Страница:
Вполне закономерно, что в связи с ликвидацией финансовой автономии Царства Польского Россия вынуждена была принять на себя финансовые обязательства польской казны. Таким образом, отчасти повторилась ситуация вокруг «польского долга» после разделов. Напомню, что заем 1835 года должен был быть погашен в 1876 году, а конвертированный заем 1844 года – в 1905 году. Таким образом, российское правительство продолжало платить по облигациям польских займов – заключенных, впрочем, с его санкции99.
Итак, эволюция бюджетно-финансовых отношений между Царством Польским и Россией в первой половине XIX века представляет уникальный пример перехода от финансовой автономии к полному поглощению региональной финансовой системы. Эта эволюция отчетливо коррелирует с изменением общего направления имперской политики в Польше и изменением ее политико-административного статуса в империи. Подчинение финансового управления края контролю Министерства финансов имело большое символическое и идеологическое значение: существование бюджета означало поддержание национальной автономии, а его упразднение явилось финальным аккордом в процессе административной унификации польских губерний в 1863–1866 годах. Но помимо этого чисто идеологического подтекста усиление контроля Министерства финансов также отражало его стремление централизовать финансовые потоки в империи.
Судьба польской финансовой автономии зависела от изменения политических взаимоотношений между центром и окраиной. Для характеристики главных тенденций имперской политики в отношении автономных окраин интересно сопоставить процесс развития польско-российских бюджетных связей с финансовыми отношениями между империей и Финляндией.
4
Политическая автономия и проблема бюджетных прав Сейма
Политика ограничения автономии Финляндии 1890-х – начала 1900-х годов и вопрос о бюджетной реформе
Бюджетный вопрос в 1906–1913 годах
Итак, эволюция бюджетно-финансовых отношений между Царством Польским и Россией в первой половине XIX века представляет уникальный пример перехода от финансовой автономии к полному поглощению региональной финансовой системы. Эта эволюция отчетливо коррелирует с изменением общего направления имперской политики в Польше и изменением ее политико-административного статуса в империи. Подчинение финансового управления края контролю Министерства финансов имело большое символическое и идеологическое значение: существование бюджета означало поддержание национальной автономии, а его упразднение явилось финальным аккордом в процессе административной унификации польских губерний в 1863–1866 годах. Но помимо этого чисто идеологического подтекста усиление контроля Министерства финансов также отражало его стремление централизовать финансовые потоки в империи.
Судьба польской финансовой автономии зависела от изменения политических взаимоотношений между центром и окраиной. Для характеристики главных тенденций имперской политики в отношении автономных окраин интересно сопоставить процесс развития польско-российских бюджетных связей с финансовыми отношениями между империей и Финляндией.
4
Финляндия и империя: финансовые и политические аспекты бюджетной автономии
Политическая автономия и проблема бюджетных прав Сейма
Современная историография трактует политическую историю Финляндии в 1809–1917 годах как последовательность этапов: «замороженного конституционализма» в 1809–1863 годах, либерализма с 1863 до начала 1880-х годов (периода относительно гармоничного сосуществования России и Финляндии) и затем периодов «угнетения» в 1899–1905 и 1908–1917 годах (отмеченных политикой русификации Финляндии). Ключевая тема этого нарратива – тема утверждения идеи государственности, борьбы за сохранение и упрочение автономии и в перспективе – за установление суверенитета.
Эволюцию государственно-правового статуса Финляндии часто сравнивают с опытом Польши. Обе национальные окраины претендовали на политическое оформление своей особости и самодостаточности, противопоставляя централизаторским стремлениям российского правительства автономистские лозунги. Но если польский национализм, усиленный социальным конфликтом, с наибольшей силой проявился в вооруженных восстаниях 1830 и 1863 годов, то характерной чертой финляндской борьбы за независимость была «война за закон». На первый взгляд казуистические, дебаты вокруг интерпретации правовых норм служили главным орудием для конструирования легальной основы суверенитета Финляндии. Рождение концепции Финляндии как государства – в противовес взгляду на Финляндию как провинцию – стало результатом изящной трактовки конституционных норм и законов. Но со своей стороны и имперское правительство использовало кодификацию финляндского законодательства как метод пересмотра государственно-правового статуса Финляндии1.
Причиной такого положения служило действительно сложное и несистематизированное законодательство Великого княжества. Оставив неизменной большую часть шведских законов после создания Великого княжества Финляндского в 1809 году, имперская власть продемонстрировала лояльность по отношению к традициям государственного управления в крае. Тем самым, правда, заложив основу для споров о главном – о положении Финляндии в составе империи, о правах Сейма и монарха, в том числе в области финансов.
Так, остались неприкосновенными изданные в период вхождения Финляндии в состав Швеции главные правовые акты, касавшиеся внутреннего управления: Форма правления 1772 года и Акт соединения и безопасности 1789 года. Эти законы закрепляли основные прерогативы народного представительства, короны и правительства.
