Страница:
В зависимости от того, кем является владелец недвижимости, обращающийся в суд за защитой своих прав, – организацией, т. е. юридическим лицом; гражданином, ведущим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица или гражданином России, – от того, каков характер спора (обращение в суд связанно с предпринимательской и иной экономической деятельностью обратившего лица или не связано с ней), обращаться следует или в федеральный суд общей юрисдикции, или в федеральный арбитражный суд.
Например, гражданину, занимающему жилое помещение муниципального жилищного фонда, предоставленное ему по договору социального найма, для защиты своих прав как владельца этого жилого помещения (недвижимости) следует обращаться в суд общей юрисдикции. Если же этот гражданин использует жилое помещение для осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 17 ЖК РФ) и будет защищать свои права как предпринимателя, то ему нужно обращаться в арбитражный суд.
Обращение в суды общей юрисдикции или в арбитражные суды, а также порядок рассмотрения и разрешения дел о признании недействительными актов о реконструкции этими судами подчиняется нормам права. Рассмотрение этих норм выходит за рамки темы книги (они являются предметом гражданского процессуального права России), кроме особенности рассмотрения и разрешения дел о признании недействительными актов о реконструкции в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Вкратце остановимся на некоторых из этих особенностей.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 предусматривает отдельное производство по делам о признании недействительными правоприменительных актов (к которым относятся акты о реконструкции). Это производство регламентируется гл. 25 ГПК «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (приложение 49). Поэтому обращение владельца недвижимости в суд общей юрисдикции должно оформляться не исковым заявлением (ст. 131–132 ГПК), а заявлением (ст. 254 ГПК). Дело по заявлению владельца недвижимости, оспаривающего акт о реконструкции, рассматривается и разрешается судом по общим правилам искового производства (ст. 131–244 ГПК), с особенностями, установленными гл. 25 ГПК (п. 1 ст. 246 ГПК).
Заявление может быть подано владельцем недвижимости в суд по месту его жительства или по месту нахождения того органа исполнительной власти, чей акт оспаривается (п. 2 ст. 254 ГПК). Подается заявление в районный суд (ст. 24 ГПК). Если же акт о реконструкции будет принят Правительством России (что маловероятно), иск предъявляется в Верховный Суд Российской Федерации (п. 1 ст. 27 ГПК).
Прежде чем перейти к порядку рассмотрению дел в арбитражных судах, необходимо остановиться на двух существенных моментах, касающихся рассмотрения заявлений в судах общей юрисдикции. Во-первых, это возможность заявителя (владельца недвижимости, подавшего в суд заявление) ходатайствовать перед судом о приостановлении действия акта о реконструкции до вступления в законную силу решения суда, так как в п. 4 ст. 254 ГПК записано: «…суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда». На практике суды довольно редко применяют данное положение Закона. Однако, если в суд обратился владелец недвижимости, которого инвестор пытается выселить из реконструируемого объекта недвижимости, грамотно составленное ходатайство этого владельца вполне может быть удовлетворено судом.
Во-вторых, это срок обращения с заявлением в суд. Часть 1 ст. 256 ГПК гласит: «Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод» (данное положение повторяет ст. 239.5 ГПК РСФСР, которая также устанавливала трехмесячный срок для обращения с заявлением в суд). В литературе уже говорилось об излишней жесткости такого срока[76], но в данном случае нужно выяснить, с какого момента должен исчисляться данный срок – опубликования оспариваемого акта или с иного дня, и какие последствия влечет его пропуск. Поскольку четкого и однозначного ответа на эти два вопроса не дают ни закон, ни судебная практика, остается руководствоваться следующим.
Исчисление трехмесячного срока начинается со дня, когда заявителю (владельцу недвижимости) «стало известно о нарушении его прав и свобод», а не со дня принятия или опубликования оспариваемого им акта о реконструкции. Правда, в суде заявителю (владельцу недвижимости) нужно будет доказать, что он узнал о нарушении его прав и свобод именно в этот день, а не в какой-нибудь другой. Сказанное подтверждается не только толкованием норм права, но и обзором судебной практики Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации[77]: «Говоря об указанном сроке, необходимо еще раз подчеркнуть, что течение этого срока начинается со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и свобод, а не с момента возникновения тех или иных прав или нарушения этих прав. По смыслу закона в случае соблюдения заявителем трехмесячного срока, исчисленного с указанного дня, его права и свободы подлежат восстановлению в полном объеме независимо от длительности периода нарушения прав и времени, прошедшего с момента такого нарушения до дня, когда лицу стало известно об этом».
