Евгений Ясин
Новая эпоха – старые тревоги: экономическая политика
Предисловие
Предлагаемый читателю сборник – второй из двух книг, в которые вошли мои публикации 1998–2004 годов, иногда в соавторстве. Обе книги названы одинаково – «Новая эпоха – старые тревоги» – по названию доклада из первого сборника, на мой взгляд, содержащего квинтэссенцию настроения обеих книг. Но вторая книга имеет подзаголовок «Экономическая политика» и по содержанию совершенно независима от первой.
Она включает серию докладов, подготовленных к ежегодным международным конференциям Государственного университета – Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ) в 2000–2004 годах, а также самостоятельные доклады «Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива» (2002) и «Нерыночный сектор: структурные реформы и экономический рост» (2003). Во всех этих работах обсуждаются вопросы стратегии реформирования российской экономики.
Экономическая стратегия
В 1999 году, изложив в общих чертах в Интернете свою экономическую программу, В. Путин поручает ее разработку своему старому соратнику Герману Грефу и создает Центр стратегических разработок (ЦСР), к которому подтягиваются лучшие интеллектуальные силы.
Я поначалу активно участвовал в работе над программой Грефа, но потом почувствовал, что лично для меня она во многом будет повторением пройденного. Да и для моих коллег я мог стать обузой. С 1989 года я был непременным автором всех правительственных и, по выражению моего товарища Г. Меликьяна, неправительственных программ. Подустал, чувствовал себя неспособным оперативно откликаться на все инициативы начальства, работать, как прежде, днем и ночью. У новой команды было естественное желание освободиться от груза прошлого, показать свою самостоятельность, предложить новые идеи. Поэтому на заключительном этапе программа Грефа делалась без меня. И получилась.
Но я не мог быть просто наблюдателем. Десять лет до этого я занимался, по сути, стратегическим планированием на самом высоком государственном уровне. В самые горячие годы. У меня, разумеется, имелся свой взгляд на то, какой должна быть экономическая политика на новом этапе. Теперь я мог изложить свою личную позицию, согласовывая ее только с ближайшими друзьями-единомышленниками и не стараясь вписываться в правительственные установки. Мои взгляды изложены в докладе «Экономическая стратегия России на первое десятилетие XXI века», подготовленном для «Либеральной миссии». Затем доклад был доработан совместно с С. Алексашенко, Е. Гавриленковым и А. Дворковичем для I Международной научной конференции ГУ-ВШЭ. С тех пор эта конференция проходит ежегодно в первую неделю апреля и с каждым разом становится все более интересным форумом российских экономистов. Упомянутый доклад открыл серию из пяти докладов, каждый год готовившихся к этой конференции. Все они опубликованы в настоящем сборнике и посвящены проблемам модернизации российской экономики.
Интересно теперь сопоставить прогнозы, предложенные в этих докладах, а также изменения во взглядах на ключевые проблемы развития экономики.
Прогнозы динамики ВВП, сделанные за прошедшие четыре года, приведены в таблице в сопоставлении с фактом.
ДИНАМИКА ВВП В 2000–2003 ГОДАХ (% в год)
Первый доклад: 2000 год, время подготовки программы Грефа. В результате парламентских и президентских выборов возникают предпосылки для продолжения реформ, угрозы контрреформации, которые ожидались в стане демократов в случае победы блока Примакова-Лужкова, уходят на задний план. Вопрос в том, что конкретно теперь делать и чего ожидать.
Главная идея доклада – инвестиционный климат, восстановление доверия. Осторожность текущих оценок продиктована масштабным кризисом, угрозой нового падения нефтяных цен. Предлагаемая стратегия: реформы улучшают инвестиционный климат и привлекают капитал, вследствие этого через три-четыре года начинают расти инвестиции в модернизацию, опережая рост экономики, а затем повышаются и темпы роста. В.В. Ивантер видел большие возможности роста на основе увеличения загрузки наличных мощностей. Я, честно говоря, их недооценивал, исходя их того, что нужно торопить реформы, тогда как акцент на имеющиеся мощности не способствует преобразованиям, нацеливая скорее на активизацию промышленной политики.
Еще одно важное предложение: социальные инвестиции. Я ожидал, что с ускорением модернизации и структурной перестройки обострятся социальные проблемы. На конференцию мы специально пригласили представителей компаний «Норильский никель» и Procter & Gamble, имевших успешный опыт реализации социальных программ, связанных с реструктуризацией. Но это предложение не встретило понимания.
Действительность же превзошла все ожидания. Интересно, что столь быстрых позитивных сдвигов не предсказывал никто. Это о качестве наших знаний и способности предвидеть. Темпы роста, как мы видим, особенно в 1999–2000 годах, превышают прогнозируемые в два-три раза. Утечка капитала быстро сокращается и в 2003 году снижается до 2,9 млрд. долл. против 25 млрд. долл. в 2000-м.
Бюджетный дефицит сменился профицитом уже в 1999 году по факту, а в 2000-м – и по плану. Благодаря большим доходам от экспорта проблема с внешним долгом, казавшаяся столь острой, также потеряла актуальность. Свою роль сыграла и политика аккуратных, даже с опережением против графика расчетов по долгу. С наполнением экономики деньгами, прежде всего за счет валютной выручки и эмиссии рублей под растущие валютные резервы, улучшился сбор налогов. Бюджетный кризис был преодолен. У государства появились определенные финансовые возможности.
Монетизация экономики (отношение денежного агрегата М2 к ВВП) за 1999–2003 годы выросла с 0,14 до 0,25, хотя и этого мало. Но бартер, неплатежи, другие явления виртуальной экономики, казавшиеся неискоренимыми, исчезли почти в одночасье. Инвестиции в основной капитал по темпам обогнали рост экономики уже в 2000 году. Конечно, это следствие девальвации рубля и повышения цен на нефть. Но и реформы 1990-х годов начали играть роль.
Мы видим, однако, что и в докладах 2001–2003 годов преобладают скорее пессимистические оценки.
Начавшееся после 2000 года снижение темпов роста, казалось бы, их оправдывает, но в 2003 году – новый рывок.
В докладе «Модернизация российской экономики: повестка дня» (2001) я бы сегодня отметил следующие интересные моменты.
1. Сделана оценка позитивных последствий кризиса 1998 года. При всех минусах этого эпизода нашей истории он оказал оздоравливающее воздействие на экономику и способствовал повышению темпов роста в 2000 году примерно на 3,6 процентных пункта ВВП.
2. В этом докладе, еще до первых выступлений А.Н. Илларионова, обращалось внимание на необходимость поддержания высоких темпов роста. По моим оценкам, за годы перестройки и реформ мы накопили отставание от других стран по росту ВВП примерно на 50 процентных пунктов и для его преодоления должны в течение десяти-пятнадцати лет поддерживать темпы роста 6–8% в год. Замечу, что это было написано до идеи удвоения ВВП за десять лет, против которой я потом выступал. Откуда такая непоследовательность? Дело в том, что в 2001 году я был уверен, что возможно постоянное наращивание радиуса доверия в экономике и улучшение делового климата. А события 2003–2004 годов избавили меня от этих иллюзий.
3. Впервые опубликованы некоторые данные нашего исследования нерыночного сектора в промышленности. Они показали его быстрое сокращение в 1998–1999 годах. Более подробно они рассмотрены в специальном докладе о нерыночном секторе, помещенном в этом же разделе сборника.
4. Обозначены два типа модернизации – «сверху» и «снизу», т. е. на основе частной инициативы. Обоснована мысль, что ныне в России нужна модернизация «снизу». Эта же мысль развивается в ряде других работ.
5. Указано, что для ускорения модернизации необходима расчистка старых завалов, в связи с чем мною предложены налоговая амнистия для физических лиц за период 2000 года и ускорение реструктуризации долгов для предприятий. Если последняя пошла довольно быстро, то идея второй возродилась только после начала преследований ЮКОСа.
Позволю себе актуальную цитату из того доклада – о распределении доходов и собственности по итогам первого этапа реформ.
Известно, что в этот период иной раз незаконно, а зачастую законно, но несправедливо, с использованием пробелов и противоречий в незрелом российском законодательстве, зарабатывались крупные состояния. Происходило это на фоне роста бедности большинства населения и, естественно, вызывало протест.Я, честно говоря, не ожидал, что эти предупреждения так скоро станут настолько актуальными. Там же сказано, что нам придется выбирать: или добиваться справедливости, или быстрее развиваться. И то и другое вместе – не получится.
Так сложилось, что у большинства представителей российского бизнеса сегодня есть свои «скелеты в шкафу», а у представителей закона есть настоящие или сфабрикованные досье на них, которые можно либо пустить в дело в подходящий момент, либо продать по сходной цене. Можно также создавать поводы для публичного осуждения широкими массами тех или иных предпринимателей, люди обычно убеждены, что обеднели, потому что их обокрали, и что каждый богатый – вор.
6. В этом же докладе говорится о необходимости снижения налоговой нагрузки до 30–32 % ВВП и в то же время – об активизации структурной политики. Те же мысли развиваются в недавнем докладе о конкурентоспособности (с. 394–445 наст. изд.).
В 2002 году в центре дискуссий экономистов оказался экономический рост. Во-первых, потому, что темпы упали и прогнозы не сулили изменения тенденций. Во-вторых, Президент Путин подверг правительство критике за недостаточную амбициозность его планов. Советник президента А. Илларионов выступил за резкое повышение темпов роста (до 7–8%), предлагая, по сути, только два метода – сокращение государственных расходов и понижение курса рубля для поддержания конкурентоспособности. В докладе «Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста» эти вопросы были поставлены еще до того, как началась полемика на политическом уровне. И подходов здесь несколько.
Еще в апреле 2001 года Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) под руководством
А.Р. Белоусова подготовил доклад «Состоится ли экономический подъем в России?». Он содержал ряд важных положений относительно нового качества российской экономики, весьма стимулирующих мысль. С одной стороны, это появление после кризиса 1998 года крупных резервов роста, в том числе масштабных валовых сбережений (до 33 % ВВП), при низких инвестициях (всего около 17 % ВВП); существенное перераспределение доходов от населения к нефинансовым предприятиям (снижение доходов населения в реальном исчислении примерно на 30 %); а также рост доходов вследствие благоприятной мировой конъюнктуры. С другой стороны – наличие серьезных ограничений, прежде всего неразвитость финансовой сферы, купирующей трансформацию сбережений в инвестиции и перелив капитала от добывающих к перерабатывающим отраслям.
Мой доклад в значительной мере основывался на результатах работы А.Р. Белоусова. Прежде всего я констатировал новое явление: ухудшение ситуации в экономике США и на мировых рынках, как прямое следствие неурегулированности международных финансов, не только не вызвало негативного отклика в России, но, напротив, российская экономика пошла вверх, условия вложений в Россию оказались сравнительно лучше, чем в развитых странах. Опасности новых кризисов у нас не существует.
Во-вторых, я высказался по поводу наших разногласий с Илларионовым, который подверг сомнению мои оценки потребности в инвестициях для модернизации на уровне 1,5–1,8 трлн. долл. и утверждал, что нам инвестиции нужны на порядок меньше или вовсе не нужны. Я возразил в том духе, что масштабные и эффективные инвестиции, будь они реализованы, не только не вызвали бы перегрева и усиления инфляции, но и сами стали бы при определенных условиях методом стерилизации притока нефтедолларов.
Стэнли Фишер, в прошлом заместитель директора-распорядителя МВФ, выступив на нашей конференции в 2002 году, поддержал меня: если инвестиции не идут только на приобретение существующих активов и расходы внутри страны и составляют вклад в долгосрочный экономический рост, то они не будут оказывать на обменный курс повышательного давления, опасного для сравнительной конкурентоспособности национальной политики.
В-третьих, в докладе обращено внимание на важность развития банковского сектора. Логика проста: в 2002 году мы добились высоких результатов потому, что вливаемая в экономику ликвидность большей частью пошла на рассасывание неплатежей и бартера, на монетизацию и только небольшая ее часть – на рост цен. Но дальше этот резерв уже не станет работать, несмотря на то что уровень монетизации и после повышения оставался низким и его еще требовалось повышать в разы. Однако сходный эффект можно было получить через увеличение кредитования экономики, через развитие банковской системы на основе роста ее капитализации.
Примерно в это же время с радикальными предложениями по банковской реформе выступили РСПП, А.Л. Мамут и П.О. Авен. Я их поддержал, невзирая на несогласие в деталях, так как по сути наши взгляды были близки: отсев проблемных банков, концентрация банковского капитала с целью увеличения способности крупных банков брать на себя риски. Банки при этом могли продолжить рост монетизации экономики, повысить доступность кредита для предприятий при условии ужесточения контроля над движением ссуд. Кроме того, они должны были стать основой развития финансовых рынков. Хотя реакция денежных властей в тот момент была скорее отрицательной, дальше развитие пошло именно согласно этим предложениям. А В.В. Геращенко еще раз лишился поста председателя Центрального банка – отчасти, думаю, из-за нежелания действовать.
В-четвертых, в докладе впервые бегло сформулированы идеи относительно нерыночного сектора, затем продвинутые и детально обоснованные в специальном докладе на эту тему (см. с. 245–331 наст. изд.).
Следующие два доклада были подготовлены не к конференциям, а как самостоятельные работы.
Первый из них, «Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива», написан большим коллективом авторов по предложению М.Б. Ходорковского. Он же профинансировал работу. В то время – лето 2002 года – энергия реформаторских усилий как-то пошла на спад. Правительство считалось либеральным, но в его политике либерализма становилось все меньше. Давление слева, со стороны популистских и этатистских требований, все возрастало, а противовеса им справа не существовало. Доклад отчасти был призван сыграть роль такого противовеса. Судя по откликам, это получилось. Я имел возможность лично передать доклад В. Путину.
В центре внимания – снова экономический рост и возможности его ускорения на основе сокращения бремени государства с одновременным повышением его эффективности. Бремя государства для российской экономики по условиям 2002 года было сочтено чрезмерным: 60–65 % ВВП, по оценкам экспертов, с учетом неформальных воздействий государства на бизнес, включая коррупцию. В том числе, бюджет расширенного правительства до 41 % (предварительная оценка, а фактически – около 39 % ВВП), тогда как оптимальный для России уровень я оцениваю в 30 %. Основные меры, предложенные в докладе:
• прекращение централизации финансовых ресурсов, подлинный бюджетный федерализм, включая право регионов и муниципальных образований на введение собственных налогов и сборов;
• снижение ЕСН и повышение пенсионного возраста; сегодня уже реализуется конкретная схема;
• расширение государственных закупок на основе открытых конкурсных торгов;
• ликвидация государственных унитарных предприятий (ГУПов) с приватизацией их или преобразованием в АО;
• перестройка финансирования бюджетных учреждений по результатам, в том числе в образовании и здравоохранении;
• военная реформа: сокращение срока службы по призыву до 6 месяцев и численности постоянного контингента до 500 тыс. человек, как это было в 1921 году;
• реформа государственного управления: сократить численность вдвое, повысить оплату в четыре раза;
• реформа естественных монополий и сокращение нерыночного сектора;
• усиление борьбы с коррупцией; совокупный рынок неформальных воздействий государства на бизнес оценен в 40 млрд. долл. ежегодно.
В сущности, дело не в простом сокращении расходов, а в том, чтобы дать ответ на вызов: «Либо традиционный для России разрыв между формальной и неформальной сферами, между законом и понятиями – и судьба третьеразрядной страны; либо преодоление этого разрыва, формирование атмосферы доверия общества к закону и власти, непримиримости к злоупотреблениями властью вопреки закону – и реальная возможность развития до уровня наиболее процветающих наций». Ответ на этот вызов – лейтмотив не только конкретного доклада, но и всей настоящей книги, и, если хотите, всей моей работы в последние годы.
Следующий доклад, «Нерыночный сектор: структурные реформы и экономический рост», завершен в 2003 году. В нем подведены основные итоги исследовательского проекта, над которым работала большая группа специалистов в течение трех лет. Впервые в рамках одного проекта объединены результаты исследований промышленности, естественных монополий, жилищно-коммунального хозяйства, социального положения населения, бедности и неравенства. Проект финансировался частично US AID, частично РАО «ЕЭС России», а его основной замысел был намечен еще в докладе к IV конференции ГУ-ВШЭ 2002 года.
Нерыночный сектор составляют предприятия всех отраслей, производящие отрицательную добавленную стоимость и поддерживаемые субсидиями, плюс те сектора, в которых цены, а соответственно и другие стороны деятельности регулируются государством. Это естественные монополии, ЖКХ и бюджетная сфера. Наши исследования в промышленности показали, что доля предприятий с отрицательной добавленной стоимостью сократилась до малозначимых величин. Если брать только сектора, регулируемые государством, то в них занято 5,8 млн. чел. (2001 год, без бюджетной сферы), но влияние его на экономику огромно. Можно сказать, он вносит существенные искажения в пропорции экономики и рыночные сигналы.
Схема его воздействия проста. «Газпром» добывает газ на богатейших в мире месторождениях и 2/3 добычи отпускает на внутреннем рынке по ценам, заниженным примерно в четыре-пять раз. Газ используется в качестве топлива на электростанциях: 62 % электроэнергии производится на газе, что позволяет держать низкие государственные тарифы на энергию. Дешевые газ и энергия позволяют, в свою очередь, брать с населения низкую плату за жилищно-коммунальные услуги, тем самым избегая недовольства наименее состоятельных слоев – бюджетников, пенсионеров, многодетных семей. Но позволяет одновременно и платить им меньшие зарплаты, пенсии и пособия. Промышленные потребители также имеют выгоды в виде возможности транжирить ресурсы – в этом усматривается наше конкурентное преимущество. В итоге: крупный нерыночный анклав в экономике. Это замкнутый круг, который когда-то придется разорвать.
ЕС в качестве условия на свое согласие открыть России дорогу в ВТО требует от нас повышения внутренних цен на газ. Мы не соглашаемся, так как не хотим ослаблять позиции отечественной промышленности. А ЕС обвиняет нас в том, что, зарабатывая много на экспорте газа, мы из его кармана субсидируем своих производителей.
В докладе с помощью цифр показано, как распутать весь этот клубок. Не таким точно образом, как написано, но доказана возможность разрешения этих проблем.
Надо сказать, что в докладе присутствует скрытая полемика с уже выдвинутым к тому времени лозунгом удвоения ВВП за десять лет. Не потому, что я против, – это видно из других статей в сборнике. А потому, что требование ускорения будет побуждать к отказу от принципиально более важных структурных реформ. Рассмотрены три сценария развития: 1) инерционный; 2) ускоренного роста (главная идея – перераспределение средств из нефтяного сектора в перерабатывающий за счет снижения налогов с изъятием природной ренты); 3) структурного маневра (сценарий исходит их посылки, что рента изымается, но в газовой промышленности за счет повышения цен на газ и отдается бюджетникам и пенсионерам в качестве компенсации роста цен на ЖКУ, энергию и газ при их либерализации). Сценарий 2 дает самые высокие темпы роста в первые пять-семь лет, а сценарий 3 ведет к снижению темпов в течение того же времени. Расчеты делал А.Р. Белоусов – сторонник сценария 2, так что его в предвзятости не обвинишь. Мысль о диверсификации экономики за счет перераспределения ресурсов в пользу обрабатывающей промышленности была высказана давно, уже в 2001 году. Я не против. Но мне представляется, что для развития экономики на уровне предприятий нужны не только благоприятные условия, нужен вызов. При этом приходит на ум запомнившееся высказывание Лестера Туроу, гуру американского менеджмента: не жалейте фирмы, жалейте людей.
Вызов необходим для достижения конкурентоспособности. Размышления над целями экономической стратегии, над появившимися в последний период задачами удвоения ВВП, диверсификации экономики, активизации промышленной политики укрепили мою убежденность, что все это – частные задачи, которые способны увести от главной. А главная цель, причем достаточно точно определяемая, – достижение конкурентоспособности национальной экономики. Поэтому уже в сентябре 2003 года мы выбрали для очередной конференции в ГУ-ВШЭ именно эту тему. И совместно с А. Яковлевым подготовили к этой конференции доклад – последний в настоящем сборнике.
Мы договорились понимать конкурентоспособность предельно просто: как способность продавать товары и услуги отечественных производителей на внешнем и внутреннем рынках в масштабах, обеспечивающих занятость и рост доходов населения, устойчивость платежного баланса. Для достижения такой конкурентоспособности необходима конкурентоспособность: а) ресурсов – труда, капитала, природных ресурсов; б) институтов. Таким образом, мы структурировали проблему, а затем прошлись по структурным составляющим. Анализ количественных показателей внешней конкурентоспособности неприятно удивил. Мы пришли к банальному, априори, казалось бы, ясному выводу: чем выше степень обработки, тем, как правило, ниже конкурентоспособность наших изделий. Это же надо учитывать при диверсификации за счет изъятия ресурсов из конкурентоспособных секторов в пользу тех, которые еще предстоит, с немалыми рисками, сделать конкурентоспособными. Особенно если стремиться поднять темпы роста до 7–8%, необходимых для удвоения ВВП в установленные сроки.
Более того, наш анализ подводит к выводу о решающей роли конкурентоспособности институтов. А последние изменяются медленно, критическая масса требуемых изменений накапливается не менее тридцати-сорока лет. Таков опыт стран, добившихся успеха в XX веке. Поэтому нам нужна долгосрочная стратегия. В докладе сформулированы десять тезисов политики конкурентоспособности, в их числе немало известных. В названии доклада есть подзаголовок – «Начало проекта». Работа над ним – впереди.
Ценности
Особняком в настоящей книге стоит доклад «Модернизация экономики и система ценностей», подготовленный к IV конференции ГУ-ВШЭ 2003 года. Он не вписывается в обычную экономическую проблематику, затрагивая вопросы не только институтов, но также ценностей и культуры в широком смысле. Впрочем, логически и содержательно он тесно связан со всеми работами, вошедшими в сборник.
Почему о ценностях? В начале работы над программой Грефа эту проблему подняли члены Клуба «2015», в частности В.М. Лопухин. Суть дела в том, что, по их мнению, переход от плановой экономики к рыночной не гарантирует процветания. Развитые индустриальные страны добились процветания не только вследствие применения модели рынка, но и в силу наличия у них определенной культуры, в том числе продуктивной системы ценностей, содействующей развитию экономики. Есть примеры определяющей роли культуры. А. Токвиль обратил внимание на то, что конституция Мексики в свое время была буквально списана с американской конституции, но разрыв в уровнях развития от этого не сократился.
Многие авторы, такие, как Л. Харрисон и Э. де Сото, указывают, что неоклассическая экономическая теория хорошо объясняет, как растет экономика и повышается производительность, но не может объяснить, почему одни страны процветают, а другие нет.
А что в России? После двенадцати лет рыночных реформ и десяти лет, прошедших после массовой приватизации, 73 % наших сограждан, которые были опрошены в связи с событиями вокруг компании ЮКОС, посчитали необходимым пересмотр итогов приватизации относительно крупных компаний. Экономика, по мнению большинства экспертов, растет за счет высоких цен на нефть, но конкурентоспособность изделий с высокой добавленной стоимостью, кроме вооружений, энергоблоков и некоторых приборов, низка и пока не обнаруживает тенденций к росту. Отечественные автомобили держатся на внутреннем рынке за счет бедности россиян.