Страница:
Отказ Министерства финансов от покупки польских облигаций привел Паскевича в отчаяние. Его следующая записка, адресованная министру финансов Вронченко 18 марта 1848 года, выходила за рамки официального стиля: это была мольба о помощи. Паскевич попытался убедить имперское правительство в том, что Россия обязана оказать финансовую поддержку Польше, так как современное положение польских финансов является частично и следствием навязанных Польше империей трат. Так, Паскевич напоминал, что возведение крепостей, «признанных необходимыми для спокойствия Империи», поглотило 16,6 млн. руб., затем 10,3 млн– руб. Польша выплатила в счет долга России, и еще 2,2 млн. руб. пошло на постройку шоссе «собственно в стратегических видах». Все эти средства были выделены из сумм займов. Кроме того, 9 млн. руб. из займовых капиталов было истрачено на пособия жителям после восстания и 4,7 млн. руб. – на уплату долгов бывшего Герцогства Варшавского. Таким образом, если до 1831 года из бюджета Царства Польского ежегодно на погашение долгов выделялось 800 тыс. руб., то в середине 1840-х годов в государственную роспись ежегодно вносилось на эти цели 4 млн. руб. Эта сумма составляла четверть текущих доходов. Паскевич считал, что «как все почти займы обращены для пользы и видов Империи, то, по всей справедливости, и расход на амортизацию займов делается за казну Империи, которая, таким образом, получает не 3 150 000 р.73, но до 6 000 000 р. сер. ежегодно»74. Паскевич полагал, что, поскольку польская казна несколько лет покрывала расходы, связанные с интересами империи, в этот трудный момент, когда Польша оказалась на грани финансового краха из-за неурожаев и падения курса польских бумаг, Россия должна ей помочь.
Положение польской казны было действительно критическим. Казавшаяся ранее невыгодной продажа на биржах заложенных у банкиров облигаций теперь стала вообще невозможной. В этих «страшных» обстоятельствах наместник просил «единственно для поддержания кредита польской казны, нераздельной с казной Империи», купить заложенные у банкиров облигации (на 1,5 млн. руб.), хотя бы по курсу 60 % (при существующем курсе 62 %)75.
Объявление несостоятельности польского казначейства для России могло иметь весьма неблагоприятные последствия. Министерство финансов вынуждено было признать, что «отказ Казначейства Царства Польского от выкупа заложенных банкирам облигаций может произвести невыгодное впечатление и даже иметь вредное влияние на наши фонды». Чтобы спасти положение, Вронченко предложил осуществить приобретение российским Государственным коммерческим банком по курсу 60 % польских 4 %-ных облигаций на сумму 2 206 000 руб. серебром нарицательного капитала. Эта мера не принесла бы существенного вреда Коммерческому банку, фонды которого постоянно увеличивались за счет новых вкладов76. Николай I одобрил предложение Вронченко.
Покупка облигаций спасала казну Польши от банкротства, но не прибавила в ней наличных средств. По просьбе Паскевича Николай I распорядился предоставить заем Царству Польскому из Заемного банка России на сумму 1 млн. рублей. Формально заем был заключен для имперского казначейства, так как к тому времени «не было еще примера непосредственных ссуд» из банков России польской казне. Заем должен был быть погашен через 37 лет77. Однако и этот заем не исправил положения, так как дефицит польского бюджета достиг 2,5 млн. руб.
Наместник 23 мая 1848 года обратился к императору с ходатайством о разрешении либо урезать жалованье чиновникам, либо собрать недостающую сумму с помещиков. В качестве одного из возможных путей ликвидации дефицита Паскевич предложил империи взять на себя весь недостаток доходов Польши с тем, чтобы после окончания «смутных обстоятельств» она покрыла долг за счет введения нового налога. Николай I нашел все предложенные меры неприемлемыми и распорядился выделить 1 млн. руб. из средств, полученных от выпуска в оборот билетов Государственного казначейства78.
Итак, финансовый кризис в Польше в 1846–1848 годах очень выразительно продемонстрировал суть ее финансовых взаимоотношений с Россией. Оказалось, что в кризисной ситуации жизнеспособность польской финансовой системы зависела в конечном счете от помощи империи: без регулярных ссуд казна Царства Польского неминуемо превратилась бы в банкрота. Однако в чем же была причина столь плачевного положения польских финансов? Этот вопрос в очень деликатной форме был поставлен в цитированной выше записке Паскевича 18 марта 1848 года. Паскевич полагал, что едва ли не главным виновником кризиса польских финансов является Россия, вынуждающая Царство к непосильным затратам на содержание армии и военное строительство, в чем нуждалась лишь сама империя.
Не менее важное основание для обвинения империи – о котором Паскевич, разумеется, умалчивает – состояло в том, что российское правительство, фактически лишив польские власти полномочий принимать самостоятельно сколько-нибудь важные решения по вопросам финансовой политики, отняло у него и возможность после разрушительного восстания подготовить и реализовать программу восстановления экономики и финансов, аналогичную той, что осуществил Любецкий. Кроме того, имперское Министерство финансов, установив контроль над деятельностью польской финансовой администрации, не освободило Польшу от ответственности по долгам. В сущности, ответственность по долгам была единственным элементом, оставшимся от польской финансовой самостоятельности, и за его сохранение ратовало само имперское финансовое ведомство.