Что же касается последствий пропуска трехмесячного срока, то здесь дело обстоит сложнее. Пропуск названного срока «не является для суда основанием для отказа в принятии заявления владельца недвижимости». Иными словами, суд обязан принять заявление владельца недвижимости независимо от пропуска срока, но какими должны быть дальнейшие действия суда?
В ГПК РФ (п. 2 ст. 256) сказано, что причины пропуска срока обращения в суд «выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления». На практике суды по собственной инициативе выясняют причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд (независимо от наличия заявления об этом органа исполнительной власти, к которому предъявлено требование о признании акта о реконструкции недействительным).
В литературе также высказывалась точка зрения, согласно которой в делах, возникающих из публичных правоотношений, суд обязан самостоятельно выяснить причины пропуска срока обращения с заявлением в суд[78]. Однако при применении срока обращения в суд в делах, возникающих из публичных правоотношений (к которым относятся и дела об оспаривании актов о реконструкции), суды должны руководствоваться разъяснением, данным в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих»[79]:
«Законом предусмотрен трехмесячный срок обращения в суд со дня, когда военнослужащему стало известно о нарушении его прав и свобод…
Жалобы военнослужащих на неправомерные действия воинских должностных лиц и органов военного управления, содержащие требования о защите нарушенного права, должны приниматься судом к рассмотрению независимо от истечения указанных сроков. Истечение срока на обращение в суд, о котором заявлено лицом, действия (бездействие) которого обжалуются, является основанием к вынесению судом решения об отказе в удовлетворении жалобы, если отсутствуют уважительные причины пропуска этого срока».
Иначе говоря, если орган исполнительной власти (к которому предъявлено требование о признании акта о реконструкции недействительным) не заявит в суде о пропуске владельцем недвижимости предусмотренного ст. 256 ГПК срока, суд не вправе по своей инициативе выяснять причины его пропуска и тем более отклонять жалобу по мотиву пропуска этого срока. Если же орган исполнительной власти заявит в суде о пропуске заявителем срока обращения в суд, то заявитель (владелец недвижимости) должен доказать суду, что срок был пропущен по уважительной причине. При этом уважительной причиной «считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях» (ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).
Суды обязаны руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. в силу нескольких причин[80], важнейшими из которых нужно назвать, во-первых, то, что постановления Пленума Верховного Суда имеют приоритет перед любыми прочими комментариями, разъяснениями, ответами и обзорами в силу ч. 1 ст. 56 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР»[81]. Данная норма Закона установила, что руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда «обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение».
Во-вторых, данное Пленумом Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. разъяснение распространяется не только на военнослужащих, но и на всех иных лиц. В противном случае это свидетельствовало бы о наличии у военнослужащих не установленного законом (а значит, незаконного и необоснованного) положения, отличного от положения других лиц. Наличие же такого положения у военнослужащих, в сущности, нарушало бы принцип равенства всех «перед законом и судом» (п. 1, 2 ст. 19 Конституции России).
Учитывая сказанное о пропуске трехмесячного срока, владельцам недвижимости, обратившимся в суд, рекомендуем – в случае применения судом этого срока по своей инициативе – не обращать внимание суда на неправомерность таких действий. Это нужно для того, чтобы не спровоцировать орган исполнительной власти на заявление о пропуске срока, а при вынесении незаконного или необоснованного решения иметь основание для его обжалования в вышестоящем суде.
Так же как и Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ содержит разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». В раздел включена гл. 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц». Именно гл. 24 АПК определила, что указанные в названии главы дела рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными главой 24 (п. 1 ст. 197 АПК). В целом предписания гл. 24 АПК совпадают с нормами Гражданского процессуального кодекса: обращение в арбитражный суд оформляется не исковым заявлением, а заявлением (ст. 199 АПК); по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта (п. 3 ст. 199 АПК); владелец недвижимости вправе обратиться с заявлением в арбитражный суд субъекта Федерации по месту нахождения органа исполнительной власти, принявшего оспариваемый акт о реконструкции (п. 2 ст. 189 АПК); заявление об оспаривании акта о реконструкции может быть подано в арбитражный суд в трехмесячный срок (п. 4 ст. 198 АПК). О сроке подачи заявления в арбитражный суд также стоит сказать отдельно.
