Раздел II
Участники государственно-частного партнерства
Глава VI
Субъекты государственного управления
В России в отличие от практики других государств формируется интеграционный вариант государственно-частного партнерства.
Интеграционный вариант – это слияние отдельных частей в единую систему за счет так называемого синергетического эффекта, явления, возникающего вследствие грамотной интеграции знаний и ресурсов, достигаемого в любой сфере жизнедеятельности. Этот эффект содействует взаимному усилению участников сотрудничества.[95]
Для возникновения в Российской Федерации именно интеграционный модели государственно-частного партнерства имелось несколько объективно обусловленных причин. Одна из них – постепенно устаревающие формы государственного управления.
На протяжении длительного периода теорией управления было предложено множество методов к управлению. Таких как управление по целям, по результатам, по отклонениям, ситуационное управление и др. Однако в начале третьего тысячелетия некоторые из этих методов из рамок кибернетического подхода, основанного на разделении систем на управляющие и управляемые, и факторе обратной связи как одном из ключевых атрибутов государственного управления, «перекочевали» в разряд кооперации, сотрудничества, согласия и взаимодополнения творческих способностей управленцев, находящихся на разных уровнях управления.
В этот период именно мотивация субъектов управления становится ключевым аспектом взаимодействия как внутри публичной организации, так и при установлении взаимоотношений с другими субъектами, если им необходимо решить четко сформулированную задачу. И в этом вопросе уже не важно, какими средствами планируется достичь цель – посредством кооперации усилий с теми, кто еще вчера «не был допущен» к власти, или с теми, кто уже «от власти устал».
Таким образом, управленческая теория, в центре внимания которой находилась схема «субъект – объект управления», медленно, но уступает место концепции самоорганизации, формируемой новой управленческой парадигме, которая основывается на синергетическом подходе, преемственности кибернетических и синергетических тенденций. Особенно четко эти процессы прослеживаются именно в ГЧП-проектах по строительству дорог и созданию транспортной инфраструктуры, по освоению территорий Крайнего Севера (проект развития Южной Якутии) и в других крупных проектах.
В современных условиях государственное управление требует совершенно нового концептуального подхода к организации различных видов сотрудничества с представителями частного сектора. И именно в этой новой управленческой парадигме может быть сделан акцент на самоорганизацию как на качественно новый уровень формирования стратегии: управлять не процессами, а способностью субъектов государственного и негосударственного управления к взаимодействию на уровне самоорганизации, т. е. выдвижения и реализации инициативы по взаимодействию как от субъекта государственного управления, так и от субъекта негосударственного управления.
Синергетический подход вполне реально может стать доминирующим и при формировании стратегии управления государственными делами, и осуществлении стратегического управления государственными и общественными делами. Но это – дело будущего, а пока можно вести речь о правовых условиях, позволяющих осуществлять государственно-частное партнерство или сдерживающих его развитие.
По нашему законодательству уже можно определять субъектов управления, которые могут сотрудничать друг с другом.
Сотрудничающими субъектами могут быть некоторые органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления, юридические лица, их объединения, граждане и их объединения. Они могут сотрудничать как между собой, так и с разными по статусу субъектами управления: органы публичной власти между собой и с юридическими лицами или гражданами, граждане или их объединения между собой, совместно с юридическими лицами, с органами публичной власти и т. д. Однако необходимо иметь в виду, что не все субъекты управления могут быть участниками государственно-частного партнерства.
У одних субъектов управления нет на это соответствующих правомочий. Другие, выполняя отдельные государственные функции или задачи, не вправе вступать в какие-либо, в том числе партнерские, отношения с субъектами предпринимательской деятельности. Третьи по отдельным признакам могут быть партнерами органов публичной власти, но они имеют специальный правовой статус и поэтому, выступая на стороне государства, не могут работать на стороне предпринимателей.
Рассмотрим эти вопросы более подробно.
Интеграционный вариант – это слияние отдельных частей в единую систему за счет так называемого синергетического эффекта, явления, возникающего вследствие грамотной интеграции знаний и ресурсов, достигаемого в любой сфере жизнедеятельности. Этот эффект содействует взаимному усилению участников сотрудничества.[95]
Для возникновения в Российской Федерации именно интеграционный модели государственно-частного партнерства имелось несколько объективно обусловленных причин. Одна из них – постепенно устаревающие формы государственного управления.
На протяжении длительного периода теорией управления было предложено множество методов к управлению. Таких как управление по целям, по результатам, по отклонениям, ситуационное управление и др. Однако в начале третьего тысячелетия некоторые из этих методов из рамок кибернетического подхода, основанного на разделении систем на управляющие и управляемые, и факторе обратной связи как одном из ключевых атрибутов государственного управления, «перекочевали» в разряд кооперации, сотрудничества, согласия и взаимодополнения творческих способностей управленцев, находящихся на разных уровнях управления.