Министерство финансов было не склонно прощать какие-либо задолженности польской казны, невзирая на ее кризисное положение. Из этого кризиса российское финансовое ведомство смогло даже получить определенную выгоду. Как указывалось выше, в 1848 году, после отказа Министерства финансов выкупить находившиеся у банкиров в залоге польские облигации по курсу 78 %, спустя несколько недель по распоряжению министра финансов Государственный коммерческий банк купил их по курсу 60 %. Однако вскоре финансовый кризис миновал, и облигации выросли в цене на 20 %. В декабре 1849 года Паскевич обратился к министру финансов с предложением доплатить казне Царства Польского 18 % за проданные по столь низкому курсу облигации. Министерство финансов отказалось предоставить компенсацию, сославшись на финансовые «затруднения». Наместник 18 мая 1850 года во второй раз представил министру финансов записку с требованием выплатить вознаграждение за потерянные польской казной из-за продажи облигаций 397 080 руб. (составлявшие разницу между ценой облигаций по курсу 60 % и 78 %). Но и на этот раз польское правительство получило отказ, мотивированный тем, что наместник сам предложил выкупить облигации по курсу 60 %. В качестве уступки министр финансов допускал возможность выкупа этих облигаций у Коммерческого банка по той же цене – 60 %79.
Политические и бюджетные реформы: падение финансовой автономии Царства Польского
Положение польской казны было действительно критическим. Казавшаяся ранее невыгодной продажа на биржах заложенных у банкиров облигаций теперь стала вообще невозможной. В этих «страшных» обстоятельствах наместник просил «единственно для поддержания кредита польской казны, нераздельной с казной Империи», купить заложенные у банкиров облигации (на 1,5 млн. руб.), хотя бы по курсу 60 % (при существующем курсе 62 %)75.
Объявление несостоятельности польского казначейства для России могло иметь весьма неблагоприятные последствия. Министерство финансов вынуждено было признать, что «отказ Казначейства Царства Польского от выкупа заложенных банкирам облигаций может произвести невыгодное впечатление и даже иметь вредное влияние на наши фонды». Чтобы спасти положение, Вронченко предложил осуществить приобретение российским Государственным коммерческим банком по курсу 60 % польских 4 %-ных облигаций на сумму 2 206 000 руб. серебром нарицательного капитала. Эта мера не принесла бы существенного вреда Коммерческому банку, фонды которого постоянно увеличивались за счет новых вкладов76. Николай I одобрил предложение Вронченко.
Покупка облигаций спасала казну Польши от банкротства, но не прибавила в ней наличных средств. По просьбе Паскевича Николай I распорядился предоставить заем Царству Польскому из Заемного банка России на сумму 1 млн. рублей. Формально заем был заключен для имперского казначейства, так как к тому времени «не было еще примера непосредственных ссуд» из банков России польской казне. Заем должен был быть погашен через 37 лет77. Однако и этот заем не исправил положения, так как дефицит польского бюджета достиг 2,5 млн. руб.
Наместник 23 мая 1848 года обратился к императору с ходатайством о разрешении либо урезать жалованье чиновникам, либо собрать недостающую сумму с помещиков. В качестве одного из возможных путей ликвидации дефицита Паскевич предложил империи взять на себя весь недостаток доходов Польши с тем, чтобы после окончания «смутных обстоятельств» она покрыла долг за счет введения нового налога. Николай I нашел все предложенные меры неприемлемыми и распорядился выделить 1 млн. руб. из средств, полученных от выпуска в оборот билетов Государственного казначейства78.
Итак, финансовый кризис в Польше в 1846–1848 годах очень выразительно продемонстрировал суть ее финансовых взаимоотношений с Россией. Оказалось, что в кризисной ситуации жизнеспособность польской финансовой системы зависела в конечном счете от помощи империи: без регулярных ссуд казна Царства Польского неминуемо превратилась бы в банкрота. Однако в чем же была причина столь плачевного положения польских финансов? Этот вопрос в очень деликатной форме был поставлен в цитированной выше записке Паскевича 18 марта 1848 года. Паскевич полагал, что едва ли не главным виновником кризиса польских финансов является Россия, вынуждающая Царство к непосильным затратам на содержание армии и военное строительство, в чем нуждалась лишь сама империя.
Не менее важное основание для обвинения империи – о котором Паскевич, разумеется, умалчивает – состояло в том, что российское правительство, фактически лишив польские власти полномочий принимать самостоятельно сколько-нибудь важные решения по вопросам финансовой политики, отняло у него и возможность после разрушительного восстания подготовить и реализовать программу восстановления экономики и финансов, аналогичную той, что осуществил Любецкий. Кроме того, имперское Министерство финансов, установив контроль над деятельностью польской финансовой администрации, не освободило Польшу от ответственности по долгам. В сущности, ответственность по долгам была единственным элементом, оставшимся от польской финансовой самостоятельности, и за его сохранение ратовало само имперское финансовое ведомство.