В практике арбитражных судов возник вопрос: с какого момента исчисляется трехмесячный срок – с момента, когда заявитель (владелец недвижимости, обратившийся в суд с заявлением) узнал о принятии оспариваемого акта, или с момента, когда данный акт был опубликован? Некоторые суды считают, что три месяца исчисляются с даты опубликования оспариваемого акта (например, постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 мая 2003 г. № А56-473/03; постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 августа 2004 г. № А56-43975/03; см. приложение 50). Однако подобная позиция судов не основана на законе. Исчисление трехмесячного срока начинается не со дня принятия или опубликования оспариваемого акта о реконструкции, а со дня, когда заявителю (владельцу недвижимости) стало известно о нарушении его «прав и законных интересов», т. е. так же, как и в делах, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Существует и судебная практика, подтверждающая правильность такого подхода (постановление ФАС Московского округа от 21 апреля 2003 г. № КГ-А40/2023-03; см. приложение 51).
Что касается выяснения судом (по его инициативе) причин пропуска срока, то арбитражные суды должны руководствоваться названным выше постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 9, согласно которому если орган исполнительной власти не заявит в суде о пропуске трехмесячного срока, то оснований для применения данного срока по инициативе суда не имеется. Иное толкование п. 4 ст. 198 АПК свидетельствовало бы о нарушении принципа равенства всех «перед законом и судом» (п. 1–2 ст. 19 Конституции России). Это следует признать правильным еще по двум причинам:
суд является государственным органом и действует в пределах полномочий, предоставленных ему по принципу «запрещено все то, что не разрешено законом», а гражданское процессуальное право не разрешает суду по своей инициативе применять установленный п. 4 ст. 198 АПК трехмесячный срок;
применение судом данного срока только по заявлению органа исполнительной власти соответствует принципу диспозитивности, согласно которому главным движущим началом судебного процесса является не деятельность суда, а инициатива заинтересованных в исходе дела лиц (владельцев недвижимости и органа исполнительной власти).
Восстановить пропущенный срок подачи заявления арбитражный суд (также как и суд общей юрисдикции) может по ходатайству заявителя (важность данного ходатайства демонстрирует постановление ФАС Московского округа от 31 января 2005 г. № КА-А40/13225-04; см. приложение 52). Но причина для восстановления срока должна быть уважительной. Такой причиной, например, не является «заблуждение заявителя относительно правовой природы оспариваемого акта» (постановление ФАС Московского округа от 13 апреля 2005 г. № КГ-А40/1841-05; см. приложение 53).
Какие же последствия имеет пропуск трехмесячного срока подачи заявления владельцем недвижимости? С момента принятия Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г. теоретики, судьи и иные специалисты спорят об этом. Его детально обсуждали разные специалисты, поскольку Арбитражный процессуальный кодекс не содержит однозначного ответа на этот вопрос. Ответ же имеет большое практическое значение, так как даже судебная практика арбитражных судов свидетельствует об отсутствии единого мнения по этому вопросу и у судебных органов.
Наверное, не будет ошибкой сказать, что для окончательного решения вопроса все ждали мнения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Наконец, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 31 января 2006 г. № 9316/05[82] (приложение 54) было дано долгожданное разъяснение, в котором, среди прочего, сказано:
«В соответствии с частью 4 статьи 198 Кодекса заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными… может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Как следует из содержания ст. 129 Кодекса, пропуск заявителем срока для обращения в суд не является для суда основанием для возвращения заявления. Статья 150 Кодекса также не содержит в качестве основания для прекращения производства по делу пропуск срока для обращения в суд или отказ в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока, установленного ч. 4 ст. 198 Кодекса.
В связи с этим суду надлежит выяснять причины пропуска срока в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Отсутствие причин к восстановлению срока может являться основанием для отказа в удовлетворении заявления».
Таким образом, по мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, предусмотренный п. 4 ст. 198 АПК трехмесячный срок является сроком, пропуск которого без уважительных причин может служить основанием для отказа в удовлетворении заявления (по аналогии со ст. 256 ГПК РФ). Можно не соглашаться с этим мнением одного из двух высших судебных органов нашей страны, но недооценивать его нельзя.
Поэтому владельцам недвижимости (и в первую очередь субъектам, которые за защитой своих прав должны обращаться в арбитражные суды) можно рекомендовать следить за принятием исполнительной властью актов о реконструкции и за соблюдением трехмесячного срока обращения в арбитражный суд. И здесь нужно быть очень внимательным, поскольку, повторим, акт о реконструкции не всегда можно идентифицировать по названию (вследствие замены понятия «реконструкция» термином «реновация» или отсутствия данных слов в названии акта).
