Страница:
во-первых, субъекты государственного и негосударственного управления имеют право беспрепятственно получать определенного рода информацию, необходимую им для начала и осуществления сотрудничества;
во-вторых, носители информации обязаны предоставлять желающим субъектам управления интересующую их информацию (за исключением конфиденциальной и иной охраняемой законом);
в-третьих, субъекты государственного управления обязаны размещать информацию, в получении которой заинтересованы субъекты негосударственного управления (за исключением конфиденциальной и иной охраняемой законом);
в-четвертых, контроль за обращением информации о проектах и программах, реализуемых на условиях государственно-частного партнерства, о ходе их реализации, о планируемых и полученных результатах и проч. осуществляется и со стороны общества, и со стороны государства;
в-пятых, осуществление государственного контроля за эффективностью использования имущества, переданного для реализации проектов или программ на условиях государственно-частного партнерства;
в-шестых, проведение проверок целевого использования средств, направленных на реализацию проектов или программ на условиях государственно-частного партнерства (и бюджетных, и внебюджетных). Они могут осуществляться ежегодно аудиторской организацией, которая определяется на конкурсной основе.
Ориентация на получение измеряемого результата как принцип государственно-частного партнерства также является одним из основных аспектов в мотивации субъекта негосударственного управления при принятии им решения об участии в том или ином проекте (программе), реализуемых на условиях государственно-частного партнерства.
Например, создание и развитие промышленно-производственных особых экономических зон может способствовать выводу экономики страны из сферы преимущественного экспортно-сырьевого развития, развитию отраслей с высокой степенью переработки и наукоемких, высокотехнологичных отраслей промышленности, обеспечению конкурентоспособности в мировом сообществе и равноправной интеграции в мировое экономическое пространство. Это – общегосударственная задача.
При проведении технологической модернизации широкого круга отраслей экономики, в интересах обеспечения глобальной конкурентоспособности и формирования в перспективе рынка инноваций, можно на базе передовых технологий, в том числе в рамках интеграции с мировыми технологическими комплексами, получить новые технологии, принципиально новую технику, новые рынки сбыта продукции и т. д. В этом очень может быть заинтересован частный инвестор. Поэтому при решении подобных задач может использоваться принцип софинансирования (за счет государственных и частных средств) прикладных исследований и создание инновационных инфраструктур в промышленно-производственной свободной экономической зоне.
В результате расчетов предстоящих по этим проектам работ и государство, и частные инвесторы заранее могут определить, сколько средств необходимо на проект потратить и что в результате этого можно будет получить.
Результат в таком случае не может быть абстрактным, он будет прямо указываться в контракте и в плане проекта, поэтому ориентация на конечный результат проекта, реализуемого на условиях государственно-частного партнерства, как раз и будет являться тем стимулом, который будет определять интерес частных инвесторов на участие в проекте (по развитию той или иной промышленно-производственной зоны) либо в ином инвестиционном (инновационном) проекте (программе).
В процессе развития государственно-частного партнерства могут возникать и новые принципы. Их возникновению могут способствовать цели, исходя из которых органы публичной власти начинают сотрудничество с субъектами негосударственного управления.
§ 2. Цели, ради которых осуществляется государственно-частное партнерство
§ 3. Основные условия государственно-частного партнерства
во-вторых, носители информации обязаны предоставлять желающим субъектам управления интересующую их информацию (за исключением конфиденциальной и иной охраняемой законом);
в-третьих, субъекты государственного управления обязаны размещать информацию, в получении которой заинтересованы субъекты негосударственного управления (за исключением конфиденциальной и иной охраняемой законом);
в-четвертых, контроль за обращением информации о проектах и программах, реализуемых на условиях государственно-частного партнерства, о ходе их реализации, о планируемых и полученных результатах и проч. осуществляется и со стороны общества, и со стороны государства;
в-пятых, осуществление государственного контроля за эффективностью использования имущества, переданного для реализации проектов или программ на условиях государственно-частного партнерства;
в-шестых, проведение проверок целевого использования средств, направленных на реализацию проектов или программ на условиях государственно-частного партнерства (и бюджетных, и внебюджетных). Они могут осуществляться ежегодно аудиторской организацией, которая определяется на конкурсной основе.
