Практически невозможно классифицировать такого рода государства с точки зрения формы правления. Мы можем не сомневаться, что США – это конституционная демократия, а СССР – коммунистическая диктатура. Но какова политическая система Индонезии, Доминиканской Республики, Южного Вьетнама, Бирмы, Нигерии, Эквадора, Аргентины, Сирии, где проводились выборы? Но эти страны, очевидным образом, не являются демократиями в том смысле, в котором таковыми являются Дания или Новая Зеландия. У них были авторитарные правители, но это не эффективные диктатуры, как коммунистические государства. В другие периоды своей истории во главе их стояли харизматические личности или военные хунты. Они не поддаются классификации в терминах какой-либо конкретной формы государственного устройства, поскольку их отличительной характеристикой является хрупкость и зыбкость всех форм авторитета. Харизматический лидер, военная хунта, парламентский режим, популистский диктатор сменяют друг друга непредсказуемым и озадачивающим по видимости образом. Формы участия в политике нельзя назвать ни устойчивыми, ни институциализованными; могут происходить резкие колебания от одной формы к другой. Как давно уже указывали Платон и Аристотель, порочные или преторианские государства часто совершают колебания между деспотизмом и властью толпы. «Там, где ранее установившаяся политическая власть характеризуется высокой степенью автократии, быстрое и насильственное свержение этой власти демократическим режимом с высокой вероятностью приводит к появлению экстремистских массовых движений, чреватых изменениями новой демократии в антидемократических направлениях». Раппопорт находит у Гиббона краткое описание ритмики преторианского государства, которое «балансирует между крайностями абсолютной монархии и дикой демократии». Такая нестабильность есть признак общества, в котором отсутствует политическая общность и в котором политическая активность опережает институциализацию политики»99.
Государства гражданского типа, напротив, располагают четкими и стабильными формами институциального авторитета, отвечающими достигнутому в них уровню политической активности населения. В традиционных обществах эти структуры обычно принимают форму либо централизованной бюрократической империи, либо сложно организованной феодальной монархии, либо некоторой комбинации того и другого. На либеральном уровне политической активности среднего класса преобладающей формой политических институтов обычно являются парламентские ассамблеи, формируемые посредством какой-либо ограниченной формы выборов. В обществе современного типа с полномасштабным участием населения в политике на смену или в дополнение к традиционным политическим структурам в качестве ключевых институтов для организации вовлечения масс в политику приходят политические партии. На всех уровнях, однако, политические институты достаточно сильны, чтобы обеспечивать базис для легитимного политического строя и работающего политического сообщества. Институты обеспечивают принудительную политическую социализацию в качестве платы за участие в политике. В преторианском обществе группы мобилизуются в политику без прохождения политической социализации. Отличительной же чертой высокоинституциализованной политической системы является та цена, которой приходится оплачивать власть. В гражданском обществе ценой власти служат ограничения на ресурсы, которые могут быть использованы в политике, процедуры, посредством которых может приобретаться власть, и установки, которых могут придерживаться люди во власти. В обществе современном и сложном, с большим разнообразием общественных сил, индивидам из любой общественной группы приходится вносить существенные изменения в свое поведение, свои ценности и свои установки в процессе прихода к власти через посредство политических институтов общества. Может оказаться, что им придется отвыкнуть от многого из того, чему они научились в семье, этнической группе и общественном классе, и адаптироваться к совершенно новому кодексу поведения.
Формирование гражданского государственного устройства может иметь некоторое отношение к стадии модернизации и вовлеченности населения в политику, но прямо от нее не зависит. К середине XX в. многие из наиболее развитых стран Латинской Америки достигли сравнительно высоких показателей грамотности, душевого национального дохода и урбанизации. В середине 1950-х гг. Аргентина, к примеру, была уже высокоразвитой страной в экономическом и социальном отношениях. Почти половина аргентинцев жила в городах с населением более 20 000 человек; 86 % населения было грамотно; 75 % были заняты вне сельского хозяйства; ВНП на душу населения составлял более 500 долларов. Аргентинская политическая система, однако, оставалась заметно недоразвитой. «Общественное благо, – сказал Сармьенто в 1850-е гг., – бессмысленное слово, поскольку нет “общественности”». Столетием позже так и не удалось сформировать эффективные политические институты, что означало продолжающееся отсутствие общественности. Как заметил один наблюдатель:
«Жесткая поверхность военного правления либо пестрая картина балансирования и интриг в духе Макиавелли – таковы были две маски аргентинской политики начиная с 1930-х гг. Эти маски, к несчастью, не скрывают за собой какую-то иную реальность, они и есть реальность Аргентины с ее слабым правительством, слабость которого проистекает из нескольких фундаментальных причин… Государство не утвердилось достаточно прочно в качестве последнего арбитра аргентинской общественной жизни. Другие институты, соперничающие за поддержку населения, могут предоставлять высокую степень защиты от диктата государства»100.
