например, экспорта электроэнергии, а не только природного газа). Принципом подобных инфраструктурных «партнерств» должно стать обеспечение преимуществ интегрированного (корпоративного) функционирования технологически и экономически единых систем при сохранении национальной собственности на их сегменты. И, разумеется, они должны функционировать строго на межгосударственной (или государственно-корпоративной) основе.
Создание газового альянса со странами Средней Азии требует выполнения по меньшей мере двух условий. Одно из них является «частным» — это готовность «Газпрома» делиться прибылью от реэкспорта среднеазиатского газа не с «оффшорными партнерами», а с государствами-поставщиками (разумеется, в последнем случае сам объем прибыли может качественно возрасти благодаря другому уровню подхода к совместной модернизации трубопроводных систем и совместной разработке месторождений). Второе условие является комплексным. Это проведение Россией системной интеграционной политики на постсоветском пространстве. Ведь экономика ТЭК, при всей ее значимости, — лишь одно из орудий регионального имперского проекта, но никак не сам имперский проект. Средство, но не цель.В предшествующих работах экспертов ИНС по этой теме (см.: С. Белковский, Р. Карев «СССР — Будущее России») справедливо указывалось, что на данном этапе имперский проект России предполагает не создание новых надгосударственных структур, а применение новой российской концепции союзничества, в которой будут жестко увязаны партнерство в геоэкономической (включая и «инфраструктурные партнерства», и таможенный союз, и другие направления интеграции), военно-стратегической и социально-культурной областях. В этом случае все вопросы о произвольном, непредсказуемом и несимметричном подходе в энергетических отношениях с прирубежными странами будут сняты. Для проведения последовательной политики на постсоветском пространстве России следует четко сформулировать, чего она требует от своих союзников во всех названных сферах, какие преимущества готова им предоставить, публично зафиксировав статус страны-союзника в законодательных актах.
Подробная разработка новой концепции союзничества и анализ позиции государств-партнеров, к которым она обращена, должны стать предметом отдельных исследований. Но уже сейчас можно с уверенностью утверждать: именно от способности Москвы использовать свой энерготранзитный ресурс для формирования устойчивого регионального блока зависит ее выбор между статусом «энергетической колонии» и самостоятельной региональной державы.
Авторский коллектив Института национальной стратегии: Станислав Белковский, Дмитрий Верхотуров, Владимир Голышев, Роман Карев, Михаил Ремизов, Юрий Солозобов.
23 февраля 2006 года.
Меморандум был впервые опубликован на Ленте. Ру.