Министерство финансов было не склонно прощать какие-либо задолженности польской казны, невзирая на ее кризисное положение. Из этого кризиса российское финансовое ведомство смогло даже получить определенную выгоду. Как указывалось выше, в 1848 году, после отказа Министерства финансов выкупить находившиеся у банкиров в залоге польские облигации по курсу 78 %, спустя несколько недель по распоряжению министра финансов Государственный коммерческий банк купил их по курсу 60 %. Однако вскоре финансовый кризис миновал, и облигации выросли в цене на 20 %. В декабре 1849 года Паскевич обратился к министру финансов с предложением доплатить казне Царства Польского 18 % за проданные по столь низкому курсу облигации. Министерство финансов отказалось предоставить компенсацию, сославшись на финансовые «затруднения». Наместник 18 мая 1850 года во второй раз представил министру финансов записку с требованием выплатить вознаграждение за потерянные польской казной из-за продажи облигаций 397 080 руб. (составлявшие разницу между ценой облигаций по курсу 60 % и 78 %). Но и на этот раз польское правительство получило отказ, мотивированный тем, что наместник сам предложил выкупить облигации по курсу 60 %. В качестве уступки министр финансов допускал возможность выкупа этих облигаций у Коммерческого банка по той же цене – 60 %79.
Политические и бюджетные реформы: падение финансовой автономии Царства Польского
Итак, сохраняя формально финансовую автономию после 1830 года, в реальности Царство Польское оказалось в зависимости от политики Министерства финансов, которое санкционировало все важнейшие финансовые мероприятия, диктовало условия заключения займов. Польский бюджет продолжал существовать как особый институт, но в его структуре в рассматриваемый период происходили значительные изменения.
Вследствие ликвидации таможенной границы между Царством и империей и сосредоточения управления таможнями в центре с 1851 года таможенные доходы, ранее составлявшие весьма значительную долю в бюджете Царства, должны были поступать в имперский бюджет. В то же время польская казна получала из российской казны ряд вознаграждений, или компенсаций, за утраченные в связи с упразднением границы возможности получения средств.
В частности, существенный урон казне могло причинить вынужденное снижение цен на соль, торговля которой представляла собой исстари сложившуюся монополию государства. Каменную соль правительство Царства Польского получало из Австрии в количестве 2,5 млн. пудов в год по цене 151/2 копеек за пуд. Этой солью, частью же и солью, вывариваемой на Цехоцинском заводе, снабжались казенные магазины. При существовании границы между Россией и Царством соль в казенных магазинах без различия сорта продавалась по 1 руб. 30 коп. за пуд, а у частных торговцев – по 31/2,33/4 и 4 коп. за фунт80. В результате ликвидации таможенной границы с 1 января 1851 года цена на соль упала до следующих значений: белая каменная – по 90 коп., зеленая и выварная – по 85 коп. за пуд. Постановление об упразднении таможенной линии сопровождалось решением «убыток казны Царства от понижения цены соли в казенных магазинах, простиравшийся до I обо 424 руб. в год, вознаграждать из Казначейства Империи, а по прекращении контракта с Австрией о покупке у нее соли разрешить свободную в Царстве торговлю солью и привоз туда иностранной соли с пошлиной, и с того времени отпускать казне Царства от правительства Империи в вознаграждение за прекращение соляной монополии весь чистый доход ее от продажи сего продукта, а именно по 2199 378 руб. в год…»81. Польское казначейство получало эту компенсацию до 1866 года82.
Помимо компенсации за потерю соляного дохода Государственное казначейство обязалось уплачивать казне Царства вознаграждения за отошедший в имперское казначейство таможенный доход в сумме 1339 226 руб. 90 коп. Следует признать, однако, что российский бюджет на этом нисколько не выиграл: сумма издержек на содержание таможен и компенсацию польской казне превышала среднегодовой доход от таможенных сборов на польском участке границы83. Политически же потеря Польшей таможенного дохода значила довольно много – он представлял собой самую существенную доходную часть бюджета. Замена дохода на компенсацию означала перевод на финансирование из имперского кошелька.
Последнюю категорию отчислений из имперского бюджета в польскую казну составляла часть суммы, которую получало российское казначейство за так называемый дорожный и сплавной сбор. Этот сбор взимался с 1838 года за провоз товаров через таможни Царства, он поступал в кассу российского казначейства, которое свою очередь отчисляло в пользу Польши ежегодно сумму в размере 225137 руб. Однако в 1861–1862 годах по просьбе дирекций Кенигсбергско-Ковенской и Варшавско-Бромбергской железных дорог этот сбор был отменен, так как его сумма порой в несколько раз превышала цену за сам провоз товара. В 1862 году последовало решение о полном упразднении этого сбора, и с 1863 года компенсация была отменена84.
Несмотря на то что чистая потеря средств польской казны, произошедшая вследствие перевода ряда статей доходов в имперское казначейство, компенсировалась российской стороной, изменения структуры доходов Царства Польского были значимыми. Они привели в конечном итоге к тому, что пополнение бюджета Царства зависело от выплаты различных «компенсаций», займов и пособий из Государственного казначейства в условиях финансовых затруднений.
Еще одним, тоже немаловажным поводом для включения польского бюджета в российский была реформа бюджетного и финансового управления империи в 1860-х годах. Действовавшие в первой половине XIX века принципы составления бюджета России и Царства Польского существенно разнились. Польские сметные правила сложились под влиянием западноевропейских моделей, в основном прусской и французской. Российская же система составления смет до реформ 1860-х годов значительно отставала от европейских образцов финансовой организации: она не знала таких основополагающих принципов бюджетного процесса, как единство бюджета, кассовой системы и отчетности.