Как уже говорилось ранее, суды зачастую считают акты о реконструкции (изданные в виде постановлений) нормативно-правовыми актами, вследствие чего в суде начинается исследование соотношения и юридической силы актов-постановлений с другими актами (включая акты органа, издавшего акт-постановление). Итак, одно из последствий правовой природы актов о реконструкции – особый порядок производства по делам о признании недействительными актов о реконструкции (как в общих, так и в арбитражных судах). Незнание этого порядка может привести к неприятным последствиям, как, например, случилось при обжаловании одного акта о реконструкции, принятого Правительством г. Москвы в виде постановления несколько лет назад. Владелец недвижимости сочла данный акт нормативно-правовым и на основании подп. 2 п. 1 ст. 26 ГПК (где сказано, что суд города федерального значения рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций) обратилась в Московский городской суд с заявлением о признании недействительным данного постановления Правительства Москвы. Это заявление было правомерно возвращено заявительнице определением судьи Московского городского суда (приложение 55).
При обращении в суд с заявлением перед владельцами недвижимости возникают (или могут возникнуть) три вопроса.
Во-первых, что именно в акте о реконструкции можно и нужно оспаривать?
Здесь следует упомянуть еще одну особенность актов о реконструкции – они различаются количеством объектов недвижимости, которые должны быть реконструированы согласно этим актам. Например, в распоряжении № 315 сказано о реконструкции одного здания, в распоряжении Правительства Москвы от 21 января 2005 г. № 38-РП (приложение 21) говорится о реконструкции двух жилых домов (по адресам: пер. Каменная Слобода, д. 2/1, стр. 1, пер. Сивцев Вражек, д. 42, стр. 1), а в постановлении Правительства Москвы от 1 апреля 2003 г. № 224-ПП (приложение 35) речь идет о реконструкции сразу четырех кварталов г. Москвы (кварталы № 535, 536, 537, 542 района Хамовники).
Поэтому обратившемуся в суд лицу следует требовать признать акт о реконструкции недействительным только в той части, в которой оспариваемый акт затрагивает и нарушает права этого лица.
Например, своим постановлением от 6 апреля 2004 г. № 196-ПП (далее в этом вопросе – постановление № 196-ПП) «О реновации объектов нежилого фонда города Москвы на 2004–2006 годы» (приложение 16) Правительство г. Москвы утвердило адресные перечни объектов нежилого фонда, находящихся в собственности г. Москвы и подлежащих реновации в 2004–2006 гг. (приложения 3–6). Этим актом были затронуты интересы многих субъектов, но те из них, кто обратился в суд, не стали требовать признания недействительным всего акта Правительства, а обоснованно предъявили требования о признании недействительной лишь той части акта, которая затрагивает интересы обратившего в суд лица. Вкратце ознакомимся с тремя случаями оспаривания данного акта о реконструкции.
Во-вторых, как быть в случае, когда акт о реконструкции не адресован владельцу недвижимости (собственнику, нанимателю или арендатору) и (или) данный акт не упоминает о нем (это рассматривается в первом вопросе разд. II книги, где говорится, что в актах о реконструкции маскируется его суть и не указываются владельцы недвижимости, подлежащей реконструкции)?
Например, гражданину, занимающему жилое помещение муниципального жилищного фонда, предоставленное ему по договору социального найма, для защиты своих прав как владельца этого жилого помещения (недвижимости) следует обращаться в суд общей юрисдикции. Если же этот гражданин использует жилое помещение для осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 17 ЖК РФ) и будет защищать свои права как предпринимателя, то ему нужно обращаться в арбитражный суд.
Обращение в суды общей юрисдикции или в арбитражные суды, а также порядок рассмотрения и разрешения дел о признании недействительными актов о реконструкции этими судами подчиняется нормам права. Рассмотрение этих норм выходит за рамки темы книги (они являются предметом гражданского процессуального права России), кроме особенности рассмотрения и разрешения дел о признании недействительными актов о реконструкции в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Вкратце остановимся на некоторых из этих особенностей.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 предусматривает отдельное производство по делам о признании недействительными правоприменительных актов (к которым относятся акты о реконструкции). Это производство регламентируется гл. 25 ГПК «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (приложение 49). Поэтому обращение владельца недвижимости в суд общей юрисдикции должно оформляться не исковым заявлением (ст. 131–132 ГПК), а заявлением (ст. 254 ГПК). Дело по заявлению владельца недвижимости, оспаривающего акт о реконструкции, рассматривается и разрешается судом по общим правилам искового производства (ст. 131–244 ГПК), с особенностями, установленными гл. 25 ГПК (п. 1 ст. 246 ГПК).