В этот период именно мотивация субъектов управления становится ключевым аспектом взаимодействия как внутри публичной организации, так и при установлении взаимоотношений с другими субъектами, если им необходимо решить четко сформулированную задачу. И в этом вопросе уже не важно, какими средствами планируется достичь цель – посредством кооперации усилий с теми, кто еще вчера «не был допущен» к власти, или с теми, кто уже «от власти устал».
Таким образом, управленческая теория, в центре внимания которой находилась схема «субъект – объект управления», медленно, но уступает место концепции самоорганизации, формируемой новой управленческой парадигме, которая основывается на синергетическом подходе, преемственности кибернетических и синергетических тенденций. Особенно четко эти процессы прослеживаются именно в ГЧП-проектах по строительству дорог и созданию транспортной инфраструктуры, по освоению территорий Крайнего Севера (проект развития Южной Якутии) и в других крупных проектах.
В современных условиях государственное управление требует совершенно нового концептуального подхода к организации различных видов сотрудничества с представителями частного сектора. И именно в этой новой управленческой парадигме может быть сделан акцент на самоорганизацию как на качественно новый уровень формирования стратегии: управлять не процессами, а способностью субъектов государственного и негосударственного управления к взаимодействию на уровне самоорганизации, т. е. выдвижения и реализации инициативы по взаимодействию как от субъекта государственного управления, так и от субъекта негосударственного управления.
Синергетический подход вполне реально может стать доминирующим и при формировании стратегии управления государственными делами, и осуществлении стратегического управления государственными и общественными делами. Но это – дело будущего, а пока можно вести речь о правовых условиях, позволяющих осуществлять государственно-частное партнерство или сдерживающих его развитие.
По нашему законодательству уже можно определять субъектов управления, которые могут сотрудничать друг с другом.
Сотрудничающими субъектами могут быть некоторые органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления, юридические лица, их объединения, граждане и их объединения. Они могут сотрудничать как между собой, так и с разными по статусу субъектами управления: органы публичной власти между собой и с юридическими лицами или гражданами, граждане или их объединения между собой, совместно с юридическими лицами, с органами публичной власти и т. д. Однако необходимо иметь в виду, что не все субъекты управления могут быть участниками государственно-частного партнерства.
У одних субъектов управления нет на это соответствующих правомочий. Другие, выполняя отдельные государственные функции или задачи, не вправе вступать в какие-либо, в том числе партнерские, отношения с субъектами предпринимательской деятельности. Третьи по отдельным признакам могут быть партнерами органов публичной власти, но они имеют специальный правовой статус и поэтому, выступая на стороне государства, не могут работать на стороне предпринимателей.
Рассмотрим эти вопросы более подробно.
§ 1. Органы государственной власти
Система органов государственной власти Российской Федерации строится на определенных принципах, которые в совокупности позволяют государственному механизму осуществлять свои функции. Прежде всего органы государственной власти действуют на принципе суверенитета государственной власти и должны действовать строго в рамках закона.
Система органов государственной власти указана в Конституции Российской Федерации. В нее входят: палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Президент России, Правительство России, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и т. д.
Помимо конституционных норм в отраслевом законодательстве устанавливается правовой статус иных органов власти – Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, Уполномоченного по правам человека и т. д.
Органы государственной власти создаются не только на основании законов, но и на основании подзаконных правовых нормативных актов – указов Президента России и постановлений Правительства России. Ими устанавливается правовой статус, определяется характер компетенции и объем полномочий этих органов власти.
Вопрос о характере компетенции и объеме полномочий органов государственной власти для нас и важен.
Для каждого органа государственной власти (федерального или регионального) должны определяться цели и задачи деятельности. Для их выполнения (достижения) на органы власти возлагаются определенного рода государственные функции. Именно эти государственные функции (их набор) определяют характер компетенции того или иного органа власти и перечень государственных полномочий, который определяется исходя из возложенных на орган власти государственных функций.
Схематично это выглядит следующим образом.
Практически все органы власти имеют государственные функции, в числе которых есть основные и дополнительные функции.
Основные государственные функции и влияют на характер компетенции органа власти.
Например, для одних органов власти основной функцией является регулирование общественных отношений. Для других – контрольно-надзорные функции. Для третьих – исполнение законодательства и осуществление государственного управления. В качестве дополнительных у них могут быть такие функции, как планирование, прогнозирование, сбор, анализ и учет информации и т. д. Соответственно «набору» государственных функций (основные + дополнительные) орган власти обретает характер компетенции, который ему либо позволяет, либо не позволяет быть участником государственно-частного партнерства.
Так, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации – органы власти, основная функция которых регулирование общественных отношений посредством принятия законов. Соответственно эти органы власти могут выполнять определенного рода полномочия, связанные в основном с созданием и развитием институтов гражданского общества, правовым закреплением и развитием демократических принципов общественного устройства и т. д. Исходя из этого этот вид органов власти может сотрудничать с общественными организациями, объединениями граждан, некоммерческими организациями и т. д. Но характер компетенции и перечень полномочий палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не позволяет им быть участниками экономических и социальных партнерств. Но эти виды органов государственной власти могут быть участниками публичных партнерств.