С середины 1850-х годов имперское Министерство финансов и Государственный контроль начали подготовку реформы финансового управления. Один из инициаторов реформы и ее идеолог – Валериан Алексеевич Татаринов планировал создать новую систему норм, основанную на европейских принципах управления бюджетными средствами, и упразднить неэффективную систему составления росписей и регулирования движением денежных сумм. В 1855 году Татаринов предпринял поездку с целью изучения организации финансового управления в Бельгии, Пруссии, Австрии и Франции и по возвращении представил записку «О применении к России основных начал государственной отчетности, принятых иностранными государствами»85.
В 1858 году Александру II был представлен составленный Татариновым проект организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России. Проект обязывал министерства и ведомства руководствоваться едиными правилами составления смет, требовал обоснования необходимости расходов, устанавливал принцип одновременности утверждения сметы и рассмотрения отчета об исполнении бюджета, запрещал перенос сумм из одного подразделения в другое и нарушение сроков исполнения смет. В области кассового устройства самым важным нововведением являлось утверждение принципа единства касс, то есть сосредоточения всех денежных средств в ведении Министерства финансов. Проект реформы финансового контроля предполагал создание единой ревизионной инстанции (Государственного контроля), введение предварительного контроля за ассигнованием средств, рационализацию норм ревизионного процесса86.
Обсуждение проектов реформы финансового управления стало поводом для обращения к опыту организации этой сферы государственного управления в Царстве Польском. Само польское финансовое ведомство отрицательно отнеслось к идее применения в Польше разработанных Татариновым принципов. Глава Комиссии финансов и казначейства «не нашел в труде Татаринова ничего такого, чем могло бы воспользоваться ведомство финансов»87. О том же писал Татаринову и министр статс-секретарь Царства Польского В.П. Платонов в марте 1860 года. Единство кассы, которое впервые предполагалось ввести в России, уже существовало в Польше, так как все кассовые учреждения находились в ведении правительственной Комиссии финансов, а не отдельных ведомств. Единая ревизионная инстанция была представлена Высшей счетной палатой. Принципы составления смет соответствовали началу единства государственной росписи. В целом, по мнению министра статс-секретаря, финансовое управление в Царстве нуждалось не в пересмотре, а лишь в кодификации норм отчетности, то есть объединении существующих правил в рамках единого счетного устава88.
С точки зрения некоторых российских чиновников, польская система смет и отчетности, как и организация других финансовых институтов, могла даже послужить образцом для реформ в России. В 1860 году чиновник особых поручений Министерства финансов Иосиф Боссаковский, участвовавший в работе Комиссии по составлению устава о земских банках, обратился с просьбой о командировке в Варшаву для изучения опыта функционирования польского Земского кредитного общества. В Польше Боссаковский не ограничился анализом организации земского кредита и собрал для Министерства финансов 24 тома материалов о финансовой системе Царства Польского89.
Эти материалы, по мнению Боссаковского, могли послужить для пользы России: реформаторам следовало бы обратить внимание на польский опыт в первую очередь потому, что организация государственного и, в частности, финансового управления в Польше представляла собой развитие европейских начал, подвергшихся «с течением времени и при усилиях замечательных там людей весьма полезному для края влиянию местности славянской». Боссаковский был убежден в том, что опыт Царства Польского «может… доставить во многих отношениях довольно верную оценку о степени той пользы, какая действительно возможна к достижению при пересаживании на славянскую почву начал Запада о государственном и народном хозяйстве»90. Во всяком случае сбор и публикация сведений о состоянии финансового управления в Польше могли бы способствовать сближению финансовых и экономических интересов России и Польши и по крайней мере познакомить имперское Министерство финансов с неизвестными ему особенностями финансовой системы Польши. По словам Боссаковского, некоторые элементы польской бюджетно-кассовой и ревизионной систем уже были использованы в проекте комиссии Татаринова, в частности, благодаря присутствию в этой комиссии представителя финансового ведомства Царства Польского Рогуского. Перечислив подробно все заслуживавшие внимания нормы польского законодательства, Боссаковский отметил эффективность, дешевизну и простоту процесса составления и выполнения польского бюджета и контроля за его исполнением91.
Собранные к середине 1860-х годов сведения о состоянии финансового управления в Царстве свидетельствовали о возможности проведения реформы с целью создания общих принципов эффективного бюджетного, кассового и ревизионного процессов при сохранении самостоятельности польских финансов. Единогласное мнение авторов проведенных исследований сводилось к тому, что польская система финансового управления не нуждалась в коренных изменениях. Но дальнейшая судьба финансового управления в Польше зависела не от мнения экспертов, опиравшихся на принципы финансовой эффективности, а от общего направления российской политики в Польше.
Фактором, в конечном итоге решившим судьбу польского бюджета, стала ликвидация политической автономии Царства Польского. После восстания 1863 года Польша была инкорпорирована в административную систему империи наравне с другими губерниями. Правительственные органы Царства Польского, участвовавшие в формировании и утверждении бюджета, подлежали упразднению92. У несуществующего правительства не могло быть бюджета. Царство Польское как территориальное образование тоже перестало существовать: вместо него на административной карте появился Привислянский край – конгломерат польских губерний. Таким образом, польский бюджет превращался в фантом.