Заявление может быть подано владельцем недвижимости в суд по месту его жительства или по месту нахождения того органа исполнительной власти, чей акт оспаривается (п. 2 ст. 254 ГПК). Подается заявление в районный суд (ст. 24 ГПК). Если же акт о реконструкции будет принят Правительством России (что маловероятно), иск предъявляется в Верховный Суд Российской Федерации (п. 1 ст. 27 ГПК).
Прежде чем перейти к порядку рассмотрению дел в арбитражных судах, необходимо остановиться на двух существенных моментах, касающихся рассмотрения заявлений в судах общей юрисдикции. Во-первых, это возможность заявителя (владельца недвижимости, подавшего в суд заявление) ходатайствовать перед судом о приостановлении действия акта о реконструкции до вступления в законную силу решения суда, так как в п. 4 ст. 254 ГПК записано: «…суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда». На практике суды довольно редко применяют данное положение Закона. Однако, если в суд обратился владелец недвижимости, которого инвестор пытается выселить из реконструируемого объекта недвижимости, грамотно составленное ходатайство этого владельца вполне может быть удовлетворено судом.
Во-вторых, это срок обращения с заявлением в суд. Часть 1 ст. 256 ГПК гласит: «Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод» (данное положение повторяет ст. 239.5 ГПК РСФСР, которая также устанавливала трехмесячный срок для обращения с заявлением в суд). В литературе уже говорилось об излишней жесткости такого срока[76], но в данном случае нужно выяснить, с какого момента должен исчисляться данный срок – опубликования оспариваемого акта или с иного дня, и какие последствия влечет его пропуск. Поскольку четкого и однозначного ответа на эти два вопроса не дают ни закон, ни судебная практика, остается руководствоваться следующим.
Исчисление трехмесячного срока начинается со дня, когда заявителю (владельцу недвижимости) «стало известно о нарушении его прав и свобод», а не со дня принятия или опубликования оспариваемого им акта о реконструкции. Правда, в суде заявителю (владельцу недвижимости) нужно будет доказать, что он узнал о нарушении его прав и свобод именно в этот день, а не в какой-нибудь другой. Сказанное подтверждается не только толкованием норм права, но и обзором судебной практики Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации[77]: «Говоря об указанном сроке, необходимо еще раз подчеркнуть, что течение этого срока начинается со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и свобод, а не с момента возникновения тех или иных прав или нарушения этих прав. По смыслу закона в случае соблюдения заявителем трехмесячного срока, исчисленного с указанного дня, его права и свободы подлежат восстановлению в полном объеме независимо от длительности периода нарушения прав и времени, прошедшего с момента такого нарушения до дня, когда лицу стало известно об этом».
Что же касается последствий пропуска трехмесячного срока, то здесь дело обстоит сложнее. Пропуск названного срока «не является для суда основанием для отказа в принятии заявления владельца недвижимости». Иными словами, суд обязан принять заявление владельца недвижимости независимо от пропуска срока, но какими должны быть дальнейшие действия суда?
В ГПК РФ (п. 2 ст. 256) сказано, что причины пропуска срока обращения в суд «выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления». На практике суды по собственной инициативе выясняют причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд (независимо от наличия заявления об этом органа исполнительной власти, к которому предъявлено требование о признании акта о реконструкции недействительным).
В литературе также высказывалась точка зрения, согласно которой в делах, возникающих из публичных правоотношений, суд обязан самостоятельно выяснить причины пропуска срока обращения с заявлением в суд[78]. Однако при применении срока обращения в суд в делах, возникающих из публичных правоотношений (к которым относятся и дела об оспаривании актов о реконструкции), суды должны руководствоваться разъяснением, данным в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих»[79]:
«Законом предусмотрен трехмесячный срок обращения в суд со дня, когда военнослужащему стало известно о нарушении его прав и свобод…
Жалобы военнослужащих на неправомерные действия воинских должностных лиц и органов военного управления, содержащие требования о защите нарушенного права, должны приниматься судом к рассмотрению независимо от истечения указанных сроков. Истечение срока на обращение в суд, о котором заявлено лицом, действия (бездействие) которого обжалуются, является основанием к вынесению судом решения об отказе в удовлетворении жалобы, если отсутствуют уважительные причины пропуска этого срока».
Иначе говоря, если орган исполнительной власти (к которому предъявлено требование о признании акта о реконструкции недействительным) не заявит в суде о пропуске владельцем недвижимости предусмотренного ст. 256 ГПК срока, суд не вправе по своей инициативе выяснять причины его пропуска и тем более отклонять жалобу по мотиву пропуска этого срока. Если же орган исполнительной власти заявит в суде о пропуске заявителем срока обращения в суд, то заявитель (владелец недвижимости) должен доказать суду, что срок был пропущен по уважительной причине. При этом уважительной причиной «считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях» (ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).