Новая система государственного управления Великого княжества была представлена законосовещательным органом – Сеймом (после 1809 года Сейм долгое время не созывался, его функционирование было восстановлено лишь в 1863 году), Правительственным советом (с 1816 года – Сенатом) – органом исполнительной власти, возглавлявшемся генерал-губернатором. Генерал-губернатор был наделен статусом главы гражданской администрации Финляндии и командующего финскими войсками (формально, так как Сейм в 1809 году принял решение о фактическом упразднении финской армии). Верховную власть представлял российский император в титуле Великого князя Финляндского. Таким образом, система внутреннего управления Финляндии была подчинена непосредственно императору, минуя механизм центральной администрации России2. Связующим звеном между финляндским правительством и императором являлся институт статс-секретаря Великого княжества.
Изменение в области высшей власти в Финляндии не привело к значительным изменениям законодательства, касавшегося бюджета. Выступая в 1809 году на Сейме в Борго, Александр I провозгласил неизменность существовавшей налоговой системы (исключение составили отмененные императором некоторые экстраординарные налоги), а также объявил, что бюджетные средства казны Финляндии будут употребляться не иначе как на внутренние потребности края.
Особенностью финляндской бюджетной практики и законодательства являлась фондовая система – наследие шведской камеральной системы. Бюджет представлял собой не единую роспись, а свод росписей отдельных фондов, каждый из которых имел обособленные сферы доходов и расходов. Распоряжение фондами предоставлялось правительству и короне, с одной стороны, и Сейму – с другой. К категории сеймовых фондов относились: фонд временных налогов3, фонд налога на винокурение и коммуникационный фонд4. Правительственные статный и милиционный5 фонды покрывали расходы на административное управление, образование и армию.
Разделение функций Сейма и короны в бюджетном процессе основывалось на традиции, берущей начало еще с XV века. Согласно статье 45 Формы правления 1772 года, монарх не мог устанавливать какие-либо новые временные или постоянные налоги и контрибуции без согласия народного представительства. К исключительным прерогативам монарха относилось установление, взимание и отмена канцелярских и судебных пошлин всех категорий, а также пошлин, имевших характер косвенного налога6. Распоряжение этими источниками доходов было полностью предоставлено монарху. В отношении других источников казенных доходов – постоянных прямых налогов и доходов с государственного имущества – права монарха не были абсолютны, так как предполагали участие Сейма на стадии определения этих источников. Кроме того, статья 5 Формы правления гарантировала право Сейма контролировать состояние казны. В ней говорилось, что «комиссиям государственных чинов должно быть представлено состояние государственной казны, чтобы они могли удостовериться, что доходы употребляются к пользе и благосостоянию королевства»7. Очень расплывчатая формулировка этой статьи дала впоследствии повод для различного толкования прерогатив Сейма в отношении контроля бюджета.
Таким образом, берущая свое начало со Средневековья традиция разделения бюджетных прав короны и парламента должна была быть усвоена в новых условиях. Сейм «наследовал» бюджетные права шведского парламента, а Великий князь Финляндский – российский император – принимал монаршие прерогативы в соответствии со шведскими законами. Нет нужды объяснять, что старые шведские законы не совсем подходили к отношениям между Великим княжеством и империей и давали основания для споров о правах сторон. Противоречия в отношениях двух органов власти – парламента и короны – приобрели форму национально-государственного конфликта. Спор о правах монарха и Сейма представлял собой борьбу между имперской и местной властью за приоритет, в том числе в области бюджета.
Впрочем, до 1863 года почвы для конфликта не было: с 1809 года Сейм не созывался, и распоряжение всеми доходами и расходами казны осуществлялось исполнительной властью. Вопрос о бюджетных прерогативах парламента возник впервые в период подготовки его первого созыва – на заседаниях выборной комиссии, собравшейся в январе 1862 года для разработки программы деятельности Сейма8. Тогда впервые прозвучало предложение расширить права Сейма, предоставив ему контроль за исполнением бюджета (по образцу европейского парламента).
Своего рода ответом на это предложение было заявление Александра II, прозвучавшее на открытии Сейма 6 (18) сентября 1863 года. Император подтвердил, что Сейм будет привлечен к работе над бюджетом: ему будет предоставлено право определять размер и количество налогов, а также заключать внешние займы. И все же «земские чины», как называли депутатов, иначе видели объем бюджетных прав парламента: прежде всего, они претендовали на право контроля за исполнением бюджета и на определение таможенной политики9. Попытка легализовать эти претензии была предпринята при разработке проекта нового Сеймового устава в 1869 году. Составленный подготовительными комиссиями проект сеймовой реформы предполагал реализацию тех финансовых прав, на которые претендовали «земские чины». Однако это положение проекта утверждено не было: генерал-губернатор Великого княжества П.И. Рокассовский потребовал предотвратить установление права депутатов контролировать бюджет, регулировать налогообложение и таможенную политику10. В результате регламентация бюджетных прав Сейма осталась неизменной.
Сеймовый устав 1869 года, ставший одним из главных элементов законодательства о бюджете вплоть до издания нового устава в 1906 году, не предполагал увеличения прерогатив представительства, в том числе в области финансов. Однако установление периодичности созывов парламента, ранее законодательством не предусмотренной, гарантировало развитие сеймовой практики в области бюджета и финансов. По крайней мере, «земские чины» получили основание для дальнейшей борьбы за расширение своих бюджетных прав.
Как же выглядела сама процедура составления бюджета? Из-за того, что практика отношений между Сеймом и правительством опиралась на довольно старую традицию, бюджетный процесс содержал массу на первый взгляд ритуальных действий. Согласно законам, Сенат, составлявший роспись правительственных фондов, представлял императору проект его, то есть императора, предложения Сейму о необходимых дополнительных ассигнованиях из средств сеймовых фондов. Сейм созывался, как правило, один раз в трехлетие (иногда в четыре-пять лет), и, таким образом, интервал между созывами и составлял бюджетный период. Статья 27 Сеймового устава 1869 года предписывала правительству (Сенату) сообщать Сейму при открытии его заседаний «реляцию о состоянии статного ведомства», чтобы предоставить Сейму сведения «об употреблении доходов казны на пользу и благо края». На основании сообщенных счетов и сведений о состоянии статного ведомства особая Статная (по бюджету статного фонда) комиссия Сейма должна была представлять отзыв о способах «доставления средств» на покрытие «потребностей края в случае недостаточности ординарных статных доходов», ассигновывать дополнительные средства и рассматривать, каким образом были употреблены ассигновки, утвержденные последним созывом Сейма (статья 36)11.
Статьи 27 и 36 Сеймового устава давали повод сторонникам расширения финансовых прерогатив парламента претендовать на право контроля над бюджетом. Действительно, толкование этих статей могло быть двояким. Правительство полагало, что оно обязано лишь ознакомлять «земские чины» с состоянием казны без необходимости выслушивать их мнение на этот счет. Исследователь бюджетного права Финляндии Э.Н. Берендтс утверждал, что реляция о состоянии казны не имела юридической природы и значения отчета, ибо правительство не обязано давать Сейму отчет об использовании монархом его финансовых прерогатив12. Зафиксированная в статьях 27 и 36 процедура рассматривалась правительством как «оригинальная» традиция бюджетного процесса Финляндии13. Главный аргумент в пользу условности процедуры представления Сейму сведений о состоянии бюджета заключался в том, что статный фонд никогда не испытывал дефицита средств и обращение за дополнительными ассигнованиями имело чисто ритуальное значение. Тем не менее эта «традиция» получила законодательное оформление не только в Сеймовом уставе 1869 года, но и была подтверждена статьей 122 Воинского устава 1878 года, где было сказано, что расходы на содержание финских войск должны покрываться из милиционного фонда, а недостающие на покрытие расходов суммы – вотироваться Сеймом.
Сторонники финляндской автономии утверждали, что статьи 27 и 36 Сеймового устава устанавливали ответственность Сената перед Сеймом за использование средств правительственных фондов14. Претензии на расширение бюджетных прав Сейма выразились в программах либеральных партий Финляндии15, а также в проекте кодификации финляндских законов, составленном в 1886 году кодификационным комитетом под председательством Александра Вейсенберга.
Проект систематизации финляндского законодательства предполагал значительное расширение сферы деятельности народного представительства. Особое внимание его авторы уделили юрисдикции Сейма в области экономической и финансовой политики: почти все ее аспекты, «начиная от промыслов и налогов и кончая деятельностью банка, находились „под ручательством и попечением депутатов Сейма"»16. По мнению членов кодификационного комитета, статьи устава Сейма определяли его право исследовать распределение государственных доходов и, в случае вотирования дополнительных средств, контролировать выполнение условий, на которых эти средства были Сеймом предоставлены. Таким образом, финансовые прерогативы Сейма распространялись далеко за пределы сеймовых фондов, и предполагалось, что представительный орган имеет право общего бюджетного контроля17.
Эволюцию государственно-правового статуса Финляндии часто сравнивают с опытом Польши. Обе национальные окраины претендовали на политическое оформление своей особости и самодостаточности, противопоставляя централизаторским стремлениям российского правительства автономистские лозунги. Но если польский национализм, усиленный социальным конфликтом, с наибольшей силой проявился в вооруженных восстаниях 1830 и 1863 годов, то характерной чертой финляндской борьбы за независимость была «война за закон». На первый взгляд казуистические, дебаты вокруг интерпретации правовых норм служили главным орудием для конструирования легальной основы суверенитета Финляндии. Рождение концепции Финляндии как государства – в противовес взгляду на Финляндию как провинцию – стало результатом изящной трактовки конституционных норм и законов. Но со своей стороны и имперское правительство использовало кодификацию финляндского законодательства как метод пересмотра государственно-правового статуса Финляндии1.
Причиной такого положения служило действительно сложное и несистематизированное законодательство Великого княжества. Оставив неизменной большую часть шведских законов после создания Великого княжества Финляндского в 1809 году, имперская власть продемонстрировала лояльность по отношению к традициям государственного управления в крае. Тем самым, правда, заложив основу для споров о главном – о положении Финляндии в составе империи, о правах Сейма и монарха, в том числе в области финансов.
Так, остались неприкосновенными изданные в период вхождения Финляндии в состав Швеции главные правовые акты, касавшиеся внутреннего управления: Форма правления 1772 года и Акт соединения и безопасности 1789 года. Эти законы закрепляли основные прерогативы народного представительства, короны и правительства.
