Фонд «Счет тысячелетия» – еще одна позитивная инициатива. В марте 2002 года ООН провела в Монтеррее (Мексика) конференцию, посвященную финансированию развития. Присутствовавший на ней президент Буш не мог приехать с пустыми руками. Еще до прибытия он объявил о создании фонда «Счет тысячелетия» и обязался внести в него 5 млрд долл. в течение трех лет. Я был в Монтеррее в то время и не мог удержаться от того, чтобы не указать на ошибку: на самом деле обязательство предусматривало выделение не более 1 млрд в год в течение пяти лет. Мое замечание получило широкую огласку в Мексике. Как только президент Буш появился там, его представитель сразу же заявил, что произошло недоразумение: ежегодные ассигнования должны составить 5 млрд долл. через три года после 2004 года. Это было значительно больше той суммы, которую обещали вначале, кроме того, это означало, что расходы США на помощь иностранным государствам должна вырасти на 50% в течение пятилетнего периода. Конечно, эти суммы не идут ни в какое сравнение с тем, во что нам обходится вторжение в Ирак.
«Счет тысячелетия» – это серьезный шаг вперед в сфере администрирования иностранной помощи. Страны-получатели отбираются на основе прозрачных критериев. Финансирование осуществляется через фонды, именно эту модель я и пропагандировал в своей книге. Обратиться за помощью могут как правительственные, так и неправительственные организации. Для проектов обязательно устанавливаются критерии оценки результатов.
Одним из наиболее значимых достоинств нового подхода является более пристальное, чем прежде, внимание к политической ситуации в стране-получателе. Подавляющая часть критериев, используемых для определения возможности предоставления помощи, касается состояния демократии и отсутствия коррупции. Есть, конечно, и такой критерий, как экономическая свобода, который может служить интересам американского бизнеса в большей мере, чем интересам стран-получателей, однако это не самый большой недостаток. Главное достижение – это выделение значимости политических критериев на фоне чисто экономических. Международную помощь в традиционном ее виде предоставляли, совершенно не задумываясь о политической ситуации. Это связано с тем, что такие международные институты, как МВФ и Всемирный банк, являются коллективными органами, которые созданы ассоциациями государств, не допускающих какого-либо вмешательства в свои внутренние дела. В результате международная помощь нередко становилась подпоркой для репрессивных и коррумпированных режимов. Сейчас ситуация меняется, и фонд «Счет тысячелетия» – яркое подтверждение тому.
Основной недостаток «Счета тысячелетия» в том, что этот фонд односторонний. В его уставе есть положения о координации деятельности с USAID – федеральным агентством, отвечающим за администрирование большинства проектов содействия, но отсутствуют положения, предусматривающие международное сотрудничество. Такая односторонность облегчает протаскивание американских геополитических и коммерческих интересов через заднюю дверь и затрудняет использование фонда в качестве инструмента, подталкивающего бедные страны к демократизации и развитию открытого общества. Одна из причин неэффективности традиционной иностранной помощи заключается в том, что она позволяет правительству-получателю стравить одного донора с другим. Я видел, как это происходит в Боснии. Подобное вполне может повториться и в других местах.
Цель фонда «Счет тысячелетия» – поддержать страны, которые уже движутся в правильном направлении, поэтому он не работает с теми, перед кем стоит задача выхода из конфликта или смены режима. Иными словами, фонд имеет дело лишь с небольшой частью стран, нуждающихся в помощи. Хотя на первый взгляды этот факт достоин сожаления, у него есть и положительный аспект. Исследование, выполненное Полом Коллиром и его коллегами, показывает, что эффективность иностранной помощи выше, если ее предоставлять в середине десятилетия, следующего за разрешением конфликта или сменой режима, а не сразу после конфликта и не в то время, когда он в разгаре. На практике же помощь обычно поспешно предоставляется в течение первых двух лет мира, а затем прекращается.
Очень важно показать, что иностранная помощь способна дать положительные результаты, как раз на это и ориентирован «Счет тысячелетия». Предоставление помощи гражданскому обществу, в котором правительство настроено враждебно или вмешивается в конфликтные ситуации, – значительно более рискованное предприятие, требующее тесного международного сотрудничества. Успех «Счета тысячелетия» должен улучшить образ иностранной помощи и открыть путь для увеличения финансирования. Это даст возможность приступить к более рискованным экспериментам. Я настроен очень критически в отношении администрации Буша в целом, но целиком поддерживаю идею фонда «Счет тысячелетия». Мне очень не хотелось бы, чтобы что-то ослабило его позицию или заставило отступить от целей. К сожалению, его уже обманули с финансированием.
Фонд «Счет тысячелетия» не имеет дела со сложными ситуациями: репрессивными и коррумпированными правительствами, гражданскими конфликтами, недееспособными государствами. Иначе говоря, с теми ситуациями, где принцип суверенитета народа может оказаться крайне полезным.
Иностранная помощь не должна идти исключительно через национальные правительства. Есть веские доводы в пользу работы как с местными правительствами, так и с НПО. Демократические правительства не должны возражать против распределения помощи через НПО; наоборот, они должны приветствовать такую возможность. Как раз те правительства, которым нельзя доверять, и возражают против использования неправительственных каналов. Как поступать в случае подобных возражений? Я твердо убежден, чем враждебнее правительство, тем важнее поддержка гражданского общества. Возражения со стороны правительства прямо указывают на то, что оно нарушает суверенитет народа, а следовательно, и подходить к нему нужно как к нарушителю.
Это руководящий принцип работы сети моих фондов. В каждой стране мы создаем местный совет из граждан, преданных идее открытого общества, и направляем помощь через них. Совет несет ответственность за свои решения. Там, где возможно, он сотрудничает с правительством, там, где нет, – сосредотачивается на поддержке гражданского общества и сопротивляется попыткам вмешательства со стороны правительства. Работа вместе с правительством, возможно, более продуктивна, однако работа в странах с враждебным правительством значительно важнее. В таких странах поддержка гражданского общества не дает угаснуть пламени свободы. Сопротивляясь вмешательству правительства, фонд показывает населению, что правительство злоупотребляет своей властью. В Словакии во времена Мечьяра, в Хорватии во времена Туджмана и в Югославии во времена Милошевича фонды активно участвовали в мобилизации гражданского общества и способствовали приближению демократической смены режима.
До настоящего времени фонды успешно противостояли репрессиям, поскольку правительства не хотят предстать в образе преследователей тех, кто служит интересам народа. Именно это произошло в Югославии незадолго до конца эры Милошевича: фонд был юридически ликвидирован, однако решение так и не было реализовано, и его деятельность не прекращалась ни на минуту. Одна лишь Белоруссия изгнала фонд, но он все равно он продолжал действовать из-за рубежа и во многом еще более эффективно, чем прежде, поскольку за субсидиями стали обращаться только те, кого действительно волновала идея открытого общества.
Официальная помощь от правительств и международных организаций должна предоставляться по одному и тому же принципу: чем менее демократична страна-получатель, тем значительнее доля средств, проходящих через неправительственные структуры гражданского общества. У правительств и международных организаций намного больше, чем у частного фонда, возможностей противостоять вмешательству государства в помощь, направляемую через НПО. Даже самые репрессивные режимы хотят убедить окружающих в том, что в глубине души они на стороне народа. Это делает их небезразличными к выражению дипломатического неодобрения. Хотя внешнее давление временами приводит к обратным результатам (земельный вопрос в Зимбабве оказался чувствительной точкой для африканской общественности, и Роберт Мугабе, позиционировав себя как борца против колониального угнетения, выдержал почти единодушное неодобрение со стороны развитых стран), в большинстве случаев все же удается добиться желаемого. Так, когда в Египте посадили выдающегося защитника демократических реформ Сайда Ибрагима за то, что тот принял финансовую помощь из-за рубежа, США заморозили все планы экономической поддержки страны и добились его освобождения. Давление принесло результат. В вердикте с далеко идущими последствиями Египетский кассационный суд не только отвел выдвинутые обвинения, но и подтвердил свободу слова и право на получение средств из-за рубежа. Это решение открыло канал для поддержки египетских НПО, стремящихся к построению более открытого общества.
Глава 9
Новое исследование
Глава 10
«Счет тысячелетия» – это серьезный шаг вперед в сфере администрирования иностранной помощи. Страны-получатели отбираются на основе прозрачных критериев. Финансирование осуществляется через фонды, именно эту модель я и пропагандировал в своей книге. Обратиться за помощью могут как правительственные, так и неправительственные организации. Для проектов обязательно устанавливаются критерии оценки результатов.
Одним из наиболее значимых достоинств нового подхода является более пристальное, чем прежде, внимание к политической ситуации в стране-получателе. Подавляющая часть критериев, используемых для определения возможности предоставления помощи, касается состояния демократии и отсутствия коррупции. Есть, конечно, и такой критерий, как экономическая свобода, который может служить интересам американского бизнеса в большей мере, чем интересам стран-получателей, однако это не самый большой недостаток. Главное достижение – это выделение значимости политических критериев на фоне чисто экономических. Международную помощь в традиционном ее виде предоставляли, совершенно не задумываясь о политической ситуации. Это связано с тем, что такие международные институты, как МВФ и Всемирный банк, являются коллективными органами, которые созданы ассоциациями государств, не допускающих какого-либо вмешательства в свои внутренние дела. В результате международная помощь нередко становилась подпоркой для репрессивных и коррумпированных режимов. Сейчас ситуация меняется, и фонд «Счет тысячелетия» – яркое подтверждение тому.
Основной недостаток «Счета тысячелетия» в том, что этот фонд односторонний. В его уставе есть положения о координации деятельности с USAID – федеральным агентством, отвечающим за администрирование большинства проектов содействия, но отсутствуют положения, предусматривающие международное сотрудничество. Такая односторонность облегчает протаскивание американских геополитических и коммерческих интересов через заднюю дверь и затрудняет использование фонда в качестве инструмента, подталкивающего бедные страны к демократизации и развитию открытого общества. Одна из причин неэффективности традиционной иностранной помощи заключается в том, что она позволяет правительству-получателю стравить одного донора с другим. Я видел, как это происходит в Боснии. Подобное вполне может повториться и в других местах.
Цель фонда «Счет тысячелетия» – поддержать страны, которые уже движутся в правильном направлении, поэтому он не работает с теми, перед кем стоит задача выхода из конфликта или смены режима. Иными словами, фонд имеет дело лишь с небольшой частью стран, нуждающихся в помощи. Хотя на первый взгляды этот факт достоин сожаления, у него есть и положительный аспект. Исследование, выполненное Полом Коллиром и его коллегами, показывает, что эффективность иностранной помощи выше, если ее предоставлять в середине десятилетия, следующего за разрешением конфликта или сменой режима, а не сразу после конфликта и не в то время, когда он в разгаре. На практике же помощь обычно поспешно предоставляется в течение первых двух лет мира, а затем прекращается.
Очень важно показать, что иностранная помощь способна дать положительные результаты, как раз на это и ориентирован «Счет тысячелетия». Предоставление помощи гражданскому обществу, в котором правительство настроено враждебно или вмешивается в конфликтные ситуации, – значительно более рискованное предприятие, требующее тесного международного сотрудничества. Успех «Счета тысячелетия» должен улучшить образ иностранной помощи и открыть путь для увеличения финансирования. Это даст возможность приступить к более рискованным экспериментам. Я настроен очень критически в отношении администрации Буша в целом, но целиком поддерживаю идею фонда «Счет тысячелетия». Мне очень не хотелось бы, чтобы что-то ослабило его позицию или заставило отступить от целей. К сожалению, его уже обманули с финансированием.
Фонд «Счет тысячелетия» не имеет дела со сложными ситуациями: репрессивными и коррумпированными правительствами, гражданскими конфликтами, недееспособными государствами. Иначе говоря, с теми ситуациями, где принцип суверенитета народа может оказаться крайне полезным.
Иностранная помощь не должна идти исключительно через национальные правительства. Есть веские доводы в пользу работы как с местными правительствами, так и с НПО. Демократические правительства не должны возражать против распределения помощи через НПО; наоборот, они должны приветствовать такую возможность. Как раз те правительства, которым нельзя доверять, и возражают против использования неправительственных каналов. Как поступать в случае подобных возражений? Я твердо убежден, чем враждебнее правительство, тем важнее поддержка гражданского общества. Возражения со стороны правительства прямо указывают на то, что оно нарушает суверенитет народа, а следовательно, и подходить к нему нужно как к нарушителю.
Это руководящий принцип работы сети моих фондов. В каждой стране мы создаем местный совет из граждан, преданных идее открытого общества, и направляем помощь через них. Совет несет ответственность за свои решения. Там, где возможно, он сотрудничает с правительством, там, где нет, – сосредотачивается на поддержке гражданского общества и сопротивляется попыткам вмешательства со стороны правительства. Работа вместе с правительством, возможно, более продуктивна, однако работа в странах с враждебным правительством значительно важнее. В таких странах поддержка гражданского общества не дает угаснуть пламени свободы. Сопротивляясь вмешательству правительства, фонд показывает населению, что правительство злоупотребляет своей властью. В Словакии во времена Мечьяра, в Хорватии во времена Туджмана и в Югославии во времена Милошевича фонды активно участвовали в мобилизации гражданского общества и способствовали приближению демократической смены режима.
До настоящего времени фонды успешно противостояли репрессиям, поскольку правительства не хотят предстать в образе преследователей тех, кто служит интересам народа. Именно это произошло в Югославии незадолго до конца эры Милошевича: фонд был юридически ликвидирован, однако решение так и не было реализовано, и его деятельность не прекращалась ни на минуту. Одна лишь Белоруссия изгнала фонд, но он все равно он продолжал действовать из-за рубежа и во многом еще более эффективно, чем прежде, поскольку за субсидиями стали обращаться только те, кого действительно волновала идея открытого общества.
Официальная помощь от правительств и международных организаций должна предоставляться по одному и тому же принципу: чем менее демократична страна-получатель, тем значительнее доля средств, проходящих через неправительственные структуры гражданского общества. У правительств и международных организаций намного больше, чем у частного фонда, возможностей противостоять вмешательству государства в помощь, направляемую через НПО. Даже самые репрессивные режимы хотят убедить окружающих в том, что в глубине души они на стороне народа. Это делает их небезразличными к выражению дипломатического неодобрения. Хотя внешнее давление временами приводит к обратным результатам (земельный вопрос в Зимбабве оказался чувствительной точкой для африканской общественности, и Роберт Мугабе, позиционировав себя как борца против колониального угнетения, выдержал почти единодушное неодобрение со стороны развитых стран), в большинстве случаев все же удается добиться желаемого. Так, когда в Египте посадили выдающегося защитника демократических реформ Сайда Ибрагима за то, что тот принял финансовую помощь из-за рубежа, США заморозили все планы экономической поддержки страны и добились его освобождения. Давление принесло результат. В вердикте с далеко идущими последствиями Египетский кассационный суд не только отвел выдвинутые обвинения, но и подтвердил свободу слова и право на получение средств из-за рубежа. Это решение открыло канал для поддержки египетских НПО, стремящихся к построению более открытого общества.
Глава 9
Суверенитет народа и природные ресурсы
Есть еще одна важная сфера, для которой принцип суверенитета народа имеет большое значение, – доходы от использования природных ресурсов. Суммы, о которых идет речь, превышают иностранную помощь. Это делает вопрос очень актуальным, а развитие событий в последнее время открывает такие перспективы, что заслуживает отдельного рассмотрения.[64]
Природные ресурсы страны должны принадлежать народу, однако правители нередко используют их для получения личной выгоды. Это нарушает суверенитет народа и дает основание для внешнего вмешательства. В реальности существует масса примеров внешнего вмешательства коммерческого характера, но в большинстве случаев оно поощряет правителей и позволяет им нарушать суверенитет народа. Подавляющее большинство месторождений полезных ископаемых в развивающихся странах разрабатывается иностранными горнодобывающими и нефтяными компаниями – лишь спустя много лет после начала добычи ценных ресурсов может произойти их национализация или вытеснение национальными добывающими компаниями. Иностранные компании интересует получение льгот, им совершенно наплевать на суверенитет народа. Они имеют дело с правителями страны, а не с народом. Правители же властвуют благодаря подконтрольным им природным ресурсам, а не народу, которым они управляют. У них практически нет резона делиться богатством, зато налицо все мыслимые мотивы, заставляющие держаться за власть. Компании и правительства развитых стран склонны поддерживать правителей, а не народ. Такое отношение, мягко говоря, не способствует демократическому развитию. Именно этим обусловлена значительная часть политических проблем на Ближнем Востоке и в Африке.
Во многих странах, живущих за счет эксплуатации природных ресурсов, существуют авторитарные и репрессивные режимы, многие вооруженные конфликты обусловлены борьбой за контроль над природными ресурсами. В борьбе за льготы все средства хороши.[65] В Африке вооруженные группировки могут заимствовать деньги под обещание предоставить льготы в будущем. Если взглянуть на Африку, нетрудно заметить, что страны, богатые ресурсами, почти так же бедны, как и те, которые обделены ими, однако в последних более демократические и менее коррумпированные правительства. Многие богатые ресурсами страны – Конго, Ангола, Сьерра-Леоне, Либерия, Судан – опустошены гражданскими войнами. Есть, конечно, и исключения. Ботсвана превратилась в демократическое и процветающее государство благодаря дальновидности горнодобывающей группы De Beers, поддержке Всемирного банка и воле местного руководства.[66] Однако преобладающая тенденция для стран континента в целом отрицательна. Обладание природными ресурсами, похоже, несовместимо с мирным развитием. Закрадывается даже мысль о существовании некоего «ресурсного проклятия».
Природные ресурсы страны должны принадлежать народу, однако правители нередко используют их для получения личной выгоды. Это нарушает суверенитет народа и дает основание для внешнего вмешательства. В реальности существует масса примеров внешнего вмешательства коммерческого характера, но в большинстве случаев оно поощряет правителей и позволяет им нарушать суверенитет народа. Подавляющее большинство месторождений полезных ископаемых в развивающихся странах разрабатывается иностранными горнодобывающими и нефтяными компаниями – лишь спустя много лет после начала добычи ценных ресурсов может произойти их национализация или вытеснение национальными добывающими компаниями. Иностранные компании интересует получение льгот, им совершенно наплевать на суверенитет народа. Они имеют дело с правителями страны, а не с народом. Правители же властвуют благодаря подконтрольным им природным ресурсам, а не народу, которым они управляют. У них практически нет резона делиться богатством, зато налицо все мыслимые мотивы, заставляющие держаться за власть. Компании и правительства развитых стран склонны поддерживать правителей, а не народ. Такое отношение, мягко говоря, не способствует демократическому развитию. Именно этим обусловлена значительная часть политических проблем на Ближнем Востоке и в Африке.
Во многих странах, живущих за счет эксплуатации природных ресурсов, существуют авторитарные и репрессивные режимы, многие вооруженные конфликты обусловлены борьбой за контроль над природными ресурсами. В борьбе за льготы все средства хороши.[65] В Африке вооруженные группировки могут заимствовать деньги под обещание предоставить льготы в будущем. Если взглянуть на Африку, нетрудно заметить, что страны, богатые ресурсами, почти так же бедны, как и те, которые обделены ими, однако в последних более демократические и менее коррумпированные правительства. Многие богатые ресурсами страны – Конго, Ангола, Сьерра-Леоне, Либерия, Судан – опустошены гражданскими войнами. Есть, конечно, и исключения. Ботсвана превратилась в демократическое и процветающее государство благодаря дальновидности горнодобывающей группы De Beers, поддержке Всемирного банка и воле местного руководства.[66] Однако преобладающая тенденция для стран континента в целом отрицательна. Обладание природными ресурсами, похоже, несовместимо с мирным развитием. Закрадывается даже мысль о существовании некоего «ресурсного проклятия».
Новое исследование
Этому вопросу в последнее время было посвящено немало интересных исследований. Вышедшая в свет в 2003 году книга Пола Коллира и его коллег «Как выбраться из западни конфликта» стала настоящим прорывом.[67] Хотя она посвящена главным образом исследованию вооруженных конфликтов и их влиянию на экономическое развитие, в ней раскрываются и интересные моменты, связанные с ресурсным проклятием. Коллир высказывает мысль исключительной важности: развитие – это не улица с односторонним движением. Экономическое развитие может быть как негативным, или регрессивным, так и позитивным, или прогрессивным. Конфликты, репрессии, коррупция или элементарная некомпетентность способны разрушить экономику. Несмотря на всю очевидность, эта мысль странным образом не принимается во внимание. Развитие оценивается на основе агрегированных показателей, именно они фигурируют, например, в программе ООН «Цели развития тысячелетия».[68] По умолчанию принимается, что приближение к этим показателям происходит постепенно путем последовательных приращений, однако на деле это не так. Агрегированные показатели складываются из позитивных и негативных изменений. Более того, эти изменения склонны к самоусилению в обоих направлениях. Негативные изменения встречаются не так часто, но зато проявляются очень резко при возникновении и вносят значительный вклад в агрегированные показатели. Коллир с коллегами занимались только вооруженными конфликтами, однако гражданские войны – это лишь один элемент в ряду взаимосвязанных факторов, среди которых коррупция, чрезмерная зависимость от эксплуатации природных ресурсов, репрессии, неправильная экономическая политика, этническое размежевание, финансовые кризисы, вмешательство иностранных государств и т. д. и т. п. Авторы оценивают относительный вес факторов с помощью регрессионного анализа и приходят к выводу, что зависимость от эксплуатации природных ресурсов – один из главных аспектов вооруженных конфликтов. Причины очевидны: в природных ресурсах и причина, и средства для вооруженных конфликтов. Но гражданские войны лишь одно измерение ресурсного проклятия, два других – это коррупция и репрессии. Многие страны, богатые природными ресурсами, страдают от бедности и нищеты.
Практическое исследование, проведенное группой Коллира, имеет большое теоретическое значение. Конфликты и ресурсное проклятие являются примерами самоуглубляющихся процессов, которые противоречат утверждению рыночных фундаменталистов о том, что свободное преследование людьми своих интересов приводит к установлению равновесия и оптимальному распределению ресурсов. Жизнь полна ловушек, а рынки вовсе не обязательно ведут к равновесию. Успех и неудача нередко самоуглубляются.
Без изменения негативной тенденции развития на противоположную страна вряд ли сможет приблизиться к поставленным целям. Даже если агрегированные показатели и растут, улучшение достигается за счет увеличения разрыва между богатыми и бедными, свободными и угнетенными. Именно это фактически и происходит сегодня как внутри стран, так и на международной арене.
Помощь отдельным людям, группам населения и странам в преодолении ловушек на пути развития должна стать главной целью политики развития. Сам характер этих ловушек таков, что выбраться из них, как правило, не удается без посторонней помощи. Не то чтобы вообще нельзя обойтись без посторонней помощи – известны случаи, когда люди выпутывались из сложной ситуации самостоятельно, однако внешняя помощь невероятно облегчает задачу.
Эта идея начинает приобретать сторонников. Люди постепенно узнают о существовании ловушки, связанной с ресурсным проклятием и конфликтами. К проблеме подключаются НПО. Первопроходцем стала небольшая британская организация Global Witness. Пытаясь защитить тропические леса Камбоджи от уничтожения, она добилась в мае 1995 года прекращения экспорта леса через таиландско-камбоджийскую границу и тем самым положила конец продаже красными кхмерами древесины ценных пород. Потеря источника доходов сыграла ключевую роль в ликвидации организации, занимавшейся геноцидом. После этого Global Witness переключилась на проблему алмазов, поступающих из зон конфликтов в Либерии, Сьерра-Леоне и Анголе. Кампания против «конфликтных» алмазов, развернутая организацией, привела к тому, что так называемый Кимберлийский процесс предложил схему сертификации необработанных алмазов, которая в настоящее время внедряется в практику.
В 2002 году Global Witness совместно с другими группами со всего света (их число превысило 60) инициировали кампанию под названием «Обнародуй свои расходы». Как уже говорилось выше, цель этой акции – заставить ресурсодобывающие компании раскрыть свои выплаты развивающимся странам. Я горжусь своей причастностью к Global Witness и кампании «Обнародуй свои расходы».
Эта кампания лишь первый шаг на пути к разрушению ресурсного проклятия. Правительства должны не только раскрывать сведения о своих доходах, но и, что еще важнее, отчитываться в их использовании. Именно этого поддерживаемая мною организация Caspian Revenue Watch добивается от богатых нефтью стран Каспийского региона, в частности от Азербайджана и Казахстана. Ее цель – путем исследований, обучения и партнерства расширить возможности гражданского общества в сфере контроля над государственными доходами в горнодобывающем и нефтяном секторах, а также над расходованием полученных средств.
В стремлении выглядеть благопристойно некоторые коррумпированные правительства согласились учредить нефтяные фонды. Например, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев был обеспокоен, когда в одном из швейцарских банков обнаружился крупный подконтрольный ему счет. Чтобы придать деньгам законность, их поместили в нефтяной фонд, созданный по норвежской модели. Сомнительно, конечно, что это самое лучшее использование средств. Почему, например, Казахский нефтяной фонд вкладывает средства в американские ипотечные облигации вместо того, чтобы развивать казахский рынок ипотечных облигаций?
В отчете МВФ за 2003 год показано, как годами разбазаривались доходы от нигерийской нефти. Если эти доходы распределить напрямую среди населения, каждая семья получила бы около 140 долл., что составляет примерно 43% текущего национального дохода на душу населения.[69] В случае Нигерии прямое распределение денежных средств представляется вполне разумным, поскольку сложные взаимоотношения между федеральными, региональными и местными властями практически не позволяют спасти нефтяные доходы от исчезновения.
Нефтепровод «Чад-Камерун» наглядно демонстрирует, что может дать увеличение прозрачности. Всемирный банк предоставил финансирование на условии, что Чад согласится на независимый контроль, а доходы от эксплуатации нефтепровода пойдут на борьбу с бедностью. В результате введения жесткого надзора с участием гражданского общества практически сразу выяснилось, что правительство Чада направило значительную часть первого 25-миллионного взноса на закупку оружия. Подавляющую часть средств удалось возвратить. Совершенно ясно, что мандат механизма надзора, который, несмотря на его эффективность, перестал действовать с началом эксплуатации нефтепровода в июле 2003 года, необходимо продлить.
Кампанию «Обнародуй свои расходы» поддержало правительство Великобритании, а многие горнодобывающие и нефтяные компании отнеслись к ней с пониманием. В сентябре 2002 года в Йоханнесбурге на всемирном саммите, посвященном устойчивому развитию, британский премьер-министр Тони Блэр объявил об Инициативе по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Необходимость повышения прозрачности в сфере управления доходами от использования природных ресурсов подтвердила и декларация стран G8, принятая в Эвиане в июне 2003 года. За этим с небольшим перерывом последовала встреча, устроенная правительством Великобритании в Лондоне. На ней присутствовали представители правительств, крупнейших нефтяных и горнодобывающих компаний, международных финансовых институтов и гражданского общества. Подавляющее большинство из 59 участников одобрили принципы, предложенные в Инициативе по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Несколько добывающих стран вызвались провести эксперимент, в ходе которого правительство и все причастные к разработке ресурсов компании раскроют сведения о своих доходах и их использовании в формате, разработанном группой специалистов из Великобритании. В число добровольцев вошли Восточный Тимор, Гана, Мозамбик и Сьерра-Леоне, их примеру могут последовать и другие страны. Компания British Petroleum предложила публиковать детальные отчеты о доходах и расходах с разбивкой по странам. Ангола, которая поначалу не согласилась с этим, сняла свои возражения. Казахстан, возражавший против доклада Caspian Revenue Watch, в итоге согласился на сотрудничество с организацией. Азербайджан работает вместе с British Petroleum, которая разрабатывает крупнейшее в стране месторождение нефти, над процедурой предотвращения незаконного присвоения доходов. Даже правительство США и крупнейшие американские нефтяные компании, не желавшие сначала участвовать в кампании «Обнародуй свои расходы», хотя и не сразу, но все же присоединились к ней.
Трубить победу пока рано. Напротив, теперь, когда обеспечение прозрачности использования ресурсных доходов обрело статус политически корректного поведения, возрастает опасность того, что все будут поддерживать идею на словах и действовать как прежде. В этой ситуации гражданское общество ни на минуту не должно ослаблять усилий, если хочет сохранить позитивный импульс. Под гражданским обществом в этом контексте понимаются эксперты, должностные лица и НПО. Проблема чрезвычайно сложна, и никто до конца не знает, как сделать, чтобы доходы от эксплуатации природных ресурсов шли на пользу. Тем не менее она постепенно приобретает все более ясные очертания, а мы, похоже, становимся свидетелями рождения движения в поддержку прозрачности использования ресурсных доходов. Открывающиеся перспективы необозримы. Ресурсные доходы намного превышают иностранную помощь по объему, и если искоренить массовую коррупцию, то будущее целого ряда наиболее проблемных стран окажется не таким уж мрачным. Движение вот-вот начнет приносить плоды.
Более высокая степень прозрачности и подотчетность в нефтедобывающих странах жизненно важны для Соединенных Штатов. Мы зависим от Ближнего Востока с его нефтью, связи с Африкой и Центральной Азией приобретают для нас все большее значение. Опыт наших взаимоотношений с Саудовской Аравией ясно показывает, насколько мы заинтересованы в том, чтобы странами, поставляющими нам нефть, управляли незапятнанные и демократические правительства. Нежелание правительства США играть более активную роль крайне трудно понять. Развитие демократии и прозрачности в нефтедобывающих странах – вот конструктивная альтернатива оккупации Ирака.
Практическое исследование, проведенное группой Коллира, имеет большое теоретическое значение. Конфликты и ресурсное проклятие являются примерами самоуглубляющихся процессов, которые противоречат утверждению рыночных фундаменталистов о том, что свободное преследование людьми своих интересов приводит к установлению равновесия и оптимальному распределению ресурсов. Жизнь полна ловушек, а рынки вовсе не обязательно ведут к равновесию. Успех и неудача нередко самоуглубляются.
Без изменения негативной тенденции развития на противоположную страна вряд ли сможет приблизиться к поставленным целям. Даже если агрегированные показатели и растут, улучшение достигается за счет увеличения разрыва между богатыми и бедными, свободными и угнетенными. Именно это фактически и происходит сегодня как внутри стран, так и на международной арене.
Помощь отдельным людям, группам населения и странам в преодолении ловушек на пути развития должна стать главной целью политики развития. Сам характер этих ловушек таков, что выбраться из них, как правило, не удается без посторонней помощи. Не то чтобы вообще нельзя обойтись без посторонней помощи – известны случаи, когда люди выпутывались из сложной ситуации самостоятельно, однако внешняя помощь невероятно облегчает задачу.
Эта идея начинает приобретать сторонников. Люди постепенно узнают о существовании ловушки, связанной с ресурсным проклятием и конфликтами. К проблеме подключаются НПО. Первопроходцем стала небольшая британская организация Global Witness. Пытаясь защитить тропические леса Камбоджи от уничтожения, она добилась в мае 1995 года прекращения экспорта леса через таиландско-камбоджийскую границу и тем самым положила конец продаже красными кхмерами древесины ценных пород. Потеря источника доходов сыграла ключевую роль в ликвидации организации, занимавшейся геноцидом. После этого Global Witness переключилась на проблему алмазов, поступающих из зон конфликтов в Либерии, Сьерра-Леоне и Анголе. Кампания против «конфликтных» алмазов, развернутая организацией, привела к тому, что так называемый Кимберлийский процесс предложил схему сертификации необработанных алмазов, которая в настоящее время внедряется в практику.
В 2002 году Global Witness совместно с другими группами со всего света (их число превысило 60) инициировали кампанию под названием «Обнародуй свои расходы». Как уже говорилось выше, цель этой акции – заставить ресурсодобывающие компании раскрыть свои выплаты развивающимся странам. Я горжусь своей причастностью к Global Witness и кампании «Обнародуй свои расходы».
Эта кампания лишь первый шаг на пути к разрушению ресурсного проклятия. Правительства должны не только раскрывать сведения о своих доходах, но и, что еще важнее, отчитываться в их использовании. Именно этого поддерживаемая мною организация Caspian Revenue Watch добивается от богатых нефтью стран Каспийского региона, в частности от Азербайджана и Казахстана. Ее цель – путем исследований, обучения и партнерства расширить возможности гражданского общества в сфере контроля над государственными доходами в горнодобывающем и нефтяном секторах, а также над расходованием полученных средств.
В стремлении выглядеть благопристойно некоторые коррумпированные правительства согласились учредить нефтяные фонды. Например, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев был обеспокоен, когда в одном из швейцарских банков обнаружился крупный подконтрольный ему счет. Чтобы придать деньгам законность, их поместили в нефтяной фонд, созданный по норвежской модели. Сомнительно, конечно, что это самое лучшее использование средств. Почему, например, Казахский нефтяной фонд вкладывает средства в американские ипотечные облигации вместо того, чтобы развивать казахский рынок ипотечных облигаций?
В отчете МВФ за 2003 год показано, как годами разбазаривались доходы от нигерийской нефти. Если эти доходы распределить напрямую среди населения, каждая семья получила бы около 140 долл., что составляет примерно 43% текущего национального дохода на душу населения.[69] В случае Нигерии прямое распределение денежных средств представляется вполне разумным, поскольку сложные взаимоотношения между федеральными, региональными и местными властями практически не позволяют спасти нефтяные доходы от исчезновения.
Нефтепровод «Чад-Камерун» наглядно демонстрирует, что может дать увеличение прозрачности. Всемирный банк предоставил финансирование на условии, что Чад согласится на независимый контроль, а доходы от эксплуатации нефтепровода пойдут на борьбу с бедностью. В результате введения жесткого надзора с участием гражданского общества практически сразу выяснилось, что правительство Чада направило значительную часть первого 25-миллионного взноса на закупку оружия. Подавляющую часть средств удалось возвратить. Совершенно ясно, что мандат механизма надзора, который, несмотря на его эффективность, перестал действовать с началом эксплуатации нефтепровода в июле 2003 года, необходимо продлить.
Кампанию «Обнародуй свои расходы» поддержало правительство Великобритании, а многие горнодобывающие и нефтяные компании отнеслись к ней с пониманием. В сентябре 2002 года в Йоханнесбурге на всемирном саммите, посвященном устойчивому развитию, британский премьер-министр Тони Блэр объявил об Инициативе по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Необходимость повышения прозрачности в сфере управления доходами от использования природных ресурсов подтвердила и декларация стран G8, принятая в Эвиане в июне 2003 года. За этим с небольшим перерывом последовала встреча, устроенная правительством Великобритании в Лондоне. На ней присутствовали представители правительств, крупнейших нефтяных и горнодобывающих компаний, международных финансовых институтов и гражданского общества. Подавляющее большинство из 59 участников одобрили принципы, предложенные в Инициативе по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Несколько добывающих стран вызвались провести эксперимент, в ходе которого правительство и все причастные к разработке ресурсов компании раскроют сведения о своих доходах и их использовании в формате, разработанном группой специалистов из Великобритании. В число добровольцев вошли Восточный Тимор, Гана, Мозамбик и Сьерра-Леоне, их примеру могут последовать и другие страны. Компания British Petroleum предложила публиковать детальные отчеты о доходах и расходах с разбивкой по странам. Ангола, которая поначалу не согласилась с этим, сняла свои возражения. Казахстан, возражавший против доклада Caspian Revenue Watch, в итоге согласился на сотрудничество с организацией. Азербайджан работает вместе с British Petroleum, которая разрабатывает крупнейшее в стране месторождение нефти, над процедурой предотвращения незаконного присвоения доходов. Даже правительство США и крупнейшие американские нефтяные компании, не желавшие сначала участвовать в кампании «Обнародуй свои расходы», хотя и не сразу, но все же присоединились к ней.
Трубить победу пока рано. Напротив, теперь, когда обеспечение прозрачности использования ресурсных доходов обрело статус политически корректного поведения, возрастает опасность того, что все будут поддерживать идею на словах и действовать как прежде. В этой ситуации гражданское общество ни на минуту не должно ослаблять усилий, если хочет сохранить позитивный импульс. Под гражданским обществом в этом контексте понимаются эксперты, должностные лица и НПО. Проблема чрезвычайно сложна, и никто до конца не знает, как сделать, чтобы доходы от эксплуатации природных ресурсов шли на пользу. Тем не менее она постепенно приобретает все более ясные очертания, а мы, похоже, становимся свидетелями рождения движения в поддержку прозрачности использования ресурсных доходов. Открывающиеся перспективы необозримы. Ресурсные доходы намного превышают иностранную помощь по объему, и если искоренить массовую коррупцию, то будущее целого ряда наиболее проблемных стран окажется не таким уж мрачным. Движение вот-вот начнет приносить плоды.
Более высокая степень прозрачности и подотчетность в нефтедобывающих странах жизненно важны для Соединенных Штатов. Мы зависим от Ближнего Востока с его нефтью, связи с Африкой и Центральной Азией приобретают для нас все большее значение. Опыт наших взаимоотношений с Саудовской Аравией ясно показывает, насколько мы заинтересованы в том, чтобы странами, поставляющими нам нефть, управляли незапятнанные и демократические правительства. Нежелание правительства США играть более активную роль крайне трудно понять. Развитие демократии и прозрачности в нефтедобывающих странах – вот конструктивная альтернатива оккупации Ирака.
Глава 10
Исторический аспект
Мое представление о роли Соединенных Штатов – роли лидера в совместных усилиях, направленных на совершенствование существующего мирового порядка, – можно назвать идеализированным, но ни в коем случае нельзя считать нереальным. Оно и в самом деле построено на сильной традиции идеализма в американской внешней политике. Соединенные Штаты являют собой исключительный в истории великих держав пример приверженности универсальным принципам, изложенным в Декларации независимости и подтвержденным в Атлантической хартии, а затем вошедшим в преамбулу Устава ООН. Даже Генри Киссинджер, апостол геополитического реализма, признает то, что он называется «американской исключительностью».[70] Этим он подчеркивает, что Соединенные Штаты в большей мере, чем большинство других стран, строят свою внешнюю политику на твердых принципах.