У таких органов власти, как Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, федеральные службы, региональные инспекции, надзоры, контрольные комиссии и т. п., основными государственными функциями являются контроль и надзор. Исходя из этого, на эти органы власти возложены соответствующие полномочия, связанные с осуществлением контроля или надзора. Поскольку такие органы власти по характеру компетенции будут относиться к категории контрольно-надзорных органов, то этот вид органов власти не может вступать в партнерские отношения с субъектами негосударственного управления ни при каких условиях и соответственно не может быть участником государственно-частного партнерства.
Федеральные министерства, федеральные агентства, отраслевые органы исполнительной власти субъектов Федерации, у которых контрольно-надзорная функция не является основной, могут иметь партнерские взаимоотношения с субъектами негосударственного управления и соответственно являться участниками государственно-частных партнерств.
Необходимо учитывать еще одну особенность в отношении органов власти.
Чтобы органу власти стать участником государственно-частного партнерства, не обязательно, чтобы этот орган власти обладал правами юридического лица. Достаточно того, чтобы орган власти обладал государственными функциями, связанными с исполнением законодательства, осуществлением государственного управления, и соответствующими для этого полномочиями.
Например, Правительство России не является юридическим лицом, однако в соответствии с Федеральным законом от 2 апреля 1999 г. № 92-ФЗ «О российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»[96] обязано участвовать в социальных партнерствах в сфере труда.
Система органов государственной власти указана в Конституции Российской Федерации. В нее входят: палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Президент России, Правительство России, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и т. д.
Помимо конституционных норм в отраслевом законодательстве устанавливается правовой статус иных органов власти – Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, Уполномоченного по правам человека и т. д.
Органы государственной власти создаются не только на основании законов, но и на основании подзаконных правовых нормативных актов – указов Президента России и постановлений Правительства России. Ими устанавливается правовой статус, определяется характер компетенции и объем полномочий этих органов власти.
Вопрос о характере компетенции и объеме полномочий органов государственной власти для нас и важен.
Для каждого органа государственной власти (федерального или регионального) должны определяться цели и задачи деятельности. Для их выполнения (достижения) на органы власти возлагаются определенного рода государственные функции. Именно эти государственные функции (их набор) определяют характер компетенции того или иного органа власти и перечень государственных полномочий, который определяется исходя из возложенных на орган власти государственных функций.
Схематично это выглядит следующим образом.
Практически все органы власти имеют государственные функции, в числе которых есть основные и дополнительные функции.
Основные государственные функции и влияют на характер компетенции органа власти.
Например, для одних органов власти основной функцией является регулирование общественных отношений. Для других – контрольно-надзорные функции. Для третьих – исполнение законодательства и осуществление государственного управления. В качестве дополнительных у них могут быть такие функции, как планирование, прогнозирование, сбор, анализ и учет информации и т. д. Соответственно «набору» государственных функций (основные + дополнительные) орган власти обретает характер компетенции, который ему либо позволяет, либо не позволяет быть участником государственно-частного партнерства.
Так, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации – органы власти, основная функция которых регулирование общественных отношений посредством принятия законов. Соответственно эти органы власти могут выполнять определенного рода полномочия, связанные в основном с созданием и развитием институтов гражданского общества, правовым закреплением и развитием демократических принципов общественного устройства и т. д. Исходя из этого этот вид органов власти может сотрудничать с общественными организациями, объединениями граждан, некоммерческими организациями и т. д. Но характер компетенции и перечень полномочий палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не позволяет им быть участниками экономических и социальных партнерств. Но эти виды органов государственной власти могут быть участниками публичных партнерств.
У таких органов власти, как Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, федеральные службы, региональные инспекции, надзоры, контрольные комиссии и т. п., основными государственными функциями являются контроль и надзор. Исходя из этого, на эти органы власти возложены соответствующие полномочия, связанные с осуществлением контроля или надзора. Поскольку такие органы власти по характеру компетенции будут относиться к категории контрольно-надзорных органов, то этот вид органов власти не может вступать в партнерские отношения с субъектами негосударственного управления ни при каких условиях и соответственно не может быть участником государственно-частного партнерства.
Федеральные министерства, федеральные агентства, отраслевые органы исполнительной власти субъектов Федерации, у которых контрольно-надзорная функция не является основной, могут иметь партнерские взаимоотношения с субъектами негосударственного управления и соответственно являться участниками государственно-частных партнерств.
Необходимо учитывать еще одну особенность в отношении органов власти.
Чтобы органу власти стать участником государственно-частного партнерства, не обязательно, чтобы этот орган власти обладал правами юридического лица. Достаточно того, чтобы орган власти обладал государственными функциями, связанными с исполнением законодательства, осуществлением государственного управления, и соответствующими для этого полномочиями.
Например, Правительство России не является юридическим лицом, однако в соответствии с Федеральным законом от 2 апреля 1999 г. № 92-ФЗ «О российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»[96] обязано участвовать в социальных партнерствах в сфере труда.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента