Далее хотелось бы остановиться на том, а насколько целесообразно и своевременно принят этот закон, а также понять какие «подводные камни» могут при этом существовать.
Официальная мотивация необходимости принятия данного закона вполне рациональна. Действительно, сметное финансирование бюджетной сферы крайне неэффективно и не стимулирует стремление руководителей бюджетных организаций к эффективному хозяйствованию, а контроль качества практически полностью отсутствует. Многие сторонники закона говорят о том, что существующая на сегодняшний день система обеспечения бюджетных учреждений была сформирована в отличных от нынешних социально-экономических условиях. Председатель Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству Евгений Федоров выдвигает следующие доводы в поддержку предлагаемого законопроекта: «Доставшаяся нам в наследство система бюджетных учреждений оторвана от нынешних реалий и условий, она была создана под иной тип социально-экономической формации и просто неадекватна требованиям времени. Их мотивация направлена на расширение расходов и штатов, нет никакой мотивации на качество услуг» Так же, имеет смысл привести слова председателя бюджетного комитета Юрия Васильева, – «Есть и определенный стереотип мышления, который формировался десятилетиями. Многие привыкли жить на смете. Привыкли не считать. Привыкли наращивать эту смету, потому что чем больше потратишь, больше потом дадут бюджетных средств. Сейчас же придется, конечно, все считать, все рассчитывать» 2. И с их доводами, безусловно, можно согласиться, т. к. при действующем порядке финансирования по смете бюджетные учреждения заинтересованы просто потратить бюджетные деньги и обосновать расширение сметы на следующий год. Связь финансирования и результатов деятельности учреждения при этом практически полностью отсутствует.
Однако противников данного закона также предостаточно и их аргументацию также необходимо принимать во внимание. В основном противники реформирования бюджетной сферы таким способом апеллируют к тому, что на данный момент отсутствуют стандарты на оказание бесплатных услуг для населения. Отсутствие этих стандартов и вызывает слухи о том, что почти все уроки в школах и практический все медицинские услуги будут платными. Также возникает вопрос, какие качественные характеристики по предоставлению услуг будут содержаться в стандартах и, что не маловажно, каковы будут их источники финансирования. Вот что по этому поводу говорит Председатель Совета Федерации Сергей Миронов, – «По своей сути закон является «приговором неимущим»…отказ государства от прямого финансирования большинства бюджетных учреждений и переход на субсидирование госзадания, сделает платными многие социальные услуги, которые до сих пор были бесплатными». По мнению Сергея Миронова, – «до сих пор нет вразумительных ответов на ряд важнейших вопросов, которые возникают: что конкретно войдет в состав бесплатного для граждан госзадания; что будет, если перегруженные региональные бюджеты не смогут вовремя оплатить это госзадание; или какова будет доля платных услуг, и как будут регулироваться цены на них».
Еще более жесткую позицию относительно принятого закона занимает известный экономист Михаил Делягин: «бюджетный сектор становится значительно более рыночным, чем он был, и при этом рыночные отношения все шире распространяются на сферах, в которых их по определению быть не должно. Последние 20 лет убедительно показали, что подход к здравоохранению и образованию просто как к способу извлечения прибыли не позволяет им решать их основные задачи: укреплять здоровье нации и воспитывать морально здоровое общество, обладающее нужным количеством квалифицированных специалистов. Это же относится и к другим частям социальной сферы».
Отдельно следует сказать о переносе сроков полной реализации принятого закона на 1 июля 2012 года. Это было установлено распоряжение Правительства РФ от 15.07.2010 № 1175-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 05.03.2010 N 296-р». Специалисты отмечают, что это связано, во-первых, с тем, что власти не хотят начинать реализацию «непопулярного» закона до выборов, а во-вторых, потому что еще не проработаны в полной мере сами механизмы реализации. Вот что по этому поводу говорит Директор департамента стратегического анализа ФБК Игорь Николаев: «Сдвижка по срокам связана с тем, что следующий год выборный – не хотят рисковать и проводить непопулярные реформы.
И в 2012 году – большой вопрос, будет ли она реализовываться».