Ориентация на получение измеряемого результата как принцип государственно-частного партнерства также является одним из основных аспектов в мотивации субъекта негосударственного управления при принятии им решения об участии в том или ином проекте (программе), реализуемых на условиях государственно-частного партнерства.
Например, создание и развитие промышленно-производственных особых экономических зон может способствовать выводу экономики страны из сферы преимущественного экспортно-сырьевого развития, развитию отраслей с высокой степенью переработки и наукоемких, высокотехнологичных отраслей промышленности, обеспечению конкурентоспособности в мировом сообществе и равноправной интеграции в мировое экономическое пространство. Это – общегосударственная задача.
При проведении технологической модернизации широкого круга отраслей экономики, в интересах обеспечения глобальной конкурентоспособности и формирования в перспективе рынка инноваций, можно на базе передовых технологий, в том числе в рамках интеграции с мировыми технологическими комплексами, получить новые технологии, принципиально новую технику, новые рынки сбыта продукции и т. д. В этом очень может быть заинтересован частный инвестор. Поэтому при решении подобных задач может использоваться принцип софинансирования (за счет государственных и частных средств) прикладных исследований и создание инновационных инфраструктур в промышленно-производственной свободной экономической зоне.
В результате расчетов предстоящих по этим проектам работ и государство, и частные инвесторы заранее могут определить, сколько средств необходимо на проект потратить и что в результате этого можно будет получить.
Результат в таком случае не может быть абстрактным, он будет прямо указываться в контракте и в плане проекта, поэтому ориентация на конечный результат проекта, реализуемого на условиях государственно-частного партнерства, как раз и будет являться тем стимулом, который будет определять интерес частных инвесторов на участие в проекте (по развитию той или иной промышленно-производственной зоны) либо в ином инвестиционном (инновационном) проекте (программе).
В процессе развития государственно-частного партнерства могут возникать и новые принципы. Их возникновению могут способствовать цели, исходя из которых органы публичной власти начинают сотрудничество с субъектами негосударственного управления.
§ 2. Цели, ради которых осуществляется государственно-частное партнерство
Сотрудничество без цели – бессмысленно, лишняя трата времени и средств, неэффективное использование ресурсов. Любое сотрудничество имеет цель, без нее теряется смысл что-либо делать вместе.
То же самое должно происходить, когда сотрудничать начинают субъекты управления. И чтобы сотрудничество приносило как можно больше пользы, еще до его начала необходимо определять его цель и соответственно те результаты, которые планируется от сотрудничества получить.
Своевременное определение целей государственно-частного партнерства (до начала сотрудничества) – это минимизация рисков, с которыми можно встретиться в период реализации проекта. Поэтому в последние годы именно в федеральных целевых программах стали указываться цели сотрудничества с частными инвесторами.
В Федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613[88], указывается, что основной целью Программы является развитие научно-технологического потенциала Российской Федерации для реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации.
Эта цель обусловливает необходимость решения таких основных задач, как консолидация и концентрация ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства, в том числе за счет заказов частного бизнеса и инновационно-активных компаний на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.
Исходя из анализа названной Программы также можно отметить, что целью осуществления государственно-частного партнерства является именно консолидация (объединение) средств и ресурсов для решения определенной задачи – реализации инновационных проектов.
Исследования нашего законодательства показали, что цели государственно-частного партнерства имеют в основном общую форму правового закрепления.
В публичной сфере, например, целями государственно-частного партнерства могут быть:
реализация принципов взаимодействия органов исполнительной власти и общественных организаций для решения общественно значимых задач;
выполнение предприятием, организаций, учреждением либо иным лицом действий (операций) от имени органа власти;
помощь в реализации полномочий органа исполнительной власти;
оказание органам исполнительной власти или органам местного самоуправления содействия в осуществлении установленных задач и функций;
взаимная координация действий и решений органов власти и общественных объединений по определенным вопросам;
предоставление информации, обмен информацией, информационное взаимодействие.