Новая система государственного управления Великого княжества была представлена законосовещательным органом – Сеймом (после 1809 года Сейм долгое время не созывался, его функционирование было восстановлено лишь в 1863 году), Правительственным советом (с 1816 года – Сенатом) – органом исполнительной власти, возглавлявшемся генерал-губернатором. Генерал-губернатор был наделен статусом главы гражданской администрации Финляндии и командующего финскими войсками (формально, так как Сейм в 1809 году принял решение о фактическом упразднении финской армии). Верховную власть представлял российский император в титуле Великого князя Финляндского. Таким образом, система внутреннего управления Финляндии была подчинена непосредственно императору, минуя механизм центральной администрации России2. Связующим звеном между финляндским правительством и императором являлся институт статс-секретаря Великого княжества.
Изменение в области высшей власти в Финляндии не привело к значительным изменениям законодательства, касавшегося бюджета. Выступая в 1809 году на Сейме в Борго, Александр I провозгласил неизменность существовавшей налоговой системы (исключение составили отмененные императором некоторые экстраординарные налоги), а также объявил, что бюджетные средства казны Финляндии будут употребляться не иначе как на внутренние потребности края.
Особенностью финляндской бюджетной практики и законодательства являлась фондовая система – наследие шведской камеральной системы. Бюджет представлял собой не единую роспись, а свод росписей отдельных фондов, каждый из которых имел обособленные сферы доходов и расходов. Распоряжение фондами предоставлялось правительству и короне, с одной стороны, и Сейму – с другой. К категории сеймовых фондов относились: фонд временных налогов3, фонд налога на винокурение и коммуникационный фонд4. Правительственные статный и милиционный5 фонды покрывали расходы на административное управление, образование и армию.
Разделение функций Сейма и короны в бюджетном процессе основывалось на традиции, берущей начало еще с XV века. Согласно статье 45 Формы правления 1772 года, монарх не мог устанавливать какие-либо новые временные или постоянные налоги и контрибуции без согласия народного представительства. К исключительным прерогативам монарха относилось установление, взимание и отмена канцелярских и судебных пошлин всех категорий, а также пошлин, имевших характер косвенного налога6. Распоряжение этими источниками доходов было полностью предоставлено монарху. В отношении других источников казенных доходов – постоянных прямых налогов и доходов с государственного имущества – права монарха не были абсолютны, так как предполагали участие Сейма на стадии определения этих источников. Кроме того, статья 5 Формы правления гарантировала право Сейма контролировать состояние казны. В ней говорилось, что «комиссиям государственных чинов должно быть представлено состояние государственной казны, чтобы они могли удостовериться, что доходы употребляются к пользе и благосостоянию королевства»7. Очень расплывчатая формулировка этой статьи дала впоследствии повод для различного толкования прерогатив Сейма в отношении контроля бюджета.
Таким образом, берущая свое начало со Средневековья традиция разделения бюджетных прав короны и парламента должна была быть усвоена в новых условиях. Сейм «наследовал» бюджетные права шведского парламента, а Великий князь Финляндский – российский император – принимал монаршие прерогативы в соответствии со шведскими законами. Нет нужды объяснять, что старые шведские законы не совсем подходили к отношениям между Великим княжеством и империей и давали основания для споров о правах сторон. Противоречия в отношениях двух органов власти – парламента и короны – приобрели форму национально-государственного конфликта. Спор о правах монарха и Сейма представлял собой борьбу между имперской и местной властью за приоритет, в том числе в области бюджета.
Впрочем, до 1863 года почвы для конфликта не было: с 1809 года Сейм не созывался, и распоряжение всеми доходами и расходами казны осуществлялось исполнительной властью. Вопрос о бюджетных прерогативах парламента возник впервые в период подготовки его первого созыва – на заседаниях выборной комиссии, собравшейся в январе 1862 года для разработки программы деятельности Сейма8. Тогда впервые прозвучало предложение расширить права Сейма, предоставив ему контроль за исполнением бюджета (по образцу европейского парламента).
Своего рода ответом на это предложение было заявление Александра II, прозвучавшее на открытии Сейма 6 (18) сентября 1863 года. Император подтвердил, что Сейм будет привлечен к работе над бюджетом: ему будет предоставлено право определять размер и количество налогов, а также заключать внешние займы. И все же «земские чины», как называли депутатов, иначе видели объем бюджетных прав парламента: прежде всего, они претендовали на право контроля за исполнением бюджета и на определение таможенной политики9. Попытка легализовать эти претензии была предпринята при разработке проекта нового Сеймового устава в 1869 году. Составленный подготовительными комиссиями проект сеймовой реформы предполагал реализацию тех финансовых прав, на которые претендовали «земские чины». Однако это положение проекта утверждено не было: генерал-губернатор Великого княжества П.И. Рокассовский потребовал предотвратить установление права депутатов контролировать бюджет, регулировать налогообложение и таможенную политику10. В результате регламентация бюджетных прав Сейма осталась неизменной.
Сеймовый устав 1869 года, ставший одним из главных элементов законодательства о бюджете вплоть до издания нового устава в 1906 году, не предполагал увеличения прерогатив представительства, в том числе в области финансов. Однако установление периодичности созывов парламента, ранее законодательством не предусмотренной, гарантировало развитие сеймовой практики в области бюджета и финансов. По крайней мере, «земские чины» получили основание для дальнейшей борьбы за расширение своих бюджетных прав.
Как же выглядела сама процедура составления бюджета? Из-за того, что практика отношений между Сеймом и правительством опиралась на довольно старую традицию, бюджетный процесс содержал массу на первый взгляд ритуальных действий. Согласно законам, Сенат, составлявший роспись правительственных фондов, представлял императору проект его, то есть императора, предложения Сейму о необходимых дополнительных ассигнованиях из средств сеймовых фондов. Сейм созывался, как правило, один раз в трехлетие (иногда в четыре-пять лет), и, таким образом, интервал между созывами и составлял бюджетный период. Статья 27 Сеймового устава 1869 года предписывала правительству (Сенату) сообщать Сейму при открытии его заседаний «реляцию о состоянии статного ведомства», чтобы предоставить Сейму сведения «об употреблении доходов казны на пользу и благо края». На основании сообщенных счетов и сведений о состоянии статного ведомства особая Статная (по бюджету статного фонда) комиссия Сейма должна была представлять отзыв о способах «доставления средств» на покрытие «потребностей края в случае недостаточности ординарных статных доходов», ассигновывать дополнительные средства и рассматривать, каким образом были употреблены ассигновки, утвержденные последним созывом Сейма (статья 36)11.
Статьи 27 и 36 Сеймового устава давали повод сторонникам расширения финансовых прерогатив парламента претендовать на право контроля над бюджетом. Действительно, толкование этих статей могло быть двояким. Правительство полагало, что оно обязано лишь ознакомлять «земские чины» с состоянием казны без необходимости выслушивать их мнение на этот счет. Исследователь бюджетного права Финляндии Э.Н. Берендтс утверждал, что реляция о состоянии казны не имела юридической природы и значения отчета, ибо правительство не обязано давать Сейму отчет об использовании монархом его финансовых прерогатив12. Зафиксированная в статьях 27 и 36 процедура рассматривалась правительством как «оригинальная» традиция бюджетного процесса Финляндии13. Главный аргумент в пользу условности процедуры представления Сейму сведений о состоянии бюджета заключался в том, что статный фонд никогда не испытывал дефицита средств и обращение за дополнительными ассигнованиями имело чисто ритуальное значение. Тем не менее эта «традиция» получила законодательное оформление не только в Сеймовом уставе 1869 года, но и была подтверждена статьей 122 Воинского устава 1878 года, где было сказано, что расходы на содержание финских войск должны покрываться из милиционного фонда, а недостающие на покрытие расходов суммы – вотироваться Сеймом.
Сторонники финляндской автономии утверждали, что статьи 27 и 36 Сеймового устава устанавливали ответственность Сената перед Сеймом за использование средств правительственных фондов14. Претензии на расширение бюджетных прав Сейма выразились в программах либеральных партий Финляндии15, а также в проекте кодификации финляндских законов, составленном в 1886 году кодификационным комитетом под председательством Александра Вейсенберга.
Проект систематизации финляндского законодательства предполагал значительное расширение сферы деятельности народного представительства. Особое внимание его авторы уделили юрисдикции Сейма в области экономической и финансовой политики: почти все ее аспекты, «начиная от промыслов и налогов и кончая деятельностью банка, находились „под ручательством и попечением депутатов Сейма"»16. По мнению членов кодификационного комитета, статьи устава Сейма определяли его право исследовать распределение государственных доходов и, в случае вотирования дополнительных средств, контролировать выполнение условий, на которых эти средства были Сеймом предоставлены. Таким образом, финансовые прерогативы Сейма распространялись далеко за пределы сеймовых фондов, и предполагалось, что представительный орган имеет право общего бюджетного контроля17.
Политика ограничения автономии Финляндии 1890-х – начала 1900-х годов и вопрос о бюджетной реформе
Концепция распределения бюджетных полномочий между финляндским парламентом и короной в том виде, как ее интерпретировал Сейм, совершенно не соответствовала намерениям российского правительства, готовившего с начала 1890-х годов программу ограничения автономии Великого княжества. Эра либерального экономического и политического законодательства периода реформ Александра II подошла к концу. Правительство было настроено изменить сложившиеся принципы отношений между Великим княжеством и империей, в том числе и в области экономики.
Помимо прочего программа сужения политической автономии включала и финансовые ограничения: ликвидацию финляндской монетной системы и таможенное объединение империи и Финляндии. Для реализации этой программы было создано юридическое основание: 1 августа 1891 года был введен новый порядок направления «тех возникающих по финляндской окраине дел, по которым ввиду связи их с имперским управлением требуется заключение имперских ведомств». К категории дел, связанных с имперским управлением, были отнесены вопросы бюджета, поэтому с 1891 года росписи фондов перед рассмотрением Сейма предварительно вносились статс-секретарем в имперское правительство18. Но закон 1891 года лишь предшествовал более радикальному изменению порядка законодательства: в феврале 1899 года был оглашен манифест, воспринятый в Финляндии как государственный переворот, он предписывал направлять все акты, затрагивающие интересы обеих стран, в порядке, установленном имперским законодательством.
В атмосфере конфликта, вызванного манифестом, а также политикой нового генерал-губернатора Н.И. Бобрикова, проблема бюджетных прав Сейма и финансовой автономии вновь привлекла к себе внимание. Благодаря сугубо технологической административной реформе бюджета Сейм получил еще одно основание для борьбы за расширение своих прав. Изданные 3 мая 1899 года новые сметные правила Великого княжества установили внешнее единство бюджета: вместо пяти росписей составлялась единая роспись, хотя внутри этой росписи сохранилось фондовое деление. Реформа представляла собой вполне логичное технологическое решение: фондовая система, основанная на специализации доходов и расходов, являлась довольно громоздким и архаичным механизмом. Поэтому объединение бюджета было вполне оправданно с точки зрения оптимизации бюджетной практики.
Реформа, сохранившая все же элементы старой фондовой системы, дала повод к дискуссиям вокруг бюджетных прерогатив. Сторонники автономии заявляли, что установленное правилами единство росписи автоматически распространяло контроль Сейма на весь бюджет. Правительство же утверждало, что внешнее единство является лишь формальным, а сохранение внутреннего разделения на правительственные и сеймовые фонды ограничивает полномочия Сейма рамками сеймовых средств.
Притязание народного представительства контролировать бюджет и, с другой стороны, желание имперских властей избавиться от необходимости обращения правительства к Сейму за дополнительными ассигнованиями на военные нужды привело к составлению проекта изменения бюджетной системы Великого княжества. В 1904 году статс-секретарь Великого княжества Вячеслав Константинович Плеве (занимавший одновременно пост министра внутренних дел) представил на рассмотрение императора доклад о бюджетной реформе.
Плеве считал одной из главных целей реформы лишение Сейма права вотировать средства на военные расходы. С точки зрения статс-секретаря, только правительство должно было формировать статьи росписи, касавшиеся первостепенных задач государства, так как эти статьи должны быть защищены от опасности внезапного прекращения финансирования «в случае отказа от них со стороны Сейма». Его компетенцию следовало ограничить выделением средств на социально-культурные задачи, так как «значение этих потребностей настолько ясно сознается финляндским обществом, что нельзя сомневаться в готовности представителей края принести жертвы во имя таких близких большинству населения интересов и изыскать необходимые для сего средства»19.
Еще одним недостатком бюджетной системы Финляндии, по мнению Плеве, являлось сохранившееся после реформы 1899 года внутреннее раздробление бюджета на фонды, что осложняло счетоводство, лишало роспись «должной наглядности» и затрудняло «ознакомление с действительным состоянием имеющихся в распоряжении государственной власти сумм». Первоначально Плеве предложил вовсе упразднить фондовую систему. Но это было довольно опасно: объединение могло дать повод Сейму высказывать свои суждения обо всех правительственных расходах и в конечном итоге «все расходные статьи росписи могут сделаться предметом обсуждения» народного представительства. От этой идеи пришлось отказаться. Тогда Плеве решил не только сохранить обособленность правительственных и сеймовых фондов, но даже придать этой обособленности «более определенное выражение, дабы окончательно устранить то влияние Сеймов на правительственные средства, которое обусловливалось перечислениями, производимыми из средств временных налогов в фонд милиционный». Таким образом, функциональное деление на бюджетные фонды предполагалось заменить политическим разделом на бюджеты правительства и парламента (фонды казенных средств и земских средств).
Особенно большое значение в этой связи приобретало распределение статей расходов между двумя фондами. Из правительственного фонда (казенных средств) должны были покрываться издержки: i) по пособиям, уплачиваемым Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих с империей расходах; 2) по содержанию правительственных органов управления и суда; 3) по постройке и содержанию железнодорожных путей, имеющих общее значение для России и Финляндии, а также по реорганизации финляндских железных дорог в видах установления прямого сообщения между имперской и финляндской железнодорожными сетями. Именно эти три категории расходов края, особенно пособие на общеимперские расходы и на объединение железных дорог, являлись предметом постоянных споров между Сеймом и имперским правительством. Сейм отказывался вотировать средства на эти статьи из сеймовых фондов и требовал, чтобы ассигнования на данные категории расходов были предоставлены в его компетенцию. Кроме того, правительство брало на себя расходы по обеспечению землей безземельного населения края и по содержанию высших и средних учебных заведений – главные социальные функции тоже концентрировались в руках короны.
На фонд земских средств возлагались расходы по сооружению и содержанию внутренних железных дорог и других путей сообщения, по народному образованию, по медико-санитарной части и по мерам общественного благоустройства20.
10 (23) июня 1904 года правила, предложенные Плеве, были утверждены Николаем II и представлены Сейму в качестве руководства для составления нового бюджета на 1905 год. Сейм категорически отказался исполнять изданные в порядке административного законодательства нормы, представив по этому поводу петицию на имя императора. Депутаты Сейма указали на несоответствие правил – изданных, по их словам, «по инициативе бывшего генерал-губернатора» Бобрикова – основным законам Финляндии 1772 и 1789 годов, а также Сеймовому уставу 1869 года. По действовавшему законодательству Сейм должен был выделять дополнительные средства на покрытие государственных расходов в том случае, если «ординарные доходы казны для сего недостаточны». Вопреки этим нормам правила 10 (23) июня 1904 года обязывали Сейм в любом случае предоставлять эти деньги и возобновлять установление временных налогов, а правительство могло определять, на какие предметы должны быть употреблены поступления от этих налогов21. Депутаты не возражали против упрощения фондовой системы, но такая реформа, по их мнению, не должна была умалять основных прав народного представительства.