Подводя итог анализу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», а также различным мнениям насчет его целесообразности, можно сделать следующие выводы. С точки зрения развития экономики и поиска дополнительных резервов экономии бюджетных средств, особенно в условиях кризиса, данные изменения в бюджетной сфере являются вполне целесообразными. Существующая система государственного управления в сфере сметно-бюджетного финансирования не является эффективной и, безусловно, требует изменений. Это подтверждают и те аргументы, и выводы, которые были приведены выше. Однако, так как здесь, как нигде более, затрагивается социальная сфера и эти изменения касаются практически каждого, то необходимо подходить к нынешним реформам крайне взвешенно. Следует понимать, что многие бюджетные учреждения имеют определенную специфику и не все из них могут полноценно функционировать в условиях рынка. Это же скорей всего относится и ко многим нынешним руководителям бюджетных учреждений, которые являются не профессиональными управленцами по сути, как того будут требовать новые реалии, введенные законом, а просто высококлассными специалистами в своей сфере. В этой связи как мне кажется, решающую роль будут играть те стандарты, которые будут в дальнейшем разработаны и по которым и будут оказываться социально значимые бесплатные услуги населению. Поэтому как мне представляется, вначале необходима четкая разработка стандартов и механизмов реализации данного закона на практике, а уже потом непосредственно сама реализация.
2. Выдан госзаказ на выздоровление// Российская газета. Центральный выпуск. № 5177 от 7 мая 2010 г.
3. На урок по госзаказу// Российская газета. Центральный выпуск. № 5175 от 6 мая 2010 г.
4. Рабы в законе// Завтра. № 20 (861) от 19 мая 2010 г.
5. Школы и больницы на рынок не успевают// Газета «Коммерсантъ» № 134 (4434) от 27 июля 2010 г.
Роль социальных инноваций в модернизации российской экономики
Под социальными инновациями принято понимать прогнозируемые и реализуемые новые социальные объекты и процессы, не имеющие аналогов в прошлом, либо похожие на имеющиеся аналоги, но с новыми свойствами.
Специфика реформирования социальной сферы, в первую очередь, определяется тем, что такие новации самым непосредственным образом затрагивают интересы широких слоёв населения и моментально становятся центром острых политических дискуссий, практически никого не оставляя равнодушными. В случае с инновациями, выражающимися в производстве новых продуктов или применении новых технологий, ситуация принципиально иная. Чаще всего большинство населения долгое время находится в неведении относительно их появления и предпринимателям даже приходится заниматься рекламой, чтобы донести до потребителя сам факт их появления. В каких-то случаях, наоборот, возникновение и применение таких инноваций остаётся тайной, что обусловлено необходимостью защиты интеллектуальной собственности. Социальные же инновации уже в силу своей природы открыты для общества.
Кроме того, особенностью социальных инноваций является их многомерность и с точки зрения вовлечения в этот процесс различных факторов, и с точки зрения их воздействия на развитие других сфер. В связи с этим становится весьма затруднительной оценка эффективности реализации социальных инноваций. Для продуктовых и технологических инноваций главным критерием их эффективности становится экономический подход с точки зрения соотношения полученного экономического эффекта и вложенных средств. Для оценки результативности социальных нововведений такой подход неприемлем, т. к. в силу множественности и качественной неоднородности вложенных ресурсов и такой же неоднородности и неоднозначности полученных результатов их простое количественное сопоставление невозможно. Необходимо также иметь в виду, что значительная часть ресурсов и результатов социальных инноваций не имеет и не может иметь денежной оценки. В какую сумму, например, можно оценить затраты физических и моральных сил общества при переходе от одной системы учета пенсионного стажа и размера пенсий к другой? И можно ли однозначно ответить на вопрос, стоят ли страдания многих детей (вплоть до самоубийств) тех преимуществ, которые даёт новая система оценки знаний в школе? В какую сумму оценить коррупционную составляющую при проведении реформ в социальной сфере, ведь они практически полностью реализуются за счёт бюджетных средств? Очевидно, эти вопросы могут рассматриваться только в дискуссионном аспекте.
Рассматривая вопрос о специфике социальных инноваций, необходимо подчеркнуть, что здесь с особой актуальностью встаёт проблема оценки результатов в различных временных аспектах. Для продуктовых и технологических инноваций также в большинстве случаев оценки будут различаться в зависимости от того, выбираем мы за основу краткосрочный или долгосрочный период. В случае с нововведениями в социальной сфере эти различия могут оказаться гораздо более существенными. Кроме того, мы можем столкнуться с весьма отдалёнными по времени, но весьма значимыми для развития общества и экономики последствиями, предсказать которые на этапе планирования и внедрения социальных инноваций практически невозможно. Сложности долгосрочного планирования в этой сфере связаны, в первую очередь, с крайне высокой и многофакторной динамикой развития общества в современных условиях. Коррективы вносят изменения в демографической ситуации, трансформация менталитета, национальной культуры, процессы глобализации, смена технологических укладов в экономике и многое другое.
При планировании и реализации социальных нововведений следует исходить также из такой их особенности, что в отличие от продуктовых и технологических инноваций невозможен их прямой импорт из более развитых стран. Определённая корректировка импортируемых инноваций в зависимости от особенностей национальной среды их внедрения необходима в любом случае, о каких бы инновациях не шла речь, но социальные нововведения требуют особенно длительной и тщательной полной взаимоадаптации их со средой внедрения, что обусловлено двумя факторами:
→ во-первых, массовостью вовлечения населения в процесс социальных инноваций;
→ во-вторых, невозможностью для отдельных людей уклониться от участия в этом процессе без серьёзных потерь для собственного благосостояния и качества жизни.
Инновации, в том числе и социальные, как известно, представляют собой процесс активного творчества людей, что по определению не предполагает насильственного характера участия в нём. При осуществлении технико-технологических нововведений есть возможность для выбора – участвовать в этом процессе или нет, поэтому при отсутствии давления извне, люди могут самостоятельно осуществлять инновации или быть участниками новаторских коллективов, если располагают необходимой для этого мотивацией и личностно-профессиональными качествами. При отсутствии таковых можно уклониться от новаторской деятельности. В современных условиях инновации стали объективной необходимостью, но, по крайней мере, в краткосрочном периоде для отдельных индивидов существует возможность выбора. Социальные инновации такой свободы выбора практически не оставляют даже в краткосрочном периоде.
Официальная мотивация необходимости принятия данного закона вполне рациональна. Действительно, сметное финансирование бюджетной сферы крайне неэффективно и не стимулирует стремление руководителей бюджетных организаций к эффективному хозяйствованию, а контроль качества практически полностью отсутствует. Многие сторонники закона говорят о том, что существующая на сегодняшний день система обеспечения бюджетных учреждений была сформирована в отличных от нынешних социально-экономических условиях. Председатель Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству Евгений Федоров выдвигает следующие доводы в поддержку предлагаемого законопроекта: «Доставшаяся нам в наследство система бюджетных учреждений оторвана от нынешних реалий и условий, она была создана под иной тип социально-экономической формации и просто неадекватна требованиям времени. Их мотивация направлена на расширение расходов и штатов, нет никакой мотивации на качество услуг» Так же, имеет смысл привести слова председателя бюджетного комитета Юрия Васильева, – «Есть и определенный стереотип мышления, который формировался десятилетиями. Многие привыкли жить на смете. Привыкли не считать. Привыкли наращивать эту смету, потому что чем больше потратишь, больше потом дадут бюджетных средств. Сейчас же придется, конечно, все считать, все рассчитывать» 2. И с их доводами, безусловно, можно согласиться, т. к. при действующем порядке финансирования по смете бюджетные учреждения заинтересованы просто потратить бюджетные деньги и обосновать расширение сметы на следующий год. Связь финансирования и результатов деятельности учреждения при этом практически полностью отсутствует.
Однако противников данного закона также предостаточно и их аргументацию также необходимо принимать во внимание. В основном противники реформирования бюджетной сферы таким способом апеллируют к тому, что на данный момент отсутствуют стандарты на оказание бесплатных услуг для населения. Отсутствие этих стандартов и вызывает слухи о том, что почти все уроки в школах и практический все медицинские услуги будут платными. Также возникает вопрос, какие качественные характеристики по предоставлению услуг будут содержаться в стандартах и, что не маловажно, каковы будут их источники финансирования. Вот что по этому поводу говорит Председатель Совета Федерации Сергей Миронов, – «По своей сути закон является «приговором неимущим»…отказ государства от прямого финансирования большинства бюджетных учреждений и переход на субсидирование госзадания, сделает платными многие социальные услуги, которые до сих пор были бесплатными». По мнению Сергея Миронова, – «до сих пор нет вразумительных ответов на ряд важнейших вопросов, которые возникают: что конкретно войдет в состав бесплатного для граждан госзадания; что будет, если перегруженные региональные бюджеты не смогут вовремя оплатить это госзадание; или какова будет доля платных услуг, и как будут регулироваться цены на них».