Суды обязаны руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. в силу нескольких причин[80], важнейшими из которых нужно назвать, во-первых, то, что постановления Пленума Верховного Суда имеют приоритет перед любыми прочими комментариями, разъяснениями, ответами и обзорами в силу ч. 1 ст. 56 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР»[81]. Данная норма Закона установила, что руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда «обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение».
Во-вторых, данное Пленумом Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. разъяснение распространяется не только на военнослужащих, но и на всех иных лиц. В противном случае это свидетельствовало бы о наличии у военнослужащих не установленного законом (а значит, незаконного и необоснованного) положения, отличного от положения других лиц. Наличие же такого положения у военнослужащих, в сущности, нарушало бы принцип равенства всех «перед законом и судом» (п. 1, 2 ст. 19 Конституции России).
Учитывая сказанное о пропуске трехмесячного срока, владельцам недвижимости, обратившимся в суд, рекомендуем – в случае применения судом этого срока по своей инициативе – не обращать внимание суда на неправомерность таких действий. Это нужно для того, чтобы не спровоцировать орган исполнительной власти на заявление о пропуске срока, а при вынесении незаконного или необоснованного решения иметь основание для его обжалования в вышестоящем суде.
Так же как и Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ содержит разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». В раздел включена гл. 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц». Именно гл. 24 АПК определила, что указанные в названии главы дела рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными главой 24 (п. 1 ст. 197 АПК). В целом предписания гл. 24 АПК совпадают с нормами Гражданского процессуального кодекса: обращение в арбитражный суд оформляется не исковым заявлением, а заявлением (ст. 199 АПК); по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта (п. 3 ст. 199 АПК); владелец недвижимости вправе обратиться с заявлением в арбитражный суд субъекта Федерации по месту нахождения органа исполнительной власти, принявшего оспариваемый акт о реконструкции (п. 2 ст. 189 АПК); заявление об оспаривании акта о реконструкции может быть подано в арбитражный суд в трехмесячный срок (п. 4 ст. 198 АПК). О сроке подачи заявления в арбитражный суд также стоит сказать отдельно.
В практике арбитражных судов возник вопрос: с какого момента исчисляется трехмесячный срок – с момента, когда заявитель (владелец недвижимости, обратившийся в суд с заявлением) узнал о принятии оспариваемого акта, или с момента, когда данный акт был опубликован? Некоторые суды считают, что три месяца исчисляются с даты опубликования оспариваемого акта (например, постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 мая 2003 г. № А56-473/03; постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 августа 2004 г. № А56-43975/03; см. приложение 50). Однако подобная позиция судов не основана на законе. Исчисление трехмесячного срока начинается не со дня принятия или опубликования оспариваемого акта о реконструкции, а со дня, когда заявителю (владельцу недвижимости) стало известно о нарушении его «прав и законных интересов», т. е. так же, как и в делах, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Существует и судебная практика, подтверждающая правильность такого подхода (постановление ФАС Московского округа от 21 апреля 2003 г. № КГ-А40/2023-03; см. приложение 51).
Что касается выяснения судом (по его инициативе) причин пропуска срока, то арбитражные суды должны руководствоваться названным выше постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 9, согласно которому если орган исполнительной власти не заявит в суде о пропуске трехмесячного срока, то оснований для применения данного срока по инициативе суда не имеется. Иное толкование п. 4 ст. 198 АПК свидетельствовало бы о нарушении принципа равенства всех «перед законом и судом» (п. 1–2 ст. 19 Конституции России). Это следует признать правильным еще по двум причинам:
суд является государственным органом и действует в пределах полномочий, предоставленных ему по принципу «запрещено все то, что не разрешено законом», а гражданское процессуальное право не разрешает суду по своей инициативе применять установленный п. 4 ст. 198 АПК трехмесячный срок;
применение судом данного срока только по заявлению органа исполнительной власти соответствует принципу диспозитивности, согласно которому главным движущим началом судебного процесса является не деятельность суда, а инициатива заинтересованных в исходе дела лиц (владельцев недвижимости и органа исполнительной власти).
Восстановить пропущенный срок подачи заявления арбитражный суд (также как и суд общей юрисдикции) может по ходатайству заявителя (важность данного ходатайства демонстрирует постановление ФАС Московского округа от 31 января 2005 г. № КА-А40/13225-04; см. приложение 52). Но причина для восстановления срока должна быть уважительной. Такой причиной, например, не является «заблуждение заявителя относительно правовой природы оспариваемого акта» (постановление ФАС Московского округа от 13 апреля 2005 г. № КГ-А40/1841-05; см. приложение 53).