До тех пор, пока в такой стране, как Аргентина, будут сохраняться политика переворотов и контрпереворотов и слабое государство, окруженное мощными общественными силами, она будет оставаться политически неразвитой, сколь бы ни было урбанизированным, экономически процветающим и образованным ее население.
И напротив, страна может быть высокоразвитой политически, но при этом весьма отсталой с точки зрения модернизации. Индия, например, всегда считалась образцом слаборазвитого общества. Если оценивать ее по обычным критериям модернизации, она находилась в самом низу лестницы на протяжении всех 1950-х гг.: ВНП на душу населения 75 долларов, 80 % неграмотных, более 80 % населения, проживающего в сельских районах, 70 % рабочей силы занято в сельском хозяйстве, четырнадцать значительных по распространенности языков, глубокие кастовые и религиозные различия. И все же сточки зрения политической институциализации Индия является далеко не отсталой. В этом отношении ей отводят более высокое место не только в сравнении с другими странами Азии, Африки и Латинской Америки, переживающими модернизацию, но и в сравнении со многими более современными европейскими странами. Развитая политическая система обладает сильными и достаточно автономными институтами для выполнения политических функций как на входе, так и на выходе политической системы. Индия вступила в независимость не просто с двумя организациями, но сдвумя высокоразвитыми – гибкими, сложноорганизованными, автономными и обладающими внутренним единством – институтами, готовыми к тому, чтобы взять на себя основную ответственность за выполнение этих функций. Национальный конгресс, основанный в 1885 г., был одной из старейших и хорошо организованных политических партий мира; индийская гражданская служба, существующая с начала XIX в., справедливо считается «одной из крупнейших административных систем всех времен»101. Устойчивое, эффективное и демократическое правительство в Индии в первые двадцать лет ее независимости имело своим основанием не столько харизму Неру, сколько именно это институциальное наследие. Кроме того, сравнительно медленные темпы модернизации и социальной мобилизации в Индии были причиной того, что в обществе не возникло запросов и напряжений, с которыми бы не могли справиться партия и бюрократия. Пока эти две организации сохраняли свою институциальную мощь, было бы нелепо представлять Индию как политически слаборазвитое общество вне зависимости от того, насколько низок здесь душевой доход или насколько высок процент неграмотных.
Практически ни одна из стран, получивших независимость после Второй мировой войны, не была так хорошо подготовлена к самоуправлению, как Индия. В таких странах, как Пакистан и Судан, институциальная эволюция проходила несбалансированно: гражданская и военная бюрократии были более высокоразвиты, чем политические партии, и у военных имелся сильный соблазн занять институциальный вакуум со стороны входа в систему и попытаться выполнять функцию агрегирования интересов. Эта ситуация была, разумеется, знакома и Латинской Америке. В странах, подобных Гватемале, Сальвадору, Перу и Аргентине, как указывал Дж. Джонсон, военные оказались «наиболее организованным институтом страны и, таким образом, в лучшем положении для того, чтобы объективно выражать волю нации», чем политические партии или группы интересов. В другой категории оказалась такая страна, как Северный Вьетнам, который пробивал себе путь к независимости, имея высоко дисциплинированную политическую организацию, но был слаб в административном отношении. В качестве латиноамериканской параллели можно привести Мексику, где, как пишет Джонсон, «не вооруженные силы, а Институционно-революционная партия (ИРП) является наиболее организованным институтом, и партия, а не армия, была объединяющей силой на общенациональном уровне»102. К еще одной категории, четвертой, относятся такие несчастные страны, как Конго, которые образовались, не имея ни политических, ни административных институтов. Многие из этих новых государств, где ко времени получения независимости не было одного или обоих типов институтов, столкнулись к тому же с высокими темпами социальной мобилизации и быстро растущими требованиями к политической системе.
Чтобы поддерживать в обществе высокий уровень единства, рост политической активности населения должен сопровождаться формированием более сильных, сложных и автономных политических институтов.
Обычно, однако, расширение участия населения в политике приводит к подрыву традиционных политических институтов и трудностям на пути формирования современных политических институтов. Модернизация и социальная мобилизация, таким образом, становятся факторами политического упадка, если не принимаются меры по ограничению влияния этих процессов на политическое сознание и политическую активность. В большинстве обществ, даже располагающих довольно сложными и гибкими традиционными политическими институтами, наблюдаются снижение уровня политического единства и упадок политических институтов в периоды наиболее интенсивной модернизации.