В социальной сфере целями государственно-частного партнерства могут быть:
проведение взаимных консультаций (например, по проблемам занятости населения, замена определенного процента налога на натуральное покрытие продукцией или услугами, реализация условий социального партнерства);
регулирование социально-трудовых отношений и согласование социально-экономических интересов сторон (ведение коллективных переговоров и подготовка проекта генерального соглашения между общероссийскими объединениями профессиональных союзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации);
содействие договорному регулированию социально-трудовых отношений на федеральном уровне;
проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области социально-трудовых отношений, федеральных программ в сфере труда, занятости населения, миграции рабочей силы, социального обеспечения;
согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики;
рассмотрение по инициативе сторон вопросов, возникших в ходе выполнения генерального соглашения;
улучшение качества услуг по социальному обслуживанию граждан (почтовые услуги, страхование, консультационные услуги, торговое обслуживание и т. д.).
В сфере экономики целями, ради которых осуществляются государственно-частные партнерства, могут быть:
привлечение инвестиций в развитие экономики в целом или отраслей экономики или определенной сферы управления, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, туризма, санаторно-курортной сферы;
совместное с частным инвестором финансирование программ или проектов;
реализация инвестиционных (инновационных) проектов или программ;
обеспечение эффективного управления государственным (муниципальным) имуществом;
реконструкция (восстановление) недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
осуществление определенной предпринимательской деятельности с вложением предпринимателем капитальных вложений;
осуществление совместной работы;
изменение или поддержание цен (например, на электрическую энергию (мощность) и проч.);
защита прав и интересов потребителей, противодействие недобросовестной практике искажения сведений (например, об импортируемых в Российскую Федерацию товарах, в том числе занижения их стоимости) и проч.;
для постановки проблем о решении программными методами на федеральном уровне и т. д.
Цели осуществления сотрудничества с органами публичной власти могут быть и иными, но в любом случае они должны отвечать определенным критериям, а именно:
1) они должны быть направлены на удовлетворение широкого круга интересов как можно большего количества граждан (и этот круг может увеличиваться (расширяться));
2) их достижение должно способствовать более ускоренному развитию нашего общества или его отдельных частей;
3) их достижение должно способствовать улучшению качества жизни наших граждан или социально слабо защищенных слоев общества;
4) они могут быть направлены на повышение конкурентоспособности нашей промышленности или решение проблем социально-экономического развития нашей страны.
Цели сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления должны сводиться к основному постулату – объединение их потенциала, средств, усилий, ресурсов и т. п. происходит для позитивного сотрудничества и решения общественно значимых задач.
Кто вправе определять цели государственно-частного партнерства – орган публичной власти или субъект негосударственного управления?
Однозначного ответа на этот вопрос пока нет, поскольку в нашей стране его появление зависит в большей мере не от состояния законодательства и степени правового регулирования нового института права (государственно-частное партнерство), а от государственной политики в отношении этого института права, которую еще предстоит официально определить.
Гипотетически цель сотрудничества с органами публичной власти может определять субъект негосударственного управления самостоятельно. Но это только гипотетически, поскольку на практике пока еще ни одному из субъектов негосударственного управления не удалось это сделать. На это есть объективно обусловленный аспект – наше общество пока не готово к тому, чтобы субъект государственного управления учитывал при определении государственной политики интересы и потребности субъектов негосударственного управления.
Особенности нашего переходного периода (от одного государственного устройства к другому) пока «не позволяют» субъектам негосударственного управления проявлять инициативу и определять те цели, в достижение которых они могут предложить сотрудничество. Часто происходит наоборот. Тот или иной орган публичной власти обращается к гражданам и юридическим лицам и рассказывает, как было бы хорошо, если все вместе решали бы существующие проблемы, но у граждан и юридических лиц редко возникает желание легитимно сотрудничать с органом власти. Поэтому пока дальше призывов «давайте решать вопросы вместе» дело не дошло.
Вполне возможно, что ситуация может измениться и субъекты негосударственного управления станут более активными, начнут предлагать различные виды сотрудничества с органами публичной власти, а органы власти – с энтузиазмом «работать» с гражданами и юридическими лицами. Но это все в перспективе.
В нашем законодательстве нет запретов на легитимное сотрудничество с органами власти и управления. Любое лицо вправе обратиться к субъекту государственного управления, а он – к субъекту негосударственного управления с предложением о легитимном сотрудничестве и, естественно, определить цели такого сотрудничества.
Тот, кому предлагается сотрудничество, вправе от него отказаться (по объективным причинам, если это орган власти) или принять предложение (если это субъект негосударственного управления), и они могут совместно определить цели такого сотрудничества. В любом случае инициаторы могут действовать «в рамках закона», но дело за малым. Нужно, чтобы все они желали сотрудничать друг с другом на условиях государственно-частного партнерства. В противном случае всегда найдется «причина», чтобы таких партнерств не создавать.
При осуществлении государственно-частного партнерства важными являются условия, на которых оно осуществляется. Попытаемся обозначить основные из них.
То же самое должно происходить, когда сотрудничать начинают субъекты управления. И чтобы сотрудничество приносило как можно больше пользы, еще до его начала необходимо определять его цель и соответственно те результаты, которые планируется от сотрудничества получить.
Своевременное определение целей государственно-частного партнерства (до начала сотрудничества) – это минимизация рисков, с которыми можно встретиться в период реализации проекта. Поэтому в последние годы именно в федеральных целевых программах стали указываться цели сотрудничества с частными инвесторами.
В Федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2006 г. № 613[88], указывается, что основной целью Программы является развитие научно-технологического потенциала Российской Федерации для реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации.
Эта цель обусловливает необходимость решения таких основных задач, как консолидация и концентрация ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства, в том числе за счет заказов частного бизнеса и инновационно-активных компаний на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.
Исходя из анализа названной Программы также можно отметить, что целью осуществления государственно-частного партнерства является именно консолидация (объединение) средств и ресурсов для решения определенной задачи – реализации инновационных проектов.
Исследования нашего законодательства показали, что цели государственно-частного партнерства имеют в основном общую форму правового закрепления.
В публичной сфере, например, целями государственно-частного партнерства могут быть:
реализация принципов взаимодействия органов исполнительной власти и общественных организаций для решения общественно значимых задач;
выполнение предприятием, организаций, учреждением либо иным лицом действий (операций) от имени органа власти;
помощь в реализации полномочий органа исполнительной власти;
оказание органам исполнительной власти или органам местного самоуправления содействия в осуществлении установленных задач и функций;
взаимная координация действий и решений органов власти и общественных объединений по определенным вопросам;
предоставление информации, обмен информацией, информационное взаимодействие.
В социальной сфере целями государственно-частного партнерства могут быть:
проведение взаимных консультаций (например, по проблемам занятости населения, замена определенного процента налога на натуральное покрытие продукцией или услугами, реализация условий социального партнерства);
регулирование социально-трудовых отношений и согласование социально-экономических интересов сторон (ведение коллективных переговоров и подготовка проекта генерального соглашения между общероссийскими объединениями профессиональных союзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации);
содействие договорному регулированию социально-трудовых отношений на федеральном уровне;
проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области социально-трудовых отношений, федеральных программ в сфере труда, занятости населения, миграции рабочей силы, социального обеспечения;
согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики;
рассмотрение по инициативе сторон вопросов, возникших в ходе выполнения генерального соглашения;
улучшение качества услуг по социальному обслуживанию граждан (почтовые услуги, страхование, консультационные услуги, торговое обслуживание и т. д.).
В сфере экономики целями, ради которых осуществляются государственно-частные партнерства, могут быть:
привлечение инвестиций в развитие экономики в целом или отраслей экономики или определенной сферы управления, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, туризма, санаторно-курортной сферы;
совместное с частным инвестором финансирование программ или проектов;
реализация инвестиционных (инновационных) проектов или программ;
обеспечение эффективного управления государственным (муниципальным) имуществом;
реконструкция (восстановление) недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
осуществление определенной предпринимательской деятельности с вложением предпринимателем капитальных вложений;
осуществление совместной работы;
изменение или поддержание цен (например, на электрическую энергию (мощность) и проч.);
защита прав и интересов потребителей, противодействие недобросовестной практике искажения сведений (например, об импортируемых в Российскую Федерацию товарах, в том числе занижения их стоимости) и проч.;
для постановки проблем о решении программными методами на федеральном уровне и т. д.
