Таким образом, там, где присутствие российских властей было минимально, минимальными были и расходы, так как содержание чиновничества обходилось очень дорого. В целом, если поверить в достоверность этих цифр, расчет доходов и расходов по гражданской части Закавказского края заключался с остатком3. Но, скорее всего, представленные Тормасовым ведомости о доходах и расходах по Закавказью не вполне соответствовали действительности. Вероятно, реальная сумма невоенных расходов существенно превышала обозначенную цифру, так как ежегодно Государственное казначейство высылало в Закавказье солидные суммы в звонкой монете для удовлетворения нужд местной администрации.
Получив сведения о состоянии бюджета Закавказского края, министр финансов Гурьев приказал Экспедиции государственных доходов внести эти цифры в общую смету государственных доходов и расходов на 1811 год. Несмотря на то что Тормасов уже велел чиновникам, собиравшим доходы и дани с персидских городов и ханств, представлять отчеты о доходах и расходах в грузинскую казенную экспедицию, Гурьев представил в Государственный совет записку о законодательном закреплении передачи всех сборов с этих областей в общую массу грузинских доходов. При этом казенная экспедиция грузинского правительства должна была производить выдачу средств из собранных денег не иначе как по назначениям министра финансов или государственного казначея. Распоряжение собираемым податным хлебом, порученное провиантской комиссии, также должно было контролироваться через посредничество казенной экспедиции министром финансов. Таким образом, считал Гурьев, «можно будет подвести весь тамошний край в отношении доходов и расходов под общее правило отчетности и установить порядок или систему к постепенному сборов сих возвышению и употреблению их на нужды государственные»4.
Предложения Гурьева об упорядочении и централизации бюджетного управления в Закавказье получили одобрение Государственного совета 10 марта 1811 года. Таким образом, Министерство финансов сделало первый шаг к подчинению центру финансового управления Закавказьем. Со своей стороны местная власть тоже предпринимала попытки расширить полномочия по управлению финансами. Главнокомандующий генерал Алексей Петрович Ермолов в 1816 году потребовал предоставления полномочий самостоятельно решать вопросы, связанные с «азиатской» торговлей и тарифами, а также приравнять его права по расходованию сумм на гражданское управление с правами по распоряжению военными финансами5. В качестве главнокомандующего Ермолов имел право самостоятельно использовать экстраординарные суммы и остатки (ассигнованные, но не истраченные деньги) бюджета армии. Однако бюджетные правила гражданского ведомства не допускали такого порядка распоряжения средствами. По закону все средства должны были употребляться только на те предметы, на которые они были ассигнованы, а остатки сумм, принадлежавшие Государственному казначейству, могли быть израсходованы только по решению министра финансов.
Министр финансов категорически отказался передать в ведение местной власти вопросы, связанные с торговлей. Отвергнув предложение Ермолова относительно расширения его бюджетных прав, Гурьев заявил, что правила 1811 года ввели доходы и расходы Закавказского края в общегосударственную роспись и соответственно средства должны расходоваться согласно общему порядку6. В этом случае министр финансов, можно сказать, выдал желаемое за действительное: положение Государственного совета объединило лишь все бюджетные средства областей Закавказья, подчинив их ведению казенной экспедиции. И хотя предоставляемые экспедицией сведения и вносились в общую смету, говорить о единстве бюджета было еще рано.
Со своей стороны министерство считало нужным постоянно напоминать местному правительству о необходимости повышения доходов и соблюдения дисциплины в финансовом управлении. Одну из причин несоразмерности доходов и расходов в Грузии Министерство финансов видело в нарушении бюджетных и кассовых правил. Из-за удаленности края и его военного положения «тамошние начальники сами собой, без всякого сношения с Министерством финансов, забирали из казенной экспедиции большие суммы и не возвращали их обратно, а Казенная экспедиция, не имея у себя вполне доходов, нередко затруднялась в исполнении предписанных ей расходов». Даже после утверждения Государственным советом в 1811 году новых бюджетных правил, обязывавших проводить все финансовые операции через казенную экспедицию и не осуществлять никаких незапланированных расходов без разрешения министра финансов или казначея, казенные деньги продолжали расходоваться бесконтрольно. Министерство финансов, требуя от местного начальства выполнения постановления Государственного совета, предложило ему помимо этого провести финансовую ревизию и «строго запретить непозволительное распоряжение доходами тамошнего края»7.
В 1811–1840 годах Министерство финансов контролировало далеко не весь бюджет края. Несмотря на постоянные требования министерства предоставлять сведения о доходах областей Закавказья, эти требования нередко не выполнялись, так как само местное финансовое управление не всегда располагало такими сведениями. Кроме того, в компетенции казначейства находились не все доходы края. По данным 1832 года, 70 % доходов действительно поступало в ведение Государственного казначейства, но 26 % оставалось в непосредственном распоряжении главноуправляющего (остальные средства составляли бюджет местных органов власти и церкви)8. Кроме того, своевременный и эффективный контроль был невозможен из-за больших расстояний.
Судя по немногочисленным документам, касающимся взаимоотношений имперского финансового ведомства и закавказского командования, Министерство финансов выбрало достаточно жесткую линию поведения по отношению к местной власти. Оно не могло согласиться с тем, что присоединенные области поглощали ежегодно значительную часть доходов российского бюджета. Каждый год казначейство вынуждено было посылать в Грузию и другие области значительные суммы в звонкой монете. Однако существенная часть монеты вывозилась в Персию и Турцию, а другая – переплавлялась в покоренных ханствах на низкопробную монету. Поиск новых источников доходов осложнялся тем, что правительство опасалось пойти на повышение податей с населения. В качестве возможных путей увеличения бюджетных средств рассматривалось изменение пошлин и введение винных откупов9, а также проведение камерального описания с целью выявления новых плательщиков10.