Какие же последствия имеет пропуск трехмесячного срока подачи заявления владельцем недвижимости? С момента принятия Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г. теоретики, судьи и иные специалисты спорят об этом. Его детально обсуждали разные специалисты, поскольку Арбитражный процессуальный кодекс не содержит однозначного ответа на этот вопрос. Ответ же имеет большое практическое значение, так как даже судебная практика арбитражных судов свидетельствует об отсутствии единого мнения по этому вопросу и у судебных органов.
Наверное, не будет ошибкой сказать, что для окончательного решения вопроса все ждали мнения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Наконец, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 31 января 2006 г. № 9316/05[82] (приложение 54) было дано долгожданное разъяснение, в котором, среди прочего, сказано:
«В соответствии с частью 4 статьи 198 Кодекса заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными… может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Как следует из содержания ст. 129 Кодекса, пропуск заявителем срока для обращения в суд не является для суда основанием для возвращения заявления. Статья 150 Кодекса также не содержит в качестве основания для прекращения производства по делу пропуск срока для обращения в суд или отказ в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока, установленного ч. 4 ст. 198 Кодекса.
В связи с этим суду надлежит выяснять причины пропуска срока в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Отсутствие причин к восстановлению срока может являться основанием для отказа в удовлетворении заявления».
Таким образом, по мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, предусмотренный п. 4 ст. 198 АПК трехмесячный срок является сроком, пропуск которого без уважительных причин может служить основанием для отказа в удовлетворении заявления (по аналогии со ст. 256 ГПК РФ). Можно не соглашаться с этим мнением одного из двух высших судебных органов нашей страны, но недооценивать его нельзя.
Поэтому владельцам недвижимости (и в первую очередь субъектам, которые за защитой своих прав должны обращаться в арбитражные суды) можно рекомендовать следить за принятием исполнительной властью актов о реконструкции и за соблюдением трехмесячного срока обращения в арбитражный суд. И здесь нужно быть очень внимательным, поскольку, повторим, акт о реконструкции не всегда можно идентифицировать по названию (вследствие замены понятия «реконструкция» термином «реновация» или отсутствия данных слов в названии акта).
Как уже говорилось ранее, суды зачастую считают акты о реконструкции (изданные в виде постановлений) нормативно-правовыми актами, вследствие чего в суде начинается исследование соотношения и юридической силы актов-постановлений с другими актами (включая акты органа, издавшего акт-постановление). Итак, одно из последствий правовой природы актов о реконструкции – особый порядок производства по делам о признании недействительными актов о реконструкции (как в общих, так и в арбитражных судах). Незнание этого порядка может привести к неприятным последствиям, как, например, случилось при обжаловании одного акта о реконструкции, принятого Правительством г. Москвы в виде постановления несколько лет назад. Владелец недвижимости сочла данный акт нормативно-правовым и на основании подп. 2 п. 1 ст. 26 ГПК (где сказано, что суд города федерального значения рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций) обратилась в Московский городской суд с заявлением о признании недействительным данного постановления Правительства Москвы. Это заявление было правомерно возвращено заявительнице определением судьи Московского городского суда (приложение 55).
При обращении в суд с заявлением перед владельцами недвижимости возникают (или могут возникнуть) три вопроса.
Во-первых, что именно в акте о реконструкции можно и нужно оспаривать?
Здесь следует упомянуть еще одну особенность актов о реконструкции – они различаются количеством объектов недвижимости, которые должны быть реконструированы согласно этим актам. Например, в распоряжении № 315 сказано о реконструкции одного здания, в распоряжении Правительства Москвы от 21 января 2005 г. № 38-РП (приложение 21) говорится о реконструкции двух жилых домов (по адресам: пер. Каменная Слобода, д. 2/1, стр. 1, пер. Сивцев Вражек, д. 42, стр. 1), а в постановлении Правительства Москвы от 1 апреля 2003 г. № 224-ПП (приложение 35) речь идет о реконструкции сразу четырех кварталов г. Москвы (кварталы № 535, 536, 537, 542 района Хамовники).
Поэтому обратившемуся в суд лицу следует требовать признать акт о реконструкции недействительным только в той части, в которой оспариваемый акт затрагивает и нарушает права этого лица.