Цели осуществления сотрудничества с органами публичной власти могут быть и иными, но в любом случае они должны отвечать определенным критериям, а именно:
1) они должны быть направлены на удовлетворение широкого круга интересов как можно большего количества граждан (и этот круг может увеличиваться (расширяться));
2) их достижение должно способствовать более ускоренному развитию нашего общества или его отдельных частей;
3) их достижение должно способствовать улучшению качества жизни наших граждан или социально слабо защищенных слоев общества;
4) они могут быть направлены на повышение конкурентоспособности нашей промышленности или решение проблем социально-экономического развития нашей страны.
Цели сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления должны сводиться к основному постулату – объединение их потенциала, средств, усилий, ресурсов и т. п. происходит для позитивного сотрудничества и решения общественно значимых задач.
Кто вправе определять цели государственно-частного партнерства – орган публичной власти или субъект негосударственного управления?
Однозначного ответа на этот вопрос пока нет, поскольку в нашей стране его появление зависит в большей мере не от состояния законодательства и степени правового регулирования нового института права (государственно-частное партнерство), а от государственной политики в отношении этого института права, которую еще предстоит официально определить.
Гипотетически цель сотрудничества с органами публичной власти может определять субъект негосударственного управления самостоятельно. Но это только гипотетически, поскольку на практике пока еще ни одному из субъектов негосударственного управления не удалось это сделать. На это есть объективно обусловленный аспект – наше общество пока не готово к тому, чтобы субъект государственного управления учитывал при определении государственной политики интересы и потребности субъектов негосударственного управления.
Особенности нашего переходного периода (от одного государственного устройства к другому) пока «не позволяют» субъектам негосударственного управления проявлять инициативу и определять те цели, в достижение которых они могут предложить сотрудничество. Часто происходит наоборот. Тот или иной орган публичной власти обращается к гражданам и юридическим лицам и рассказывает, как было бы хорошо, если все вместе решали бы существующие проблемы, но у граждан и юридических лиц редко возникает желание легитимно сотрудничать с органом власти. Поэтому пока дальше призывов «давайте решать вопросы вместе» дело не дошло.
Вполне возможно, что ситуация может измениться и субъекты негосударственного управления станут более активными, начнут предлагать различные виды сотрудничества с органами публичной власти, а органы власти – с энтузиазмом «работать» с гражданами и юридическими лицами. Но это все в перспективе.
В нашем законодательстве нет запретов на легитимное сотрудничество с органами власти и управления. Любое лицо вправе обратиться к субъекту государственного управления, а он – к субъекту негосударственного управления с предложением о легитимном сотрудничестве и, естественно, определить цели такого сотрудничества.
Тот, кому предлагается сотрудничество, вправе от него отказаться (по объективным причинам, если это орган власти) или принять предложение (если это субъект негосударственного управления), и они могут совместно определить цели такого сотрудничества. В любом случае инициаторы могут действовать «в рамках закона», но дело за малым. Нужно, чтобы все они желали сотрудничать друг с другом на условиях государственно-частного партнерства. В противном случае всегда найдется «причина», чтобы таких партнерств не создавать.
При осуществлении государственно-частного партнерства важными являются условия, на которых оно осуществляется. Попытаемся обозначить основные из них.
§ 3. Основные условия государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство может считаться таковым в тех случаях, когда оно осуществляется в соответствии с определенного рода правилами.
Правила эти могут быть писаными (нормативно закрепленными) и неписаными (обычаями делового оборота, правовыми обычаями или административными прецедентами).
Государственно-частное партнерство может возникнуть между двумя или более лицами в результате договоренностей осуществлять совместную деятельность для решения определенных, общественно значимых задач, вопросов или проблем.
Очень важно, на каких условиях эти лица могут договариваться о сотрудничестве, какие требования они могут предъявлять друг к другу, в какой обстановке может осуществляться их сотрудничество.
Условий, на которых может осуществляться сотрудничество органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, очень много. Если их сгруппировать по основным характеристикам, то определяются две основные группы:
базовые условия государственно-частного партнерства, или условия, без соблюдения которых партнерства не может быть;
дополнительные условия государственно-частного партнерства, т. е. условия, вырабатываемые в ходе подготовки к сотрудничеству и дополняющие, по соглашению будущих участников партнерства, основные договоренности о сотрудничестве и создающие благоприятную обстановку для реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства.
К базовым условиям государственно-частного партнерства относится следующее:
участвовать в государственно-частном партнерстве может тот субъект государственного управления, кто имеет на это право, т. е. обладающий соответствующей правосубъектностью;
перечень принципов государственно-частного партнерства должен базироваться на целях такого партнерства. Цели и принципы партнерства должны быть взаимосвязаны между собой и вытекать одни из других;
в ходе совместной деятельности участников партнерства должно происходить объединение ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала, направленных на реализацию определенной государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых и иных прав граждан.
В соответствии с российским законодательством не все органы государственной власти и не все юридические лица и не во всех видах партнерств могут участвовать, заключать договоры и соглашения с субъектами негосударственного управления.
В законодательстве не содержится положений, позволяющих судебным органам власти и палатам Федерального Собрания Российской Федерации вступать в экономические партнерства.
Судебные органы и палаты Федерального Собрания могут иметь гражданско-правовые отношения с субъектами негосударственного управления. Например, «заказать» субъекту негосударственного управления выполнение научной работы, оказание услуг и прочего для государственных нужд. Однако они не могут участвовать в партнерствах, основной целью которых является строительство, производство, оказание услуг и получение от их эксплуатации (оказания) прибыли.
Диалоги представителей судебных органов и палат Федерального Собрания с субъектами негосударственного управления должны ограничиваться проведением консультаций по общественно важным или общественно значимым вопросам, участием в проводимых ими мероприятиях и т. п.[89]
В отношении некоторых структур Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[90] установлено, что унитарные предприятия не вправе подписывать соглашения с органами управления особыми экономическими зонами о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности, об осуществлении туристско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой особой экономической зоне.
В ограничении некоторых видов предприятий участвовать в государственно-частном партнерстве с частным интересом существует определенная логика.
Нашим законодательством установлено, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия[91]. Хотя унитарным предприятием признается коммерческая организация, но она не может быть наделена правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.
Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию, поэтому у унитарного предприятия имущество находится на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Оно является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.
Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти.
Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Федерации или органом местного самоуправления муниципального образования.
Унитарное предприятие обладает специальной правоспособностью, не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).
Ограничение правоспособности таких предприятий отчасти связано с целью их создания, поскольку они должны выполнять общезначимые задачи, поставленные собственником-государством, и брать на себя часть экономических функций государства, так как, принимая меры к сохранению и приумножению своего имущества, государство старается обеспечить выполнение своих задач и функций.
Во многом именно поэтому унитарные предприятия наделяются лишь некоторыми правами юридического лица и выступают как субъекты государственного управления, которые могут вступать в государственно-частные или публично-частные партнерства только на стороне государства, преследуя публичный интерес. В таком варианте сотрудничества с субъектами негосударственного управления реально может происходить объединение усилий, средств, ресурсов, потенциала, имущества и проч., принадлежащих частным, общественным, кооперативным и иным собственникам (владельцам).
И напротив, если не происходит реального объединения государственных (муниципальных) и частных средств, ресурсов, потенциала, имущества и проч. в ходе реализации проекта, то такой вариант сотрудничества не относится к государственно-частному партнерству.
Если сказать более кратко, то унитарные предприятия, решая задачи государства-собственника, по сути, являются стороной, представляющей интересы государства, в связи с чем и могут вступать в партнерства на стороне государства и в своей деятельности должны преследовать публичный интерес.
Та же ситуация и с бюджетными учреждениями[92], государственными корпорациями, бюджетными и внебюджетными фондами и другими учреждениями, организациями, предприятиями, основанными на государственной или муниципальной собственности. Они могут участвовать в государственно-частном партнерстве, но как сторона, представляющая интересы государства в целом или конкретного местного сообщества (муниципального образования).
К дополнительным условиям государственно-частного партнерства могут относиться:
предоставление льготных кредитов участникам партнерства;
передача государственного или муниципального имущества, предназначенного специально для реализации проекта;
предоставление некоторых преференций участникам проекта на срок его реализации;
создание льготных условий для прохождения различного рода согласований, разрешительной документации, устранение на их пути административных барьеров или их минимизация и т. д.
Например, Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. № 1571 «О передаче в собственность Красноярского края находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Красноярск»[93] принимается предложение о передаче в собственность Красноярского края находящихся в федеральной собственности акций (51%) открытого акционерного общества «Аэропорт «Красноярск». Указом Президента Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 1283 «О передаче в собственность г. Санкт-Петербурга находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково»[94] были переданы в собственность г. Санкт-Петербурга находящиеся в федеральной собственности 100% акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково».
Предназначение передачи имущества по названным указам – привлечение на условиях государственно-частного партнерства инвестиций в комплексную реконструкцию и модернизацию объектов авиатранспортной инфраструктуры указанных аэропортов.
Это один из вариантов создания дополнительных условий для государственно-частного партнерства.
Дополнительных условий государственно-частного партнерства такое множество, что даже основные из них рассмотреть в рамках учебника не представляется возможным. Но можно о них сказать главное – дополнительные условия государственно-частного партнерства могут возникать в тех случаях, когда их наличие будет способствовать успешной реализации проектов и ликвидироваться тогда, когда необходимость в них отпадает.
Более того, их возникновение и ликвидация зависят исключительно от масштаба проекта (мегапроект, мультипроект, глобальный или крупномасштабный проект), от сферы, в которой он реализуется, и от степени заинтересованности политэкономической элиты в том или ином проекте, реализуемом на условиях государственно-частного партнерства.
Правила эти могут быть писаными (нормативно закрепленными) и неписаными (обычаями делового оборота, правовыми обычаями или административными прецедентами).
Государственно-частное партнерство может возникнуть между двумя или более лицами в результате договоренностей осуществлять совместную деятельность для решения определенных, общественно значимых задач, вопросов или проблем.
Очень важно, на каких условиях эти лица могут договариваться о сотрудничестве, какие требования они могут предъявлять друг к другу, в какой обстановке может осуществляться их сотрудничество.
Условий, на которых может осуществляться сотрудничество органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, очень много. Если их сгруппировать по основным характеристикам, то определяются две основные группы:
базовые условия государственно-частного партнерства, или условия, без соблюдения которых партнерства не может быть;
дополнительные условия государственно-частного партнерства, т. е. условия, вырабатываемые в ходе подготовки к сотрудничеству и дополняющие, по соглашению будущих участников партнерства, основные договоренности о сотрудничестве и создающие благоприятную обстановку для реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства.
К базовым условиям государственно-частного партнерства относится следующее:
участвовать в государственно-частном партнерстве может тот субъект государственного управления, кто имеет на это право, т. е. обладающий соответствующей правосубъектностью;
перечень принципов государственно-частного партнерства должен базироваться на целях такого партнерства. Цели и принципы партнерства должны быть взаимосвязаны между собой и вытекать одни из других;
в ходе совместной деятельности участников партнерства должно происходить объединение ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала, направленных на реализацию определенной государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых и иных прав граждан.
В соответствии с российским законодательством не все органы государственной власти и не все юридические лица и не во всех видах партнерств могут участвовать, заключать договоры и соглашения с субъектами негосударственного управления.
В законодательстве не содержится положений, позволяющих судебным органам власти и палатам Федерального Собрания Российской Федерации вступать в экономические партнерства.
Судебные органы и палаты Федерального Собрания могут иметь гражданско-правовые отношения с субъектами негосударственного управления. Например, «заказать» субъекту негосударственного управления выполнение научной работы, оказание услуг и прочего для государственных нужд. Однако они не могут участвовать в партнерствах, основной целью которых является строительство, производство, оказание услуг и получение от их эксплуатации (оказания) прибыли.