Еще более жесткую позицию относительно принятого закона занимает известный экономист Михаил Делягин: «бюджетный сектор становится значительно более рыночным, чем он был, и при этом рыночные отношения все шире распространяются на сферах, в которых их по определению быть не должно. Последние 20 лет убедительно показали, что подход к здравоохранению и образованию просто как к способу извлечения прибыли не позволяет им решать их основные задачи: укреплять здоровье нации и воспитывать морально здоровое общество, обладающее нужным количеством квалифицированных специалистов. Это же относится и к другим частям социальной сферы».
Отдельно следует сказать о переносе сроков полной реализации принятого закона на 1 июля 2012 года. Это было установлено распоряжение Правительства РФ от 15.07.2010 № 1175-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 05.03.2010 N 296-р». Специалисты отмечают, что это связано, во-первых, с тем, что власти не хотят начинать реализацию «непопулярного» закона до выборов, а во-вторых, потому что еще не проработаны в полной мере сами механизмы реализации. Вот что по этому поводу говорит Директор департамента стратегического анализа ФБК Игорь Николаев: «Сдвижка по срокам связана с тем, что следующий год выборный – не хотят рисковать и проводить непопулярные реформы.
И в 2012 году – большой вопрос, будет ли она реализовываться».
Подводя итог анализу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», а также различным мнениям насчет его целесообразности, можно сделать следующие выводы. С точки зрения развития экономики и поиска дополнительных резервов экономии бюджетных средств, особенно в условиях кризиса, данные изменения в бюджетной сфере являются вполне целесообразными. Существующая система государственного управления в сфере сметно-бюджетного финансирования не является эффективной и, безусловно, требует изменений. Это подтверждают и те аргументы, и выводы, которые были приведены выше. Однако, так как здесь, как нигде более, затрагивается социальная сфера и эти изменения касаются практически каждого, то необходимо подходить к нынешним реформам крайне взвешенно. Следует понимать, что многие бюджетные учреждения имеют определенную специфику и не все из них могут полноценно функционировать в условиях рынка. Это же скорей всего относится и ко многим нынешним руководителям бюджетных учреждений, которые являются не профессиональными управленцами по сути, как того будут требовать новые реалии, введенные законом, а просто высококлассными специалистами в своей сфере. В этой связи как мне кажется, решающую роль будут играть те стандарты, которые будут в дальнейшем разработаны и по которым и будут оказываться социально значимые бесплатные услуги населению. Поэтому как мне представляется, вначале необходима четкая разработка стандартов и механизмов реализации данного закона на практике, а уже потом непосредственно сама реализация.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вопрос времени// Российская газета. Центральный выпуск. № 5177 от 7 мая 2010 г2. Выдан госзаказ на выздоровление// Российская газета. Центральный выпуск. № 5177 от 7 мая 2010 г.
3. На урок по госзаказу// Российская газета. Центральный выпуск. № 5175 от 6 мая 2010 г.
4. Рабы в законе// Завтра. № 20 (861) от 19 мая 2010 г.
5. Школы и больницы на рынок не успевают// Газета «Коммерсантъ» № 134 (4434) от 27 июля 2010 г.
Роль социальных инноваций в модернизации российской экономики
Формирование целостной инновационной системы предполагает придание инновационного импульса одновременно всем сферам жизни российского общества и экономики. Отставание хотя бы в одном элементе системы не позволит достигнуть желаемых темпов и качества экономического роста. В последние годы в нашей стране приоритетное внимание уделялось технологическим инновациям. В социальной сфере сравнительно недавно инновации стали рассматриваться как необходимое условие прогресса в сфере производства.Е. Н. Гончарова[16]Научный руководитель – Л. Г. Симкина[17] СПбГИЭУ
Под социальными инновациями принято понимать прогнозируемые и реализуемые новые социальные объекты и процессы, не имеющие аналогов в прошлом, либо похожие на имеющиеся аналоги, но с новыми свойствами.
Специфика реформирования социальной сферы, в первую очередь, определяется тем, что такие новации самым непосредственным образом затрагивают интересы широких слоёв населения и моментально становятся центром острых политических дискуссий, практически никого не оставляя равнодушными. В случае с инновациями, выражающимися в производстве новых продуктов или применении новых технологий, ситуация принципиально иная. Чаще всего большинство населения долгое время находится в неведении относительно их появления и предпринимателям даже приходится заниматься рекламой, чтобы донести до потребителя сам факт их появления. В каких-то случаях, наоборот, возникновение и применение таких инноваций остаётся тайной, что обусловлено необходимостью защиты интеллектуальной собственности. Социальные же инновации уже в силу своей природы открыты для общества.
Кроме того, особенностью социальных инноваций является их многомерность и с точки зрения вовлечения в этот процесс различных факторов, и с точки зрения их воздействия на развитие других сфер. В связи с этим становится весьма затруднительной оценка эффективности реализации социальных инноваций. Для продуктовых и технологических инноваций главным критерием их эффективности становится экономический подход с точки зрения соотношения полученного экономического эффекта и вложенных средств. Для оценки результативности социальных нововведений такой подход неприемлем, т. к. в силу множественности и качественной неоднородности вложенных ресурсов и такой же неоднородности и неоднозначности полученных результатов их простое количественное сопоставление невозможно. Необходимо также иметь в виду, что значительная часть ресурсов и результатов социальных инноваций не имеет и не может иметь денежной оценки. В какую сумму, например, можно оценить затраты физических и моральных сил общества при переходе от одной системы учета пенсионного стажа и размера пенсий к другой? И можно ли однозначно ответить на вопрос, стоят ли страдания многих детей (вплоть до самоубийств) тех преимуществ, которые даёт новая система оценки знаний в школе? В какую сумму оценить коррупционную составляющую при проведении реформ в социальной сфере, ведь они практически полностью реализуются за счёт бюджетных средств? Очевидно, эти вопросы могут рассматриваться только в дискуссионном аспекте.
Рассматривая вопрос о специфике социальных инноваций, необходимо подчеркнуть, что здесь с особой актуальностью встаёт проблема оценки результатов в различных временных аспектах. Для продуктовых и технологических инноваций также в большинстве случаев оценки будут различаться в зависимости от того, выбираем мы за основу краткосрочный или долгосрочный период. В случае с нововведениями в социальной сфере эти различия могут оказаться гораздо более существенными. Кроме того, мы можем столкнуться с весьма отдалёнными по времени, но весьма значимыми для развития общества и экономики последствиями, предсказать которые на этапе планирования и внедрения социальных инноваций практически невозможно. Сложности долгосрочного планирования в этой сфере связаны, в первую очередь, с крайне высокой и многофакторной динамикой развития общества в современных условиях. Коррективы вносят изменения в демографической ситуации, трансформация менталитета, национальной культуры, процессы глобализации, смена технологических укладов в экономике и многое другое.
При планировании и реализации социальных нововведений следует исходить также из такой их особенности, что в отличие от продуктовых и технологических инноваций невозможен их прямой импорт из более развитых стран. Определённая корректировка импортируемых инноваций в зависимости от особенностей национальной среды их внедрения необходима в любом случае, о каких бы инновациях не шла речь, но социальные нововведения требуют особенно длительной и тщательной полной взаимоадаптации их со средой внедрения, что обусловлено двумя факторами:
→ во-первых, массовостью вовлечения населения в процесс социальных инноваций;
→ во-вторых, невозможностью для отдельных людей уклониться от участия в этом процессе без серьёзных потерь для собственного благосостояния и качества жизни.
Инновации, в том числе и социальные, как известно, представляют собой процесс активного творчества людей, что по определению не предполагает насильственного характера участия в нём. При осуществлении технико-технологических нововведений есть возможность для выбора – участвовать в этом процессе или нет, поэтому при отсутствии давления извне, люди могут самостоятельно осуществлять инновации или быть участниками новаторских коллективов, если располагают необходимой для этого мотивацией и личностно-профессиональными качествами. При отсутствии таковых можно уклониться от новаторской деятельности. В современных условиях инновации стали объективной необходимостью, но, по крайней мере, в краткосрочном периоде для отдельных индивидов существует возможность выбора. Социальные инновации такой свободы выбора практически не оставляют даже в краткосрочном периоде.
Конец бесплатного ознакомительного фрагмента