Этот упадок политических институтов часто оставляют без внимания и рассмотрения в работах, посвященных модернизации. В результате модели и концепции, в которых речь идет о «развитии» или «модернизации», оказываются лишь отчасти приложимыми ко многим из тех стран, к которым их пытаются применять. Столь же применимыми к этим случаям могли бы оказаться модели порочных или вырождающихся обществ, делающие акцент на упадке политической организации и растущем доминировании разрушительных общественных сил. Между тем кому удалось предложить такую теорию политического упадка или модель порочного политического строя, которая была бы полезной в анализе политических процессов в странах, обычно именуемых «развивающимися»? Быть может, наиболее удачными в этом отношении следует признать опять же самые старые идеи. Эволюция новых государств последнего времени после того, как оттуда ушли колониальные опекуны, не слишком сильно отклонялась от платоновской модели103. За объявлением независимости следуют военные перевороты, и власть передается следующим эшелонам бюрократии. Коррупция олигархов возбуждает зависть групп, стремящихся наверх. Конфликт между олигархией и массами выливается в гражданскую войну.
Демагоги и уличные толпы прокладывают путь деспотии. Данное Платоном описание того, как деспот апеллирует к народу, изолирует и уничтожает своих врагов и строит здание своей личной власти, объясняет то, что происходит в Африке, много точнее, чем многое из написанного недавно104.
Степень политического распада, переживаемого обществом в процессе модернизации, во многом зависит от качества его традиционных политических институтов. Если их нет, или они слабы, или разрушены колониализмом или другими факторами, общество обычно эволюционирует непосредственно от традиционного преторианства к еще более преторианской переходной фазе с широким участием городского среднего класса в политике. Если общество в его традиционной фазе располагает достаточно развитой и автономной бюрократической структурой, оно столкнется с острыми проблемами в процессе адаптации к ситуации более широкой вовлеченности населения в политику в силу природы этой структуры. Парадоксальным образом традиционные системы, выглядящие более «современными» за счет структурной дифференциации и рационализации власти, часто сталкиваются с большими трудностями в процессе адаптации к ситуации более широкой вовлеченности населения в политику, чем традиционные политические системы, менее рациональные и дифференцированные, но институциально более сложные и плюралистические. Централизованные бюрократические монархии, такие, как Китай и Франция, представляются более современными, чем более плюралистические феодальные системы Англии и Японии. Тем не менее последние оказались более способными к адаптации, чем первые105. Там борьба между олигархией и средним классом принимает более умеренные формы, и политические институты общества оказываются достаточно гибкими, чтобы вобрать в политическую систему новые группы среднего класса.
Обществам с высоким уровнем политической активности среднего класса свойственны сильные тенденции к нестабильности – в силу природы среднего класса и доминирования в политической жизни города за счет интересов остальной, сельской, части страны. Именно в этой фазе, характеризующейся активностью среднего класса, политика чаще всего принимает формы преторианства и возникает ситуация, которую Маколей охарактеризовал словами: «одни паруса и никаких якорей»106. В таком обществе политическая система потеряла свой сельский якорь и мечется по бурному морю с городскими парусами, надутыми ветром. При этом политические институты, даже высокоразвитые, испытывают сильное напряжение, и в большинстве обществ традиционные институты, унаследованные от прошлого, дезинтегрируют и разрушаются.
Если традиционные политические институты все же адаптируются к ситуации возросшей политической активности среднего класса или же если в прежде преторианском обществе создаются новые политические институты для стабилизации политики на уровне среднего класса, то рано или поздно они сталкиваются с проблемой адаптации к растущему участию в политике городского рабочего класса и крестьянства. Если существующие политические институты среднего класса способны к адаптации, то происходит переход к современному институциализованному обществу с участием в политике всего населения. Если же эти институты оказываются неспособными адаптировать себя к ситуации массового участия в политике или если в обществе возобладает радикализм, то общество в дальнейшем движется в направлении массового преторианства, когда доминирующие силы превращаются в массовые движения, характерные для наиболее современных обществ с высоким уровнем мобилизации.
Как массовый, так и активистский типы общества (см. табл. 1.6) характеризуются высоким уровнем политической активности населения. Различаются же они степенью институциализации их политических организаций и процедур. В массовом обществе политическая активность характеризуется неструктурированностью, непостоянством, аномией и пестротой. Каждая общественная сила пытается добиться осуществления своих целей путем использования тех ресурсов и тактик, в которых она сильнее. Апатия и негодование сменяют друг друга – порождения-близнецы ситуации отсутствия авторитарных политических символов и институтов. Отличительной формой политической активности населения для такого общества является массовое движение, сочетающее насильственные и ненасильственные, законные и незаконные действия, принуждение наряду с убеждением. В массовом обществе отсутствуют организованные структуры, которые могли бы соотносить политические устремления и действия населения с целями и решениями его лидеров. В результате возникают прямые отношения между лидерами и массами; в терминах Корнхаузера, массы доступны мобилизации со стороны лидеров, а лидеры доступны влиянию со стороны масс. Напротив, в активистском обществе высокий уровень вовлеченности масс в политическую жизнь организуется и структурируется посредством политических институтов. Каждая общественная сила должна преобразовывать источники своего влияния и формы действия – будь то численность, богатство, знание или потенциал насильственных действий – в легитимные и институциализованные в рамках данной политической системы. Структура активистского общества может принимать разнообразные формы, и власть может быть как рассредоточенной, так и централизованной. Во всех случаях, однако, политическая активность принимает широкие масштабы, носит организованный характер и осуществляется с использованием законных каналов. Политическая активность народа не обязательно означает контроль народа над правительством. И конституционные демократии, и коммунистические диктатуры относятся к активистскому типу государственных устройств.