Диалоги представителей судебных органов и палат Федерального Собрания с субъектами негосударственного управления должны ограничиваться проведением консультаций по общественно важным или общественно значимым вопросам, участием в проводимых ими мероприятиях и т. п.[89]
В отношении некоторых структур Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[90] установлено, что унитарные предприятия не вправе подписывать соглашения с органами управления особыми экономическими зонами о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности, об осуществлении туристско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой особой экономической зоне.
В ограничении некоторых видов предприятий участвовать в государственно-частном партнерстве с частным интересом существует определенная логика.
Нашим законодательством установлено, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия[91]. Хотя унитарным предприятием признается коммерческая организация, но она не может быть наделена правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.
Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию, поэтому у унитарного предприятия имущество находится на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Оно является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.
Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти.
Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Федерации или органом местного самоуправления муниципального образования.
Унитарное предприятие обладает специальной правоспособностью, не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).
Ограничение правоспособности таких предприятий отчасти связано с целью их создания, поскольку они должны выполнять общезначимые задачи, поставленные собственником-государством, и брать на себя часть экономических функций государства, так как, принимая меры к сохранению и приумножению своего имущества, государство старается обеспечить выполнение своих задач и функций.
Во многом именно поэтому унитарные предприятия наделяются лишь некоторыми правами юридического лица и выступают как субъекты государственного управления, которые могут вступать в государственно-частные или публично-частные партнерства только на стороне государства, преследуя публичный интерес. В таком варианте сотрудничества с субъектами негосударственного управления реально может происходить объединение усилий, средств, ресурсов, потенциала, имущества и проч., принадлежащих частным, общественным, кооперативным и иным собственникам (владельцам).
И напротив, если не происходит реального объединения государственных (муниципальных) и частных средств, ресурсов, потенциала, имущества и проч. в ходе реализации проекта, то такой вариант сотрудничества не относится к государственно-частному партнерству.
Если сказать более кратко, то унитарные предприятия, решая задачи государства-собственника, по сути, являются стороной, представляющей интересы государства, в связи с чем и могут вступать в партнерства на стороне государства и в своей деятельности должны преследовать публичный интерес.
Та же ситуация и с бюджетными учреждениями[92], государственными корпорациями, бюджетными и внебюджетными фондами и другими учреждениями, организациями, предприятиями, основанными на государственной или муниципальной собственности. Они могут участвовать в государственно-частном партнерстве, но как сторона, представляющая интересы государства в целом или конкретного местного сообщества (муниципального образования).
К дополнительным условиям государственно-частного партнерства могут относиться:
предоставление льготных кредитов участникам партнерства;
передача государственного или муниципального имущества, предназначенного специально для реализации проекта;
предоставление некоторых преференций участникам проекта на срок его реализации;
создание льготных условий для прохождения различного рода согласований, разрешительной документации, устранение на их пути административных барьеров или их минимизация и т. д.
Например, Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. № 1571 «О передаче в собственность Красноярского края находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Красноярск»[93] принимается предложение о передаче в собственность Красноярского края находящихся в федеральной собственности акций (51%) открытого акционерного общества «Аэропорт «Красноярск». Указом Президента Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 1283 «О передаче в собственность г. Санкт-Петербурга находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково»[94] были переданы в собственность г. Санкт-Петербурга находящиеся в федеральной собственности 100% акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково».
Предназначение передачи имущества по названным указам – привлечение на условиях государственно-частного партнерства инвестиций в комплексную реконструкцию и модернизацию объектов авиатранспортной инфраструктуры указанных аэропортов.
Это один из вариантов создания дополнительных условий для государственно-частного партнерства.
Дополнительных условий государственно-частного партнерства такое множество, что даже основные из них рассмотреть в рамках учебника не представляется возможным. Но можно о них сказать главное – дополнительные условия государственно-частного партнерства могут возникать в тех случаях, когда их наличие будет способствовать успешной реализации проектов и ликвидироваться тогда, когда необходимость в них отпадает.
Более того, их возникновение и ликвидация зависят исключительно от масштаба проекта (мегапроект, мультипроект, глобальный или крупномасштабный проект), от сферы, в которой он реализуется, и от степени заинтересованности политэкономической элиты в том или ином проекте, реализуемом на условиях государственно-частного партнерства.