В первые два десятилетия русского управления Закавказьем финансовое ведомство империи и местная власть не предпринимали каких-либо существенных преобразований в финансовой системе края. Единственной заботой Министерства финансов являлось сокращение государственных расходов на управление этой новой окраиной. Понимая, что без финансовых реформ достигнуть повышения доходности окраины будет невозможно, правительство тем не менее не решалось на их осуществление. Единственной реформой, имевшей большое значение для Закавказья, было введение в 1821 году в Закавказье льготного тарифа на ввоз иностранных товаров, что дало толчок развитию торговли и стимулировало образование капиталов в Закавказье11. Однако для полноценного экономического и финансового развития края этого было недостаточно: требовались более значительные реформы.
Формирование колониальной концепции экономической политики в Закавказье и централизация бюджетного управления в 1840 году
Административная реформа 1845 года и финансово-правовой статус наместничества
Финансовая автономия Закавказья в 1858–1882 годах
Получив сведения о состоянии бюджета Закавказского края, министр финансов Гурьев приказал Экспедиции государственных доходов внести эти цифры в общую смету государственных доходов и расходов на 1811 год. Несмотря на то что Тормасов уже велел чиновникам, собиравшим доходы и дани с персидских городов и ханств, представлять отчеты о доходах и расходах в грузинскую казенную экспедицию, Гурьев представил в Государственный совет записку о законодательном закреплении передачи всех сборов с этих областей в общую массу грузинских доходов. При этом казенная экспедиция грузинского правительства должна была производить выдачу средств из собранных денег не иначе как по назначениям министра финансов или государственного казначея. Распоряжение собираемым податным хлебом, порученное провиантской комиссии, также должно было контролироваться через посредничество казенной экспедиции министром финансов. Таким образом, считал Гурьев, «можно будет подвести весь тамошний край в отношении доходов и расходов под общее правило отчетности и установить порядок или систему к постепенному сборов сих возвышению и употреблению их на нужды государственные»4.
Предложения Гурьева об упорядочении и централизации бюджетного управления в Закавказье получили одобрение Государственного совета 10 марта 1811 года. Таким образом, Министерство финансов сделало первый шаг к подчинению центру финансового управления Закавказьем. Со своей стороны местная власть тоже предпринимала попытки расширить полномочия по управлению финансами. Главнокомандующий генерал Алексей Петрович Ермолов в 1816 году потребовал предоставления полномочий самостоятельно решать вопросы, связанные с «азиатской» торговлей и тарифами, а также приравнять его права по расходованию сумм на гражданское управление с правами по распоряжению военными финансами5. В качестве главнокомандующего Ермолов имел право самостоятельно использовать экстраординарные суммы и остатки (ассигнованные, но не истраченные деньги) бюджета армии. Однако бюджетные правила гражданского ведомства не допускали такого порядка распоряжения средствами. По закону все средства должны были употребляться только на те предметы, на которые они были ассигнованы, а остатки сумм, принадлежавшие Государственному казначейству, могли быть израсходованы только по решению министра финансов.
Министр финансов категорически отказался передать в ведение местной власти вопросы, связанные с торговлей. Отвергнув предложение Ермолова относительно расширения его бюджетных прав, Гурьев заявил, что правила 1811 года ввели доходы и расходы Закавказского края в общегосударственную роспись и соответственно средства должны расходоваться согласно общему порядку6. В этом случае министр финансов, можно сказать, выдал желаемое за действительное: положение Государственного совета объединило лишь все бюджетные средства областей Закавказья, подчинив их ведению казенной экспедиции. И хотя предоставляемые экспедицией сведения и вносились в общую смету, говорить о единстве бюджета было еще рано.
Со своей стороны министерство считало нужным постоянно напоминать местному правительству о необходимости повышения доходов и соблюдения дисциплины в финансовом управлении. Одну из причин несоразмерности доходов и расходов в Грузии Министерство финансов видело в нарушении бюджетных и кассовых правил. Из-за удаленности края и его военного положения «тамошние начальники сами собой, без всякого сношения с Министерством финансов, забирали из казенной экспедиции большие суммы и не возвращали их обратно, а Казенная экспедиция, не имея у себя вполне доходов, нередко затруднялась в исполнении предписанных ей расходов». Даже после утверждения Государственным советом в 1811 году новых бюджетных правил, обязывавших проводить все финансовые операции через казенную экспедицию и не осуществлять никаких незапланированных расходов без разрешения министра финансов или казначея, казенные деньги продолжали расходоваться бесконтрольно. Министерство финансов, требуя от местного начальства выполнения постановления Государственного совета, предложило ему помимо этого провести финансовую ревизию и «строго запретить непозволительное распоряжение доходами тамошнего края»7.
В 1811–1840 годах Министерство финансов контролировало далеко не весь бюджет края. Несмотря на постоянные требования министерства предоставлять сведения о доходах областей Закавказья, эти требования нередко не выполнялись, так как само местное финансовое управление не всегда располагало такими сведениями. Кроме того, в компетенции казначейства находились не все доходы края. По данным 1832 года, 70 % доходов действительно поступало в ведение Государственного казначейства, но 26 % оставалось в непосредственном распоряжении главноуправляющего (остальные средства составляли бюджет местных органов власти и церкви)8. Кроме того, своевременный и эффективный контроль был невозможен из-за больших расстояний.
