Сравнительно малоразвитые традиционные политические системы обычно ниспровергаются и разрушаются в ходе процесса модернизации. Более сложные традиционные системы имеют больше шансов адаптироваться к новым требованиям. Япония, к примеру, смогла приспособить свои традиционные политические институты к современному миру ввиду их сравнительной сложности. В течение двух с половиной веков до 1868 г. император царствовал, а сегун из рода Токугава правил. Однако стабильность политического строя зависела не только от устойчивости сегуната. На смену сегунату пришел другой традиционный институт, императорская власть, ставшая инструментом модернизации самурайского общества. Свержение сегуна означало не крушение политического строя, а «реставрацию» императорской власти.
Простейшей политической системой является та, что зависит от одного человека. Она же и наименее устойчива. Как указывал Аристотель, «большая часть всех тираний была совсем кратковременной»17. Напротив, у политической системы с несколькими различными политическими институтами много больше возможностей для адаптации. Потребности одной эпохи могут удовлетворяться за счет одной группы институтов, потребности другой – за счет других институтов. Такая система имеет в своем составе средства для своего обновления и адаптации. В американской системе, к примеру, президент, Сенат, Палата представителей, Верховный суд и правительства штатов играли различную роль в различные периоды истории. При возникновении новых проблем инициативу их решения могут брать на себя сначала один институт, затем другой. В противоположность этому во французской системе Третьей и Четвертой республик власть была сосредоточена в Национальном собрании и у бюрократии. Если, как это часто случалось, собрание было слишком расколото, чтобы действовать, а бюрократия слишком ослаблена, система не могла адаптироваться к меняющимся условиям и решать новые политические проблемы. Когда в 1950-е гг. собрание оказалось неспособно действовать в условиях распада Французской империи, не было другого института, такого, как независимая исполнительная власть, чтобы восполнить этот недостаток. В результате в политику вмешалась внеконституционная сила, военные, и в свой черед был создан новый институт, президентская власть де Голля, способная справиться с этой проблемой. «Государство, не имеющее средств для своего изменения, – заметил Берк по поводу более раннего французского кризиса, – не имеет средств для самосохранения»18.
Классики политической теории, которых занимала проблема стабильности, приходили к аналогичным выводам. Простые формы управления имеют больше всего шансов для вырождения; государство «смешанного типа» с большей вероятностью окажется устойчивым. Как Платон, так и Аристотель считали, что самой практичной формой государственного устройства была «полития», сочетавшая в себе демократические и олигархические институты. «Чем государственное устройство будет лучше смешано, тем оно окажется устойчивее»19. Такое устройство имеет больше шансов уберечься от мятежей и революций. Полибий и Цицерон разработали эту идею еще более обстоятельно. Каждая из «хороших» простых форм правления – монархия, аристократия и демократия – склонна к вырождению в свой извращенный аналог – тиранию, олигархию и охлократию. Нестабильности и вырождения можно избежать лишь путем сочетания элементов из всех хороших форм в смешанной форме государства. Сложность имеет своим результатом стабильность. «Простые формы правления, – вторил им двумя тысячелетиями позже Берк, – фундаментально дефектны, если не сказать больше»20.
Автономия – подчинение. Третий критерий институциализации состоит в том, насколько политические организации и процедуры не зависят от других общественных образований и способов поведения. Достаточно ли сфера политики отделена от других сфер? В высокоразвитой политической системе политические организации обладают самостоятельностью, которой у них нет в менее развитых системах. Они в известной мере изолированы от влияния неполитических групп и процедур. В менее же развитых политических системах они в высокой степени подвержены внешним влияниям.
На самом элементарном уровне автономия касается отношений между общественными силами, с одной стороны, и политическими организациями – с другой. Политическая институциализация в аспекте автономии означает такое развитие политических организаций и процедур, при котором они не являются простыми выразителями интересов конкретных общественных групп. Политическая организация, являющаяся инструментом некоторой общественной группы – семьи, клана, класса, – не автономна и находится на невысоком уровне институциализации. Если государство, как утверждает традиционный марксизм, есть в действительности «исполнительный комитет буржуазии», то в нем немного от института. Судебная власть независима в той мере, в какой она придерживается именно юридических норм и в какой мере ее цели и поведение независимы от интересов и поведения других политических институтов и общественных групп. Как и в случае с судом, автономия всех других политических институтов измеряется тем, насколько их интересы и ценности отличимы от интересов и ценностей других институтов и общественных сил. Как и в случае с судом, автономия политических институтов есть чаще всего результат конкуренции общественных сил. Политическая партия, выражающая интересы какой-либо одной общественной группы – будь то рабочие, предприниматели или фермеры, – менее автономна, чем партия, выражающая и суммирующая интересы нескольких общественных групп. Партия этого последнего типа существует в качестве некоего целого, отличного от отдельных общественных групп. То же самое относится к законодательной власти, исполнительной власти и бюрократии.
Политические процедуры, как и политические организации, также могут иметь различную степень автономии. В высокоразвитой политической системе имеются процедуры, позволяющие минимизировать, если не совсем исключить, роль насилия в системе и ограничить влияние в ней богатства четко определенными каналами. Если должностное лицо может быть свергнуто кучкой военных или на него можно воздействовать с помощью небольшого количества долларов, то организация и процедуры не обладают автономией. На обыденном языке такое отсутствие автономии именуется коррупцией.
Политические организации и процедуры, подверженные неполитическим влияниям внутри общества, обычно подвержены таковым и извне. В них легко проникают агенты влияния, группы и идеи из других политических систем. Так, переворот в одной политической системе легко может запустить механизм переворота со стороны аналогичных групп в других менее развитых политических системах21. В некоторых случаях режим может быть свергнут путем просачивания в страну нескольких агентов и небольшого количества оружия. В других случаях свержение может произойти в результате обмена несколькими словами и несколькими тысячами долларов между иностранным послом и горсткой недовольных полковников. Советское и американское правительства предположительно тратят значительные суммы на подкуп высокопоставленных чиновников в менее защищенных политических системах – суммы, которые бы им не пришло в голову тратить на то, чтобы повлиять на высокопоставленных чиновников друг у друга.
В каждом обществе, переживающем социальное изменение, к участию в политике приходят новые и новые группы. Там, где политической системе недостает автономии, эти группы добиваются участия в политической жизни, не связывая себя при этом с оформившимися политическими организациями и не подчиняя себя установившимся политическим процедурам. Существующие политические организации и процедуры оказываются неспособны противостоять воздействию новой общественной силы. Напротив, в развитой политической системе автономию системы защищают механизмы, ограничивающие и умеряющие воздействие новых групп. Эти механизмы либо замедляют вхождение новых групп в политику, либо, через посредство процесса политической социализации, изменяют установки и поведение наиболее политически активных членов новой группы. В политической системе с высоким уровнем институциализации важнейшие позиции в руководстве системой обычно достижимы лишь для тех, кто прошел период ученичества на менее важных позициях. Сложность политической системы способствует ее автономии за счет того, что предусматривает множество организаций и позиций, где индивиды готовятся к занятию высших должностей. В некотором смысле высшие руководящие посты составляют сердцевину политической системы; менее влиятельные позиции, периферийные организации и полуполитические организации играют роль фильтров, через которые должны пройти те, кто стремится достичь центра. Таким образом политическая система инкорпорирует новые общественные силы и новые кадры, не жертвуя своей институциальной целостностью. В политической системе, лишенной таких средств защиты, новые люди, новые идеи и новые общественные группы могут сменять друг друга в сердцевине системы с чудовищной быстротой.
Сплоченность – раздробленность. Чем более сплочена организация, тем выше уровень ее институциализации; чем больше она раздроблена, тем ниже уровень институциализации. Очевидно, что некоторая мера согласия является условием существования любой социальной группы. Эффективная организация требует, как минимум, значительной меры согласия относительно функциональных границ группы и относительно процедур для процедур разрешения конфликтов, возникающих внутри этих границ. Согласие должно охватывать тех, кто активен в системе. От неучаствующих или тех, кто участвует в функционировании системы лишь спорадически и маргинально, согласия не требуется, обычно они и не охвачены общим согласием в той же мере, что активные участники жизни системы22.
Теоретически организация может быть автономной, не будучи сплоченной, и сплоченной, не будучи автономной. В действительности, однако, эти два качества часто бывают взаимозависимыми. Автономия становится средством достижения сплоченности, позволяя организации развить в себе дух и стиль, которые делаются отличительной чертой ее поведения. Автономия также ограждает от вторжения разрушительных внешних сил, хотя она, разумеется, не может защитить от разложения, имеющего внутренний источник. Быстрое или значительное расширение состава организации или числа участвующих в системе обычно ослабляет ее сплоченность. Так, к примеру, правящие институты Османской империи сохраняли свою жизнеспособность и сплоченность до тех пор, пока доступ в их состав был ограничен и кандидаты должны были проходить через многоступенчатую систему образования «с отбором и специализацией на каждой ступени». Этим институтам пришел конец, когда «стало совершенно невозможным пресекать претензии местной феодальной мусульманской знати… Последствия этого показывают, что инфляция здесь производит то же действие, что и в финансовом мире… [Эти последствия] не замедлили проявиться в падении дисциплины и снижении эффективности армии»23.
Правительства так же нуждаются в сплоченности, моральном духе и дисциплине, как и войска. И численность войск, и вооружение, и стратегия имеют значение для успеха военных действий, но даже серьезный дефицит любого из этих факторов может быть компенсирован высоким уровнем сплоченности и дисциплины. То же и в политике. Проблемы, связанные с созданием сплоченной политической организации, более сложны, но не имеют принципиальных отличий от проблем, связанных с созданием сплоченных военных организаций. «Чувство, лежащее в основе сплоченности военной организации, – писал Дэвид Раппопорт, – имеет много общего с тем, которое цементирует любую группу людей, занятых политической деятельностью. Это готовность большинства индивидов обуздывать частные потребности ради достижения общих целей. Каждый должен доверять способности другого противостоять бесчисленным искушениям, угрожающим групповой солидарности; иначе в трудных социальных обстоятельствах желание действовать в свою пользу становится непреодолимым»24.
Способность к координации и поддержанию дисциплины имеет ключевое значение как для войны, так и для политики, и исторические общества, которые были искусными в организации первой, хорошо справлялись и со второй. «Связь между эффективной социальной организацией в искусстве мирной политики и в искусстве успешного поведения в условиях группового конфликта, – пишет один антрополог, – практически абсолютна, говорим ли мы о цивилизации или о субцивилизации. Успешность войны зависит от сплоченности и согласия; то и другое требуют командования и дисциплины. Командование и дисциплина, в свою очередь, суть, возможно, не что иное, как символы чего-то более глубокого и реального, чем они сами»25. В таких государствах, как Спарта, Рим и Англия, современники восхищались не только авторитетом и справедливостью законов, но и сплоченностью и дисциплиной армий. Дисциплина и развитие идут рука об руку.
Политические институты и общественные интересы
Для политических институтов важны как моральные, так и структурные факторы. Обществу со слабыми политическими институтами нелегко справляться с последствиями личных и групповых вожделений. Политика – это гоббсовский мир безжалостной конкуренции общественных сил – человека с человеком, семьи с семьей, клана с кланом, региона с регионом, класса с классом, – конкуренции, не опосредованной принадлежностью к более широкой политической организации. «Аморальная семейственность» отсталого общества, по Бэнфилду, находит аналог в аморальной клановости, аморальной групповщине, аморальной классовости. Мораль нуждается в доверии; доверие предполагает предсказуемость; а предсказуемость требует регуляризованных и институциализованных форм поведения. В отсутствие прочных политических институтов у общества недостает средств для определения и реализации общих интересов. Способность создавать политические институты есть способность создавать общественные интересы.
Существует три традиционных подхода к проблеме общественного интереса26. Его отождествляли либо с абстрактными, основополагающими, идеальными ценностями и нормами, такими, как естественное право, справедливость или разум; либо со специфическими интересами конкретного индивида («государство – это я»), группы, класса (марксизм) или большинства; либо же с результатом конкуренции между индивидами (классический либерализм) или группами (Бентли[5]). Проблема всех этих подходов состоит в том, чтобы прийти к определению, которое было бы конкретным, а не размытым, общим, а не частным. К сожалению, в большинстве случаев конкретному недостает общности, а общему конкретности. Отчасти выход из затруднения можно видеть в том, чтобы определить общественный интерес через конкретные интересы институтов управления. Общество с высоким уровнем институциализации правительственных организаций и процедур обладает большими возможностями формулирования и реализации общественных интересов. «Организованные (институциализованные) политические сообщества, – пишет Фридрих, – лучше адаптированы для принятия решений и разработки политики, чем неорганизованные сообщества»27. Общественный интерес в этом смысле слова не есть нечто существующее a priori в естественном праве или воле народа. Не сводится он и к результатам политического процесса. Но он укрепляет правительственные институты. Общественный интерес – это интерес общественных институтов. И он возникает в результате институциализации правительственных организаций. В сложной политической системе различные управленческие организации и процедуры представляют различные аспекты общественного интереса. В сложном обществе общественному интересу свойственно быть сложным.
Демократам привычно мыслить об институтах управления как об имеющих представительские функции, т. е. как о выражающих интересы каких-то других групп (их электората). Они поэтому склонны забывать о том, что у правительственных институтов есть собственные интересы. Эти интересы не только существуют, они достаточно конкретны. На вопросы типа: «Каковы интересы президентской власти? Каковы интересы Сената? Каковы интересы Палаты представителей? Каковы интересы Верховного суда?» – ответить трудно, но возможно. Эти ответы в совокупности составят достаточно близкую к истине картину «общественного интереса» Соединенных Штатов. Аналогичным образом общественный интерес Великобритании приблизительно соответствует специфическим интересам Короны, Кабинета и Парламента. В Советском Союзе он приблизительно равен сумме специфических интересов правительства и Центрального комитета Коммунистической партии.
Институциональные интересы отличаются от интересов индивидов, действующих внутри институтов. Верное замечание Кейнса, что «в долгосрочном плане мы все мертвы», приложимо к индивидам, не к институтам. Индивидуальные интересы неизбежно краткосрочны. Институциональные же интересы существуют долго; выразитель интересов института должен думать о его благополучии на неопределенное время вперед. Это соображение часто означает необходимость ограничивать ближайшие цели. Аристотель считал важнейшим достоинством политики как демократического, так и олигархического государства не приумножение достоинств той или другой формы государственного устройства, а создание условий для политической стабильности28. Должностное лицо, стремящееся максимально усилить свою власть или другие ценности в краткосрочном плане, ослабляет свой институт в плане долгосрочном. Судьи Верховного суда могут, руководствуясь своими ближайшими индивидуальными интересами, захотеть объявить акт Конгресса неконституционным. Но, думая о том, отвечает ли это общественному интересу, они, вероятно, должны задать себе вопрос о том, действительно ли такое решение отвечает долгосрочным интересам Верховного суда. Образцом государственной мудрости судьи могут служить люди вроде Джона Маршалла в деле «Марбери против Мэдисона»[6], действия которых направлены на такое повышение институциальной мощи суда, чтобы ни президент, ни Конгресс не могли поколебать ее. Напротив, члены Верховного суда 1930-х гг. в борьбе за усиление своего текущего влияния рисковали долгосрочными интересами суда как института.
«Что хорошо для «Дженерал моторе», хорошо для страны», – в этом высказывании есть часть правды. Но еще больше правды в словах: «Что хорошо для президентской власти, хорошо для страны». Попросите любую достаточно информированную группу американцев назвать пять лучших и пять худших президентов. А затем попросите их назвать пять сильнейших и пять слабейших президентов. Если совпадение силы с положительной оценкой и слабости с отрицательной оценкой и не будет стопроцентным, оно несомненно будет не меньше чем на 80 %. Тем президентам – Джефферсону, Линкольну, обоим Рузвельтам, Вильсону, – которые расширили влияние своего института, воздают хвалу как деятелям, много способствовавшим общественному благополучию и осуществлению национальных интересов. О тех же президентах, которые не сумели защитить права своего института от посягательств со стороны других общественных групп, – таких, как Бьюкенен, Грант, Хардинг, – говорят, что их деятельность была малоэффективна для страны. Институциальный интерес совпадает с общественным интересом. Сильная президентская власть отождествляется с общественным благом.
Общественный интерес Советского Союза примерно совпадает с совокупным институциальным интересом высших органов Коммунистической партии: «Что хорошо для Политбюро, хорошо для Советского Союза». Если взглянуть на дело с этой точки зрения, то сталинизм можно определить как ситуацию, в которой личные интересы правителя были поставлены выше институциализованных интересов партии. Начиная с конца 1930-х гг. Сталин последовательно ослаблял партию. С 1939 по 1952 гг. не было ни одного партийного съезда. В ходе Второй мировой войны и после нее редко созывался Центральный комитет. Секретариат ЦК партии и партийная иерархия были ослаблены созданием параллельных органов. Можно было предполагать, что этот процесс приведет к замене одной системы институтов управления другой, и некоторые американские эксперты, как и некоторые советские руководители, действительно думали, что на место партийных организаций в качестве институтов управления встанут государственные организации. Но вовсе не это входило в намерения Сталина, и не это стало результатом его действий. Он усилил свою личную власть, а не власть государства. Когда он умер, его личная власть умерла вместе с ним. Борьба за возможность заполнить образовавшийся вакуум была выиграна Хрущевым, который связал свои интересы с интересами партии, а не Маленковым, идентифицировавшим себя с правительственной бюрократией. Консолидация власти, осуществленная Хрущевым, означала восстановление и оживление главных органов партии. Хотя Сталин и Грант действовали очень по-разному и руководствовались разными мотивами, первый ослабил партию так же, как второй ослабил институт президентства. Точно так же, как сильная президентская власть – в интересах американского общества, сильная партия – в интересах общества советского.
В терминах теории естественного права действия правительства легитимны в той мере, в какой они согласуются с «общественной философией»29. Согласно демократической теории, мерой их легитимности является то, насколько они выполняют волю народа. Согласно процедурной концепции, они легитимны, если представляют собой исход процесса конфликта и компромисса, в котором участвовали все заинтересованные группы. Есть, однако, еще один взгляд, согласно которому источник легитимности действий правительства можно видеть в том, насколько они отражают интересы правительственных институтов. В противоположность теории представительной власти этот взгляд состоит в том, что правительственные институты получают легитимность и авторитет не от того, насколько они представляют интересы народа или какой-нибудь общественной группы, а оттого, насколько они имеют собственные интересы, отличные от интересов всех других групп. Политики часто высказываются в том смысле, что с того времени, как они занимают свои места в учреждении, все начинает «смотреться иначе», чем тогда, когда они боролись за эти места. Эта разница служит мерилом институциональных интересов, связанных с данным учреждением. Именно эта разница в перспективе и легитимизирует требования, предъявляемые должностным лицом к своим согражданам. Интересы президента, к примеру, могут совпасть частично и на время с интересами сначала одной группы, а потом другой группы. Но интересы президентства как института, согласно Нейштадту30, не совпадают ни с чьими интересами. Власть президента проистекает не из того, что он представляет какие-либо классовые, групповые, региональные или народные интересы, а из того факта, что он ни одну из этих групп не представляет. Президентская перспектива есть уникальное достояние института президентства. Именно по этой причине этот пост предполагает и одиночество, и могущество. Его авторитет коренится в его одиночестве.
Существование политических институтов (таких, как президентство или Центральный комитет), способных воплощать общественные интересы, как раз и отличает политически развитые общества от неразвитых. Оно же отличает моральные сообщества от аморальных. Правительство с низким уровнем институциализации – это не только слабое правительство, но и плохое правительство. Функция правительства – править. Слабое правительство, не имеющее авторитета, не в состоянии выполнять свою функцию и аморально в том же смысле, что и продажный судья, трусливый солдат или невежественный учитель. Моральные основания политических институтов проистекают из потребностей людей в сложных обществах.
Простейшей политической системой является та, что зависит от одного человека. Она же и наименее устойчива. Как указывал Аристотель, «большая часть всех тираний была совсем кратковременной»17. Напротив, у политической системы с несколькими различными политическими институтами много больше возможностей для адаптации. Потребности одной эпохи могут удовлетворяться за счет одной группы институтов, потребности другой – за счет других институтов. Такая система имеет в своем составе средства для своего обновления и адаптации. В американской системе, к примеру, президент, Сенат, Палата представителей, Верховный суд и правительства штатов играли различную роль в различные периоды истории. При возникновении новых проблем инициативу их решения могут брать на себя сначала один институт, затем другой. В противоположность этому во французской системе Третьей и Четвертой республик власть была сосредоточена в Национальном собрании и у бюрократии. Если, как это часто случалось, собрание было слишком расколото, чтобы действовать, а бюрократия слишком ослаблена, система не могла адаптироваться к меняющимся условиям и решать новые политические проблемы. Когда в 1950-е гг. собрание оказалось неспособно действовать в условиях распада Французской империи, не было другого института, такого, как независимая исполнительная власть, чтобы восполнить этот недостаток. В результате в политику вмешалась внеконституционная сила, военные, и в свой черед был создан новый институт, президентская власть де Голля, способная справиться с этой проблемой. «Государство, не имеющее средств для своего изменения, – заметил Берк по поводу более раннего французского кризиса, – не имеет средств для самосохранения»18.
Классики политической теории, которых занимала проблема стабильности, приходили к аналогичным выводам. Простые формы управления имеют больше всего шансов для вырождения; государство «смешанного типа» с большей вероятностью окажется устойчивым. Как Платон, так и Аристотель считали, что самой практичной формой государственного устройства была «полития», сочетавшая в себе демократические и олигархические институты. «Чем государственное устройство будет лучше смешано, тем оно окажется устойчивее»19. Такое устройство имеет больше шансов уберечься от мятежей и революций. Полибий и Цицерон разработали эту идею еще более обстоятельно. Каждая из «хороших» простых форм правления – монархия, аристократия и демократия – склонна к вырождению в свой извращенный аналог – тиранию, олигархию и охлократию. Нестабильности и вырождения можно избежать лишь путем сочетания элементов из всех хороших форм в смешанной форме государства. Сложность имеет своим результатом стабильность. «Простые формы правления, – вторил им двумя тысячелетиями позже Берк, – фундаментально дефектны, если не сказать больше»20.
Автономия – подчинение. Третий критерий институциализации состоит в том, насколько политические организации и процедуры не зависят от других общественных образований и способов поведения. Достаточно ли сфера политики отделена от других сфер? В высокоразвитой политической системе политические организации обладают самостоятельностью, которой у них нет в менее развитых системах. Они в известной мере изолированы от влияния неполитических групп и процедур. В менее же развитых политических системах они в высокой степени подвержены внешним влияниям.
На самом элементарном уровне автономия касается отношений между общественными силами, с одной стороны, и политическими организациями – с другой. Политическая институциализация в аспекте автономии означает такое развитие политических организаций и процедур, при котором они не являются простыми выразителями интересов конкретных общественных групп. Политическая организация, являющаяся инструментом некоторой общественной группы – семьи, клана, класса, – не автономна и находится на невысоком уровне институциализации. Если государство, как утверждает традиционный марксизм, есть в действительности «исполнительный комитет буржуазии», то в нем немного от института. Судебная власть независима в той мере, в какой она придерживается именно юридических норм и в какой мере ее цели и поведение независимы от интересов и поведения других политических институтов и общественных групп. Как и в случае с судом, автономия всех других политических институтов измеряется тем, насколько их интересы и ценности отличимы от интересов и ценностей других институтов и общественных сил. Как и в случае с судом, автономия политических институтов есть чаще всего результат конкуренции общественных сил. Политическая партия, выражающая интересы какой-либо одной общественной группы – будь то рабочие, предприниматели или фермеры, – менее автономна, чем партия, выражающая и суммирующая интересы нескольких общественных групп. Партия этого последнего типа существует в качестве некоего целого, отличного от отдельных общественных групп. То же самое относится к законодательной власти, исполнительной власти и бюрократии.
Политические процедуры, как и политические организации, также могут иметь различную степень автономии. В высокоразвитой политической системе имеются процедуры, позволяющие минимизировать, если не совсем исключить, роль насилия в системе и ограничить влияние в ней богатства четко определенными каналами. Если должностное лицо может быть свергнуто кучкой военных или на него можно воздействовать с помощью небольшого количества долларов, то организация и процедуры не обладают автономией. На обыденном языке такое отсутствие автономии именуется коррупцией.
Политические организации и процедуры, подверженные неполитическим влияниям внутри общества, обычно подвержены таковым и извне. В них легко проникают агенты влияния, группы и идеи из других политических систем. Так, переворот в одной политической системе легко может запустить механизм переворота со стороны аналогичных групп в других менее развитых политических системах21. В некоторых случаях режим может быть свергнут путем просачивания в страну нескольких агентов и небольшого количества оружия. В других случаях свержение может произойти в результате обмена несколькими словами и несколькими тысячами долларов между иностранным послом и горсткой недовольных полковников. Советское и американское правительства предположительно тратят значительные суммы на подкуп высокопоставленных чиновников в менее защищенных политических системах – суммы, которые бы им не пришло в голову тратить на то, чтобы повлиять на высокопоставленных чиновников друг у друга.
В каждом обществе, переживающем социальное изменение, к участию в политике приходят новые и новые группы. Там, где политической системе недостает автономии, эти группы добиваются участия в политической жизни, не связывая себя при этом с оформившимися политическими организациями и не подчиняя себя установившимся политическим процедурам. Существующие политические организации и процедуры оказываются неспособны противостоять воздействию новой общественной силы. Напротив, в развитой политической системе автономию системы защищают механизмы, ограничивающие и умеряющие воздействие новых групп. Эти механизмы либо замедляют вхождение новых групп в политику, либо, через посредство процесса политической социализации, изменяют установки и поведение наиболее политически активных членов новой группы. В политической системе с высоким уровнем институциализации важнейшие позиции в руководстве системой обычно достижимы лишь для тех, кто прошел период ученичества на менее важных позициях. Сложность политической системы способствует ее автономии за счет того, что предусматривает множество организаций и позиций, где индивиды готовятся к занятию высших должностей. В некотором смысле высшие руководящие посты составляют сердцевину политической системы; менее влиятельные позиции, периферийные организации и полуполитические организации играют роль фильтров, через которые должны пройти те, кто стремится достичь центра. Таким образом политическая система инкорпорирует новые общественные силы и новые кадры, не жертвуя своей институциальной целостностью. В политической системе, лишенной таких средств защиты, новые люди, новые идеи и новые общественные группы могут сменять друг друга в сердцевине системы с чудовищной быстротой.
Сплоченность – раздробленность. Чем более сплочена организация, тем выше уровень ее институциализации; чем больше она раздроблена, тем ниже уровень институциализации. Очевидно, что некоторая мера согласия является условием существования любой социальной группы. Эффективная организация требует, как минимум, значительной меры согласия относительно функциональных границ группы и относительно процедур для процедур разрешения конфликтов, возникающих внутри этих границ. Согласие должно охватывать тех, кто активен в системе. От неучаствующих или тех, кто участвует в функционировании системы лишь спорадически и маргинально, согласия не требуется, обычно они и не охвачены общим согласием в той же мере, что активные участники жизни системы22.
Теоретически организация может быть автономной, не будучи сплоченной, и сплоченной, не будучи автономной. В действительности, однако, эти два качества часто бывают взаимозависимыми. Автономия становится средством достижения сплоченности, позволяя организации развить в себе дух и стиль, которые делаются отличительной чертой ее поведения. Автономия также ограждает от вторжения разрушительных внешних сил, хотя она, разумеется, не может защитить от разложения, имеющего внутренний источник. Быстрое или значительное расширение состава организации или числа участвующих в системе обычно ослабляет ее сплоченность. Так, к примеру, правящие институты Османской империи сохраняли свою жизнеспособность и сплоченность до тех пор, пока доступ в их состав был ограничен и кандидаты должны были проходить через многоступенчатую систему образования «с отбором и специализацией на каждой ступени». Этим институтам пришел конец, когда «стало совершенно невозможным пресекать претензии местной феодальной мусульманской знати… Последствия этого показывают, что инфляция здесь производит то же действие, что и в финансовом мире… [Эти последствия] не замедлили проявиться в падении дисциплины и снижении эффективности армии»23.
Правительства так же нуждаются в сплоченности, моральном духе и дисциплине, как и войска. И численность войск, и вооружение, и стратегия имеют значение для успеха военных действий, но даже серьезный дефицит любого из этих факторов может быть компенсирован высоким уровнем сплоченности и дисциплины. То же и в политике. Проблемы, связанные с созданием сплоченной политической организации, более сложны, но не имеют принципиальных отличий от проблем, связанных с созданием сплоченных военных организаций. «Чувство, лежащее в основе сплоченности военной организации, – писал Дэвид Раппопорт, – имеет много общего с тем, которое цементирует любую группу людей, занятых политической деятельностью. Это готовность большинства индивидов обуздывать частные потребности ради достижения общих целей. Каждый должен доверять способности другого противостоять бесчисленным искушениям, угрожающим групповой солидарности; иначе в трудных социальных обстоятельствах желание действовать в свою пользу становится непреодолимым»24.
Способность к координации и поддержанию дисциплины имеет ключевое значение как для войны, так и для политики, и исторические общества, которые были искусными в организации первой, хорошо справлялись и со второй. «Связь между эффективной социальной организацией в искусстве мирной политики и в искусстве успешного поведения в условиях группового конфликта, – пишет один антрополог, – практически абсолютна, говорим ли мы о цивилизации или о субцивилизации. Успешность войны зависит от сплоченности и согласия; то и другое требуют командования и дисциплины. Командование и дисциплина, в свою очередь, суть, возможно, не что иное, как символы чего-то более глубокого и реального, чем они сами»25. В таких государствах, как Спарта, Рим и Англия, современники восхищались не только авторитетом и справедливостью законов, но и сплоченностью и дисциплиной армий. Дисциплина и развитие идут рука об руку.
Политические институты и общественные интересы
Для политических институтов важны как моральные, так и структурные факторы. Обществу со слабыми политическими институтами нелегко справляться с последствиями личных и групповых вожделений. Политика – это гоббсовский мир безжалостной конкуренции общественных сил – человека с человеком, семьи с семьей, клана с кланом, региона с регионом, класса с классом, – конкуренции, не опосредованной принадлежностью к более широкой политической организации. «Аморальная семейственность» отсталого общества, по Бэнфилду, находит аналог в аморальной клановости, аморальной групповщине, аморальной классовости. Мораль нуждается в доверии; доверие предполагает предсказуемость; а предсказуемость требует регуляризованных и институциализованных форм поведения. В отсутствие прочных политических институтов у общества недостает средств для определения и реализации общих интересов. Способность создавать политические институты есть способность создавать общественные интересы.
Существует три традиционных подхода к проблеме общественного интереса26. Его отождествляли либо с абстрактными, основополагающими, идеальными ценностями и нормами, такими, как естественное право, справедливость или разум; либо со специфическими интересами конкретного индивида («государство – это я»), группы, класса (марксизм) или большинства; либо же с результатом конкуренции между индивидами (классический либерализм) или группами (Бентли[5]). Проблема всех этих подходов состоит в том, чтобы прийти к определению, которое было бы конкретным, а не размытым, общим, а не частным. К сожалению, в большинстве случаев конкретному недостает общности, а общему конкретности. Отчасти выход из затруднения можно видеть в том, чтобы определить общественный интерес через конкретные интересы институтов управления. Общество с высоким уровнем институциализации правительственных организаций и процедур обладает большими возможностями формулирования и реализации общественных интересов. «Организованные (институциализованные) политические сообщества, – пишет Фридрих, – лучше адаптированы для принятия решений и разработки политики, чем неорганизованные сообщества»27. Общественный интерес в этом смысле слова не есть нечто существующее a priori в естественном праве или воле народа. Не сводится он и к результатам политического процесса. Но он укрепляет правительственные институты. Общественный интерес – это интерес общественных институтов. И он возникает в результате институциализации правительственных организаций. В сложной политической системе различные управленческие организации и процедуры представляют различные аспекты общественного интереса. В сложном обществе общественному интересу свойственно быть сложным.
Демократам привычно мыслить об институтах управления как об имеющих представительские функции, т. е. как о выражающих интересы каких-то других групп (их электората). Они поэтому склонны забывать о том, что у правительственных институтов есть собственные интересы. Эти интересы не только существуют, они достаточно конкретны. На вопросы типа: «Каковы интересы президентской власти? Каковы интересы Сената? Каковы интересы Палаты представителей? Каковы интересы Верховного суда?» – ответить трудно, но возможно. Эти ответы в совокупности составят достаточно близкую к истине картину «общественного интереса» Соединенных Штатов. Аналогичным образом общественный интерес Великобритании приблизительно соответствует специфическим интересам Короны, Кабинета и Парламента. В Советском Союзе он приблизительно равен сумме специфических интересов правительства и Центрального комитета Коммунистической партии.
Институциональные интересы отличаются от интересов индивидов, действующих внутри институтов. Верное замечание Кейнса, что «в долгосрочном плане мы все мертвы», приложимо к индивидам, не к институтам. Индивидуальные интересы неизбежно краткосрочны. Институциональные же интересы существуют долго; выразитель интересов института должен думать о его благополучии на неопределенное время вперед. Это соображение часто означает необходимость ограничивать ближайшие цели. Аристотель считал важнейшим достоинством политики как демократического, так и олигархического государства не приумножение достоинств той или другой формы государственного устройства, а создание условий для политической стабильности28. Должностное лицо, стремящееся максимально усилить свою власть или другие ценности в краткосрочном плане, ослабляет свой институт в плане долгосрочном. Судьи Верховного суда могут, руководствуясь своими ближайшими индивидуальными интересами, захотеть объявить акт Конгресса неконституционным. Но, думая о том, отвечает ли это общественному интересу, они, вероятно, должны задать себе вопрос о том, действительно ли такое решение отвечает долгосрочным интересам Верховного суда. Образцом государственной мудрости судьи могут служить люди вроде Джона Маршалла в деле «Марбери против Мэдисона»[6], действия которых направлены на такое повышение институциальной мощи суда, чтобы ни президент, ни Конгресс не могли поколебать ее. Напротив, члены Верховного суда 1930-х гг. в борьбе за усиление своего текущего влияния рисковали долгосрочными интересами суда как института.
«Что хорошо для «Дженерал моторе», хорошо для страны», – в этом высказывании есть часть правды. Но еще больше правды в словах: «Что хорошо для президентской власти, хорошо для страны». Попросите любую достаточно информированную группу американцев назвать пять лучших и пять худших президентов. А затем попросите их назвать пять сильнейших и пять слабейших президентов. Если совпадение силы с положительной оценкой и слабости с отрицательной оценкой и не будет стопроцентным, оно несомненно будет не меньше чем на 80 %. Тем президентам – Джефферсону, Линкольну, обоим Рузвельтам, Вильсону, – которые расширили влияние своего института, воздают хвалу как деятелям, много способствовавшим общественному благополучию и осуществлению национальных интересов. О тех же президентах, которые не сумели защитить права своего института от посягательств со стороны других общественных групп, – таких, как Бьюкенен, Грант, Хардинг, – говорят, что их деятельность была малоэффективна для страны. Институциальный интерес совпадает с общественным интересом. Сильная президентская власть отождествляется с общественным благом.
Общественный интерес Советского Союза примерно совпадает с совокупным институциальным интересом высших органов Коммунистической партии: «Что хорошо для Политбюро, хорошо для Советского Союза». Если взглянуть на дело с этой точки зрения, то сталинизм можно определить как ситуацию, в которой личные интересы правителя были поставлены выше институциализованных интересов партии. Начиная с конца 1930-х гг. Сталин последовательно ослаблял партию. С 1939 по 1952 гг. не было ни одного партийного съезда. В ходе Второй мировой войны и после нее редко созывался Центральный комитет. Секретариат ЦК партии и партийная иерархия были ослаблены созданием параллельных органов. Можно было предполагать, что этот процесс приведет к замене одной системы институтов управления другой, и некоторые американские эксперты, как и некоторые советские руководители, действительно думали, что на место партийных организаций в качестве институтов управления встанут государственные организации. Но вовсе не это входило в намерения Сталина, и не это стало результатом его действий. Он усилил свою личную власть, а не власть государства. Когда он умер, его личная власть умерла вместе с ним. Борьба за возможность заполнить образовавшийся вакуум была выиграна Хрущевым, который связал свои интересы с интересами партии, а не Маленковым, идентифицировавшим себя с правительственной бюрократией. Консолидация власти, осуществленная Хрущевым, означала восстановление и оживление главных органов партии. Хотя Сталин и Грант действовали очень по-разному и руководствовались разными мотивами, первый ослабил партию так же, как второй ослабил институт президентства. Точно так же, как сильная президентская власть – в интересах американского общества, сильная партия – в интересах общества советского.
В терминах теории естественного права действия правительства легитимны в той мере, в какой они согласуются с «общественной философией»29. Согласно демократической теории, мерой их легитимности является то, насколько они выполняют волю народа. Согласно процедурной концепции, они легитимны, если представляют собой исход процесса конфликта и компромисса, в котором участвовали все заинтересованные группы. Есть, однако, еще один взгляд, согласно которому источник легитимности действий правительства можно видеть в том, насколько они отражают интересы правительственных институтов. В противоположность теории представительной власти этот взгляд состоит в том, что правительственные институты получают легитимность и авторитет не от того, насколько они представляют интересы народа или какой-нибудь общественной группы, а оттого, насколько они имеют собственные интересы, отличные от интересов всех других групп. Политики часто высказываются в том смысле, что с того времени, как они занимают свои места в учреждении, все начинает «смотреться иначе», чем тогда, когда они боролись за эти места. Эта разница служит мерилом институциональных интересов, связанных с данным учреждением. Именно эта разница в перспективе и легитимизирует требования, предъявляемые должностным лицом к своим согражданам. Интересы президента, к примеру, могут совпасть частично и на время с интересами сначала одной группы, а потом другой группы. Но интересы президентства как института, согласно Нейштадту30, не совпадают ни с чьими интересами. Власть президента проистекает не из того, что он представляет какие-либо классовые, групповые, региональные или народные интересы, а из того факта, что он ни одну из этих групп не представляет. Президентская перспектива есть уникальное достояние института президентства. Именно по этой причине этот пост предполагает и одиночество, и могущество. Его авторитет коренится в его одиночестве.
Существование политических институтов (таких, как президентство или Центральный комитет), способных воплощать общественные интересы, как раз и отличает политически развитые общества от неразвитых. Оно же отличает моральные сообщества от аморальных. Правительство с низким уровнем институциализации – это не только слабое правительство, но и плохое правительство. Функция правительства – править. Слабое правительство, не имеющее авторитета, не в состоянии выполнять свою функцию и аморально в том же смысле, что и продажный судья, трусливый солдат или невежественный учитель. Моральные основания политических институтов проистекают из потребностей людей в сложных обществах.