Предложенная Плеве система распределения расходных статей между казенным и земским фондами также, по мнению Сейма, противоречила действовавшему законодательству. Депутаты утверждали, что ни пособия, выплачивавшиеся имперскому Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих расходах, ни средства на строительство имеющих общее значение железнодорожных путей не могут быть ассигнованы без участия представительства. И тем более изданные в административном порядке правила не могут упразднить существующий коммуникационный фонд, необходимый для развития железнодорожного строительства. К области, регулировавшейся административным законодательством, по мнению депутатов, не относилось и объединение статного и милиционного фондов. Следовательно, действие новых правил должно быть ограничено только технической стороной бюджетного процесса и не должно распространяться на его основы. Но даже с технологической точки зрения предложенные преобразования представляли «сомнительную пользу», поскольку упраздняли установленное в 1899 году единство бюджета, разделяя единую роспись фактически на две22.
Сейм отказался использовать новые бюджетные правила и потребовал привести их в соответствие с законодательством. Николай II на этот раз пошел навстречу требованиям парламента и разрешил руководствоваться прежними нормами, но предостерег Сейм от вмешательства в распоряжение правительственными фондами. Бюджетная реформа Плеве ограничилась лишь упразднением фондов благотворительных заведений и работных домов, а также фонда сбережений Абоской губернии, формально не входивших в роспись. Разработка нового проекта бюджетных правил была поручена Сенату.
Помимо прочего программа сужения политической автономии включала и финансовые ограничения: ликвидацию финляндской монетной системы и таможенное объединение империи и Финляндии. Для реализации этой программы было создано юридическое основание: 1 августа 1891 года был введен новый порядок направления «тех возникающих по финляндской окраине дел, по которым ввиду связи их с имперским управлением требуется заключение имперских ведомств». К категории дел, связанных с имперским управлением, были отнесены вопросы бюджета, поэтому с 1891 года росписи фондов перед рассмотрением Сейма предварительно вносились статс-секретарем в имперское правительство18. Но закон 1891 года лишь предшествовал более радикальному изменению порядка законодательства: в феврале 1899 года был оглашен манифест, воспринятый в Финляндии как государственный переворот, он предписывал направлять все акты, затрагивающие интересы обеих стран, в порядке, установленном имперским законодательством.
В атмосфере конфликта, вызванного манифестом, а также политикой нового генерал-губернатора Н.И. Бобрикова, проблема бюджетных прав Сейма и финансовой автономии вновь привлекла к себе внимание. Благодаря сугубо технологической административной реформе бюджета Сейм получил еще одно основание для борьбы за расширение своих прав. Изданные 3 мая 1899 года новые сметные правила Великого княжества установили внешнее единство бюджета: вместо пяти росписей составлялась единая роспись, хотя внутри этой росписи сохранилось фондовое деление. Реформа представляла собой вполне логичное технологическое решение: фондовая система, основанная на специализации доходов и расходов, являлась довольно громоздким и архаичным механизмом. Поэтому объединение бюджета было вполне оправданно с точки зрения оптимизации бюджетной практики.
Реформа, сохранившая все же элементы старой фондовой системы, дала повод к дискуссиям вокруг бюджетных прерогатив. Сторонники автономии заявляли, что установленное правилами единство росписи автоматически распространяло контроль Сейма на весь бюджет. Правительство же утверждало, что внешнее единство является лишь формальным, а сохранение внутреннего разделения на правительственные и сеймовые фонды ограничивает полномочия Сейма рамками сеймовых средств.
Притязание народного представительства контролировать бюджет и, с другой стороны, желание имперских властей избавиться от необходимости обращения правительства к Сейму за дополнительными ассигнованиями на военные нужды привело к составлению проекта изменения бюджетной системы Великого княжества. В 1904 году статс-секретарь Великого княжества Вячеслав Константинович Плеве (занимавший одновременно пост министра внутренних дел) представил на рассмотрение императора доклад о бюджетной реформе.
Плеве считал одной из главных целей реформы лишение Сейма права вотировать средства на военные расходы. С точки зрения статс-секретаря, только правительство должно было формировать статьи росписи, касавшиеся первостепенных задач государства, так как эти статьи должны быть защищены от опасности внезапного прекращения финансирования «в случае отказа от них со стороны Сейма». Его компетенцию следовало ограничить выделением средств на социально-культурные задачи, так как «значение этих потребностей настолько ясно сознается финляндским обществом, что нельзя сомневаться в готовности представителей края принести жертвы во имя таких близких большинству населения интересов и изыскать необходимые для сего средства»19.