Судя по немногочисленным документам, касающимся взаимоотношений имперского финансового ведомства и закавказского командования, Министерство финансов выбрало достаточно жесткую линию поведения по отношению к местной власти. Оно не могло согласиться с тем, что присоединенные области поглощали ежегодно значительную часть доходов российского бюджета. Каждый год казначейство вынуждено было посылать в Грузию и другие области значительные суммы в звонкой монете. Однако существенная часть монеты вывозилась в Персию и Турцию, а другая – переплавлялась в покоренных ханствах на низкопробную монету. Поиск новых источников доходов осложнялся тем, что правительство опасалось пойти на повышение податей с населения. В качестве возможных путей увеличения бюджетных средств рассматривалось изменение пошлин и введение винных откупов9, а также проведение камерального описания с целью выявления новых плательщиков10.
В первые два десятилетия русского управления Закавказьем финансовое ведомство империи и местная власть не предпринимали каких-либо существенных преобразований в финансовой системе края. Единственной заботой Министерства финансов являлось сокращение государственных расходов на управление этой новой окраиной. Понимая, что без финансовых реформ достигнуть повышения доходности окраины будет невозможно, правительство тем не менее не решалось на их осуществление. Единственной реформой, имевшей большое значение для Закавказья, было введение в 1821 году в Закавказье льготного тарифа на ввоз иностранных товаров, что дало толчок развитию торговли и стимулировало образование капиталов в Закавказье11. Однако для полноценного экономического и финансового развития края этого было недостаточно: требовались более значительные реформы.
Формирование колониальной концепции экономической политики в Закавказье и централизация бюджетного управления в 1840 году
В 1827 году о необходимости формирования особой экономической и финансовой политики в Закавказье заявил министр финансов Егор Францевич Канкрин. Пожалуй, впервые в истории российской окраинной экономической политики он отчетливо сформулировал концепцию «колониальности». В качестве рынка для российской торговли и поставщика сырья для промышленности закавказские «колонии России» были способны принести государству «весьма важные выгоды». Вместе с тем особый статус колонии предполагал сохранение обособленности края от империи в экономическом отношении. Канкрин предостерегал от попыток «присоединить» Закавказье «к общему государственному устройству, чтобы не надеяться делать из оного часть России и российского народа в нравственном смысле, а оставить сей край в виде азиатской провинции, однако елико можно лучше управляемой»12.
Главными элементами программы реформ Канкрина в Закавказье были реорганизация финансового управления и реформа налогообложения. Необходимость перестройки системы финансовой администрации подтвердили результаты ревизии сенаторов П.И. Кутайсова и Е.И. Мечникова в 1829–1831 годах. Ревизия выявила катастрофическое положение экономики Закавказья, причем в этом в значительной степени было виновато местное российское начальство. Само закавказское правительство, не имея достоверных сведений о казенном имуществе и хозяйстве, своим управлением не только приносило убытки казне, но и довело это хозяйство до «совершенного» упадка. Составленные грузинской казенной экспедицией бюджетные сметы практически полностью не соответствовали реальным доходам и расходам. Отсутствие контроля за деятельностью экспедиции привело к тому, что за 25 лет распоряжения средствами края 220 607 235 руб. ассигнациями были истрачены безотчетно, что привело к утрате около миллиона рублей серебром. Ревизия выявила злоупотребления не только со стороны казенной экспедиции: военный губернатор генерал Д.С. Сипягин «израсходовал казенных сумм не по назначению 143 071 р. 56 коп.; на собственные надобности, роздал в долг и пр. 81 437 р. 29 к.». Общая сумма незаконно истраченных им средств составила 276 504 руб. 50 коп. Но даже в тех случаях, когда ассигнования были проведены в законном порядке, их целесообразность зачастую была сомнительной. Ярким примером безвозвратной потери десятков тысяч рублей из государственной казны стало содержание Горной экспедиции и принадлежащих ее ведомству горных заводов. Запутанность податной системы и отсутствие порядка во взимании налогов и сборов привели к тому, что недоимка по этим статьям доходов составила более 2 млн. руб. ассигнациями.
В результате ревизии сенаторы сделали вывод, что «невнимательное и злоупотребительное» управление финансовой частью в Закавказье привело к тому, что собираемых доходов не хватало на содержание этого края, не говоря о военных расходах13. Этот вывод служил одним из основных аргументов в пользу разработанного Паскевичем, Кутайсовым и Мечниковым проекта административной реформы. Реформа должна была ввести в Закавказье аналогичную общеимперской систему управления, русское законодательство, установить новое административное деление и в целом должна была привести к тесной инкорпорации Закавказья в имперскую административную и экономическую систему.
Впрочем, еще до рассмотрения программы административной реформы, в 1832 году, Комитет министров принял решение об обязательном включении всех доходов Закавказья в государственную роспись, из которой в дальнейшем должны были выделяться средства на местные расходы в крае14. На этот раз главноуправляющему на Кавказе Григорию Владимировичу Розену удалось отсрочить вступление решения в силу. Он считал, что закавказские провинции, пребывающие во «мраке и невежестве», не готовы к каким-либо финансовым преобразованиям. Введение новой финансовой системы и включение бюджета Закавказья в общую роспись привело бы край в «совершенный упадок». По мнению Розена, в его распоряжении всегда должны были находиться средства, которые он мог бы употреблять по своему усмотрению: «Тот начальник, который будет здесь ограничен положительными расходами по смете, потеряет влияние на все народы и племена, а потом и повиновение их; власть его… уничтожится, и он должен будет отказаться от всяких полезных в сем крае предприятий»15. Объяснение необходимости предоставления особых бюджетных прав местной власти для сохранения ее «имиджа» в глазах населения впоследствии неоднократно фигурировало в дискуссиях о финансовом положении Закавказья в империи.
В результате переписки с министром финансов Розену удалось добиться разрешения внести доходы и расходы Закавказского края в общую смету не с 1833 года, как предполагалось, а с 1834 года. К этому времени главноуправляющий должен был собрать и предоставить министру сведения о бюджете Армянской области, Гурии и по Ахалцыхскому пашалыку. Требовавшиеся сведения были доставлены только в 1835 году.
В вопросе об объединении смет – как, впрочем, и в других случаях – Розен проявил себя как противник финансовых преобразований, предложенных Паскевичем и Канкриным. Ссылаясь на отсутствие сведений о доходах и расходах как на причину невозможности объединения бюджетов, Розен в то же время препятствовал проведению камеральных описаний16. Возможно, позиция Розена была обусловлена его личным неблагожелательным отношением к Паскевичу и Канкрину17. Но поскольку Розен последовательно отвергал проекты и идеи реформ, предложенные бывшим главноуправляющим на Кавказе и министром финансов, его позиция была принципиальна.
Розен был сторонником более осторожного подхода в отношении административных и социальных преобразований в крае, культура и традиции которого, по его мнению, настолько отличались от российских, что распространение на Закавказье общеимперского законодательства могло привести к непоправимым последствиям. Розен полагал необходимым частичное сохранение элементов традиционного управления, доказывал необходимость учета местных особенностей при проектировании административной организации разных областей. Именно поэтому Розен приложил все усилия для того, чтобы проект административной реформы Паскевича-Кутайсова-Мечникова не был принят. В мае 1835 года ему удалось добиться отклонения проекта Государственным советом. Но в 1837 году сам Розен был отправлен в отставку.
Проект Паскевича-Кутайсова-Мечникова так и не был осуществлен. Государственный совет передал дело реформы управления посланной в 1837 году в Закавказье специальной комиссии, возглавлявшейся сенатором П.В. Ганом18. В 1838 году Ган уже представил готовый проект административной реформы, предполагавшей полную ломку системы военно-народного управления, упразднение традиционного суда и введение в крае общеимперских учреждений. В ходе обсуждения составленного Ганом проекта Положения об управлении Закавказским краем главноуправляющий на Кавказе Е.П. Головин предложил передать «всю хозяйственную часть» в ведение Министерства финансов19. Это означало введение в крае территориальных органов министерства, подчинение контролю из Петербурга финансовой деятельности администрации края20 и, главное, окончательное включение бюджета Закавказья в государственную роспись. Предложение Головина, прозвучавшее, как ни странно, на последнем заседании Комиссии по составлению Положения об управлении, было, разумеется, поддержано Канкриным (им, возможно, оно и было инспирировано) и зафиксировано в тексте Положения об управлении Закавказским краем, принятого в 1840 году. Таким образом, Министерство финансов наконец-то добилось формального подчинения себе финансового управления края и объединения отчетности21.
Стремление к бюджетной централизации, проявившееся в отношении финансового управления Закавказьем, было характерно для политики Канкрина, который также энергично боролся с финансовой автономией Польши и требовал от местных властей этих окраин беспрекословно подчиняться финансовой дисциплине. С другой стороны, Министерство финансов, рассматривая Закавказье как колонию, не спешило с полной унификацией налогов и податей, денежной системы, с развитием кредита и других институтов, способствующих росту экономической активности. Европеизация экономики колонии не входила в планы правительства.
Главными элементами программы реформ Канкрина в Закавказье были реорганизация финансового управления и реформа налогообложения. Необходимость перестройки системы финансовой администрации подтвердили результаты ревизии сенаторов П.И. Кутайсова и Е.И. Мечникова в 1829–1831 годах. Ревизия выявила катастрофическое положение экономики Закавказья, причем в этом в значительной степени было виновато местное российское начальство. Само закавказское правительство, не имея достоверных сведений о казенном имуществе и хозяйстве, своим управлением не только приносило убытки казне, но и довело это хозяйство до «совершенного» упадка. Составленные грузинской казенной экспедицией бюджетные сметы практически полностью не соответствовали реальным доходам и расходам. Отсутствие контроля за деятельностью экспедиции привело к тому, что за 25 лет распоряжения средствами края 220 607 235 руб. ассигнациями были истрачены безотчетно, что привело к утрате около миллиона рублей серебром. Ревизия выявила злоупотребления не только со стороны казенной экспедиции: военный губернатор генерал Д.С. Сипягин «израсходовал казенных сумм не по назначению 143 071 р. 56 коп.; на собственные надобности, роздал в долг и пр. 81 437 р. 29 к.». Общая сумма незаконно истраченных им средств составила 276 504 руб. 50 коп. Но даже в тех случаях, когда ассигнования были проведены в законном порядке, их целесообразность зачастую была сомнительной. Ярким примером безвозвратной потери десятков тысяч рублей из государственной казны стало содержание Горной экспедиции и принадлежащих ее ведомству горных заводов. Запутанность податной системы и отсутствие порядка во взимании налогов и сборов привели к тому, что недоимка по этим статьям доходов составила более 2 млн. руб. ассигнациями.
В результате ревизии сенаторы сделали вывод, что «невнимательное и злоупотребительное» управление финансовой частью в Закавказье привело к тому, что собираемых доходов не хватало на содержание этого края, не говоря о военных расходах13. Этот вывод служил одним из основных аргументов в пользу разработанного Паскевичем, Кутайсовым и Мечниковым проекта административной реформы. Реформа должна была ввести в Закавказье аналогичную общеимперской систему управления, русское законодательство, установить новое административное деление и в целом должна была привести к тесной инкорпорации Закавказья в имперскую административную и экономическую систему.
Впрочем, еще до рассмотрения программы административной реформы, в 1832 году, Комитет министров принял решение об обязательном включении всех доходов Закавказья в государственную роспись, из которой в дальнейшем должны были выделяться средства на местные расходы в крае14. На этот раз главноуправляющему на Кавказе Григорию Владимировичу Розену удалось отсрочить вступление решения в силу. Он считал, что закавказские провинции, пребывающие во «мраке и невежестве», не готовы к каким-либо финансовым преобразованиям. Введение новой финансовой системы и включение бюджета Закавказья в общую роспись привело бы край в «совершенный упадок». По мнению Розена, в его распоряжении всегда должны были находиться средства, которые он мог бы употреблять по своему усмотрению: «Тот начальник, который будет здесь ограничен положительными расходами по смете, потеряет влияние на все народы и племена, а потом и повиновение их; власть его… уничтожится, и он должен будет отказаться от всяких полезных в сем крае предприятий»15. Объяснение необходимости предоставления особых бюджетных прав местной власти для сохранения ее «имиджа» в глазах населения впоследствии неоднократно фигурировало в дискуссиях о финансовом положении Закавказья в империи.
В результате переписки с министром финансов Розену удалось добиться разрешения внести доходы и расходы Закавказского края в общую смету не с 1833 года, как предполагалось, а с 1834 года. К этому времени главноуправляющий должен был собрать и предоставить министру сведения о бюджете Армянской области, Гурии и по Ахалцыхскому пашалыку. Требовавшиеся сведения были доставлены только в 1835 году.
В вопросе об объединении смет – как, впрочем, и в других случаях – Розен проявил себя как противник финансовых преобразований, предложенных Паскевичем и Канкриным. Ссылаясь на отсутствие сведений о доходах и расходах как на причину невозможности объединения бюджетов, Розен в то же время препятствовал проведению камеральных описаний16. Возможно, позиция Розена была обусловлена его личным неблагожелательным отношением к Паскевичу и Канкрину17. Но поскольку Розен последовательно отвергал проекты и идеи реформ, предложенные бывшим главноуправляющим на Кавказе и министром финансов, его позиция была принципиальна.
Розен был сторонником более осторожного подхода в отношении административных и социальных преобразований в крае, культура и традиции которого, по его мнению, настолько отличались от российских, что распространение на Закавказье общеимперского законодательства могло привести к непоправимым последствиям. Розен полагал необходимым частичное сохранение элементов традиционного управления, доказывал необходимость учета местных особенностей при проектировании административной организации разных областей. Именно поэтому Розен приложил все усилия для того, чтобы проект административной реформы Паскевича-Кутайсова-Мечникова не был принят. В мае 1835 года ему удалось добиться отклонения проекта Государственным советом. Но в 1837 году сам Розен был отправлен в отставку.
Проект Паскевича-Кутайсова-Мечникова так и не был осуществлен. Государственный совет передал дело реформы управления посланной в 1837 году в Закавказье специальной комиссии, возглавлявшейся сенатором П.В. Ганом18. В 1838 году Ган уже представил готовый проект административной реформы, предполагавшей полную ломку системы военно-народного управления, упразднение традиционного суда и введение в крае общеимперских учреждений. В ходе обсуждения составленного Ганом проекта Положения об управлении Закавказским краем главноуправляющий на Кавказе Е.П. Головин предложил передать «всю хозяйственную часть» в ведение Министерства финансов19. Это означало введение в крае территориальных органов министерства, подчинение контролю из Петербурга финансовой деятельности администрации края20 и, главное, окончательное включение бюджета Закавказья в государственную роспись. Предложение Головина, прозвучавшее, как ни странно, на последнем заседании Комиссии по составлению Положения об управлении, было, разумеется, поддержано Канкриным (им, возможно, оно и было инспирировано) и зафиксировано в тексте Положения об управлении Закавказским краем, принятого в 1840 году. Таким образом, Министерство финансов наконец-то добилось формального подчинения себе финансового управления края и объединения отчетности21.
Стремление к бюджетной централизации, проявившееся в отношении финансового управления Закавказьем, было характерно для политики Канкрина, который также энергично боролся с финансовой автономией Польши и требовал от местных властей этих окраин беспрекословно подчиняться финансовой дисциплине. С другой стороны, Министерство финансов, рассматривая Закавказье как колонию, не спешило с полной унификацией налогов и податей, денежной системы, с развитием кредита и других институтов, способствующих росту экономической активности. Европеизация экономики колонии не входила в планы правительства.
Административная реформа 1845 года и финансово-правовой статус наместничества
Основы административной реформы 1840 года, которая централизовала и унифицировала гражданское управление в крае, уже через пять лет были пересмотрены. Учреждение в 1845 году Кавказского наместничества кардинально изменило систему взаимоотношений администрации края с министерствами. Фактически исполнительные полномочия министров по управлению ведомственными учреждениями в Закавказье были переданы наместнику. Таким образом, министерства были вовсе устранены от принятия решений, связанных с делами края.
Исключение составлял лишь министр финансов. Учреждение наместничества не отменило действие закона 1840 года о бюджете Закавказского края. За министром финансов было сохранено право ревизии и контроля над «всякого рода отчетностями». Как объяснял сам наместник князь Михаил Семенович Воронцов, это было тем более необходимо, потому что «расходы по здешнему краю» входили в общую государственную смету и были «нераздельны с общей государственной финансовой системой». «При этом учреждение в крае особого правительственного места для контроля сумм было бы сопряжено с большими неудобствами, затруднениями и вовлекло бы казну в новые расходы»22. Воронцов выступал категорически против предложения военного министра создать специальную ревизионную инстанцию в Тифлисе23. Изданные 6 декабря 1846 года правила отчетности в суммах по Закавказскому краю и Кавказской области восстановили подчиненность местных учреждений соответствующим департаментам министерств и главных управлений (разумеется, только в отношении финансовой отчетности).
По мнению исследователя политики Воронцова Э. Райнлэндера, наместник не стремился к обладанию полнотой полномочий по финансовому управлению. Он считал важным иметь возможность распоряжаться средствами в рамках бюджета, но не формировать бюджет и не определять принципы финансовой политики. Эта система представляла собой «сложный гибрид»24, иными словами баланс полномочий между министерством и наместником.
Однако одного взгляда на бюджет Закавказья в период управления Воронцова достаточно, чтобы понять, почему наместник не претендовал на правовое оформление финансовой самостоятельности. Во взаимоотношениях с Министерством финансов кавказский наместник стоял далеко не наравне с губернаторами внутренних провинций. Одной из привилегий было ежегодное (с 1838 года) предоставление в распоряжение наместника дотаций «на чрезвычайные расходы по устройству Закавказского края» и «на разные полезные предприятия». Отчетность по расходованию этих сумм практически отсутствовала, и ежегодно поступающие 113 285 руб. серебром (400 тыс. руб. ассигнациями) расходовались наместником по своему усмотрению. К 1848 году из остатков от этих сумм составился капитал в размере 406 585 руб. серебром, из которых 263 237 руб. серебром числилось в качестве ссуд различным учреждениям25. С 1848 года этот капитал был внесен в Государственный заемный банк для «приращения процентами».
Более того, в структуре закавказского бюджета были расходные и доходные статьи, никак не вписывавшиеся в общие нормы кассового и бюджетного процесса. Так, по росписи 1843 года Государственное казначейство предполагало получить 1948 954 руб., действительно в кассы поступило 1369 943 руб. Расходы на гражданское управление и прочие статьи (на управление духовными делами православного и других исповеданий, народное просвещение, экстраординарные расходы по Грузино-Имеритинской губернии и Каспийской области, «на распространение промышленности и торговли», пенсии и пособие отставным и служащим лицам гражданского и военного ведомств и «пенсии азиатцам», а также перечисления из казначейства в пользу городских доходов) составили 1567 274 руб. Дефицит был покрыт за счет 470 тыс. руб. – суммы, как было объяснено в отчете Главного управления краем, высланной «в подкрепление по распоряжению Министерства финансов из казенных палат Московской и Таврической»26. Но и это еще не все. В графу расходов была внесена отдельная категория: «расходы неопределенные, произведенные на счет Главного казначейства по особым предписаниям: на пособие, на награды, заимообразные выдачи, содержание миссии в Персии и т. д. – 279 814 р.»27. Очевидно, что доходная часть росписи совсем не отражала реального объема финансирования окраины. Значительные средства поступали в местные, губернские казначейства по ходатайствам наместника. В общей сумме эти «вспомоществования» должны были составить весьма существенный капитал.
Воронцов очень ценил возможность располагать собственными деньгами для осуществления задуманных мероприятий: организации судоходства по рекам, строительства дорог, восстановления водопроводов и т. д. Но в то же время, по свидетельству служившего в Тифлисской казенной палате А.А. Харитонова, наместник довольно легко раздавал кредиты из этих сумм просителям. Для того чтобы получить искомую сумму, достаточно было обратиться не к директору канцелярии, а к имевшему влияние на наместника казначею В.Т. Беляеву. Он докладывал наместнику и «обыкновенно произносил своим хохлацким выговором: „отчего же не дать, ваше сиятельство, нуждающемуся человеку, коли можно"»28.
В 1847 году Харитонов и Беляев, а также ставший впоследствии директором кредитной канцелярии Министерства финансов Ю.А. Гагемейстер и И.А. Дюкруаси были назначены членами Особой комиссии по увеличению местных доходов и сокращению расходов на гражданское управление в Закавказском крае. По словам Харитонова, поводом для создания комиссии была рядовая просьба Тифлисской казенной палаты предоставить ей дополнительно 500 тыс. руб. для «усиления кассовых средств»29. Этих средств не хватало для покрытия издержек по гражданскому управлению Кутаисской и Дербентской губерний. Кавказский комитет, рассмотрев представленные министром финансов сведения о количестве ежегодно перечисляемых Государственным казначейством средств на нужды гражданского управления краем, пришел к выводу, что объединение бюджетов не только не освободило имперскую казну от вливаний в бюджет края, но даже еще более обременило ее. Сумма перечислений в период с 1840 по 1846 год иногда достигала 8000 тыс. руб. серебром. По мнению комитета, такие «подкрепления» были не только «чрезвычайно тягостны для Государственного казначейства», в частности из-за своей «неопределительности», но и ставили в «затруднительное положение самого наместника кавказского», который никогда не имел гарантии в том, что эти пособия действительно поступят в его распоряжение30.
Кроме того, Кавказский комитет обратил внимание на ненормальное положение края, который в отличие от других частей государства «не только не уделяет своих доходов на общие потребности Империи, но даже не может содержать сими доходами свое собственное управление». Комитет отмечал: «Не говоря о расходах военных и экстраординарных, которые еще долго будут упадать на общие государственные доходы, Комитет, с своей стороны, считает совершенно необходимым местные доходы и расходы по гражданскому управлению краем привести в такое положение, чтобы они не требовали никаких подкреплений со стороны Государственного казначейства».
Единственное средство восстановить равновесие доходов и расходов и сократить сумму «подкреплений» из имперской казны Кавказский комитет видел в том, чтобы «местные доходы Закавказского края исключительно предназначить на удовлетворение всех вообще расходов по гражданскому управлению оным, определив нормальную сумму тех пособий, которые Государственное казначейство в продолжение известного числа лет должно отпускать на сии расходы в подкрепление местных доходов края, с тем условием, чтобы по прошествии определенного для сих подкреплений числа лет Гражданское управление краем содержалось доходами оного без всяких пособий со стороны Государственного казначейства»31. Иными словами, комитет решил вернуться к положению, существовавшему до 1840 года. Предполагалось, что казначейство будет перечислять в течение пяти лет в распоряжение местной власти Закавказья по 500 тыс. руб. серебром в год, а затем навсегда избавится от бремени финансовой поддержки края. Министр финансов считал, что хватит и 300 тыс. руб. серебром. Окончательные условия предполагалось выяснить после консультаций с наместником.
Для обсуждения предложенных комитетом условий в Тифлисе и была создана упоминаемая Харитоновым комиссия. Ей предстояло найти способ сбалансировать доходы и расходы края с тем, чтобы через пять лет Закавказье смогло себя окупать. По вычислениям Харитонова, самоокупаемость края была вполне возможна, но, помимо ординарных доходов, в распоряжении наместника должна была всегда находиться дополнительная сумма. Харитонов считал, что было бы достаточно ежегодно выплачивать из казначейства в распоряжение наместника 200 тыс. руб., но не ограничивать эту выплату сроком. Министерство финансов, посчитав, видимо, что это составит слишком большой расход для казначейства, от своей первоначальной идеи отказалось32. На заседании Кавказского комитета 20 сентября 1849 года33 было решено оставить прежней систему бюджетных взаимоотношений между Закавказьем и империей.
Исключение составлял лишь министр финансов. Учреждение наместничества не отменило действие закона 1840 года о бюджете Закавказского края. За министром финансов было сохранено право ревизии и контроля над «всякого рода отчетностями». Как объяснял сам наместник князь Михаил Семенович Воронцов, это было тем более необходимо, потому что «расходы по здешнему краю» входили в общую государственную смету и были «нераздельны с общей государственной финансовой системой». «При этом учреждение в крае особого правительственного места для контроля сумм было бы сопряжено с большими неудобствами, затруднениями и вовлекло бы казну в новые расходы»22. Воронцов выступал категорически против предложения военного министра создать специальную ревизионную инстанцию в Тифлисе23. Изданные 6 декабря 1846 года правила отчетности в суммах по Закавказскому краю и Кавказской области восстановили подчиненность местных учреждений соответствующим департаментам министерств и главных управлений (разумеется, только в отношении финансовой отчетности).
По мнению исследователя политики Воронцова Э. Райнлэндера, наместник не стремился к обладанию полнотой полномочий по финансовому управлению. Он считал важным иметь возможность распоряжаться средствами в рамках бюджета, но не формировать бюджет и не определять принципы финансовой политики. Эта система представляла собой «сложный гибрид»24, иными словами баланс полномочий между министерством и наместником.
Однако одного взгляда на бюджет Закавказья в период управления Воронцова достаточно, чтобы понять, почему наместник не претендовал на правовое оформление финансовой самостоятельности. Во взаимоотношениях с Министерством финансов кавказский наместник стоял далеко не наравне с губернаторами внутренних провинций. Одной из привилегий было ежегодное (с 1838 года) предоставление в распоряжение наместника дотаций «на чрезвычайные расходы по устройству Закавказского края» и «на разные полезные предприятия». Отчетность по расходованию этих сумм практически отсутствовала, и ежегодно поступающие 113 285 руб. серебром (400 тыс. руб. ассигнациями) расходовались наместником по своему усмотрению. К 1848 году из остатков от этих сумм составился капитал в размере 406 585 руб. серебром, из которых 263 237 руб. серебром числилось в качестве ссуд различным учреждениям25. С 1848 года этот капитал был внесен в Государственный заемный банк для «приращения процентами».
Более того, в структуре закавказского бюджета были расходные и доходные статьи, никак не вписывавшиеся в общие нормы кассового и бюджетного процесса. Так, по росписи 1843 года Государственное казначейство предполагало получить 1948 954 руб., действительно в кассы поступило 1369 943 руб. Расходы на гражданское управление и прочие статьи (на управление духовными делами православного и других исповеданий, народное просвещение, экстраординарные расходы по Грузино-Имеритинской губернии и Каспийской области, «на распространение промышленности и торговли», пенсии и пособие отставным и служащим лицам гражданского и военного ведомств и «пенсии азиатцам», а также перечисления из казначейства в пользу городских доходов) составили 1567 274 руб. Дефицит был покрыт за счет 470 тыс. руб. – суммы, как было объяснено в отчете Главного управления краем, высланной «в подкрепление по распоряжению Министерства финансов из казенных палат Московской и Таврической»26. Но и это еще не все. В графу расходов была внесена отдельная категория: «расходы неопределенные, произведенные на счет Главного казначейства по особым предписаниям: на пособие, на награды, заимообразные выдачи, содержание миссии в Персии и т. д. – 279 814 р.»27. Очевидно, что доходная часть росписи совсем не отражала реального объема финансирования окраины. Значительные средства поступали в местные, губернские казначейства по ходатайствам наместника. В общей сумме эти «вспомоществования» должны были составить весьма существенный капитал.
Воронцов очень ценил возможность располагать собственными деньгами для осуществления задуманных мероприятий: организации судоходства по рекам, строительства дорог, восстановления водопроводов и т. д. Но в то же время, по свидетельству служившего в Тифлисской казенной палате А.А. Харитонова, наместник довольно легко раздавал кредиты из этих сумм просителям. Для того чтобы получить искомую сумму, достаточно было обратиться не к директору канцелярии, а к имевшему влияние на наместника казначею В.Т. Беляеву. Он докладывал наместнику и «обыкновенно произносил своим хохлацким выговором: „отчего же не дать, ваше сиятельство, нуждающемуся человеку, коли можно"»28.
В 1847 году Харитонов и Беляев, а также ставший впоследствии директором кредитной канцелярии Министерства финансов Ю.А. Гагемейстер и И.А. Дюкруаси были назначены членами Особой комиссии по увеличению местных доходов и сокращению расходов на гражданское управление в Закавказском крае. По словам Харитонова, поводом для создания комиссии была рядовая просьба Тифлисской казенной палаты предоставить ей дополнительно 500 тыс. руб. для «усиления кассовых средств»29. Этих средств не хватало для покрытия издержек по гражданскому управлению Кутаисской и Дербентской губерний. Кавказский комитет, рассмотрев представленные министром финансов сведения о количестве ежегодно перечисляемых Государственным казначейством средств на нужды гражданского управления краем, пришел к выводу, что объединение бюджетов не только не освободило имперскую казну от вливаний в бюджет края, но даже еще более обременило ее. Сумма перечислений в период с 1840 по 1846 год иногда достигала 8000 тыс. руб. серебром. По мнению комитета, такие «подкрепления» были не только «чрезвычайно тягостны для Государственного казначейства», в частности из-за своей «неопределительности», но и ставили в «затруднительное положение самого наместника кавказского», который никогда не имел гарантии в том, что эти пособия действительно поступят в его распоряжение30.
Кроме того, Кавказский комитет обратил внимание на ненормальное положение края, который в отличие от других частей государства «не только не уделяет своих доходов на общие потребности Империи, но даже не может содержать сими доходами свое собственное управление». Комитет отмечал: «Не говоря о расходах военных и экстраординарных, которые еще долго будут упадать на общие государственные доходы, Комитет, с своей стороны, считает совершенно необходимым местные доходы и расходы по гражданскому управлению краем привести в такое положение, чтобы они не требовали никаких подкреплений со стороны Государственного казначейства».
Единственное средство восстановить равновесие доходов и расходов и сократить сумму «подкреплений» из имперской казны Кавказский комитет видел в том, чтобы «местные доходы Закавказского края исключительно предназначить на удовлетворение всех вообще расходов по гражданскому управлению оным, определив нормальную сумму тех пособий, которые Государственное казначейство в продолжение известного числа лет должно отпускать на сии расходы в подкрепление местных доходов края, с тем условием, чтобы по прошествии определенного для сих подкреплений числа лет Гражданское управление краем содержалось доходами оного без всяких пособий со стороны Государственного казначейства»31. Иными словами, комитет решил вернуться к положению, существовавшему до 1840 года. Предполагалось, что казначейство будет перечислять в течение пяти лет в распоряжение местной власти Закавказья по 500 тыс. руб. серебром в год, а затем навсегда избавится от бремени финансовой поддержки края. Министр финансов считал, что хватит и 300 тыс. руб. серебром. Окончательные условия предполагалось выяснить после консультаций с наместником.
Для обсуждения предложенных комитетом условий в Тифлисе и была создана упоминаемая Харитоновым комиссия. Ей предстояло найти способ сбалансировать доходы и расходы края с тем, чтобы через пять лет Закавказье смогло себя окупать. По вычислениям Харитонова, самоокупаемость края была вполне возможна, но, помимо ординарных доходов, в распоряжении наместника должна была всегда находиться дополнительная сумма. Харитонов считал, что было бы достаточно ежегодно выплачивать из казначейства в распоряжение наместника 200 тыс. руб., но не ограничивать эту выплату сроком. Министерство финансов, посчитав, видимо, что это составит слишком большой расход для казначейства, от своей первоначальной идеи отказалось32. На заседании Кавказского комитета 20 сентября 1849 года33 было решено оставить прежней систему бюджетных взаимоотношений между Закавказьем и империей.
Финансовая автономия Закавказья в 1858–1882 годах
Вопрос о взаимоотношениях между кавказской администрацией и центральным финансовым ведомством, а также о передаче доходов края в ведение наместника вновь был поднят с назначением на пост наместника Александра Ивановича Барятинского, который пользовался полным доверием Александра II. Император, жалуясь в письме наместнику на расстройство финансов, обещал при этом предоставлять ему все необходимые «подкрепления» и «не отказывать в средствах»34. Наместник уверял Александра II в том, что с близким окончанием Кавказской войны финансовое положение края должно кардинально измениться: «С последним выстрелом в горах начнется для этой части владений Вашего императорского величества период постепенного уравновешивания доходов с расходами», «покорение гор положит конец тревожному состоянию края, которое в продолжение многих веков подрезывало в корне его производительные силы»35.
Сразу после назначения на пост наместника Барятинский принялся за пересмотр пределов предоставленной ему власти, в том числе в области финансов. Наместник считал, что «наряду с… основными мерами по устройству управления необходимо было дать Закавказскому краю и в финансовом отношении самостоятельное управление, ибо, в противном случае, при зависимости этой части от общего финансового управления Империи все административные и экономические начинания не имели бы положительной точки опоры и, во всяком случае, встречали бы существенные затруднения в своем развитии». Вскоре после назначения на должность Барятинский представил доклад, в котором предложил вернуться к разработанной в 1847 году министром финансов Ф.П. Вронченко системе – передать все местные доходы края на внутренние гражданские расходы и определить норму ежегодных пособий «с тем, чтобы все суммы, какие на него будут таким образом отпускаемы, были предоставлены в полное ведение и распоряжение наместника, для употребления исключительно на потребности самого края»36.
Сразу после назначения на пост наместника Барятинский принялся за пересмотр пределов предоставленной ему власти, в том числе в области финансов. Наместник считал, что «наряду с… основными мерами по устройству управления необходимо было дать Закавказскому краю и в финансовом отношении самостоятельное управление, ибо, в противном случае, при зависимости этой части от общего финансового управления Империи все административные и экономические начинания не имели бы положительной точки опоры и, во всяком случае, встречали бы существенные затруднения в своем развитии». Вскоре после назначения на должность Барятинский представил доклад, в котором предложил вернуться к разработанной в 1847 году министром финансов Ф.П. Вронченко системе – передать все местные доходы края на внутренние гражданские расходы и определить норму ежегодных пособий «с тем, чтобы все суммы, какие на него будут таким образом отпускаемы, были предоставлены в полное ведение и распоряжение наместника, для употребления исключительно на потребности самого края»36.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента