Страница:
Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Более того, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. установил, что суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина (п. 6).
Федеральные жилищные законы действуют на всей территории России, если сфера действия закона прямо не ограничена. Так, согласно ст. 57 ЖК по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта).
Действие закона может быть распространено на определенные категории граждан (например, положения раздела IV «Специализированный жилищный фонд» Жилищного кодекса определяют порядок предоставления и пользования жилыми помещениями, предназначенными для определенных категорий граждан).
Акты жилищного законодательства по общему правилу вступают в силу со дня их опубликования, если не указан иной срок (см. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»). Так, Законом о введении в действие Жилищного кодекса РФ установлен срок введения в действие Жилищного кодекса – 1 марта 2005 г. Это обеспечивало соответствующим государственным органам (и не только им) возможность принятия необходимых мер к его применению.
Жилищный кодекс устанавливает правила применения жилищного законодательства в случаях пробелов в законодательстве. Такие пробелы восполняются путем применения:
закона, регулирующего сходные отношения (аналогия закона);
общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права).
Для применения аналогии закона необходимо наличие предусмотренных ст. 7 ЖК РФ условий: жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников этих отношений; отсутствие норм законодательства, прямо регулирующих такие отношения; наличие схожего законодательства, а также его непротиворечие существу соответствующих отношений.
Применяя аналогию закона, необходимо найти самую близкую по основным признакам норму из всех имеющихся в законодательстве.
При отсутствии норм жилищного законодательства, которые можно применить по аналогии закона, права и обязанности участников отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства – аналогия права и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.
§ 2 Жилищное и иные отрасли законодательства
3 глава. Конституционные принципы и жилищное законодательство
§ 1 Обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище
§ 2 Недопустимость произвольного лишения жилища и неприкосновенность жилища
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. установил, что суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина (п. 6).
Федеральные жилищные законы действуют на всей территории России, если сфера действия закона прямо не ограничена. Так, согласно ст. 57 ЖК по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта).
Действие закона может быть распространено на определенные категории граждан (например, положения раздела IV «Специализированный жилищный фонд» Жилищного кодекса определяют порядок предоставления и пользования жилыми помещениями, предназначенными для определенных категорий граждан).
Акты жилищного законодательства по общему правилу вступают в силу со дня их опубликования, если не указан иной срок (см. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»). Так, Законом о введении в действие Жилищного кодекса РФ установлен срок введения в действие Жилищного кодекса – 1 марта 2005 г. Это обеспечивало соответствующим государственным органам (и не только им) возможность принятия необходимых мер к его применению.
Жилищный кодекс устанавливает правила применения жилищного законодательства в случаях пробелов в законодательстве. Такие пробелы восполняются путем применения:
закона, регулирующего сходные отношения (аналогия закона);
общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права).
Для применения аналогии закона необходимо наличие предусмотренных ст. 7 ЖК РФ условий: жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников этих отношений; отсутствие норм законодательства, прямо регулирующих такие отношения; наличие схожего законодательства, а также его непротиворечие существу соответствующих отношений.
Применяя аналогию закона, необходимо найти самую близкую по основным признакам норму из всех имеющихся в законодательстве.
При отсутствии норм жилищного законодательства, которые можно применить по аналогии закона, права и обязанности участников отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства – аналогия права и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.
§ 2 Жилищное и иные отрасли законодательства
Жилищное законодательство имеет своей задачей регулирование жилищных отношений (см. ст. 4 ЖК). Жилищные отношения имеют широкое содержание, они представляют собой комплекс отношений по поводу жилья. В круг жилищных отношений в основном входят отношения, складывающиеся по поводу:
обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда в порядке и на условиях, установленных законодательством (см. ст. 49—57, 99 ЖК), в жилищных или жилищно-строительных кооперативах (см. ст. 124 ЖК);
пользования жилым помещением на основании договора жилищного найма, членства в ЖК и ЖСК, поднайма и пр. (ст. 60—82, 99,100, 124—128 ЖК);
права собственности (владение, пользование, распоряжение) на жилье, которое (право собственности) является основанием существования жилищных отношений, главным образом отношений по пользованию жилищем;
управления, содержания и ремонта жилищного фонда (см. раздел VIII ЖК).
К жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных Жилищным кодексом.
Отношения, связанные со строительством и реконструкцией объектов (зданий, строений и проч.), напомним, подлежат регламентации Градостроительным кодексом РФ. Несомненно, положения этого Кодекса должны учитываться при проведении переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, капитального ремонта дома (гл. 4; ст. 88).
Вопросы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение, решаются в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[10]. Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии были утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109, этим постановлением утверждены Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации[11].
Следует отметить, что отношения, связанные с обеспечением граждан коммунальными услугами, достаточно тесно связаны с жилищными: обеспечение нанимателя жилого помещения коммунальными услугами является обязанностью наймодателя по договорам жилищного найма (ст. 65 ЖК, ст. 676 ГК); оплата коммунальных услуг есть обязанность нанимателя жилого помещения по договорам жилищного найма (ст. 68 ЖК, ст. 678 ГК). Вопросы оплаты жилья, а также коммунальных услуг довольно полно и подробно освещены в ЖК (раздел VII). Таким образом, в этих отношениях подлежат применению положения ЖК.
К жилищным отношениям в значительной степени применяются нормы иных отраслей законодательства (гражданского, земельного и проч.), причем в ряде случаев этого прямо требует Жилищный кодекс. В частности, в случаях:
предоставления собственником жилого помещения этого помещения иному лицу во владение и пользование (ст. 30);
распоряжения собственником принадлежащим ему помещением в многоквартирном доме (ст. 36);
продажи комнаты в коммунальной квартире (ст. 42);
ликвидации товарищества собственников жилья (ст. 141);
определения границ земельных участков (ст. 36);
государственной регистрации ТСЖ (ст. 136);
государственной регистрации прав на жилые помещения (ст. 18);
ликвидации ЖК и ЖСК (ст. 123);
изменения или расторжения договора управления многоквартирным домом (ст. 162).
Любой договор, в том числе предусмотренный Жилищным кодексом, может быть признан недействительным, если есть на то основания, установленные Гражданским кодексом (ст. 166—181).
Жилищный кодекс обозначил такую возможность. Так, ст. 75 («Признание обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, недействительными») предусматривается признание обмена недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора (ст. 9 ЖК).
Статьей 17 Конституции РФ установлено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.
Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данная норма отражена в ст. 7 ГК.
В числе общепризнанных принципов следует отметить принцип недискриминации. Данный принцип закреплен в Конституции РФ. Согласно ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Всеобщая декларация прав человека (ст. 25), принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.[12] (ст. 11) признают право каждого на достойный жизненный уровень, включая жилище.
Общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся в Уставе ООН, декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, решениях Международного Суда.
Нормы международных договоров обычно применяются к отношениям с участием иностранных граждан и юридических лиц, но в ряде случаев они подлежат применению к отношениям с участием российских граждан, юридических лиц и т.п. В частности, требование о недопустимости посягательств на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Положение это отражено в ст. 3 ЖК.
Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты.
Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и выбор места жительства. Данное положение воспроизведено ст. 27 Конституции РФ и нашло отражение в ст. 1 ЖК.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[13] положения международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для применения положений международного договора.
Сведения о ратификации международных договоров Российской Федерации содержатся в официальных изданиях законодательства Российской Федерации, а сами международные договоры публикуются в Бюллетене международных договоров.
Международные договоры, ранее заключенные СССР, по общему правилу обязательны для Российской Федерации, если не было объявлено о прекращении действия таких договоров.
Предписания международного договора согласно ст. 9 ЖК имеют приоритет перед нормами жилищного законодательства (и, конечно, не только жилищного – см. ст. 7 ГК).
В частности, согласно ст. 49 ЖК жилые помещения по договору социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.
Хотелось бы еще раз обратить внимание на ст. 15 Конституции РФ, согласно которой составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (см. также ст. 17 Конституции РФ).
Таким образом, ст. 9 ЖК, обозначившая лишь роль международного договора, не отражает положение Конституции РФ о признании общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в качестве «составной части» правовой системы Российской Федерации. Хотя ряд этих принципов нашли отражение в ЖК, в частности: неприкосновенность жилища (ст. 3); равенство участников жилищных отношений (ст. 1); обеспечение для жителей жилых помещений жилой среды, достойной цивилизованного человека (ст. 15), защита прав и законных интересов граждан (ст. 11). Следует также отметить, что содержание статьи не соответствует ее названию — «Жилищное законодательство и нормы международного права» (см. ст. 15, 17 Конституции РФ).Международный договор Российской Федерации есть соглашение, регулируемое международным правом.
Статья 9 ЖК подлежит применению, в частности, с учетом постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[14]. Подлежит также применению Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».
обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда в порядке и на условиях, установленных законодательством (см. ст. 49—57, 99 ЖК), в жилищных или жилищно-строительных кооперативах (см. ст. 124 ЖК);
пользования жилым помещением на основании договора жилищного найма, членства в ЖК и ЖСК, поднайма и пр. (ст. 60—82, 99,100, 124—128 ЖК);
права собственности (владение, пользование, распоряжение) на жилье, которое (право собственности) является основанием существования жилищных отношений, главным образом отношений по пользованию жилищем;
управления, содержания и ремонта жилищного фонда (см. раздел VIII ЖК).
К жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных Жилищным кодексом.
Отношения, связанные со строительством и реконструкцией объектов (зданий, строений и проч.), напомним, подлежат регламентации Градостроительным кодексом РФ. Несомненно, положения этого Кодекса должны учитываться при проведении переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, капитального ремонта дома (гл. 4; ст. 88).
Вопросы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение, решаются в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[10]. Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии были утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109, этим постановлением утверждены Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации[11].
Следует отметить, что отношения, связанные с обеспечением граждан коммунальными услугами, достаточно тесно связаны с жилищными: обеспечение нанимателя жилого помещения коммунальными услугами является обязанностью наймодателя по договорам жилищного найма (ст. 65 ЖК, ст. 676 ГК); оплата коммунальных услуг есть обязанность нанимателя жилого помещения по договорам жилищного найма (ст. 68 ЖК, ст. 678 ГК). Вопросы оплаты жилья, а также коммунальных услуг довольно полно и подробно освещены в ЖК (раздел VII). Таким образом, в этих отношениях подлежат применению положения ЖК.
К жилищным отношениям в значительной степени применяются нормы иных отраслей законодательства (гражданского, земельного и проч.), причем в ряде случаев этого прямо требует Жилищный кодекс. В частности, в случаях:
предоставления собственником жилого помещения этого помещения иному лицу во владение и пользование (ст. 30);
распоряжения собственником принадлежащим ему помещением в многоквартирном доме (ст. 36);
продажи комнаты в коммунальной квартире (ст. 42);
ликвидации товарищества собственников жилья (ст. 141);
определения границ земельных участков (ст. 36);
государственной регистрации ТСЖ (ст. 136);
государственной регистрации прав на жилые помещения (ст. 18);
ликвидации ЖК и ЖСК (ст. 123);
изменения или расторжения договора управления многоквартирным домом (ст. 162).
Любой договор, в том числе предусмотренный Жилищным кодексом, может быть признан недействительным, если есть на то основания, установленные Гражданским кодексом (ст. 166—181).
Жилищный кодекс обозначил такую возможность. Так, ст. 75 («Признание обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, недействительными») предусматривается признание обмена недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора (ст. 9 ЖК).
Статьей 17 Конституции РФ установлено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.
Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данная норма отражена в ст. 7 ГК.
В числе общепризнанных принципов следует отметить принцип недискриминации. Данный принцип закреплен в Конституции РФ. Согласно ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Всеобщая декларация прав человека (ст. 25), принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.[12] (ст. 11) признают право каждого на достойный жизненный уровень, включая жилище.
Общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся в Уставе ООН, декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, решениях Международного Суда.
Нормы международных договоров обычно применяются к отношениям с участием иностранных граждан и юридических лиц, но в ряде случаев они подлежат применению к отношениям с участием российских граждан, юридических лиц и т.п. В частности, требование о недопустимости посягательств на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Положение это отражено в ст. 3 ЖК.
Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты.
Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и выбор места жительства. Данное положение воспроизведено ст. 27 Конституции РФ и нашло отражение в ст. 1 ЖК.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[13] положения международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для применения положений международного договора.
Сведения о ратификации международных договоров Российской Федерации содержатся в официальных изданиях законодательства Российской Федерации, а сами международные договоры публикуются в Бюллетене международных договоров.
Международные договоры, ранее заключенные СССР, по общему правилу обязательны для Российской Федерации, если не было объявлено о прекращении действия таких договоров.
Предписания международного договора согласно ст. 9 ЖК имеют приоритет перед нормами жилищного законодательства (и, конечно, не только жилищного – см. ст. 7 ГК).
В частности, согласно ст. 49 ЖК жилые помещения по договору социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.
Хотелось бы еще раз обратить внимание на ст. 15 Конституции РФ, согласно которой составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (см. также ст. 17 Конституции РФ).
Таким образом, ст. 9 ЖК, обозначившая лишь роль международного договора, не отражает положение Конституции РФ о признании общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в качестве «составной части» правовой системы Российской Федерации. Хотя ряд этих принципов нашли отражение в ЖК, в частности: неприкосновенность жилища (ст. 3); равенство участников жилищных отношений (ст. 1); обеспечение для жителей жилых помещений жилой среды, достойной цивилизованного человека (ст. 15), защита прав и законных интересов граждан (ст. 11). Следует также отметить, что содержание статьи не соответствует ее названию — «Жилищное законодательство и нормы международного права» (см. ст. 15, 17 Конституции РФ).Международный договор Российской Федерации есть соглашение, регулируемое международным правом.
Статья 9 ЖК подлежит применению, в частности, с учетом постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[14]. Подлежит также применению Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».
3 глава. Конституционные принципы и жилищное законодательство
Право на жилище ст. 40 Конституции РФ отнесено к числу основных прав человека и гражданина. Согласно ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Право на жилище не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции РФ). Конституция РФ предусматривает вполне определенные гарантии права на жилище, что делает его устойчивым. Согласно положениям Конституции РФ жилищное законодательство должно основываться на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, их судебной защиты.
Право на жилище многогранно. Это возможность улучшения жилищных условий путем получения жилья по договору жилищного найма (бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными нормами – ст. 40 Конституции РФ); возможность стабильного пользования жилым помещением, недопустимость произвольного лишения жилища, обеспечение для проживающих в жилых домах, жилых помещениях здоровой безопасной среды обитания и пр. С конституционным правом на жилище непосредственно связано конституционное право на неприкосновенность жилища.
На положениях Конституции РФ основаны правовые принципы, отнесенные ст. 1 ЖК к основным началам жилищного законодательства. Таковыми являются:
1) обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище;
2) неприкосновенность жилища;
3) недопустимость произвольного лишения жилища;
4) беспрепятственное осуществление жилищных прав;
5) равенство участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК, другого федерального закона или существа соответствующих отношений;
6) судебная защита жилищных прав;
7) обеспечение восстановления нарушенных жилищных прав;
8) обеспечение сохранности жилищного фонда;
9) использование жилых помещений строго по назначению.
Указанной статьей Жилищного кодекса установлено, что граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.
Право на жилище многогранно. Это возможность улучшения жилищных условий путем получения жилья по договору жилищного найма (бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными нормами – ст. 40 Конституции РФ); возможность стабильного пользования жилым помещением, недопустимость произвольного лишения жилища, обеспечение для проживающих в жилых домах, жилых помещениях здоровой безопасной среды обитания и пр. С конституционным правом на жилище непосредственно связано конституционное право на неприкосновенность жилища.
На положениях Конституции РФ основаны правовые принципы, отнесенные ст. 1 ЖК к основным началам жилищного законодательства. Таковыми являются:
1) обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище;
2) неприкосновенность жилища;
3) недопустимость произвольного лишения жилища;
4) беспрепятственное осуществление жилищных прав;
5) равенство участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК, другого федерального закона или существа соответствующих отношений;
6) судебная защита жилищных прав;
7) обеспечение восстановления нарушенных жилищных прав;
8) обеспечение сохранности жилищного фонда;
9) использование жилых помещений строго по назначению.
Указанной статьей Жилищного кодекса установлено, что граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.
§ 1 Обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище
Необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для реализации гражданами права на жилище основана на положениях ст. 7 и 40 Конституции РФ.
Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Статья 40 Конституции РФ устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство.
Понятие «органы государственной власти» обозначено в ст. 11 Конституции РФ. Согласно этой статье государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.
Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т.д. (ст. 132 Конституции РФ).
Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ). Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ).
В пределах предоставленных им полномочий органы государственной власти и местного самоуправления содействуют осуществлению гражданами права на жилище (ст. 2 ЖК), а именно:
создают необходимые условия для удовлетворения потребностей граждан в жилье;
предоставляют в установленном порядке субсидии на приобретение или строительство жилья;
в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения государственного или муниципального жилищного фонда;
обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и т.д.
Статья 8 Конституции РФ устанавливает, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ). Согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.
Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Статья 40 Конституции РФ устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство.
Понятие «органы государственной власти» обозначено в ст. 11 Конституции РФ. Согласно этой статье государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.
Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т.д. (ст. 132 Конституции РФ).
Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ). Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ).
В пределах предоставленных им полномочий органы государственной власти и местного самоуправления содействуют осуществлению гражданами права на жилище (ст. 2 ЖК), а именно:
создают необходимые условия для удовлетворения потребностей граждан в жилье;
предоставляют в установленном порядке субсидии на приобретение или строительство жилья;
в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения государственного или муниципального жилищного фонда;
обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и т.д.
Статья 8 Конституции РФ устанавливает, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ). Согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.
§ 2 Недопустимость произвольного лишения жилища и неприкосновенность жилища
Недопустимость произвольного, т.е. незаконного, лишения жилища и его неприкосновенность предусматриваются ст. 25 и 40 Конституции РФ. Так, согласно ст. 25 Конституции РФ «...никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения».
Никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе как в предусмотренных ЖК целях и в предусмотренных иным федеральным законом случаях и в порядке или на основании судебного решения (ч. 2 ст. 3 ЖК).
Требование о недопустимости посягательств на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.
Проникновение в жилище без согласия лиц, проживающих в нем на законных основаниях, допускается в случаях и в порядке, предусмотренных федеральном законом, только в целях:
спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках, иных обстоятельствах чрезвычайного характера;
задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо происшедшего несчастного случая.
Что касается проникновения в жилище в связи с преступлением (в целях предупреждения или раскрытия преступления), а также при чрезвычайных ситуациях, то данные вопросы решены Законом РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»[15] и Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»[16], Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[17].
В связи с необходимостью контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда (в части обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц), соблюдением стандартов качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг целесообразно решить вопрос о праве представителей специально уполномоченных органов (допустим, из числа эксплуатирующих организаций) беспрепятственно входить в жилые помещения в экстремальных ситуациях, вызывающих разрушение жилых домов, и при определенных условиях, угрожающих жизни и здоровью проживающих в них лиц.
Разумеется, необходимо установить порядок и условия такого «вхождения» в жилые помещения, чтобы исключить возможность произвола (обязательное определение круга необходимых участников, оформление соответствующим документом (актом) и т.д.).
Конституция РФ (ст. 25) предусматривает возможность ограничения неприкосновенности жилища в случаях, прямо установленных Законом о чрезвычайном положениипредусмотрено ограничение неприкосновенности жилища в условиях чрезвычайного положения, что основано на положении ст. 56 Конституции РФ.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. предусматривает право на уважение жилища человека, допускает возможность законного проникновения в жилое помещение против воли проживающих в целях предотвращения беспорядков или преступления, защиты прав и свобод других лиц.
Жилищный кодекс предусматривает определенные ограничения пользователя жильем в реализации его прав, основанных на договоре социального найма жилого помещения. Законодатель устанавливает соответствующие условия, несоблюдение которых не позволяет произвести желаемые действия (обмен, поднаем, вселение временных жильцов и др. – ст. 72, 74, 76, 80).
Однако следует помнить, что правонарушением является посягательство на жилое помещение, занимаемое на законных основаниях. Таким образом, к гражданам, проживающим, например, в самовольно занятом жилом помещении, правила о защите от проникновения в жилище не подлежат применению.
За нарушение неприкосновенности жилища предусматривается уголовная ответственность (ст. 139 УК).