Таким образом, современное государственное устройство отличается от традиционного развитостью политического сознания и уровнем политической активности населения. Современное развитое государство отличается от традиционного развитого государства характером политических институтов. Функция институтов традиционного общества ограничена задачей структурирования политической активности небольшого сегмента общества. Напротив, на институтах современного общества лежит задача организации политической активности широких масс населения. Ключевым институциальным различием между этими двумя типами обществ является, таким образом, появление в последнем организаций для структурирования участия масс в политической жизни. Характерным для современного общественного устройства институтом становится поэтому политическая партия. Другие институты, существующие в современных политических системах, представляют собой обновленные варианты традиционных. Бюрократия не является специфически современным учреждением. Бюрократии, существовавшие в Китайской, Римской, Византийской, Османской и других исторических империях, часто характеризовались высокой степенью структурной дифференциации, развитыми системами отбора кадров и их продвижения по служебной лестнице в соответствии с достоинствами и заслугами, а также тщательно разработанными процедурами и правилами, в соответствии с которыми регулировались действия чиновников. Не составляют исключительной особенности современного общественного устройства и ассамблеи, парламенты: ассамблеи существовали в древних городах-государствах, а парламенты и другие собрания представителей сословий были вполне обычным явлением в средневековой Европе, явлением, которое по большей части подверглось разрушению в процессе модернизации. Встречаются в несовременных типах общественного устройства и выборы: выборные вожди – вполне обычное явление в племенных обществах; «стратеги» избирались в Афинах, трибуны и консулы – в Древнем Риме. Давнюю историю имеет также идея и практика конституционализма. Конституции, законы и суды – все это в весьма развитых формах существовало задолго до появления государства современного типа. Равно как и кабинеты министров, и исполнительные советы. Единственным потенциальным соперником партий в качестве отличительного института современного государственного устройства может считаться федерализм107. Более широкое распространение федеральных институтов в современных государствах, нежели в государствах традиционных, отражает действие того же самого фактора, что и развитие политических партий: расширение сферы влияния политической системы как в отношении охвата ею населения, так и в территориальном смысле. Но все же и федерализм не составляет исключительного достояния современного мира и не имеет в нем преимущественного распространения. Именно партия является тем институтом, который составляет отличительную особенность современной политической жизни.
Кланы и соперничающие группировки существуют во всех политических системах. Равно как и партии в смысле неформальных групп, соперничающих за власть и влияние. Но партии как организации являются продуктом современной политики. Политические партии существуют в современном обществе потому, что только современная политическая система нуждается в институтах для организации участия широких масс в политической жизни. Политическая партия как организация имеет предшественников в революциях XVI–XVII вв. Первое появление организованных политических партий наблюдается, однако, в XVIII в. в тех странах, где впервые начался рост политической активности широких масс населения, – в Америке и затем во Франции. Появление политической партии как политического института связано с переходом, в терминах Рудольфа, от политики статуса к политике мнения108. В 1800 г. политические партии существовали только в США; к 1900 г. они существовали во всех странах Запада. Развитие политических партий идет параллельно развитию государственного устройства современного типа. Чем в большей мере традиционные политические институты оказывались способными адаптироваться к требованиям современной политики, тем менее значительной была роль политической партии. И напротив, значение политической партии для обеспечения легитимности и стабильности в модернизирующейся политической системе обратно пропорционально объему институциального наследия, полученного системой от традиционного общества. Там, где традиционные политические институты (такие, как монархия и феодальный парламент) сохраняются и в современную эпоху, партии играют второстепенную, вспомогательную роль в политической системе. Основным источником преемственности и легитимности являются другие институты. В типичном случае партии возникают в рамках законодательных собраний и затем постепенно распространяют свою деятельность на все общество. Они встраиваются в существующую политическую систему и обычно в своей деятельности отражают организационные и процедурные принципы, на которых строится эта система. Они расширяют круг вовлеченных в деятельность традиционных институтов, адаптируя тем самым эти институты к требованиям современной политики. Они помогают сделать традиционные институты легитимными с точки зрения народного суверенитета, но сами не являются источниками легитимности. Их собственная легитимность определяется тем вкладом, который они вносят в работу политической системы.
Там, где традиционные политические институты разрушены, слабы или вообще отсутствуют, роль партий совершенно иная, чем в обществах, характеризующихся институциальной преемственностью. В таких ситуациях сильная партийная организация – единственная долгосрочная альтернатива нестабильности коррумпированного, или преторианского, или массового общества. Партия в этих случаях не просто вспомогательная организация; это источник легитимности и авторитета. В отсутствие традиционных источников легитимности ее ищут в идеологии, харизме, народном суверенитете. Для того чтобы сохранять свое действие в течение длительного срока, каждый из этих принципов легитимности должен получить воплощение в партии. Партия уже не является, как прежде, отражением государства, напротив, государство становится порождением партии и инструментом партии. Действия правительства легитимны в той мере, в какой они отражают волю партии. Партия становится источником легитимности в силу того, что она – институциальное воплощение национального суверенитета, народной воли или диктатуры пролетариата.
Государства гражданского типа, напротив, располагают четкими и стабильными формами институциального авторитета, отвечающими достигнутому в них уровню политической активности населения. В традиционных обществах эти структуры обычно принимают форму либо централизованной бюрократической империи, либо сложно организованной феодальной монархии, либо некоторой комбинации того и другого. На либеральном уровне политической активности среднего класса преобладающей формой политических институтов обычно являются парламентские ассамблеи, формируемые посредством какой-либо ограниченной формы выборов. В обществе современного типа с полномасштабным участием населения в политике на смену или в дополнение к традиционным политическим структурам в качестве ключевых институтов для организации вовлечения масс в политику приходят политические партии. На всех уровнях, однако, политические институты достаточно сильны, чтобы обеспечивать базис для легитимного политического строя и работающего политического сообщества. Институты обеспечивают принудительную политическую социализацию в качестве платы за участие в политике. В преторианском обществе группы мобилизуются в политику без прохождения политической социализации. Отличительной же чертой высокоинституциализованной политической системы является та цена, которой приходится оплачивать власть. В гражданском обществе ценой власти служат ограничения на ресурсы, которые могут быть использованы в политике, процедуры, посредством которых может приобретаться власть, и установки, которых могут придерживаться люди во власти. В обществе современном и сложном, с большим разнообразием общественных сил, индивидам из любой общественной группы приходится вносить существенные изменения в свое поведение, свои ценности и свои установки в процессе прихода к власти через посредство политических институтов общества. Может оказаться, что им придется отвыкнуть от многого из того, чему они научились в семье, этнической группе и общественном классе, и адаптироваться к совершенно новому кодексу поведения.
Формирование гражданского государственного устройства может иметь некоторое отношение к стадии модернизации и вовлеченности населения в политику, но прямо от нее не зависит. К середине XX в. многие из наиболее развитых стран Латинской Америки достигли сравнительно высоких показателей грамотности, душевого национального дохода и урбанизации. В середине 1950-х гг. Аргентина, к примеру, была уже высокоразвитой страной в экономическом и социальном отношениях. Почти половина аргентинцев жила в городах с населением более 20 000 человек; 86 % населения было грамотно; 75 % были заняты вне сельского хозяйства; ВНП на душу населения составлял более 500 долларов. Аргентинская политическая система, однако, оставалась заметно недоразвитой. «Общественное благо, – сказал Сармьенто в 1850-е гг., – бессмысленное слово, поскольку нет “общественности”». Столетием позже так и не удалось сформировать эффективные политические институты, что означало продолжающееся отсутствие общественности. Как заметил один наблюдатель:
«Жесткая поверхность военного правления либо пестрая картина балансирования и интриг в духе Макиавелли – таковы были две маски аргентинской политики начиная с 1930-х гг. Эти маски, к несчастью, не скрывают за собой какую-то иную реальность, они и есть реальность Аргентины с ее слабым правительством, слабость которого проистекает из нескольких фундаментальных причин… Государство не утвердилось достаточно прочно в качестве последнего арбитра аргентинской общественной жизни. Другие институты, соперничающие за поддержку населения, могут предоставлять высокую степень защиты от диктата государства»100.
До тех пор, пока в такой стране, как Аргентина, будут сохраняться политика переворотов и контрпереворотов и слабое государство, окруженное мощными общественными силами, она будет оставаться политически неразвитой, сколь бы ни было урбанизированным, экономически процветающим и образованным ее население.