Например, своим постановлением от 6 апреля 2004 г. № 196-ПП (далее в этом вопросе – постановление № 196-ПП) «О реновации объектов нежилого фонда города Москвы на 2004–2006 годы» (приложение 16) Правительство г. Москвы утвердило адресные перечни объектов нежилого фонда, находящихся в собственности г. Москвы и подлежащих реновации в 2004–2006 гг. (приложения 3–6). Этим актом были затронуты интересы многих субъектов, но те из них, кто обратился в суд, не стали требовать признания недействительным всего акта Правительства, а обоснованно предъявили требования о признании недействительной лишь той части акта, которая затрагивает интересы обратившего в суд лица. Вкратце ознакомимся с тремя случаями оспаривания данного акта о реконструкции.
Закрытое акционерное общество «Респект Эстейт» обратилось в арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным постановления № 196-ПП в части указания в приложении № 3 объекта по адресу: Серпуховская площадь, д. 36/71, стр. 1.
Из материалов дела следует, что в приложении № 3 к постановлению № 196-ПП, в разделе «Снос и новое строительство» указано строение № 1 по адресу: Серпуховская площадь, д. 36/71. Часть указанного строения принадлежит на праве собственности закрытому акционерному обществу «Респект Эстейт», что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 17 мая 2002 г. № 77 АА 455547.
Решением от 17 сентября 2004 г. требования заявителя удовлетворены, а постановление № 196-ПП, в его оспариваемой части, признано недействительным.
Правительство Москвы, не согласившись с выводами суда, подало кассационную жалобу.
Федеральный арбитражный суд Московского округа, изучив материалы дела, заслушав и обсудив доводы представителей сторон, не нашел оснований к отмене судебного решения и потому своим постановлением от 26 января 2005 г. № КА-А40/13134-04 (приложение 56) оставил решение суда первой инстанции без изменения, а кассационную жалобу Правительства Москвы без удовлетворения.
Закрытое акционерное общество «Тектоника» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления № 196-ПП в части указания в приложении № 3 к названному постановлению объекта недвижимости, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Люсиновская, д. 39, стр. 5.
Решением от 27 сентября 2004 г. Арбитражный суд г. Москвы признал недействительным постановление № 196-ПП в части, касающейся принадлежащих закрытому акционерному обществу «Тектоника» на праве собственности нежилых помещений, расположенных по адресу: г. Москва, ул. Люсиновская, д. 39, стр. 5, указанных в приложении № 3 к данному постановлению.
Правительство Москвы подало кассационную жалобу на решение суда первой инстанции.
Федеральный арбитражный суд Московского округа не нашел оснований для отмены судебного решения и потому своим постановлением от 24 февраля 2005 г. № КГ-А40/413-05 (приложение 57) решение суда первой инстанции оставил без изменения, а «кассационную жалобу Правительства Москвы – без удовлетворения».
Общество с ограниченной ответственностью «Фотостудия «Камея и Ко» обратилось с заявлением о признании недействительным постановления № 196-ПП в части указания в приложении № 3 объекта по адресу: Серпуховская площадь, дом 36/71, стр. 1.Из сказанного следует, что постановление № 196-ПП не действует в части указания в приложении № 3 объекта по адресу: Москва, Серпуховская площадь, д. 36/71, стр. 1, и объекта по адресу: Москва, ул. Люсиновская, д. 39, стр. 5. В остальной же части акт Правительства Москвы продолжает действовать, и права владельцев недвижимости, не обратившихся в суд, остались незащищенными.
Решением Арбитражного суда г. Москвы от 26 октября 2004 г. в удовлетворении заявления отказано. Постановлением апелляционной инстанции решение по делу отменено, заявление удовлетворено. Правительство г. Москвы обратилось с заявлением о пересмотре постановления апелляционного суда.
Из установленных судом апелляционной инстанции фактических обстоятельств следует, что обществу с ограниченной ответственностью «Фотостудия «Камея и Ко» в нежилом здании, находящемся по адресу: г. Москва, Серпуховская площадь, д. 36/71 стр. 1, на праве собственности принадлежит часть нежилого здания площадью 166,4 кв. м, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 28 октября 2002 г.
Федеральный арбитражный суд Московского округа своим постановлением от 21 апреля 2005 г. № КА-А40/3145-05 (приложение 58) постановление девятого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2005 г. оставил без изменения, а кассационную жалобу Правительства г. Москвы без удовлетворения.
Во-вторых, как быть в случае, когда акт о реконструкции не адресован владельцу недвижимости (собственнику, нанимателю или арендатору) и (или) данный акт не упоминает о нем (это рассматривается в первом вопросе разд. II книги, где говорится, что в актах о реконструкции маскируется его суть и не указываются владельцы недвижимости, подлежащей реконструкции)?