Проводившиеся в империи реформы финансового управления (введение новых принципов бюджетного процесса в 1862 году, кассового устройства и финансового контроля – в 1864 году) совпали с ликвидацией политической автономии Польши, что предопределило судьбу польского бюджета. Нельзя сказать, что реформа финансового управления в России изначально была задумана именно с целью централизовать управление финансами регионов: основную проблему дореформенной системы представляла бесконтрольность финансовой деятельности министерств и ведомств. Однако прямым следствием этой централизации стало введение новой, унифицированной и строгой системы регулирования денежных потоков и контроля за расходованием средств в центре и на окраинах.
С точки зрения централизации бюджетного управления включение польского бюджета в состав общегосударственной росписи выглядело вполне логичным итогом. Тем более что из ведения финансового управления Царства Польского было исключено взимание налогов, служивших важными источниками польского бюджета. Указом 7 июня 1864 года была одобрена передача в ведение Министерства финансов империи управления акцизными сборами: питейным, табачным, соляным и с сахара. Окладные сборы, государственные имущества, казенные горные заводы и ряд неокладных доходов (гербовые пошлины, казенная лотерея, гильдейский сбор и пробирный) по-прежнему управлялись Комиссией финансов и казначейства Царства Польского.
Однако переподчинение управления акцизными сборами, составлявшими ранее совместно с таможенным сбором около половины всех доходов польской казны, дало основание членам Комитета по делам Царства Польского утверждать, что в этих условиях самостоятельность польского бюджета стала фикцией и подлежит отмене. «Смета Царства Польского с тридцатых годов все более и более утрачивала значение самостоятельного финансового закона, по мере того, как… из нее исключалось исчисление доходов и расходов по разным отраслям государственного управления… Вследствие сего смета Царства, очевидно, не будет представлять больше такой совокупности данных, которая могла бы составлять предмет отдельного и окончательного рассмотрения в законодательном порядке и утверждения Высочайшей власти». По мнению Комитета по делам Царства Польского, в этих условиях было бы логично, включив финансовую смету Польши в общий состав государственной росписи, установить для рассмотрения и утверждения означенной сметы такой же порядок, какой установлен для финансовых смет других высших правительственных учреждений и министерств империи. «Такое введение финансовой сметы Царства в общий состав Государственной росписи… послужит вместе с тем лучшим средством для упрочения той органической связи между финансовыми учреждениями Империи и Царства»93.
В распоряжении Комитета по делам Царства Польского был проект новых сметных правил для Царства Польского, составленный специальной комиссией под председательством Н.А. Милютина (комиссия занималась вопросом об участии Польши в военных расходах империи; об этой стороне деятельности комиссии речь пойдет ниже). Однако этот проект комитет не одобрил, сославшись на его несоответствие новым условиям взаимоотношений Польши и империи. По проекту комиссии, польское финансовое управление при рассмотрении сметы должно было заботиться «о сохранении равновесия между доходами и расходами казны Царства». Это означало, что основные принципы формирования бюджета должны были формулироваться местной властью, в том числе при участии польского Государственного совета. Но, по мнению Комитета по делам Царства Польского, так как большая часть доходов и расходов должна была войти в государственные сметы и роспись, эта обязанность переходила к Министерству финансов. Кроме того, рассмотрение и в дальнейшем сметы Государственным советом Царства могло «служить поводом к совершенно неправильным выводам и домогательствам со стороны некоторых членов Совета, чего нельзя не ожидать ввиду постоянного местного стремления достигать равновесия расходов с доходами Царства на счет казны Империи»94. Неизбежным следствием переподчинения управления большей частью доходов и расходов российскому финансовому ведомству являлось включение всех кассовых оборотов в систему общей отчетности (перед имперским Государственным контролем).
Решением Комитета по делам Царства Польского, высочайше утвержденным 16 июля 1866 года, были введены в действие временные правила для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансовой и частных смет управления Царства Польского. Нормы нового российского бюджетного законодательства были механически перенесены на Царство, бюджет которого влился в состав государственной росписи империи. Одновременно с этим было принято решение объединить кассовое управление Польши и империи. Комитет по делам Царства Польского 19 декабря 1866 года утвердил Временное положение о казначействах Министерства финансов в Царстве Польском, согласно которому все местные (губернские) казначейские учреждения подчинялись «непосредственному органу Министерства финансов» – Варшавскому отделу Государственного казначейства95. В тот же день, рассмотрев проект временного положения о контрольных учреждениях Царства Польского и сравнив его с новым российским законодательством, комитет принял решение не издавать особенного положения для Польши, а распространить действие имперских правил на польские губернии96.
По всеподданнейшему докладу министра финансов М.Х. Рейтерна97 в составе Министерства финансов был учрежден особый отдел по финансам Царства Польского, которому было поручено вести делопроизводство по польским вопросам и обеспечивать связь министерства с местными финансовыми учреждениями. Правительственная Комиссия финансов и казначейства была упразднена 28 марта 1867 года, разделив участь прочих центральных органов управления Царства. К декабрю 1867 года закончила свою работу Комиссия для составления предположений об окончательном устройстве финансовых в губерниях Царства Польского учреждений (возглавлявшаяся управляющим отдела по финансам Царства Маркусом). Комиссия предложила вовсе упразднить все существовавшие в Польше учреждения финансового управления, в том числе недавно созданный Варшавский отдел казначейства и Варшавское главное казначейство, заменив их казенными палатами общеимперского образца. Высшее управление финансами Польши полностью сосредоточивалось в Петербурге и распределялось между департаментами Министерства финансов. Упразднения избежало лишь местное акцизное управление: министр финансов считал преждевременным слияние акцизных учреждений с казенными палатами98.
Вследствие ликвидации таможенной границы между Царством и империей и сосредоточения управления таможнями в центре с 1851 года таможенные доходы, ранее составлявшие весьма значительную долю в бюджете Царства, должны были поступать в имперский бюджет. В то же время польская казна получала из российской казны ряд вознаграждений, или компенсаций, за утраченные в связи с упразднением границы возможности получения средств.
В частности, существенный урон казне могло причинить вынужденное снижение цен на соль, торговля которой представляла собой исстари сложившуюся монополию государства. Каменную соль правительство Царства Польского получало из Австрии в количестве 2,5 млн. пудов в год по цене 151/2 копеек за пуд. Этой солью, частью же и солью, вывариваемой на Цехоцинском заводе, снабжались казенные магазины. При существовании границы между Россией и Царством соль в казенных магазинах без различия сорта продавалась по 1 руб. 30 коп. за пуд, а у частных торговцев – по 31/2,33/4 и 4 коп. за фунт80. В результате ликвидации таможенной границы с 1 января 1851 года цена на соль упала до следующих значений: белая каменная – по 90 коп., зеленая и выварная – по 85 коп. за пуд. Постановление об упразднении таможенной линии сопровождалось решением «убыток казны Царства от понижения цены соли в казенных магазинах, простиравшийся до I обо 424 руб. в год, вознаграждать из Казначейства Империи, а по прекращении контракта с Австрией о покупке у нее соли разрешить свободную в Царстве торговлю солью и привоз туда иностранной соли с пошлиной, и с того времени отпускать казне Царства от правительства Империи в вознаграждение за прекращение соляной монополии весь чистый доход ее от продажи сего продукта, а именно по 2199 378 руб. в год…»81. Польское казначейство получало эту компенсацию до 1866 года82.
Помимо компенсации за потерю соляного дохода Государственное казначейство обязалось уплачивать казне Царства вознаграждения за отошедший в имперское казначейство таможенный доход в сумме 1339 226 руб. 90 коп. Следует признать, однако, что российский бюджет на этом нисколько не выиграл: сумма издержек на содержание таможен и компенсацию польской казне превышала среднегодовой доход от таможенных сборов на польском участке границы83. Политически же потеря Польшей таможенного дохода значила довольно много – он представлял собой самую существенную доходную часть бюджета. Замена дохода на компенсацию означала перевод на финансирование из имперского кошелька.
Последнюю категорию отчислений из имперского бюджета в польскую казну составляла часть суммы, которую получало российское казначейство за так называемый дорожный и сплавной сбор. Этот сбор взимался с 1838 года за провоз товаров через таможни Царства, он поступал в кассу российского казначейства, которое свою очередь отчисляло в пользу Польши ежегодно сумму в размере 225137 руб. Однако в 1861–1862 годах по просьбе дирекций Кенигсбергско-Ковенской и Варшавско-Бромбергской железных дорог этот сбор был отменен, так как его сумма порой в несколько раз превышала цену за сам провоз товара. В 1862 году последовало решение о полном упразднении этого сбора, и с 1863 года компенсация была отменена84.
Несмотря на то что чистая потеря средств польской казны, произошедшая вследствие перевода ряда статей доходов в имперское казначейство, компенсировалась российской стороной, изменения структуры доходов Царства Польского были значимыми. Они привели в конечном итоге к тому, что пополнение бюджета Царства зависело от выплаты различных «компенсаций», займов и пособий из Государственного казначейства в условиях финансовых затруднений.
Еще одним, тоже немаловажным поводом для включения польского бюджета в российский была реформа бюджетного и финансового управления империи в 1860-х годах. Действовавшие в первой половине XIX века принципы составления бюджета России и Царства Польского существенно разнились. Польские сметные правила сложились под влиянием западноевропейских моделей, в основном прусской и французской. Российская же система составления смет до реформ 1860-х годов значительно отставала от европейских образцов финансовой организации: она не знала таких основополагающих принципов бюджетного процесса, как единство бюджета, кассовой системы и отчетности.
С середины 1850-х годов имперское Министерство финансов и Государственный контроль начали подготовку реформы финансового управления. Один из инициаторов реформы и ее идеолог – Валериан Алексеевич Татаринов планировал создать новую систему норм, основанную на европейских принципах управления бюджетными средствами, и упразднить неэффективную систему составления росписей и регулирования движением денежных сумм. В 1855 году Татаринов предпринял поездку с целью изучения организации финансового управления в Бельгии, Пруссии, Австрии и Франции и по возвращении представил записку «О применении к России основных начал государственной отчетности, принятых иностранными государствами»85.
В 1858 году Александру II был представлен составленный Татариновым проект организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России. Проект обязывал министерства и ведомства руководствоваться едиными правилами составления смет, требовал обоснования необходимости расходов, устанавливал принцип одновременности утверждения сметы и рассмотрения отчета об исполнении бюджета, запрещал перенос сумм из одного подразделения в другое и нарушение сроков исполнения смет. В области кассового устройства самым важным нововведением являлось утверждение принципа единства касс, то есть сосредоточения всех денежных средств в ведении Министерства финансов. Проект реформы финансового контроля предполагал создание единой ревизионной инстанции (Государственного контроля), введение предварительного контроля за ассигнованием средств, рационализацию норм ревизионного процесса86.
Обсуждение проектов реформы финансового управления стало поводом для обращения к опыту организации этой сферы государственного управления в Царстве Польском. Само польское финансовое ведомство отрицательно отнеслось к идее применения в Польше разработанных Татариновым принципов. Глава Комиссии финансов и казначейства «не нашел в труде Татаринова ничего такого, чем могло бы воспользоваться ведомство финансов»87. О том же писал Татаринову и министр статс-секретарь Царства Польского В.П. Платонов в марте 1860 года. Единство кассы, которое впервые предполагалось ввести в России, уже существовало в Польше, так как все кассовые учреждения находились в ведении правительственной Комиссии финансов, а не отдельных ведомств. Единая ревизионная инстанция была представлена Высшей счетной палатой. Принципы составления смет соответствовали началу единства государственной росписи. В целом, по мнению министра статс-секретаря, финансовое управление в Царстве нуждалось не в пересмотре, а лишь в кодификации норм отчетности, то есть объединении существующих правил в рамках единого счетного устава88.
С точки зрения некоторых российских чиновников, польская система смет и отчетности, как и организация других финансовых институтов, могла даже послужить образцом для реформ в России. В 1860 году чиновник особых поручений Министерства финансов Иосиф Боссаковский, участвовавший в работе Комиссии по составлению устава о земских банках, обратился с просьбой о командировке в Варшаву для изучения опыта функционирования польского Земского кредитного общества. В Польше Боссаковский не ограничился анализом организации земского кредита и собрал для Министерства финансов 24 тома материалов о финансовой системе Царства Польского89.
Эти материалы, по мнению Боссаковского, могли послужить для пользы России: реформаторам следовало бы обратить внимание на польский опыт в первую очередь потому, что организация государственного и, в частности, финансового управления в Польше представляла собой развитие европейских начал, подвергшихся «с течением времени и при усилиях замечательных там людей весьма полезному для края влиянию местности славянской». Боссаковский был убежден в том, что опыт Царства Польского «может… доставить во многих отношениях довольно верную оценку о степени той пользы, какая действительно возможна к достижению при пересаживании на славянскую почву начал Запада о государственном и народном хозяйстве»90. Во всяком случае сбор и публикация сведений о состоянии финансового управления в Польше могли бы способствовать сближению финансовых и экономических интересов России и Польши и по крайней мере познакомить имперское Министерство финансов с неизвестными ему особенностями финансовой системы Польши. По словам Боссаковского, некоторые элементы польской бюджетно-кассовой и ревизионной систем уже были использованы в проекте комиссии Татаринова, в частности, благодаря присутствию в этой комиссии представителя финансового ведомства Царства Польского Рогуского. Перечислив подробно все заслуживавшие внимания нормы польского законодательства, Боссаковский отметил эффективность, дешевизну и простоту процесса составления и выполнения польского бюджета и контроля за его исполнением91.
Собранные к середине 1860-х годов сведения о состоянии финансового управления в Царстве свидетельствовали о возможности проведения реформы с целью создания общих принципов эффективного бюджетного, кассового и ревизионного процессов при сохранении самостоятельности польских финансов. Единогласное мнение авторов проведенных исследований сводилось к тому, что польская система финансового управления не нуждалась в коренных изменениях. Но дальнейшая судьба финансового управления в Польше зависела не от мнения экспертов, опиравшихся на принципы финансовой эффективности, а от общего направления российской политики в Польше.
Фактором, в конечном итоге решившим судьбу польского бюджета, стала ликвидация политической автономии Царства Польского. После восстания 1863 года Польша была инкорпорирована в административную систему империи наравне с другими губерниями. Правительственные органы Царства Польского, участвовавшие в формировании и утверждении бюджета, подлежали упразднению92. У несуществующего правительства не могло быть бюджета. Царство Польское как территориальное образование тоже перестало существовать: вместо него на административной карте появился Привислянский край – конгломерат польских губерний. Таким образом, польский бюджет превращался в фантом.
Проводившиеся в империи реформы финансового управления (введение новых принципов бюджетного процесса в 1862 году, кассового устройства и финансового контроля – в 1864 году) совпали с ликвидацией политической автономии Польши, что предопределило судьбу польского бюджета. Нельзя сказать, что реформа финансового управления в России изначально была задумана именно с целью централизовать управление финансами регионов: основную проблему дореформенной системы представляла бесконтрольность финансовой деятельности министерств и ведомств. Однако прямым следствием этой централизации стало введение новой, унифицированной и строгой системы регулирования денежных потоков и контроля за расходованием средств в центре и на окраинах.
С точки зрения централизации бюджетного управления включение польского бюджета в состав общегосударственной росписи выглядело вполне логичным итогом. Тем более что из ведения финансового управления Царства Польского было исключено взимание налогов, служивших важными источниками польского бюджета. Указом 7 июня 1864 года была одобрена передача в ведение Министерства финансов империи управления акцизными сборами: питейным, табачным, соляным и с сахара. Окладные сборы, государственные имущества, казенные горные заводы и ряд неокладных доходов (гербовые пошлины, казенная лотерея, гильдейский сбор и пробирный) по-прежнему управлялись Комиссией финансов и казначейства Царства Польского.
Однако переподчинение управления акцизными сборами, составлявшими ранее совместно с таможенным сбором около половины всех доходов польской казны, дало основание членам Комитета по делам Царства Польского утверждать, что в этих условиях самостоятельность польского бюджета стала фикцией и подлежит отмене. «Смета Царства Польского с тридцатых годов все более и более утрачивала значение самостоятельного финансового закона, по мере того, как… из нее исключалось исчисление доходов и расходов по разным отраслям государственного управления… Вследствие сего смета Царства, очевидно, не будет представлять больше такой совокупности данных, которая могла бы составлять предмет отдельного и окончательного рассмотрения в законодательном порядке и утверждения Высочайшей власти». По мнению Комитета по делам Царства Польского, в этих условиях было бы логично, включив финансовую смету Польши в общий состав государственной росписи, установить для рассмотрения и утверждения означенной сметы такой же порядок, какой установлен для финансовых смет других высших правительственных учреждений и министерств империи. «Такое введение финансовой сметы Царства в общий состав Государственной росписи… послужит вместе с тем лучшим средством для упрочения той органической связи между финансовыми учреждениями Империи и Царства»93.
В распоряжении Комитета по делам Царства Польского был проект новых сметных правил для Царства Польского, составленный специальной комиссией под председательством Н.А. Милютина (комиссия занималась вопросом об участии Польши в военных расходах империи; об этой стороне деятельности комиссии речь пойдет ниже). Однако этот проект комитет не одобрил, сославшись на его несоответствие новым условиям взаимоотношений Польши и империи. По проекту комиссии, польское финансовое управление при рассмотрении сметы должно было заботиться «о сохранении равновесия между доходами и расходами казны Царства». Это означало, что основные принципы формирования бюджета должны были формулироваться местной властью, в том числе при участии польского Государственного совета. Но, по мнению Комитета по делам Царства Польского, так как большая часть доходов и расходов должна была войти в государственные сметы и роспись, эта обязанность переходила к Министерству финансов. Кроме того, рассмотрение и в дальнейшем сметы Государственным советом Царства могло «служить поводом к совершенно неправильным выводам и домогательствам со стороны некоторых членов Совета, чего нельзя не ожидать ввиду постоянного местного стремления достигать равновесия расходов с доходами Царства на счет казны Империи»94. Неизбежным следствием переподчинения управления большей частью доходов и расходов российскому финансовому ведомству являлось включение всех кассовых оборотов в систему общей отчетности (перед имперским Государственным контролем).
Решением Комитета по делам Царства Польского, высочайше утвержденным 16 июля 1866 года, были введены в действие временные правила для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансовой и частных смет управления Царства Польского. Нормы нового российского бюджетного законодательства были механически перенесены на Царство, бюджет которого влился в состав государственной росписи империи. Одновременно с этим было принято решение объединить кассовое управление Польши и империи. Комитет по делам Царства Польского 19 декабря 1866 года утвердил Временное положение о казначействах Министерства финансов в Царстве Польском, согласно которому все местные (губернские) казначейские учреждения подчинялись «непосредственному органу Министерства финансов» – Варшавскому отделу Государственного казначейства95. В тот же день, рассмотрев проект временного положения о контрольных учреждениях Царства Польского и сравнив его с новым российским законодательством, комитет принял решение не издавать особенного положения для Польши, а распространить действие имперских правил на польские губернии96.
По всеподданнейшему докладу министра финансов М.Х. Рейтерна97 в составе Министерства финансов был учрежден особый отдел по финансам Царства Польского, которому было поручено вести делопроизводство по польским вопросам и обеспечивать связь министерства с местными финансовыми учреждениями. Правительственная Комиссия финансов и казначейства была упразднена 28 марта 1867 года, разделив участь прочих центральных органов управления Царства. К декабрю 1867 года закончила свою работу Комиссия для составления предположений об окончательном устройстве финансовых в губерниях Царства Польского учреждений (возглавлявшаяся управляющим отдела по финансам Царства Маркусом). Комиссия предложила вовсе упразднить все существовавшие в Польше учреждения финансового управления, в том числе недавно созданный Варшавский отдел казначейства и Варшавское главное казначейство, заменив их казенными палатами общеимперского образца. Высшее управление финансами Польши полностью сосредоточивалось в Петербурге и распределялось между департаментами Министерства финансов. Упразднения избежало лишь местное акцизное управление: министр финансов считал преждевременным слияние акцизных учреждений с казенными палатами98.