И напротив, страна может быть высокоразвитой политически, но при этом весьма отсталой с точки зрения модернизации. Индия, например, всегда считалась образцом слаборазвитого общества. Если оценивать ее по обычным критериям модернизации, она находилась в самом низу лестницы на протяжении всех 1950-х гг.: ВНП на душу населения 75 долларов, 80 % неграмотных, более 80 % населения, проживающего в сельских районах, 70 % рабочей силы занято в сельском хозяйстве, четырнадцать значительных по распространенности языков, глубокие кастовые и религиозные различия. И все же сточки зрения политической институциализации Индия является далеко не отсталой. В этом отношении ей отводят более высокое место не только в сравнении с другими странами Азии, Африки и Латинской Америки, переживающими модернизацию, но и в сравнении со многими более современными европейскими странами. Развитая политическая система обладает сильными и достаточно автономными институтами для выполнения политических функций как на входе, так и на выходе политической системы. Индия вступила в независимость не просто с двумя организациями, но сдвумя высокоразвитыми – гибкими, сложноорганизованными, автономными и обладающими внутренним единством – институтами, готовыми к тому, чтобы взять на себя основную ответственность за выполнение этих функций. Национальный конгресс, основанный в 1885 г., был одной из старейших и хорошо организованных политических партий мира; индийская гражданская служба, существующая с начала XIX в., справедливо считается «одной из крупнейших административных систем всех времен»101. Устойчивое, эффективное и демократическое правительство в Индии в первые двадцать лет ее независимости имело своим основанием не столько харизму Неру, сколько именно это институциальное наследие. Кроме того, сравнительно медленные темпы модернизации и социальной мобилизации в Индии были причиной того, что в обществе не возникло запросов и напряжений, с которыми бы не могли справиться партия и бюрократия. Пока эти две организации сохраняли свою институциальную мощь, было бы нелепо представлять Индию как политически слаборазвитое общество вне зависимости от того, насколько низок здесь душевой доход или насколько высок процент неграмотных.
Практически ни одна из стран, получивших независимость после Второй мировой войны, не была так хорошо подготовлена к самоуправлению, как Индия. В таких странах, как Пакистан и Судан, институциальная эволюция проходила несбалансированно: гражданская и военная бюрократии были более высокоразвиты, чем политические партии, и у военных имелся сильный соблазн занять институциальный вакуум со стороны входа в систему и попытаться выполнять функцию агрегирования интересов. Эта ситуация была, разумеется, знакома и Латинской Америке. В странах, подобных Гватемале, Сальвадору, Перу и Аргентине, как указывал Дж. Джонсон, военные оказались «наиболее организованным институтом страны и, таким образом, в лучшем положении для того, чтобы объективно выражать волю нации», чем политические партии или группы интересов. В другой категории оказалась такая страна, как Северный Вьетнам, который пробивал себе путь к независимости, имея высоко дисциплинированную политическую организацию, но был слаб в административном отношении. В качестве латиноамериканской параллели можно привести Мексику, где, как пишет Джонсон, «не вооруженные силы, а Институционно-революционная партия (ИРП) является наиболее организованным институтом, и партия, а не армия, была объединяющей силой на общенациональном уровне»102. К еще одной категории, четвертой, относятся такие несчастные страны, как Конго, которые образовались, не имея ни политических, ни административных институтов. Многие из этих новых государств, где ко времени получения независимости не было одного или обоих типов институтов, столкнулись к тому же с высокими темпами социальной мобилизации и быстро растущими требованиями к политической системе.
Чтобы поддерживать в обществе высокий уровень единства, рост политической активности населения должен сопровождаться формированием более сильных, сложных и автономных политических институтов.
Таблица 1.7. Институциальное развитие ко времени получения независимости
Обычно, однако, расширение участия населения в политике приводит к подрыву традиционных политических институтов и трудностям на пути формирования современных политических институтов. Модернизация и социальная мобилизация, таким образом, становятся факторами политического упадка, если не принимаются меры по ограничению влияния этих процессов на политическое сознание и политическую активность. В большинстве обществ, даже располагающих довольно сложными и гибкими традиционными политическими институтами, наблюдаются снижение уровня политического единства и упадок политических институтов в периоды наиболее интенсивной модернизации.
Этот упадок политических институтов часто оставляют без внимания и рассмотрения в работах, посвященных модернизации. В результате модели и концепции, в которых речь идет о «развитии» или «модернизации», оказываются лишь отчасти приложимыми ко многим из тех стран, к которым их пытаются применять. Столь же применимыми к этим случаям могли бы оказаться модели порочных или вырождающихся обществ, делающие акцент на упадке политической организации и растущем доминировании разрушительных общественных сил. Между тем кому удалось предложить такую теорию политического упадка или модель порочного политического строя, которая была бы полезной в анализе политических процессов в странах, обычно именуемых «развивающимися»? Быть может, наиболее удачными в этом отношении следует признать опять же самые старые идеи. Эволюция новых государств последнего времени после того, как оттуда ушли колониальные опекуны, не слишком сильно отклонялась от платоновской модели103. За объявлением независимости следуют военные перевороты, и власть передается следующим эшелонам бюрократии. Коррупция олигархов возбуждает зависть групп, стремящихся наверх. Конфликт между олигархией и массами выливается в гражданскую войну.
Демагоги и уличные толпы прокладывают путь деспотии. Данное Платоном описание того, как деспот апеллирует к народу, изолирует и уничтожает своих врагов и строит здание своей личной власти, объясняет то, что происходит в Африке, много точнее, чем многое из написанного недавно104.
Степень политического распада, переживаемого обществом в процессе модернизации, во многом зависит от качества его традиционных политических институтов. Если их нет, или они слабы, или разрушены колониализмом или другими факторами, общество обычно эволюционирует непосредственно от традиционного преторианства к еще более преторианской переходной фазе с широким участием городского среднего класса в политике. Если общество в его традиционной фазе располагает достаточно развитой и автономной бюрократической структурой, оно столкнется с острыми проблемами в процессе адаптации к ситуации более широкой вовлеченности населения в политику в силу природы этой структуры. Парадоксальным образом традиционные системы, выглядящие более «современными» за счет структурной дифференциации и рационализации власти, часто сталкиваются с большими трудностями в процессе адаптации к ситуации более широкой вовлеченности населения в политику, чем традиционные политические системы, менее рациональные и дифференцированные, но институциально более сложные и плюралистические. Централизованные бюрократические монархии, такие, как Китай и Франция, представляются более современными, чем более плюралистические феодальные системы Англии и Японии. Тем не менее последние оказались более способными к адаптации, чем первые105. Там борьба между олигархией и средним классом принимает более умеренные формы, и политические институты общества оказываются достаточно гибкими, чтобы вобрать в политическую систему новые группы среднего класса.
Обществам с высоким уровнем политической активности среднего класса свойственны сильные тенденции к нестабильности – в силу природы среднего класса и доминирования в политической жизни города за счет интересов остальной, сельской, части страны. Именно в этой фазе, характеризующейся активностью среднего класса, политика чаще всего принимает формы преторианства и возникает ситуация, которую Маколей охарактеризовал словами: «одни паруса и никаких якорей»106. В таком обществе политическая система потеряла свой сельский якорь и мечется по бурному морю с городскими парусами, надутыми ветром. При этом политические институты, даже высокоразвитые, испытывают сильное напряжение, и в большинстве обществ традиционные институты, унаследованные от прошлого, дезинтегрируют и разрушаются.
Если традиционные политические институты все же адаптируются к ситуации возросшей политической активности среднего класса или же если в прежде преторианском обществе создаются новые политические институты для стабилизации политики на уровне среднего класса, то рано или поздно они сталкиваются с проблемой адаптации к растущему участию в политике городского рабочего класса и крестьянства. Если существующие политические институты среднего класса способны к адаптации, то происходит переход к современному институциализованному обществу с участием в политике всего населения. Если же эти институты оказываются неспособными адаптировать себя к ситуации массового участия в политике или если в обществе возобладает радикализм, то общество в дальнейшем движется в направлении массового преторианства, когда доминирующие силы превращаются в массовые движения, характерные для наиболее современных обществ с высоким уровнем мобилизации.
Как массовый, так и активистский типы общества (см. табл. 1.6) характеризуются высоким уровнем политической активности населения. Различаются же они степенью институциализации их политических организаций и процедур. В массовом обществе политическая активность характеризуется неструктурированностью, непостоянством, аномией и пестротой. Каждая общественная сила пытается добиться осуществления своих целей путем использования тех ресурсов и тактик, в которых она сильнее. Апатия и негодование сменяют друг друга – порождения-близнецы ситуации отсутствия авторитарных политических символов и институтов. Отличительной формой политической активности населения для такого общества является массовое движение, сочетающее насильственные и ненасильственные, законные и незаконные действия, принуждение наряду с убеждением. В массовом обществе отсутствуют организованные структуры, которые могли бы соотносить политические устремления и действия населения с целями и решениями его лидеров. В результате возникают прямые отношения между лидерами и массами; в терминах Корнхаузера, массы доступны мобилизации со стороны лидеров, а лидеры доступны влиянию со стороны масс. Напротив, в активистском обществе высокий уровень вовлеченности масс в политическую жизнь организуется и структурируется посредством политических институтов. Каждая общественная сила должна преобразовывать источники своего влияния и формы действия – будь то численность, богатство, знание или потенциал насильственных действий – в легитимные и институциализованные в рамках данной политической системы. Структура активистского общества может принимать разнообразные формы, и власть может быть как рассредоточенной, так и централизованной. Во всех случаях, однако, политическая активность принимает широкие масштабы, носит организованный характер и осуществляется с использованием законных каналов. Политическая активность народа не обязательно означает контроль народа над правительством. И конституционные демократии, и коммунистические диктатуры относятся к активистскому типу государственных устройств.