Произвольным лишением жилища является без законных на то оснований или в порядке, не предусмотренном законом, лишение права проживать в жилом помещении. Выселение из жилого помещения (лишение жилища) вопреки желанию пользователя допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом и только в судебном порядке.Жилищным кодексом определены случаи выселения. Так, выселение из жилого помещения возможно в связи со сносом дома по предусмотренным основаниям; в связи с капитальным ремонтом дома или реконструкцией его, когда жилое помещение не может быть сохранено, и проч. (ст. 85 ЖК). В этих случаях выселяемые граждане обеспечиваются другим благоустроенным жилым помещением в порядке, установленном ст. 89 ЖК. Предусматривается выселение (лишение жилища) в случае нарушения жилищного законодательства: с предоставлением другого жилого помещения (п. 1 ч. 4 ст. 83, ст. 90 ЖК) или без предоставления другого жилого помещения (п. 2—4 ч. 4 ст. 83 и ст. 91 ЖК).
Никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе как в предусмотренных ЖК целях и в предусмотренных иным федеральным законом случаях и в порядке или на основании судебного решения (ч. 2 ст. 3 ЖК).
Требование о недопустимости посягательств на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.
Проникновение в жилище без согласия лиц, проживающих в нем на законных основаниях, допускается в случаях и в порядке, предусмотренных федеральном законом, только в целях:
спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках, иных обстоятельствах чрезвычайного характера;
задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо происшедшего несчастного случая.
Что касается проникновения в жилище в связи с преступлением (в целях предупреждения или раскрытия преступления), а также при чрезвычайных ситуациях, то данные вопросы решены Законом РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»[15] и Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»[16], Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[17].
ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИХотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство.
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24 декабря 1993 г. № 13 «О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации»[18] определил: «Исходя из того, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения, ...суды должны рассматривать материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в суд» (п. 2).
В связи с необходимостью контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда (в части обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц), соблюдением стандартов качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг целесообразно решить вопрос о праве представителей специально уполномоченных органов (допустим, из числа эксплуатирующих организаций) беспрепятственно входить в жилые помещения в экстремальных ситуациях, вызывающих разрушение жилых домов, и при определенных условиях, угрожающих жизни и здоровью проживающих в них лиц.
Разумеется, необходимо установить порядок и условия такого «вхождения» в жилые помещения, чтобы исключить возможность произвола (обязательное определение круга необходимых участников, оформление соответствующим документом (актом) и т.д.).
Конституция РФ (ст. 25) предусматривает возможность ограничения неприкосновенности жилища в случаях, прямо установленных Законом о чрезвычайном положениипредусмотрено ограничение неприкосновенности жилища в условиях чрезвычайного положения, что основано на положении ст. 56 Конституции РФ.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. предусматривает право на уважение жилища человека, допускает возможность законного проникновения в жилое помещение против воли проживающих в целях предотвращения беспорядков или преступления, защиты прав и свобод других лиц.
Жилищный кодекс предусматривает определенные ограничения пользователя жильем в реализации его прав, основанных на договоре социального найма жилого помещения. Законодатель устанавливает соответствующие условия, несоблюдение которых не позволяет произвести желаемые действия (обмен, поднаем, вселение временных жильцов и др. – ст. 72, 74, 76, 80).
ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИПравом на защиту от проникновения в жилище обладают проживающие в нем граждане независимо от того, кто является «посягателем»: физическое лицо, представитель юридического лица, должностное лицо государственного или муниципального органа.
Важное значение имеет позиция о недопустимости ограничения (или лишения) права пользования жилым помещением за такие действия граждан, которые не связаны со злоупотреблением своими жилищными правами или с невыполнением возложенных на них жилищных обязательств. Данная норма фактически была сформулирована в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г. № 8-П[19]. Суд признал неконституционной ч. 1 ст. 60 ЖК РСФСР, которая ограничивала конституционное право на жилище в связи с временным отсутствием нанимателя или членов его семьи.
Однако следует помнить, что правонарушением является посягательство на жилое помещение, занимаемое на законных основаниях. Таким образом, к гражданам, проживающим, например, в самовольно занятом жилом помещении, правила о защите от проникновения в жилище не подлежат применению.
За нарушение неприкосновенности жилища предусматривается уголовная ответственность (ст. 139 УК).