Еще одним недостатком бюджетной системы Финляндии, по мнению Плеве, являлось сохранившееся после реформы 1899 года внутреннее раздробление бюджета на фонды, что осложняло счетоводство, лишало роспись «должной наглядности» и затрудняло «ознакомление с действительным состоянием имеющихся в распоряжении государственной власти сумм». Первоначально Плеве предложил вовсе упразднить фондовую систему. Но это было довольно опасно: объединение могло дать повод Сейму высказывать свои суждения обо всех правительственных расходах и в конечном итоге «все расходные статьи росписи могут сделаться предметом обсуждения» народного представительства. От этой идеи пришлось отказаться. Тогда Плеве решил не только сохранить обособленность правительственных и сеймовых фондов, но даже придать этой обособленности «более определенное выражение, дабы окончательно устранить то влияние Сеймов на правительственные средства, которое обусловливалось перечислениями, производимыми из средств временных налогов в фонд милиционный». Таким образом, функциональное деление на бюджетные фонды предполагалось заменить политическим разделом на бюджеты правительства и парламента (фонды казенных средств и земских средств).
Особенно большое значение в этой связи приобретало распределение статей расходов между двумя фондами. Из правительственного фонда (казенных средств) должны были покрываться издержки: i) по пособиям, уплачиваемым Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих с империей расходах; 2) по содержанию правительственных органов управления и суда; 3) по постройке и содержанию железнодорожных путей, имеющих общее значение для России и Финляндии, а также по реорганизации финляндских железных дорог в видах установления прямого сообщения между имперской и финляндской железнодорожными сетями. Именно эти три категории расходов края, особенно пособие на общеимперские расходы и на объединение железных дорог, являлись предметом постоянных споров между Сеймом и имперским правительством. Сейм отказывался вотировать средства на эти статьи из сеймовых фондов и требовал, чтобы ассигнования на данные категории расходов были предоставлены в его компетенцию. Кроме того, правительство брало на себя расходы по обеспечению землей безземельного населения края и по содержанию высших и средних учебных заведений – главные социальные функции тоже концентрировались в руках короны.
На фонд земских средств возлагались расходы по сооружению и содержанию внутренних железных дорог и других путей сообщения, по народному образованию, по медико-санитарной части и по мерам общественного благоустройства20.
10 (23) июня 1904 года правила, предложенные Плеве, были утверждены Николаем II и представлены Сейму в качестве руководства для составления нового бюджета на 1905 год. Сейм категорически отказался исполнять изданные в порядке административного законодательства нормы, представив по этому поводу петицию на имя императора. Депутаты Сейма указали на несоответствие правил – изданных, по их словам, «по инициативе бывшего генерал-губернатора» Бобрикова – основным законам Финляндии 1772 и 1789 годов, а также Сеймовому уставу 1869 года. По действовавшему законодательству Сейм должен был выделять дополнительные средства на покрытие государственных расходов в том случае, если «ординарные доходы казны для сего недостаточны». Вопреки этим нормам правила 10 (23) июня 1904 года обязывали Сейм в любом случае предоставлять эти деньги и возобновлять установление временных налогов, а правительство могло определять, на какие предметы должны быть употреблены поступления от этих налогов21. Депутаты не возражали против упрощения фондовой системы, но такая реформа, по их мнению, не должна была умалять основных прав народного представительства.
Предложенная Плеве система распределения расходных статей между казенным и земским фондами также, по мнению Сейма, противоречила действовавшему законодательству. Депутаты утверждали, что ни пособия, выплачивавшиеся имперскому Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих расходах, ни средства на строительство имеющих общее значение железнодорожных путей не могут быть ассигнованы без участия представительства. И тем более изданные в административном порядке правила не могут упразднить существующий коммуникационный фонд, необходимый для развития железнодорожного строительства. К области, регулировавшейся административным законодательством, по мнению депутатов, не относилось и объединение статного и милиционного фондов. Следовательно, действие новых правил должно быть ограничено только технической стороной бюджетного процесса и не должно распространяться на его основы. Но даже с технологической точки зрения предложенные преобразования представляли «сомнительную пользу», поскольку упраздняли установленное в 1899 году единство бюджета, разделяя единую роспись фактически на две22.
Сейм отказался использовать новые бюджетные правила и потребовал привести их в соответствие с законодательством. Николай II на этот раз пошел навстречу требованиям парламента и разрешил руководствоваться прежними нормами, но предостерег Сейм от вмешательства в распоряжение правительственными фондами. Бюджетная реформа Плеве ограничилась лишь упразднением фондов благотворительных заведений и работных домов, а также фонда сбережений Абоской губернии, формально не входивших в роспись. Разработка нового проекта бюджетных правил была поручена Сенату.
Бюджетный вопрос в 1906–1913 годах
Революция 1905 года в России и последовавшие затем реформы хотя и не привели к радикальным изменениям в статусе Великого княжества и в направлении политики имперского центра, но отчасти открыли новый этап отношений между империей и Финляндией. Дебаты вокруг проблем российского конституционализма отзывались в среде финляндских автономистов. В 1904–1906 годах лидер автономистов Лео Мехелин подготовил проект конституционных законов Финляндии, закреплявший принцип суверенитета (что не противоречило тому факту, что император являлся Великим князем Финляндским) и парламентскую форму правления. В проекте предполагалось вместо института генерал-губернаторства ввести пост министра-президента. Исполнительная власть должна была нести ответственность перед парламентом, в том числе и по вопросам бюджета. Проект оговаривал и порядок финансовых сношений между Россией и Финляндией: распределение общих издержек на внешнеполитическое представительство и оборону должно было стать предметом негоциаций23. Разумеется, какое-либо вмешательство или контроль имперских властей в области экономической политики не допускались.