Таким образом, современное государственное устройство отличается от традиционного развитостью политического сознания и уровнем политической активности населения. Современное развитое государство отличается от традиционного развитого государства характером политических институтов. Функция институтов традиционного общества ограничена задачей структурирования политической активности небольшого сегмента общества. Напротив, на институтах современного общества лежит задача организации политической активности широких масс населения. Ключевым институциальным различием между этими двумя типами обществ является, таким образом, появление в последнем организаций для структурирования участия масс в политической жизни. Характерным для современного общественного устройства институтом становится поэтому политическая партия. Другие институты, существующие в современных политических системах, представляют собой обновленные варианты традиционных. Бюрократия не является специфически современным учреждением. Бюрократии, существовавшие в Китайской, Римской, Византийской, Османской и других исторических империях, часто характеризовались высокой степенью структурной дифференциации, развитыми системами отбора кадров и их продвижения по служебной лестнице в соответствии с достоинствами и заслугами, а также тщательно разработанными процедурами и правилами, в соответствии с которыми регулировались действия чиновников. Не составляют исключительной особенности современного общественного устройства и ассамблеи, парламенты: ассамблеи существовали в древних городах-государствах, а парламенты и другие собрания представителей сословий были вполне обычным явлением в средневековой Европе, явлением, которое по большей части подверглось разрушению в процессе модернизации. Встречаются в несовременных типах общественного устройства и выборы: выборные вожди – вполне обычное явление в племенных обществах; «стратеги» избирались в Афинах, трибуны и консулы – в Древнем Риме. Давнюю историю имеет также идея и практика конституционализма. Конституции, законы и суды – все это в весьма развитых формах существовало задолго до появления государства современного типа. Равно как и кабинеты министров, и исполнительные советы. Единственным потенциальным соперником партий в качестве отличительного института современного государственного устройства может считаться федерализм107. Более широкое распространение федеральных институтов в современных государствах, нежели в государствах традиционных, отражает действие того же самого фактора, что и развитие политических партий: расширение сферы влияния политической системы как в отношении охвата ею населения, так и в территориальном смысле. Но все же и федерализм не составляет исключительного достояния современного мира и не имеет в нем преимущественного распространения. Именно партия является тем институтом, который составляет отличительную особенность современной политической жизни.
Кланы и соперничающие группировки существуют во всех политических системах. Равно как и партии в смысле неформальных групп, соперничающих за власть и влияние. Но партии как организации являются продуктом современной политики. Политические партии существуют в современном обществе потому, что только современная политическая система нуждается в институтах для организации участия широких масс в политической жизни. Политическая партия как организация имеет предшественников в революциях XVI–XVII вв. Первое появление организованных политических партий наблюдается, однако, в XVIII в. в тех странах, где впервые начался рост политической активности широких масс населения, – в Америке и затем во Франции. Появление политической партии как политического института связано с переходом, в терминах Рудольфа, от политики статуса к политике мнения108. В 1800 г. политические партии существовали только в США; к 1900 г. они существовали во всех странах Запада. Развитие политических партий идет параллельно развитию государственного устройства современного типа. Чем в большей мере традиционные политические институты оказывались способными адаптироваться к требованиям современной политики, тем менее значительной была роль политической партии. И напротив, значение политической партии для обеспечения легитимности и стабильности в модернизирующейся политической системе обратно пропорционально объему институциального наследия, полученного системой от традиционного общества. Там, где традиционные политические институты (такие, как монархия и феодальный парламент) сохраняются и в современную эпоху, партии играют второстепенную, вспомогательную роль в политической системе. Основным источником преемственности и легитимности являются другие институты. В типичном случае партии возникают в рамках законодательных собраний и затем постепенно распространяют свою деятельность на все общество. Они встраиваются в существующую политическую систему и обычно в своей деятельности отражают организационные и процедурные принципы, на которых строится эта система. Они расширяют круг вовлеченных в деятельность традиционных институтов, адаптируя тем самым эти институты к требованиям современной политики. Они помогают сделать традиционные институты легитимными с точки зрения народного суверенитета, но сами не являются источниками легитимности. Их собственная легитимность определяется тем вкладом, который они вносят в работу политической системы.
Там, где традиционные политические институты разрушены, слабы или вообще отсутствуют, роль партий совершенно иная, чем в обществах, характеризующихся институциальной преемственностью. В таких ситуациях сильная партийная организация – единственная долгосрочная альтернатива нестабильности коррумпированного, или преторианского, или массового общества. Партия в этих случаях не просто вспомогательная организация; это источник легитимности и авторитета. В отсутствие традиционных источников легитимности ее ищут в идеологии, харизме, народном суверенитете. Для того чтобы сохранять свое действие в течение длительного срока, каждый из этих принципов легитимности должен получить воплощение в партии. Партия уже не является, как прежде, отражением государства, напротив, государство становится порождением партии и инструментом партии. Действия правительства легитимны в той мере, в какой они отражают волю партии. Партия становится источником легитимности в силу того, что она – институциальное воплощение национального суверенитета, народной воли или диктатуры пролетариата.